Kjære tilhørere!

Jeg er blitt utfordret til å snakke om maktfordelingsprinsippet. Jeg skal derfor snakke om hvordan makt fordeles i Norge og i andre land. Det handler om fordeling av makt mellom ulike samfunnsinstitusjoner. Jeg kommer til å snakke om to ulike typer maktfordeling. Det er for det første fordeling av makt mellom ulike statsinstitusjoner. I Norge har vi en maktfordeling mellom Stortinget, regjeringen og domstolene. Dette kan kalles horisontal maktfordeling, fordi makten fordeles mellom ulike institusjoner på samme nivå.

Men vi har også noe vi kan kalle vertikal maktfordeling. Det dreier seg om at makten fordeles nedover i systemet. I Norge betyr dette at makten fordeles fra staten og nedover til fylkeskommunene og kommunene.

Horisontal maktfordeling

Først om horisontal maktfordeling, som altså er fordeling av makt mellom institusjoner på samme nivå. Ideen om maktfordeling har røtter så langt tilbake som til det gamle Hellas. Både Platon og Aristoteles hadde tanker om å fordele makten. Men den som først satte maktfordeling som prinsipp ned på papiret, var franskmannen Montesquieu.

I 1748 gav han ut boken "Lovenes ånd". Montesquieu hadde observert at " den som har makt, er tilbøyelig til å misbruke den". Han foreslo derfor et system der makt stanset makt, det vil si at ulike maktsentrum skulle balansere hverandre. Dette mente han burde gjøres ved at de tre naturlige statsoppgavene skulle være uavhengige av hverandre. Makten til å vedta lover skulle ligge hos en folkevalgt forsamling. Den utøvende makt skulle ligge hos Kongen. Og til slutt skulle domsmakten ligge hos domstolene. Domstolene skulle i Montesquieus teori være sammensatt av personer som ble valgt ved loddtrekning, og de skulle sitte der kun en kort periode.

Montesquieus maktfordelingsprinsipp har hatt stor innflytelse på utviklingen av styringssystemene i den vestlige verden. Det spilte for eksempel en betydelig rolle under utarbeidelsen av den norske grunnloven i 1814.

Senere har prinsippet imidlertid blitt noe utvannet. Et annet prinsipp har på mange måter blitt viktigere enn maktfordelingsprinsippet, nemlig prinsippet om folkesuverenitet. Spesielt kom dette til uttrykk i 1884, da parlamentarismen ble innført i Norge. Da ble den utøvende makt, regjeringen, gjort direkte avhengig av den lovgivende makt, Stortinget.

Likevel kan vi ikke si at maktfordelingsprinsippet er forlatt, verken i Norge eller i andre vestlige land. Selv om parlamentarismen i større eller mindre grad er innført i de fleste land, har vi fortsatt en situasjon der makt stanser makt, slik Montesquieu ville ha det.

Jeg skal si litt om hvordan maktfordelingsprinsippet gjør seg gjeldende i Norge og i noen andre land. I Norge er altså Stortinget den lovgivende makt og regjeringen er den utøvende makt. I tillegg har vi domstolene, som blant annet skal foreta en uavhengig prøving av lovene som Stortinget vedtar. De tre institusjonene; Stortinget, regjeringen og domstolene, kalles de tre statsmaktene. Dere vet sikkert at man også snakker om en fjerde statsmakt, som er massemediene. Det er mer uenighet om hvor mye og om hva slags makt mediene har. De har i alle fall en mer indirekte makt, siden de ikke fatter beslutninger. Men påvirkningen er der, det viser både forskning og erfaringer.

Maktfordelingen mellom Stortinget og regjeringen er godt kjent blant folk flest. Men domstolenes rolle er nok ikke like kjent. Man kan ikke si at domstolene har makt i politisk forstand. Domstolenes rolle i maktfordelingen er først og fremst å prøve lovene som Stortinget vedtar mot Grunnloven når en sak bringes opp for domstolen. En ny lov eller en lovendring skal altså ikke være i strid med Grunnloven.

Maktfordelingsprinsippet blir med andre ord praktisert i Norge i dag. Men det praktiseres i en nokså moderat form, først og fremst fordi regjeringen utgår fra Stortinget, og er forpliktet til å følge opp Stortingets vedtak. I andre land praktiseres en strengere form for maktfordeling. De beste eksempler på dette er land hvor en president velges direkte av folket, og hvor presidenten har stor reell makt. USA er et godt eksempel. Der velges presidenten og nasjonalforsamlingen uavhengig av hverandre. I dag har for eksempel republikanerne flertall i Kongressen, som er USAs nasjonalforsamling, mens president Clinton er demokrat. Presidenten har på sin side mulighet til å nedlegge veto mot vedtak i Kongressen som han ikke kan akseptere. På den annen side er presidenten avhengig av de bevilgninger som Kongressen vedtar. Behandlingen av statsbudsjettet viser seg ofte å være vanskelig i perioder der presidenten og flertallet i Kongressen kommer fra hvert sitt parti.

