Innledning

Kjære forsamling!

Takk for invitasjonen til å snakke om regjeringens mål og program for fornyelse i offentlig sektor. Temaet for konferansen generelt er effektivisering av vann- og avløpssektoren i Norge.

Jeg vil derfor ikke si så mye om vann- og avløpssektoren spesielt, men vil snakke generelt om effektivisering av offentlig sektor og av tjenesteproduksjonen i det offentlige, og om fornyelsesprogrammet, med hovedvekt på kommunal sektor.

Fornyelse, omstilling og effektivisering av offentlig sektor står høyt på regjeringens dagsorden. Den offentlige sektor er på mange vis et sosialdemokratisk prosjekt. Det er vi, med vår politiske bakgrunn som sterkest mener at offentlig sektor er et viktig instrument for å løse fellesoppgaver. Det medfører også at vi har den sterkeste foranledning til å interessere oss for at offentlig sektor når sine mål, i tide og med nøktern bruk av ressurser. Politiske årvåkenhet i forhold til offentlig sektor er ikke noe som kan overlates til den politiske høyreside. For kommunalministeren, og for Kommunal- og regionaldepartementet, er fornyelse av offentlig sektor sentralt og lokalt, én av de aller viktigste oppgavene vi har.

En slik fornyelse må skje i nær dialog med sentrale aktører, som f.eks. kommunene, brukerne av offentlige tjenester, næringslivet og de ansattes organisasjoner. Fornyelse av offentlig sektor er en oppgave vi må løse i fellesskap. Vi må sammen ta ansvar for å bevare og utvikle velferdssamfunnet. Og det er viktig at alle parter viser interesse for og tar initiativ i forhold til å fornye, omstille og effektivisere offentlig sektor. Denne konferansen er et eksempel på en type initiativ som vi ønsker velkommen.

Program for fornyelse av offentlig sektor

Fornyelse av offentlig sektor er én av regjeringens aller viktigste saker. Slik fornyelse dkjer i alle andre samfunnssektorer, i industri i tjenesteytende næringer og ellers. I disse sektorene er krav til lønnsomhet, avkastning og konkurranse viktige drivkrefter. I offentlig sektor må vi kanskje erstatte disse privatøkonomiske termene med ord som effektivitet og måloppnåelse, men prinsippet er det samme. Vi kan heller ikke på prinsipielt grunnlag avskrive konkurranseutsetting, men her kan det være like viktig å snakke om det man kaller "benchmarking" i næringlivet, eller "bestemannsmåling" som det ofte oversettes med. Det er for eksempel grunn til å tro at dersom gjennomsnittskvaliteten på de offentlige tjenester var litt nærmere bestemannsprestasjonen, ville det i seg selv innebære en betydelig forbedring For at offentlig sektor skal være levedyktig, må den fornyes, kontinuerlig. Vi vil fornye for å styrke, vi vil bedre noe vi er glad i, vi vil ikke kaste vrak på det. Vi må ha en offentlig sektor som tjener innbyggerne og som folk er fornøyde med; og vi må ha en effektiv offentlig sektor. Det er ikke lønnsomheten eller kostnadene i offentlig sektor folk er misfornøyd med, det er tilgang, tempo og kvalitet det reises spørsmål ved. En effektiv offentlig sektor er på sikt den beste garantien for en sterk offentlig sektor.

Regjeringen har etablert et program for fornyelse av offentlig sektor. Formålet til fornyelsesprogrammet er å fornye, omstille og effektivisere forvaltningen slik at den kan fungere bedre i forhold til befolkningens behov og samfunnsøkonomiens krav.

Regjeringens ambisjon er å gjennomføre det største omstillingsprosjektet i offentlig sektor noensinne. Vår visjon for arbeidet er kort og godt:

Mer "velferd for pengene".

Å fornye offentlig sektor er nemlig ikke et mål i seg selv, men et middel for å nå viktigere mål, som f.eks. et likeverdig tjenestetilbud eller et levende lokalt folkestyre.

Programmet har følgende tre hovedmål:

• Organisasjon og tjenesteproduksjon skal være basert på brukernes behov.
• Ressurser skal overføres fra administrasjon til tjenesteproduksjon, og fra sektorer med synkende behov til sektorer med økende behov
• Effektivisering av ressursbruken og økt handlingsrom på alle nivåer

Kommunalministeren er medlem av regjeringsutvalget som er oppnevnt for å lede fornyelsesprogrammet, og hun selv og departementet vil generelt og gjennom en rekke konkrete prosjekter, aktivt arbeide for å fornye offentlig sektor.

