Statssekretær Steinar Pedersen

Om introduksjonsprogrammet for nyankomne flyktninger

ffkf's konferanse Morgendagens flyktningarbeid 6.juni 2000

Innledning

Jeg vil starte med å takke for invitasjonen.

Vi har lært faglig forum for kommunale flyktningarbeidere å kjenne som en dyktig sammenslutning. Med deres vel 100 medlemskommuner representerer dere stor kompetanse og bred faglig dyktighet på feltet flyktninger i kommune-Norge. Og vi har forstått at det er et stort engasjement som danner fundamentet for organisasjonen og driver arbeidet målrettet fremover.

Vi har felles mål i bosettingen av flyktninger, for integrering og deltakelse i det norske samfunn. Integrering og deltakelse kan ytterligere konkretiseres, som tanken om toveis integrering og muligheter for deltakelse i arbeidsliv. Det at innflyttere skal gis anledning til å finne seg en plass i samfunnet, innebærer også respekt og anerkjennelse for det man kan og den man er – og følelsen av å være til nytte. For å nå målsettingen om integrering og deltakelse, er det viktig å unngå pasifisering og klientifisering. Her kommer tanken om introduksjonsstønad og grunnleggende kvalifisering gjennom tilrettelagte introduksjonsprogram inn.

Dagens virkelighet er slik at vi er nødt til å tenke nytt – at vi må finne nye og bedre løsninger i bosettingsarbeidet. Målet om integrering og deltakelse innebærer også at flyktningene raskest mulig blir selvforsørget. For at flyktningene skal ta ansvar for sin egen situasjon og yte noe til fellesskapet, er det etter min mening avgjørende at de bosettes så raskt som mulig etter at de har fått oppholdstillatelse. Det er en nær sammenheng mellom bosettingen i kommunene og vellykket kvalifisering. For de fleste av dere er årets store bosettingsbehov kjent, og temaet blir tatt på alvor gjennom de regionale bosettingskonferansene som arrangeres over hele Norge i disse dager.

Behovet for kommuneplasser har ikke vært større siden bosnierne kom i 1994. Vi greidde å dekke bosettingsbehovet den gangen, og jeg er overbevist om at vi skal greie det nå også. Det er ikke et spørsmål om hvorvidt flyktningene skal bosettes. Spørsmålet er når de skal bosettes, og hvor de skal bosettes. For ingen er tjent med lange opphold i mottak. Vi vet det betyr store utgifter for staten, vi vet det er en stor belastning for flyktningene og vi vet at det gjør kommunenes arbeid med kvalifisering og integrering vanskeligere og at det tar lenger tid.

Nytenkning og visjoner for morgendagens flyktningarbeid ( for å låne ffkf’s ord) står høyt på dagsorden i vårt departement. Det arbeides på en stortingsmelding om prinsippene for asylsaksbehandling, mottak, bosetting og kvalifisering for flyktninger. I denne stortingsmeldingen står altså kvalifisering som et sentralt tema, og som grunnlag for behandlingen av dette ligger blant annet en helt fersk rapport av mars 2000. Dette er en sluttrapport fra en tverrdepartemental arbeidsgruppe, med tittelen grunnleggende kvalifisering for nyankomne innvandrere. Det er i hovedsak denne rapporten, dens innhold og generelt om dens høringsuttalelser, jeg har valgt å snakke om her i dag.

Bakgrunn

Politisk grunnlag: I St.meld. nr 17 (1996/97) Om innvandring og det flerkulturelle Norge slår regjeringen fast at det er nødvendig med en klar ansvarsfordeling og et godt samarbeid mellom blant annet sosialetat, arbeidsmarkedsetat og utdanningsmyndigheter for å utforme og tilrettelegge tilbud som best mulig kvalifiserer for norsk arbeidsliv. Kvalifiseringen av nyankomne innvandrere og flyktninger bør være mest mulig fri for administrative gråsoner og dødtid mellom kvalifiseringstiltakene.

I denne forbindelse tok regjeringen også opp behovet for alternativer til økonomisk stønad etter sosialtjenesteloven for nyankomne innvandrere, det som etter hvert er blitt hetende introduksjonsstønad.