Det norske systemet, med en mer moderat form for maktfordeling, kan altså virke mer ryddig enn det amerikanske systemet. Men også i Norge oppstår det av og til uklarheter i rollefordelingen mellom Stortinget og regjeringen. Det dreier seg da i første rekke om hvor langt Stortinget kan gå i å bestemme detaljene i hvordan regjeringen skal styre landet. Regjeringen kan på egen hånd fatte vedtak i mindre saker, uten å spørre Stortinget først. Noen ganger hender det at regjeringen fatter vedtak i saker som Stortinget kanskje burde behandlet først. Andre ganger legger Stortinget seg bort i saker som regjeringen burde ta seg av. Meningene vil alltid være delte, ikke minst mellom regjeringen og opposisjonen på Stortinget. Professor i statsvitenskap ved Universitetet i Oslo, Trond Nordby, kom nylig ut med boken "I politikkens sentrum", der han blant annet hevder at Stortinget ofte går for langt i å detaljstyre regjeringen.

Den moderate form for maktfordeling vi har i Norge kan altså virke mer ryddig enn den mer ekstreme amerikanske varianten. I Storbritannia har de et system som i utgangspunktet er enda mer ryddig enn det norske. Det er fordi de har rendyrket et parlamentarisk styringssystem. Der er regjeringen nødt til å ha rent flertall bak seg i Underhuset, som er den britiske nasjonalforsamlingen. All politisk autoritet er med andre ord samlet i regjeringen, som opptrer som en representant for flertallet i Underhuset. I Storbritannia er det også slik at alle medlemmene i regjeringen også sitter i Underhuset.

Utgangspunktet for det britiske systemet er at også i et demokrati er man avhengig av en handlekraftig regjering. De som forsvarer det britiske systemet overfor for eksempel det systemet vi har i Norge, vil hevde at vi med vårt system har alt for svake regjeringer, som i liten grad får gjennomført den politikken den står for. De vil altså si at regjeringen i Norge i alt for stor grad må ta hensyn til Stortinget i alt den foretar seg, og kanskje dermed har en mindre helhetlig politikk siden flertallet er skiftende. Og i en situasjon med mindretallsregjeringer, slik vi har hatt i Norge helt siden 60-tallet, vil regjeringen ofte få flertallet mot seg i Stortinget i viktige og mindre viktige saker. Resultatet kan bli at regjeringen i Norge mangler handlekraft, og ikke får gjennomført politikken sin. Spesielt kan det være vanskelig å fatte upopulære, men nødvendige vedtak.

Når vi i Norge har det systemet vi har, så har det sin bakgrunn først og fremst i ønsket om at så mange som mulig av innbyggerne skal stå bak den politikken som føres gjennom de valgene vi gjør av stortingsrepresentanter. Vi mener vel at vi har funnet en god balanse mellom det å kunne fatte de nødvendige beslutninger, og det at så mange som mulig skal være med i beslutningsprosessen.

Vertikal maktfordeling

Så langt har jeg snakket om maktfordeling på statlig nivå. Men som jeg nevnte innledningsvis så kan man også snakke om maktfordeling som går nedover i styringssystemet, det som vi kan kalle vertikal maktfordeling.

I Norge har vi som kjent tre forvaltningsnivåer; stat, fylkeskommune og kommune. Mange samfunnsoppgaver er delegert fra staten og til de andre to forvaltningsnivåene. Og det er ikke små oppgaver som fordeles til kommunene og fylkeskommunene. Jeg kan bare nevne at de aller fleste sykehus eies og drives av fylkeskommunene. Kommunene sørger for å gi våre eldre den omsorgen de trenger. Ansvaret for videregående opplæring ligger hos fylkeskommunene, mens kommunene har ansvaret for grunnskolen.

Det er ikke uten grunn at mange bruker uttrykket "velferdskommunen" istedenfor "velferdsstaten". De aller fleste oppgaver som har med offentlig velferd å gjøre, er det kommunene eller fylkeskommunene som har til oppgave å tilby befolkningen.

Bakgrunnen for at vi i Norge har valgt å gi kommunene og fylkeskommunene ansvaret for viktige samfunnsoppgaver, er at vi har tro på at beslutninger bør tas så nært innbyggerne som mulig. Vi tror at det gir innbyggerne best mulighet til å påvirke de beslutninger som skal tas.

Jeg skal nevne et eksempel: Det er snakk om at en skole i ditt nærområde skal nedlegges, og elevene i området må flytte til en større skole lenger unna. Du har barn i skolealder, og du synes absolutt at de bør gå på skole i nærområdet. Derfor har du lyst til å påvirke de som endelig skal bestemme dette. Hvem tar du da kontakt med? Jo, du tar kontakt med en eller flere politikere i bystyret eller kommunestyret. Hvis ikke ansvaret for grunnskolen hadde ligget hos kommunene, måtte du ta kontakt med en politiker på Stortinget. For mange ville nok det være vanskeligere enn å ta kontakt med en kommunepolitiker. Avstanden til rådhuset virker for de fleste mindre enn avstanden til Stortinget.

Alle vestlige land praktiserer vertikal maktfordeling i større eller mindre grad. Men også her skjer det på ulike måter. Og det viktigste skillet går mellom såkalte enhetsstater og føderasjoner.

