Innledning

Kjære forsamling. Takk for invitasjonen. Jeg er bedt om å snakke om fornyelse av offentlig sektor, noe jeg gjerne tar på meg. Fornyelse, omstilling og effektivisering av offentlig sektor er en viktig oppgave - for meg, for regjeringen og for dere. Jeg, og resten av regjeringen, er opptatt av at fornyelsen skal skje i nær dialog med sentrale aktører, som f.eks. kommunene, brukerne av offentlige tjenester, næringslivet og de ansattes organisasjoner. Fornyelse av offentlig sektor er en oppgave vi må løse i fellesskap. Og det er viktig at vi tar fatt på denne oppgaven nå. Vi må sammen ta ansvar for å bevare og utvikle velferdssamfunnet.

Regjeringens program for fornyelse av offentlig sektor

Som sagt, fornyelse av offentlig sektor er én av regjeringens aller viktigste saker. For at offentlig sektor skal være levedyktig, må den fornyes. Vi ønsker å fornye for å styrke. Vi må ha en offentlig sektor som tjener innbyggerne og som folk er fornøyde med; og vi må ha en effektiv offentlig sektor, der vi bruker ressursene på tjenesteproduksjon istedenfor på overadministrasjon og unødvendig detaljkontroll. På den måten kan vi trygge velferden.

Regjeringen er i ferd med å etablere et program for fornyelse av offentlig sektor. Programmet skal fokusere på tre forhold:

• Overføring av ressurser fra administrasjon til tjenesteyting og fra sektorer med synkende behov til sektorer med økende behov
• Effektivisering av ressursbruken på alle nivåer
• Sterkere brukerorientering

Fornyelse av offentlig sektor lokalt

Fornyelse av offentlig sektor lokalt må og vil stå sentralt i fornyelsesprogrammet. Målsettingen må være å sikre en effektiv og brukertilpasset tjenesteproduksjon og oppgaveløsning. For å sikre demokratiske og effektive løsninger må den statlige detaljstyringen reduseres. Kommunene og fylkeskommunene må gis større muligheter for selvstendige prioriteringer og valg tilpasset lokale forhold. Å vri den statlige styringen av kommunesektoren fra detaljstyring til rammestyring står derfor sentralt i arbeidet med å fornye og styrke offentlig sektor lokalt.

Offentlig sektor stilles overfor krav om at virksomheten må organiseres bedre. I den sammenheng er det nødvendig at kommuneorganisasjonen fornyes og omstilles. Kommunene må stimuleres til å drive med lokalt forsøks- og utviklingsarbeid, for å utvikle god ressursbruk tilpasset innbyggernes behov.

Men det er ikke bare kommunene som må fornye og omstille organisasjonen. Staten må gjøre det samme. Som ledd i fornyelsesprogrammet, vil derfor regjeringen vurdere organiseringen av statlige virksomheter. Flere statsråder har allerede sagt at de vil starte endrings- og omstillingsprosesser i egne virksomheter. Ett annet sentralt spørsmål i organiseringen av offentlig sektor er hvordan oppgavene skal fordeles mellom stat, fylkeskommune og kommune. Reformer i oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene vil bli et hovedområde i fornyelsen av offentlig sektor lokalt. I første omgang er det oppfølgingen av Oppgavefordelingsutvalgets utredning som vil stå sentralt. Dette skal jeg komme tilbake til.

Statlig styring av kommunesektoren

Regjeringen har allerede sagt at som et ledd i fornyelsen av offentlig sektor lokalt må prinsippene for statlig styring av kommunesektoren legges om: fra detaljstyring gjennom regelverk og øremerking til mål- og resultatstyring gjennom dialog og veiledning.