Hvem: Som en oppfølging av denne Stortingsmeldingen ble det i 1998 nedsatt en tverrdepartemental arbeidsgruppe. Gruppen fikk som mandat å foreslå forbedringer i den grunnleggende kvalifiseringen av nyankomne innvandrere. Kommunal- og regionaldepartementet har ledet arbeidet. I tillegg har Finansdepartementet, Sosial- og helsedepartementet, Arbeids- og administrasjonsdepartementet og Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet deltatt i arbeidsgruppen. I referansegruppen har Kommunenes sentralforbund, Utlendingsdirektoratet, Kontaktutvalget mellom innvandrere og norske myndigheter, Næringslivets hovedorganisasjon og Barne- og familiedepartementet deltatt.

Hva: Arbeidsgruppa skulle se nærmere på:

Hvordan kvalifiseringen av nyankomne kan forbedres med tanke på ulike former for organisering og ansvarsdeling. Som et ledd i dette skulle arbeidsgruppen vurdere muligheter for innføring av introduksjonsprogram for nyankomne. Et tilbud som på en helhetlig måte skal ivareta behovet for grunnleggende kvalifisering.

Arbeidsgruppen skulle vurdere om statlige retningslinjer på organisering, varighet og innhold av kvalifiseringstilbudet kunne være hensiktsmessig.

Og arbeidsgruppen skulle vurdere innføring av introduksjonsstønad som alternativ til sosialhjelp, der utbetaling gjøres avhengig av den enkeltes deltakelse i kvalifiseringstilbud.

Dere har nettopp hørt Anne Britt Djuve fra Fafo snakke om forsøksprosjektene i 16 av Norges kommuner. Stortinget vedtok i mai 1998 at det skulle igangsettes kommunale forsøk på å vri inntekten til nyankomne flyktninger og innvandrere fra passiv sosialhjelp til aktive tiltak som fremmer kvalifisering for ordinært arbeid og utdanning. Forsøksprosjektene i kommunene har derfor gått parallelt med arbeidsgruppas utredning. I regjeringens forslag til revidert nasjonalbudsjett, som nå ligger til behandling i Stortinget, er det foreslått en ekstrabevilgning for igangsetting av nye forsøksprosjekter i flere kommuner i år.

I løpet av denne konferansen får dere høre flere av de 16 første kommunene.

Forslag fra den tverrdepartementale utredningsgruppa –

Introduksjonsstønad

Arbeidsgruppen drøftet spørsmålet om hvordan styrke forbindelsen mellom hva nyankomne innvandrere mottar i offentlige stønader og deres deltakelse i kvalifiseringstilbud, i en egen delrapport. Denne rapporten kom i januar 1999. Anbefalingen i rapporten var en egen stønadsordning for nyankomne, kalt introduksjonsstønad (som jo er et av dagens hovedtema). Stønaden er tenkt å skulle erstatte tradisjonell sosialhjelp og fungere som en økonomisk godtgjøring basert på deltakelse i tilrettelagt kvalifiseringstilbud.

Med utgangspunkt i arbeidsgruppens utredning og forslag ble det i november oppnevnt et utvalg som utreder og lager forslag til ny lovgivning om stønad for nyankomne innvandrere. Lovutvalget ledes av Knut Brofoss, som dere får høre mer fra senere i dag.

Arbeid og kvalifisering for nyankomne innvandrere

Dette er en helt fersk rapport av mars-2000. Nyankomne innvandrere med behov for grunnleggende kvalifisering vil stort sett være flyktninger og personer som har ankommet Norge på familiegjenforening.

Arbeidsgruppa valgte å sette hovedfokus på kvalifiseringsbehovet for nyankomne som vil kunne benytte seg av det ordinære utdannings- og kvalifiseringssystem eller fungere i ordinært arbeid etterhvert. Men hovedmålsettingen er at alle, uansett bakgrunn, skal ha like muligheter, rettigheter og plikter til å delta i samfunnet og bruke sine ressurser, uavhengig av om arbeid er målet. Derfor er kvalifiseringstiltak i form av et introduksjonsprogram tiltenkt alle nyankomne flyktninger og andre nyankomne innvandrere med behov for grunnleggende kvalifisering.