Selv om vi i Norge lar ansvaret for store og viktige oppgaver ligge andre steder enn på Stortinget, så har vi likevel en såkalt enhetsstat. Det betyr i korte trekk at den makten som er gitt fylkeskommuner og kommuner er gitt dem fra staten, dvs. fra Stortinget. Stortinget er den overordnede offentlige myndighet i Norge.

Motstykket til en enhetsstat er en føderasjon. Eksempler på føderasjoner er Tyskland, Russland og USA. I Tyskland og USA har man delstater, i Russland delrepublikker. Det viktigste skillet mellom en enhetsstat og en føderasjon, er delstatenes myndighet til å vedta lover. Vi kjenner alle til at noen delstater i USA har dødsstraff, mens andre ikke har det. Det ville hos oss være utenkelig at for eksempel hver enkelt fylkeskommunene i Norge skulle bestemme maksimumsstraff for forbrytelser.

Det er selvsagt forskjellige årsaker til at noen stater er føderasjoner, mens andre er enhetsstater. Føderasjoner er mest vanlig i land der det er betydelige interesse- og verdikonflikter på viktige samfunnsområder. Stater med store motsetninger når det gjelder språk, religion eller etnisk tilhørighet er ofte organisert som føderasjoner.

Jeg kan nevne noen eksempler: I Tyskland er det mest katolikker i sør og mest protestanter i nord. I Belgia er forholdet det samme, i tillegg til at det er ulike språk i nord og sør. I Russland er det både språklige, religiøse og etniske motsetninger.

Jeg nevnte at Norge altså er en enhetsstat. Det norske desentraliserte styringssystemet er likevel på mange måter også fylt av motsetninger. På den ene siden har kommuner og fylkeskommuner ansvaret for mange store og viktige samfunnsoppgaver. På den andre siden styrer staten til en viss grad hvordan kommunene og fylkeskommunene skal løse disse oppgavene.

Det foregår hele tiden en diskusjon om hvor mye staten skal legge seg bort i hva kommunene og fylkeskommunene gjør. På den ene siden utfører kommunene og fylkeskommunene oppgaver som er viktige for hele samfunnet, slik at ikke alt kan overlates til det enkelte kommunestyre eller fylkesting. På den andre siden er ansvaret gitt dem fordi man tror at "de vet best hvor skoen trykker som har den på".

Det pågår hele tiden en utvikling i forholdet mellom staten og kommunesektoren. Og det paradoksale er at utviklingen de siste årene har gått i begge retninger. Kommunene og fylkeskommunene har på én måte fått større frihet. På en annen måte har de fått sin frihet innskrenket.

Kommunesektoren har fått større frihet gjennom at kommuneloven er blitt endret. Kommuneloven sier nå at den enkelte kommune og fylkeskommune i størst mulig grad skal velge selv hvordan de skal løse oppgavene sine. Som eksempel kan jeg nevne at loven ikke lenger sier at alle kommuner skal ha en sosialsjef, en skolesjef, osv.

Samtidig har kommunene fått mindre frihet til å bruke sine ressurser til det de selv måtte prioritere. Økonomien i kommunesektoren er meget stram, og det betyr at når de har brukt penger på det de er pålagt å gjøre, gjerne gjennom lov, så er det ofte lite eller ingenting igjen til oppgaver som de selv ønsker å gjøre. En stadig større del av kommunesektorens ressurser blir altså bundet opp til å utføre lovpålagte oppgaver.

I tillegg til dette så er en stor del av kommunesektorens inntekter såkalte øremerkede inntekter. Det vil si at det er penger som kun kan brukes til ett spesielt formål. De fleste har nok hørt om handlingsplanen for eldreomsorg. Den går ut på at Stortinget bevilger penger til de kommuner som vil bygge sykehjem, omsorgsboliger osv. Dette er selvfølgelig gode og viktige tiltak. Det kan likevel være et problem at kommuner med god eldreomsorg og for eksempel et dårlig skoletilbud, kan skje hadde hatt større behov for å bruke disse pengene til skole.

Også diskusjonen om hvor mye staten skal bestemme over kommunene er full av paradokser. Man kan si at alle i prinsippet mener at kommunene bør bestemme mest mulig selv. Men når det kommer til stykket så vil man gjerne øremerke penger til oppgaver man synes er viktige. Problemet er at dette er en lite effektiv utnytting av samfunnets ressurser. Det er derfor etter hvert stor enighet om at pengene brukes mest fornuftig når de blir gitt til kommunene og fylkeskommunene i én pott, og ikke til hvert enkelt formål.

Avslutning

Jeg håper at dere har fått litt innblikk i hva maktfordeling er for noe, både mellom statsinstitusjoner og mellom forvaltningsnivåer. Mitt ønske er at så mange som mulig av dere benytter den makt dere har. Hensikten med å fordele makt er nemlig at hver enkelt kan ha innflytelse på sin egen hverdag, både i smått og i stort. Det skjer først og fremst når man legger stemmeseddelen i urnen annethvert år. Men det skjer også i det daglige, i kontakt med samfunnet omkring seg.

Takk for meg!