Det lokale selvstyret har tradisjonelt stått sterkt i Norge. Lokaldemokrati er en verdi i seg selv, men gir i tillegg en effektiv og brukertilpasset tjenesteproduksjon. Utgangspunktet er at lokalsamfunnet og dets innbyggere best vet hvilke tjenester det er behov for, og hvilke løsninger som kommer til å virke best lokalt. Kommunene må derfor gis frihet til å prioritere mellom oppgaver og måter å gjøre ting på. Lokalt selvstyre sikrer at ressursbruken er tilpasset lokale forhold.

De positive sidene ved lokalt selvstyre og rammestyring er det, og har det vært, enighet om på tvers av politiske partier, og mellom storting og regjering. Likevel har detaljert regelverk, øremerkede tilskudd og handlingsplaner blitt benyttet i stadig økende grad. Eller som kontroll- og konstitusjonskomiteen konstaterte ved behandlingen av Riksrevisjonens undersøkelse om øremerkede tilskudd: Stortinget har selv ikke fulgt flertallets målsettinger for statens styring av kommunesektoren.

At Stortinget og regjeringen ikke har klart å følge de prinsippene de selv har satt, kan sees på som et eksempel på hvordan målet om det lokale selvstyret fort kan komme i konflikt med andre mål. Den statlige styringen av kommunesektoren må avveie kommunenes behov for å ta lokale beslutninger mot statens behov for å sikre nasjonale mål.

Likevel er ikke sterk statlig styring en garanti for et likeverdig velferdstilbud. For eksempel viser undersøkelser at kommuner med høye frie inntekter i større grad benytter seg av øremerkede tilskudd som forutsetter kommunal medfinansiering enn kommuner med lave frie inntekter. Øremerkede tilskudd bidrar med andre ord ikke, slik mange synes å tro, til likhet, men tvert imot til å forsterke ulikhet mellom kommuner.

Jeg, og regjeringen, mener ikke at staten skal slutte å styre kommunesektoren, men at vi må styre kommunene på en annen måte. Vi må ta på alvor prinsippene om at sterke statlige styringsvirkemidler som regelverk og øremerkede tilskudd skal begrunnes i viktige nasjonale hensyn. Vi skal selvfølgelig forsvare den enkeltes rettssikkerhet og arbeide for et likeverdig tjenestetilbud i alle deler av landet. Men vi må samtidig gi kommunene frihet til å ta hensyn til lokale behov og prioriteringer. Av hensyn til det kommunale selvstyret må vi i noen grad akseptere lokale variasjoner.

Regjeringens plan for innlemming av øremerkede tilskudd i inntektssystemet er et viktig skritt på veien til å utvikle nye styringsformer i forholdet mellom staten og kommunesektoren. Formålet er å gi en større del av overføringene til kommunene som frie inntekter. Planen vil føre til at øremerkingen av midler til kommuner og fylkeskommuner reduseres kraftig i løpet av de neste årene - både i antall tilskuddsordninger og i beløp. Planen vil også frigi ressurser som kan overføres fra administrasjon og kontroll til tjenesteproduksjon. Fordi øremerkede tilskudd forsterker inntektsforskjeller, vil planen også gi en jevnere inntektsfordeling mellom kommuner.

Parallelt arbeider regjeringen for å redusere lover, forskrifter og annet regelverk rettet mot kommunesektorene. Som et prosjekt i fornyelsesprogrammet, gjennomgås statlig regelverk rettet mot kommunesektoren med det formål å gi større handlefrihet. Regelverk som innebærer unødige bindinger på tjenesteproduksjon, utviklingsarbeid, organisering og forvaltning i kommuner og fylkeskommuner skal avskaffes eller endres. Vi mener at statlig regelverk bare skal innføres eller opprettholdes når tungtveiende nasjonale hensyn er til stede. Målsettingen er å lette kommunene for den byrden de i dag blir påført gjennom regelverk som stiller unødige krav til detaljert planverk, rapporteringskrav, standarder og normer.