Programmet skal legge vekt på planmessighet og motivasjon til aktiv deltakelse, i større grad enn ved dagens kvalifisering av nyankomne.

Individuell tilpasning bør være et grunnleggende prinsipp for utarbeidelsen av introduksjonsprogram. Samtidig mener arbeidsgruppen at en del metoder, tiltak og elementer bør være felles for alle deltakerne.

Dessuten bør kvalifiseringen være preget av plan, kontinuitet og god informasjonsflyt mellom alle de involverte parter. Dette må sikres gjennom grunnleggende kartlegging og individuelle kvalifiseringsplaner utarbeidet sammen med den enkelte.

Elementer som motiverer til aktiv deltakelse og som gjør programmet mest mulig likt ordinært arbeidsliv oppnås ved å gjøre det til en heldagsbeskjeftigelse, og gjennom økonomiske ytelser, knyttet til deltakelse.

Alle deltakerne, uavhengig av utdanningsbakgrunn og fremtidsplaner, vil ha behov for norskopplæring med samfunnskunnskap.

Og for at introduksjonsprogrammet skal få status som opplæringsområde, anbefales det at deltakerne får kursbevis eller attest ved fullføring.

Mange nyankomne vil som en del av den grunnleggende kvalifiseringen ha behov for tiltak utover dette. Særlig aktuelle tiltak vil være godkjenning av kompetanse, sosial nettverksbygging, praksisrelatert norskopplæring, arbeidsmarkedstiltak, grunnskole for voksne og innføringskurs til videregående opplæring.

Hensynet til tilpasset opplæring tilsier at introduksjonsprogrammet bør være fleksibelt med hensyn til varighet. Det er imidlertid viktig å tilrettelegge for et effektivt kvalifiseringsløp.

Mye av dette høres kanskje ut som gammelt nytt og kjente ordelag for dere som til daglig jobber med bosetting ute i kommunene. Forskjellen er at nå er mye av kunnskapene på feltet kvalifisering i bosettings- og integreringsarbeidet samlet og systematisert i en rapport med anbefalinger til hvordan gripe an og samarbeide om utfordringene.

Ansvars- og oppgavefordeling i kvalifiseringsarbeidet -

For å sikre et planmessig og helhetlig tilbud er det behov for å tydeliggjøre oppgavefordeling, ansvarsforhold og samarbeidsforhold mellom de involverte aktører i den grunnleggende kvalifiseringen. De mest sentrale aktørene vil være sosialetaten, arbeidsmarkedsetaten og utdanningsmyndighetene. Både med hensyn til innføring og gjennomføring av introduksjonsprogrammet er det viktig å avklare forholdet mellom disse aktørene. Forutsatt dagens sektoransvarsprinsipp og måten programmet er foreslått utformet, vil det være nødvendig at flere instanser har delansvar for gjennomføringen av programmet. Arbeidsgruppen foreslår at kommunene skal ha hovedansvaret for introduksjonsprogrammet. Dette innebærer at kommunen skal ha et koordinerende ansvar i oppfølgingen av den enkelte, selv om andre etater har ansvaret for tiltak som inngår i programmet. Kommunene bør ha ansvar for å tilby såkalt praksisrelatert norskopplæring, mens arbeidsmarkedsetaten tar ansvaret for arbeidsmarkedstiltakene. Arbeidsgruppas forslag vil innebære at kommunene i større grad må utarbeide tilbud om språkopplæring utenfor klasserommet, og at aetaten tilbyr en mer systematisk tiltaksinnsats overfor nyankomne enn tilfellet er pr i dag.

Presentasjonen av introduksjonsprogrammet er i første rekke tenkt som en anbefaling til kommunene. En ordning med introduksjonsstønad er forutsatt utformet slik at den gir kommunene adgang til å igangsette ordningen. Det beste resultatet kommer som regel gjennom ordninger som tar utgangspunkt i lokale forhold, nærhet til dem det gjelder og kommunenes egen grunnleggende interesse i å få til vellykket bosetting og integrering.

Høring

Rapporten om kvalifisering for nyankomne har vært ute på høring siden mars. Ulike offentlige, involverte faginstanser, noen arbeidslivsorganisasjoner, ulike interesseorganisasjoner, forskningsinstitutter, de 16 forsøkskommunene og fylkeskommuner har vært høringsinstanser.