Program for fornyelse av offentlig sektor er sammensatt av følgende ti tiltaksområder:

1. Døgnåpen forvaltning og effektivisering med bruk av IT
2. Offentlige servicekontorer
3. Regelforenkling
4. Samordning av tiltak for å dempe veksten i uførhet og sykefravær
5. Bedre ansvars- og oppgavefordeling mellom forvaltningsnivåene
6. Mindre detaljstyring av kommunene
7. Samordning av tilsynsorganer og -ordninger
8. Bedre skole
9. Bedre sykehus
10. Medvirkning - dialog

Av disse ti tiltaksområdene er særlig nummer 5. Bedre ansvars- og oppgavedeling mellom forvaltningsnivåene, og nummer 6. Mindre detaljstyring av kommunene, som er viktige for oss i Kommunaldepartementet. Disse to områdene vil stå sentralt i fornyelsen av offentlig sektor lokalt.

Reformer i oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene er en av de største oppgavene i fornyelsesprogrammet. Vi arbeider nå med å følge opp utredningen til det såkalte Oppgavefordelingsutvalget. Kommunalministeren vil våren 2001 legge fram en stortingsmelding om saken. Målsettingen er å foreslå reformer som gjør tjenesteproduksjonen mer demokratisk, brukerorientert og effektiv.

Det andre området, mindre detaljstyring av kommunene, er knyttet til regjeringens omlegging av prinsippene for statens styring av kommunesektoren. Dette skal jeg komme tilbake til.

Effektivitet i offentlig sektor

Effektivisering av ressursbruken på alle nivåer, er en uttalt målsetting for fornyelsesprogrammet. Effektivisering er ikke et mål i seg selv, men et virkemiddel for å nå andre, og viktigere mål.

Norge har høye offentlige utgifter sammenliknet med andre land, samtidig som vi har høye skatter og avgifter. Mulighetene for å øke skatte- og avgiftsnivået for å finansiere nye velferdsreformer er sterkt begrenset; men likevel øker befolkningens krav, forventninger og behov stadig. Det er derfor det er så viktig å få mest mulig velferd for pengene.

Kommunene og fylkeskommunene har ansvaret for hoveddelen av tjenesteproduksjonen i Norge. Det er kommuner og fylkeskommuner som har ansvaret for at disse tjenestene blir produsert og fordelt på en mest mulig effektiv måte. Kommunene må omstille seg og fornye seg. Statens ansvar er å legge til rette for at kommunene kan få til dette.

Det finnes effektiviseringspotensiale i offentlig sektor. De fleste analysene viser et effektiviseringspotensial på mer enn 10 prosent. Det samme gjelder for kommunal sektor. Det skal være mulig å realisere gevinster. De samme analysene viser at potensialet varierer sterkt mellom sektorer. Hvor potensialet finnes vil altså variere fra kommune til kommune.

Statlig styring av kommunesektoren

Vi vil redusere den statlige detaljstyringen av kommunesektoren og styrke lokaldemokratiet. Kommunesektoren må gis større muligheter for selvstendige prioriteringer og tilpasning til lokale forhold. Tjenesteproduksjonen må være i samsvar med kommunens og innbyggernes behov, samtidig som ressurser kan overføres fra administrasjon til tjenesteyting. Statlig regelverk rettet mot kommunesektoren, øremerkede tilskudd, rapporterings- og plankrav, skal gjennomgås med sikte på avskaffelse eller forenkling. Vi vil også utvikle nye styringsformer mellom stat og kommune basert på veiledning og dialog.

Det lokale selvstyret har tradisjonelt stått sterkt i Norge. Lokaldemokrati er en verdi i seg selv, men gir i tillegg en effektiv og brukertilpasset tjenesteproduksjon. Lokalsamfunnet og dets innbyggere vet best hvilke tjenester det er behov for, og hvilke løsninger som kommer til å virke best lokalt. Kommunene må derfor gis frihet til å prioritere mellom oppgaver og måter å gjøre ting på.

Å styrke det kommunale selvstyret står derfor sentralt i fornyelsesprogrammet. Kommunene er en stor produsent av tjenester i velferdssamfunnet. Hvordan kommunene løser denne oppgaven, og ikke minst hvorvidt staten gir kommunene mulighet til å løse oppgaven på en god og effektiv måte, er sentrale spørsmål i fornyelsen av offentlig sektor lokalt.