I tillegg må det som et ledd i fornyelsen av offentlig sektor lokalt utvikles nye styringsformer mellom stat og kommune basert på veiledning og dialog. Regjeringen har i år hatt en prøveordning for konsultasjoner med kommunesektoren om statsbudsjettet. Formålet med ordningen er å skape en felles forståelse mellom staten og kommunesektoren om hvilke oppgaver som kan realiseres innenfor en gitt inntektsramme. Konsultasjonsordningen vil også kunne redusere behovet for statlig styring gjennom regelverk og øremerking av midler, gi mer effektiv ressursbruk og styrke lokaldemokratiet.

Jeg tror at konsultasjoner mellom staten og kommunesektoren er et viktig steg i retning av å gi dialogformen en mer sentral plass i forholdet mellom stat og kommune. Gjennom konsultasjonene kan vi fra statlig hold finne en bedre form enn i dag for formidling av de forventningene vi har til utviklingen i kommunesektoren. Vi kan også oppnå bedre samsvar mellom forventningene de to forvaltningsnivåene har til hverandre, og på den måten dempe noe av den spenningen som eksisterer mellom stat og kommune. Konsultasjonene vil forhåpentligvis også gjøre det lettere for begge parter å se utviklingen i kommunesektoren i en større sammenheng. For kommunesektoren vil konsultasjonene samtidig være en anledning til å formidle deres syn på statlig politikk til regjeringen. Kommunesektoren kan dermed selv bidra til virkelighetsbeskrivelsen av situasjonen i kommunesektoren, som igjen danner en del av grunnlaget for å fastsette de kommunaløkonomiske rammene.

Jeg er spent på hvordan denne prøveordningen utvikler seg, og vi vil evaluere denne nå i høst med tanke på ordinær iverksetting fra budsjettåret 2002.

Samtidig som dialogen mellom stat og kommune utvikles og institusjonaliseres på sentralt nivå, må den samme dialogen styrkes på lokalt nivå via regional stats oppgaver knyttet til veiledning, samordning og formidling av nasjonale mål overfor kommunesektoren. Det såkalte forventningsbrevet legger opp til en systematisk formidling av statlig politikk til kommunene gjennom ett skriftlig dokument. Formålet med forventningsbrevet er å gi særlig kommunens ledelse bedre oversikt over de foreliggende nasjonale politiske styringssignalene. Det er også et ledd i dialogen mellom regional statsforvaltning og kommunene i fylket.

Jeg mener at bruken av forventningsbrev er et av flere gode eksempler på nytenking i søken etter måter å forbedre dialogen mellom regional stat og kommunesektoren. Forventningsbrevet skaper oversikt og gir kommunene en sårt tiltrengt systematikk i formidlingen av statlige signaler. Noen vil hevde at dokumentet likevel er for omfattende. Det tror jeg først og fremst skyldes at omfanget at styringssignaler er for stort. Det viktigste tiltaket for å forenkle forventningsbrevet er derfor å forenkle statens styring av kommunesektoren!

Lokalt utviklingsarbeid

Staten kan ikke ha hovedansvaret for fornyelse av kommunal sektor. Staten kan først og fremst bidra gjennom tilrettelegging av gode rammebetingelser. Innenfor disse rammebetingelsene er lokal medvirkning og engasjement en forutsetning for at omstillingsprosessen skal lykkes. Kommunene må derfor legge vekt på utvikling og fornying i egen organisasjon. Jeg vil derfor benytte denne anledning til å oppfordre kommunene til å drive lokalt utviklingsarbeid på et bredt spekter av områder. Det er viktig at kommunene utnytter de mulighetene som allerede finnes. Kommunene står i utgangspunktet fritt til å prøve ut nye løsninger som kan føre til mer effektiv organisering, raskere saksbehandling eller bedre tjenester for brukerne. I tillegg åpner forsøksloven for forsøks- og utviklingsvirksomhet som krever avvik fra gjeldende regelverk.

Statens rolle i det lokale utviklingsarbeidet må for øvrig primært være av tilretteleggende karakter gjennom for eksempel veiledning, prosjektstøtte og erfaringsformidling. Her har også KS en viktig rolle som formidler av gode eksempler på vellykkede utviklingsprosjekter og initiativtaker til nye tiltak.