Mange gode innspill og tilbakemeldninger har strømmet inn, og flere er nok på vei. Det arbeides med å gjennomgå alle uttalelsene, og få laget en detaljert oversikt over instansenes kommentarer og anbefalinger. Foreløpig ser vi at mange av arbeidsgruppas forslag mottas med åpne armer, og de fleste respondentene har gode konstruktive forslag om tilføyelser og konkretiseringer.

Tanken om et eget introduksjonsprogram er ikke like ny for alle. Men de fleste gir uttrykk for at rapporten om grunnleggende kvalifisering er sterkt etterlengtet, men savner mer konkrete løsningsforslag. En del ønsker dessuten sterkere krav fra statlig hold om slike program i kommunene.

Mange stiller seg også veldig positive til utarbeidelsen av et lovverk for å sikre introduksjonsstønad. De fleste ønsker et alternativt system for inntektssikring, slik at de nyankomne unngår å sluses direkte inn i sosialhjelpssystemet.

Tidsaspektet i etableringsperioden, det å få de nyankomne inn i et heldagsprogram snarest mulig, er også gjennomgående.

Så godt som alle respondentene er positive til kombinasjonen norsk og arbeid. Det er stor enighet om at arbeidsmarkedsetaten bør ha en aktiv rolle, og at folk bør få et tilbud så snart de har nådd et visst nivå i norsk. Samtidig fremholder flere at det bør være rom for individuelle løsninger på når aetaten skal inn i forhold til den enkelte. Dette fordi nyankomne bruker ulik tid på å oppnå et nødvendig grunnlag i språket.

Mange etterlyser klarere retningslinjer for ansvarsforhold og arbeidsfordeling rundt organiseringen av introduksjonsprogrammet. Når det gjelder grenseoppgangen mellom arbeidsmarkedsetaten og kommunene ser det ut til å være blandede erfaringer. Men også hvilken etat i kommuneadministrasjonen som bør sitte med hovedansvaret for oppfølging av den enkelte flyktning/innvandrer og dennes kvalifiseringsplaner, utgjør store utfordringer for den enkelte kommune.

Naturlig nok er også mange av respondentene opptatt av de økonomiske konsekvensene av en omlegging av innsatsen ved bosetting.

Når det gjelder arbeidsgruppens konkrete forslag rundt introduksjonsprogrammet, er det dessuten flere som etterlyser helseproblematikk og psykososiale forhold sterkere inn.

Politikken i dette

Det erkjennes at kvalifisering av nyankomne har vært et uklart definert opplæringsområde. Selv om innholdet for mange ikke representerer grunnleggende nye tanker, er det viktig å definere og tydeliggjøre hva som legges i grunnleggende kvalifisering og introduksjonsprogram. Det er viktig at vi fra politisk hold har klare mål og forventninger til resultatoppnåelse på dette som for andre samfunnsområder. Da må vi starte med å være tydelige med hensyn til hva det er vi snakker om.

Avslutning

Jeg har i dette innlegget forsøkt å gi et bilde av noen områder Kommunal- og regionaldepartementet vil prioritere på innvandringsfeltet når vi går inn i et nytt årtusen. Det er imidlertid viktig å understreke at dette er et område hvor det ikke finnes enkle fasitsvar. Arbeidet knyttet til mottak og bosetting vil være omfattende i år 2000, og mye innsats bør være rettet mot å legge til rette for bedringer i kvalifiseringen av nyankomne.

Når det gjelder arbeidet med nyankomne innvandrere, handler det i stor grad om Viljen til å forholde seg aktivt til et mangfold av behov innenfor en stadig skiftende gruppe, som er avgjørende for at en skal lykkes i å bruke samfunnets samlede ressurser på en mest mulig effektiv måte … Disse bevingede ordene har jeg lånt direkte fra ffkf’s høringsuttalelse.

For meg er det viktig å lytte til kommunenes erfaringer og kritiske innvendinger til regjeringens politikk. Vi har mye å lære av dere som jobber i direkte kontakt med flyktninger og innvandrere. Jeg er derfor glad for alle kommentarer og innspill, deriblant svarene på høringsrunden. Takk for oppmerksomheten!