De positive sidene ved lokalt selvstyre og rammestyring er det stor politisk enighet om. Likevel har detaljert regelverk, øremerkede tilskudd og handlingsplaner blitt benyttet i stadig økende grad. Eller som kontroll- og konstitusjonskomiteen konstaterte ved behandlingen av Riksrevisjonens undersøkelse om øremerkede tilskudd: Stortinget har selv ikke fulgt flertallets målsettinger for statens styring av kommunesektoren.

At Stortinget og regjeringen ikke har klart å følge de prinsippene de selv har satt, er også en illustrasjon på hvordan ønsket om lokalt selvstyre kan komme i konflikt med andre mål. Den statlige styringen av kommunesektoren må avveie kommunenes behov for å ta lokale beslutninger mot statens behov for å sikre nasjonale mål.

Sterk statlig styring er ikke en garanti for et likeverdig velferdstilbud. Undersøkelser viser at kommuner med høye frie inntekter i større grad benytter seg av øremerkede tilskudd som forutsetter kommunal medfinansiering enn kommuner med lave frie inntekter. Øremerkede tilskudd bidrar med andre ord ikke, slik mange synes å tro, til likhet, men kanskje tvert imot til å forsterke ulikhet mellom kommuner.

Regjeringen mener derfor at kommunene må styres på en annen måte og det må staten legge til rette for. Prinsippene om at sterke statlige styringsvirkemidler som regelverk og øremerkede tilskudd skal begrunnes i viktige nasjonale hensyn på alvor. Vi skal forsvare den enkeltes rettssikkerhet og arbeide for et likeverdig tjenestetilbud i alle deler av landet, men vi må samtidig gi kommunene frihet til å ta hensyn til lokale behov og prioriteringer og vi må akseptere lokale variasjoner.

Regjeringens plan for innlemming av øremerkede tilskudd i inntektssystemet er et viktig skritt. Vi ønsker at en større del av overføringene til kommunene skal være frie inntekter. Den statlige detaljstyringen av kommunesektoren skal reduseres, og kommunene og fylkeskommunene skal gis større muligheter for selvstendige prioriteringer og tilpasning til lokale forhold. Vi har laget og offentliggjort en konkret plan for hvilke øremerkede tilskudd som skal innlemmes/avvikles for hvert av årene fram til og med 2007. Det skal reduseres kraftig i løpet av de neste årene - både i antall tilskuddsordninger og i beløp. Planen vil også frigi ressurser som kan overføres fra administrasjon og kontroll til tjenesteproduksjon. Fordi øremerkede tilskudd forsterker inntektsforskjeller, vil planen også gi en jevnere inntektsfordeling mellom kommuner.

I løpet av det siste tiåret har en stadig større andel av de statlige overføringene fra staten til kommunesektoren blitt gitt som øremerkede tilskudd. Mens andelen øremerkede tilskudd i 1990 var om lag 20 prosent, hadde denne andelen økt til om lag 40 prosent i 2000. Denne utviklingen har skjedd til tross for at Stortinget ved en rekke anledninger har understreket at kommunesektoren i hovedsak skal finansieres ved rammefinansiering. Det betyr at de frie inntektene, det vil si skatt og rammeoverføring, må være betydelig høyere enn øremerkede overføringer.

Målene ved et rammefinansieringssystem er å:

• øke handlefriheten og dermed legge til rette for økt lokalt selvstyre
• øke effektiviteten gjennom å legge til rette for at beslutningene tilpasses lokale forhold og at kommunene får beholde gevinsten ved mer effektiv ressursbruk
• oppnå en rettferdig fordeling av midlene
• oppnå makroøkonomisk styring gjennom mulighetene for å fastsette en øvre ramme for kommunenes inntekter

Parallelt arbeider regjeringen for å redusere lover, forskrifter og annet regelverk rettet mot kommunesektorene. Regelverk som innebærer unødige bindinger på tjenesteproduksjon, utviklingsarbeid, organisering og forvaltning i kommuner og fylkeskommuner skal avskaffes eller endres. Vi mener at statlig regelverk bare skal innføres eller opprettholdes når tungtveiende nasjonale hensyn er til stede. Vi må lette kommunene for den byrden de i dag blir påført gjennom regelverk som stiller unødige krav til detaljert planverk, rapporteringskrav, standarder og normer. Det gir grunnlag for en mer effektiv tjenesteproduksjon.