Jeg vil her nevne at vi allerede har sett flere gode eksempler på denne typen lokalt utviklingsarbeid, for eksempel det såkalte "Modellkommune-prosjektet" i bl.a. Sørum og Steinkjer. Målsettingen var å styrke egne medarbeideres evne og vilje til å medvirke aktivt i effektivitets- og omstillingsarbeid i kommunen som alternativ til konkurranseutsetting. KRD bidro med finansieringen, sammen med bl.a. Kommuneforbundet.

Utkast til partiprogram fra Arbeiderpartiets sentralstyre

I forrige måned gjorde sentralstyret i Arbeiderpartiet to vedtak i forbindelse med utkast til nytt partiprogram som har særkilt betydning for arbeidet med reformer i offentlig forvaltning. Arbeiderpartiets endelige partiprogram skal som kjent vedtas på partiets landsmøte i midten av november.

Det første vedtaket er knyttet til helse. I utkastet til partiprogram står det at Arbeiderpartiet i årene som kommer vil øke bevilgningene til helse kraftig. Herunder ligger en klar prioritering av helsepolitikken som et satsingsområde for Arbeiderpartiet. Samtidig sier sentralstyrets utkast til partiprogram at Arbeiderpartiet også vil forandre og reformere sykehusene både i forhold til drift, finansiering og organisering. Flertallet i sentralstyret mener de utfordringene og mulighetene sykehussektoren nå står overfor best kan ivaretas ved at staten tar ansvaret for både eierskap og finansiering av sykehusene.

Sentralstyret foreslår også at de største sykehusene blir omgjort til selvstendige juridiske og økonomiske enheter som kan styres etter samme modell som statsforetak. Men samtidig blir det pekt på at sykehusene bør ha styrer som ivaretar behovene for tilknytning til de regioner som de i hovedsak skal betjene. Lokalt folkevalgte må derfor være godt representert i styrene.

I programutkastet fra sentralstyret viser en til at regional og nasjonal samordning skal sikre opprettholdelse av en desentralisert struktur. Samtidig skal mulighetene til utveksling av kapasitet og kunnskap i tjenestetilbud og behandling utnyttes effektivt. Det vil kunne gjøre det mulig å utjevne de forskjellene vi ser i dag, og gi gode likeverdige tilbud til hele befolkningen.

Det andre vedtaket sentralstyret gjorde i forbindelse med utkast til nytt partiprogram er knyttet til en fornyelse av (lokal)demokratiet. I utkastet til partiprogram heter det at Arbeiderpartiet ønsker en bedre organisert og tydeligere stat. Det vil blant annet kunne oppnås gjennom å desentralisere flere oppgaver til kommunene og å gi kommunene økonomiske rammebetingelser som gjør dem i stand til å være det mest sentrale ledd i velferdssystemet. Sentralstyret mener også at det er nødvendig å stimulere til frivillige kommunesammenslåinger slik at man får sterkere kommuner som er i stand til å påta seg flere oppgaver.

Selv om ansvaret for sykehusene anbefales overført til staten og kommunene styrkes, mener sentralstyret at det fortsatt vil være behov for et politisk styrt regionalt nivå til å løse oppgaver som er kommuneoverskridende og krever regionale løsninger. Sentralstyret mener imidlertid at man kan se for seg flere alternativer til organisering av dette tredje nivået. Hvorvidt dette skal være interkommunalt samarbeid eller en slankere utgave av dagens fylkeskommune, må man svare på ved å se på hvordan man best kan løse de oppgavene den enkelte kommune er for liten til å ivareta. Hvilken løsning som bør velges, vil Arbeiderpartiet vurdere nærmere i tiden som kommer. Uansett løsning mener sentralstyret at det er behov for en reform som rydder opp i uklare og tilslørte ansvarsforhold i den offentlige forvaltningen.

Oppgavefordelingsutvalgets utredning

Som nevnt vil altså Arbeiderpartiet vurdere nærmere hvordan oppgavene som krever regionale løsninger best kan løses. Et sentralt bakgrunnsdokument for disse vurderingene vil være Oppgavefordelingsutvalgets utredning som ble lagt frem i juli. Utredningen er et grundig og omfattende arbeid om oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene. I tråd med mandatet har utvalget bygd sine faglige vurderinger på eksisterende utredninger, forskning og stortingsdokumenter, i tillegg til at utvalget også fikk utarbeidet egne utredninger på enkelte områder.

Etter at utredningen ble lagt frem er det særlig spørsmålet om hvordan det regionale nivået bør organiseres som har stått sentralt. Jeg vil derfor bruke litt tid på å summere opp hva utvalget sier nettopp på dette området.

Utvalget drøfter fire ulike modeller for regional organisering som alternativ til dagens fylkeskommune. Utvalget understreker at modellene ikke er ment som ferdige løsningsforslag, men at de hver for seg representerer et sett av egenskaper og hensyn som utvalget mener det er viktig å vurdere i det videre arbeidet med løsninger i forhold til reformbehovet. Sentrale forutsetninger i modellene er knyttet til størrelse på de regionale enhetene, hvilke oppgaver de regionale enhetene skal tillegges, og valgordning på det regionale nivået.

De fire hovedmodellene utvalget har vurdert nærmere er:

1. En landsdelsmodell der dagens fylkeskommuner erstattes av langt større regioner. Landsdelsregionene styres av direkte valgte politiske organer og gis større ansvarsområde og myndighet enn dagens fylkeskommuner.
2. En modell der den regionale utviklingsrollen styrkes under fortsatt folkevalgt regionalt ansvar. Dagens valgordning bevares, men det forutsettes endringer i den regionale inndelingen i retning av færre og større enheter.
3. En modell der en styrking av den regionale utviklingsrollen kombineres med en overføring av ansvaret for spesialisthelsetjenesten til staten. Modellen skisseres med en indirekte valgordning som innebærer at representantene til de politiske organer på regionalt nivå velges av og eventuelt blant kommunestyrene i regionene. Som i modell 2 forutsettes det endringer i fylkesinndelingen.
4. En modell der dagens fylkeskommuner avvikles og det innføres en forvaltningsorganisering basert på to nivåer. Modellen vil innebære en betydelig økning i interkommunalt samarbeid.

Når utvalget deretter skulle gi sine tilrådinger for organiseringen av det regionale nivået, mente utvalget at de sentrale vurderingene angående valg av organisering burde besvares gjennom tre hovedspørsmål:

1. Er alle eller noen av de regionale oppgavene av en slik karakter at de bør løses av et regionalt forvaltningsnivå under folkevalgt styring?
2. Hva er eventuelt en hensiktsmessig størrelse og geografisk inndeling på et slikt regionalt forvaltningsnivå?
3. Hvilken valgordning (direkte eller indirekte) bør et slikt eventuelt forvaltningsnivå ha?

For meg blir det viktig at også Arbeiderpartiet og regjeringen fremover nærmere seg problemstillingen på en slik måte. Vi må begynne med å stille spørsmål om hvilke oppgaver som skal og må løses på et regionalt nivå og hvilken type oppgaver det er, før vi går inn på selve spørsmålet om hvordan forvaltningen bør organiseres. Slik jeg ser det har det hittil - både i media og i det politiske miljøet - vært en tendens til at en i denne debatten i for stor grad starter opp med løsningen før en har identifisert problemene. Dersom vi går rett på løsningen uten å ha stilt de riktige spørsmålene først, kan vi fort ende med å velge en gal løsning.

Oppgavefordelingsutvalgets svar på de tre spørsmålene var en klar anbefaling om at det er behov for et eget regionalt folkevalgt forvaltningsnivå. 11 av 12 medlemmer i utvalget mente at alle eller noen av de regionale oppgavene bør løses av et regionalt forvaltningsnivå under folkevalgt styring. Av de 11 anbefalte 8 medlemmer direkte valg til regionnivået, mens de resterende 3 tilrådde indirekte valg til regionnivået.