Regjeringen har i år hatt en prøveordning for konsultasjoner med kommunesektoren om statsbudsjettet. Formålet med ordningen er å skape en felles forståelse mellom staten og kommunesektoren om hvilke oppgaver som kan realiseres innenfor en gitt inntektsramme. Dette har fått en god start.

Lokalt utviklingsarbeid

Offentlig sektor skal fornyes. I den sammenheng er det som sagt nødvendig at også kommuneorganisasjonen fornyes, omstilles og effektiviseres. Kommunene må derfor stimuleres til å drive med lokalt forsøks- og utviklingsarbeid.

Staten kan gi marsjretning og tempo for fornyelsen, men det er kommunene som må gå veien. Staten kan først og fremst bidra gjennom tilrettelegging av gode rammebetingelser. Innenfor disse rammebetingelsene er lokal medvirkning og engasjement en forutsetning for at omstillingsprosessen skal lykkes. Kommunene må legge vekt på utvikling og fornying i egen organisasjon og jeg bil derfor benytte denne anledningen til å oppfordre kommunene til dette. Kommunene står i utgangspunktet fritt til å prøve ut nye løsninger som kan føre til mer effektiv organisering, raskere saksbehandling eller bedre tjenester for brukerne. I tillegg åpner forsøksloven for forsøks- og utviklingsvirksomhet som krever avvik fra gjeldende regelverk. Lokalt utviklingsarbeid kan nyttes til å sikre ressursbruk som er effektiv og i tråd med innbyggernes behov.

Statens rolle i det lokale utviklingsarbeidet må primært være av tilretteleggende karakter gjennom for eksempel veiledning, prosjektstøtte og erfaringsformidling. Her har også KS en viktig rolle som formidler av gode eksempler på vellykkede utviklingsprosjekter og initiativtaker til nye tiltak.

Bruk av konkurranse

Vi må ha fokus på effektiv drift og ressursutnyttelse på alle områder, slik at vi får mest mulig velferd igjen for pengene. Noen politiske krefter peker på konkurranseutsetting som et mulig verktøy for å sikre en mest mulig effektiv tjenesteproduksjon. Jeg kjenner mange private bedrifter som har bukket under fordi de ikke klarte å være konkurransedyktige. Men jeg kjenner ingen som ga opp uten å ha prøvet alt de kunne. Jeg kjenner heller ingen næringslivsledere som har gått og sagt til sitt personale at "jeg tror dessverre ikke dere er de rette folka til å møte de utfordringer vi nå står overfor." Det bør heller ingen ledere i offentlig sektor si, enten lederansvaret er av administrativ eller politisk art.

Konkurranseutsetting betyr at kommunen eller fylkeskommunen gjennom anbudskonkurranser overlater produksjonen av tjenester til offentlige eller private virksomheter. Teknisk sektor er, og har alltid vært, tjenesteområder hvor kommunene i stor grad benytter seg av anbudskonkurranser og av private aktører.

Konkurranseutsetting kan være et middel til å effektivisere tjenesteproduksjonen. Vi kan ikke avvise det generelt og prinsipielt. Eventuelle gevinster kan tas ut i form av reduserte kostnader eller bedre kvalitet. Hvordan konkurranseutsetting innvirker på kvalitet er mindre klart. Med den tunge vekt økonomihensyn har, er det i alle fall en viss fare at det kan gå på kvaliteten løs. Undersøkelser fra andre land har imidlertid ikke funnet dekning for påstanden om at lavere kostnader i seg selv gir dårligere kvalitet på tjenesten. Det kan i og for seg også være en illustrasjon på et det foreligger et effektiviseringspotensiale.

Konkurranseutsetting betyr at produksjonen av offentlige tjenester utsettes for konkurranse vil, altså at den offentlige tjenesteprodusenten ikke lenger har monopol på å utføre tjenesten. Dette kan skje på mange måter, og privatisering i form av at private aktører har kontroll over både finansieringen, produksjonen og utformingen av tjenestene, er et ytterpunkt Arbeiderpartiet ikke ønsker. Hovedtyngden av velferdstjenester vil fortsatt produseres av det offentlige. Arbeiderpartiet er mot privatisering som innebærer at det offentlige fraskriver seg ansvaret for at alle får et likeverdig tilbud. Kommunene kan ikke organisere seg bort fra styring og kontroll over velferdstjenestene.

Kommunene i Norge er forskjellige både når det gjelder areal, befolkningsstruktur og infrastruktur. Derfor må kommunene selv kunne bestemme hvordan ansvaret for velferdstjenestene skal ivaretas. Kommunene må, med utgangspunkt i det lokale selvstyret, ha lov til å organisere sine tjenester på den måten de måtte ønske. Staten må ikke detaljstyre hvordan kommunene skal løse sine oppgaver eller hvordan kommunenes virksomhet skal organiseres

Det viktigste verktøyet for en mest mulig kostnadseffektiv tjenesteproduksjon er imidlertid ikke konkurranseutsetting eller privatisering, men derimot satsing på egne ansatte gjennom motivasjon, skolering, tillit og gode rammebetingelser for de oppgavene som skal løses. På den måten kan de ansatte selv være med på å styrke det offentlig tjenestetilbudet. Dette gjelder spesielt for de grunnleggende velferdstjenestene.

Det offentlig kan utsettes for konkurranse på flere måter. Konkurranseutsetting er ingen forutsetning for at det offentlige skal kunne drive kostnadseffektivt. Kommunene har mulighet til å sammenlikne virksomheten sin på ulike områder og med andre kommuner. Dette kan kommunene bruke bevisst for bedre effektiviteten og samtidig framstå som en god produsent av grunnleggende velferdstjenester.

I dag har vi god offentlig statistikk over tjenesteproduksjonen i kommunesektoren. Gjennom KOSTRA-systemet rapporterer kommunene til staten, og i 2001 vil alle kommuner og fylkeskommuner i Norge rapportere via dette systemet. Gevinsten for kommunene ved innføring av KOSTRA er et bedre grunnlag for sammenlikning med andre kommuner. Denne kunnskapen kan styrke beslutninger knyttet til budsjettering, brukerorientering og effektivisering av tjenesteproduksjonen.

KOSTRA vil gi grunnlag for mer effektiv ressursbruk nettopp fordi systemet legger til rette for sammenlikning, eller såkalt målestokk-konkurranse. Det er vanskelig å anslå effektiviseringspostensialet. Men kommunesektorens utgifter utgjør 200 milliarder kroner per år, så selv en liten effektiviseringsgevinst kan gi stor avkastning. En effektivisering på en prosent vil gi en gevinst på 2 milliarder og det gir et perspektiv på mulighetene.

Interkommunalt samarbeid

Et annet verktøy som kommunene kan benytte for å effektivisere tjenesteproduksjonen er interkommunalt samarbeid.

Mange kommuner opplever at de er for små til at de hver for seg kan løse alle oppgaver på en god og effektiv måte. Kommunene involverer seg derfor i interkommunalt samarbeid på stadig flere saksområder. På teknisk sektor har kommunene allerede i lengre tid samarbeidet interkommunalt. Nå ser vi at det samarbeides også innenfor kommunale områder som helse, sosial, omsorg, kompetanse, IKT, planlegging osv. Ny teknologi og nye kommunikasjoner vil også øke mulighetene for nye samarbeidsområder og nye samarbeidsmodeller.

På denne måten kan kommunene sammen på en bedre og mer effektiv måte møte de økende krav og forventninger som brukerne har til de kommunale tjenestene. Det er også viktig at det prøves ut og eksperimenteres med ulike modeller for hvordan det interkommunale samarbeidet kan organiseres.

Kommunal- og regionaldepartementet støtter flere utredninger om ulike samarbeids- og kommunemodeller, nettopp for at kommunene skal kunne få eksempler og ideer både til tiltak, samarbeidsområder og ikke minst ulike styringsmodeller. Dersom gode samarbeidsmodeller ikke kan innpasses i dagens lovverk, kan forsøksloven åpne for utprøving av slike modeller.

Avslutning

Avslutningsvis vil jeg igjen understreke at fornyelse av offentlig sektor er en av de aller viktigste oppgave vi har. Fornyelse, omstilling og effektivisering er ikke mål i seg selv, men virkemidler for å nå andre, og viktigere mål som et likeverdig tjenestetilbud, et levende lokalt folkestyre og en organisasjon og tjenesteproduksjon basert på brukernes behov.

Fornyelse, omstilling og effektivisering er oppgaver vi må løse i fellesskap. Vi har en felles interesse av å utvikle en sterk og levedyktig offentlig sektor på lokalt og sentralt nivå. En effektiv offentlig sektor er nødvendig for at vi i fellesskap skal kunne videreutvikle og fornye det norske velferdssamfunnet.