Flertallet mente at det regionale forvaltningsnivået bør ha ansvaret for regionale utviklingsoppgaver, dvs. oppgaver innen planlegging, samferdsel, tilrettelegging for næringsutvikling og kultur. Flertallet la da vekt på følgende argumenter:

• Flere offentlige utviklingsoppgaver løses mest effektivt med et større befolkningsunderlag enn det de fleste kommuner har.
• En effektiv nasjonal politikk for samfunnsutvikling og økt verdiskapning krever aktiv medvirkning og tilpasning ut fra regionale forhold.
• De regionale utviklingsoppgavene krever politisk avveining og skjønn

Videre mente flertallet at et folkevalgt regionalt nivå bør ha ansvaret for videregående opplæring. I synet på spesialisthelsetjenesten var utvalget mer delt. 7 medlemmer mente at det folkevalgte regionale nivået minimum bør ha finansieringsansvaret for spesialisthelsetjenesten, mens 5 medlemmer anbefalte statlig overtakelse av ansvaret for spesialisthelsetjenestene.

Flertallet mente ellers at en fortsatt satsing på det folkevalgte regionale nivå krever endringer i dagens fylkesinndeling. Utvalget så to hovedgrunner til det:

• Dagens fylkesinndeling er lite funksjonell for en satsing på den regionale utviklingsrollen.
• Administrasjon og viktige tjenesteoppgaver kan drives mer effektivt i større regioner.

Ut fra de grunnleggende hensyn og oppgaver det folkevalgte regionale nivået skal ivareta, anbefalte flertallet en regioninndeling på 10-15 enheter.

Fra Oppgavefordelingsutvalgets utredning og sentralstyrets programutkast til politiske vedtak

Selv om Oppgavfordelingsutvalgets utredning foreligger og Arbeiderpartiets sentralstyre har kommet med utkast til partiprogram, er det fremdeles mye som gjenstår før vi har et endelig vedtak i disse spørsmålene.

For det første er Oppgavefordelingsutvalgets utredning nå sendt ut på en bred høring med frist 1. november. Vi vil helt sikkert motta mange nyttige innspill og synspunkt i denne runden som vil bli brukt i det videre oppfølgingsarbeidet. Utredningen berører spørsmål av interesse for mange, og det er vår intensjon at eventuelle reformer i oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene skal gjennomføres i dialog med de dette gjelder.

For det andre vil organiseringen av sykehusene og organiseringen av det regionale nivået være en sentral sak på Arbeiderpartiets landsmøte i november. Sentralstyrets utkast til partiprogram vil i tiden fremover bli debattert internt i partiet før det endelig behandles på landsmøtet.

Det betyr at Arbeiderpartiets landsmøte i november vil være avgjørende for hvordan Regjeringen vil håndtere disse spørsmålene. Sammen med høringsuttalelsene vil det være de vedtak landsmøtet gjør som former den meldingen Regjeringen etter planen vil legge frem for Stortinget neste vår om oppgavefordelingen i forvaltningen.

Avslutning

Avslutningsvis vil jeg igjen understreke at fornyelse av offentlig sektor er en oppgave vi må løse i fellesskap. Vi har en felles interesse av å utvikle en sterk og levedyktig offentlig sektor, på lokalt og sentralt nivå. Jeg selv, og regjeringen, vil generelt og gjennom en rekke konkrete prosjekter i fornyelsesprogrammet, aktivt arbeide for å fornye offentlig sektor.

Når det gjelder hvordan offentlig sektor skal fornyes lokalt, mener jeg at en endring av statlig styring av kommunesektoren sammen med en ny og bedre oppgavefordeling mellom forvaltningsnivåene må stå sentralt. Jeg har tro på at dette vil bidra til å fornye, omstille og effektivisere offentlig sektor lokalt.