Statlig styring - lokaldemokrati

I hvilken grad bidrar statlig styring til økende likegyldighet i lokalpolitikken? Behov for en ny statlig filosofi om lokaldemokratiet?

Innledning

Kjære forsamling. Takk for invitasjonen til denne konferansen. Tema for mitt foredrag er: I hvilken grad bidrar statlig styring til økende likegyldighet i lokalpolitikken? Er det behov for en ny statlig filosofi om lokaldemokratiet?

Jeg vil ta utgangspunkt i to sentrale deler av lokaldemokratiet, nemlig valgdeltakelse og rekruttering til lokalpolitikken. Deretter vil jeg komme innpå den statlige styringen av kommunene, og se disse forholdene i sammenheng.

Problemene med synkende valgdeltakelse og sviktende rekruttering til lokalpolitikken må løses gjennom et felles løft der de politiske partiene, kommunene selv og staten bidrar. Utviklingen er bekymringsfull, særlig det faktum at mange unge og kvinner valgte bort valget. Vi må i fellesskap forsøke å løse dette, og jeg tror mye ligger i måten vi arbeider på. Er vi for eksempel åpne nok overfor brukergruppene? Sterkere innsats må også rettes inn mot å begrense detaljstyringen. Sterk statlig styring er ingen automatisk garanti for et likeverdig velferdstilbud i kommunene. Samtidig begrenser den statlige detaljstyringen det lokale handlingsrommet, og virker på den måten negativt inn på motivasjonen for å engasjere seg i lokalpolitikk. Men jeg vil også hevde at det er viktig å se lokaldemokratiet i et videre perspektiv enn et rent fokus på valg. Alternative former for deltakelse er en viktig del av innbyggernes muligheter til påvirkning. Det er derfor også viktig å videreutvikle andre former for deltakelse, noe jeg vil komme tilbake til.

En hovedutfordring fremover er å utvikle en mer helhetlig statlig styring av kommunesektoren ved å tørre å gi fra oss litt makt. Jeg mener at vi kan oppnå dette ved å:

• sikre bedre samsvar mellom tjenestetilbud og tilgjengelige ressurser
• ha tillit til lokalpolitikernes prioriteringer og bruke mindre øremerking av midler og regelverk
• akseptere at forskjeller i kommunenes inntekter også gir forskjeller i velferdstilbud, og ikke forsøke å motvirke inntektsforskjeller gjennom detaljerte pålegg som kan ha motsatt effekt.

Jeg mener at disse tiltakene vil gi kommunene større rom til selv å foreta prioriteringer i henhold til lokale behov. Dette er en forutsetning for at lokaldemokratiet, som i seg selv utgjør en viktig verdi, skal ha gode vilkår.

Styrking av lokaldemokratiet betyr som nevnt bedre tilpasning av ressursbruken i kommunesektoren til lokale forhold. Det vil si det samme som en mer effektiv ressursbruk, noe som er et viktig mål for den nye regjeringens arbeid med fornyelse av offentlig sektor. Ikke minst fordi kommunesektoren står for den største andelen offentlig tjenesteproduksjon. Styrking av lokaldemokratiet og fornyelse av offentlig sektor er derfor to sider av samme sak.

Tegn på likegyldighet i lokalpolitikken?

Det er særlig to områder som blir trukket frem når det er snakk om økende likegyldighet i lokalpolitikken; synkende valgdeltakelse og problemer med rekrutteringen til lokalpolitikken.

Lokalvalg og valgdeltakelse

Noen vil knytte lokaldemokratiet først og fremst til deltagelse i lokale valg av og aktiviteten rundt kommunestyret. Et nytt bunnivå ble nådd for valgdeltagelse ved kommune- og fylkestingsvalget i 1999. Deltagelsen ved kommunevalget var nede i 60 prosent, mens deltagelsen ved fylkestingsvalget var helt nede i 56,3 prosent. Dette er en fortsettelse på en utvikling med jevn nedgang som har pågått i 20 år. I 1979 var valgdeltagelsen ved kommunevalget 72,8 prosent.

Det er noe ulike oppfatninger om hvordan den synkende valgdeltakelsen skal tolkes. Noen vil si at dette er et utrykk for at lokaldemokratiet er truet. Synkende valgdeltakelse er et uttrykk for at innbyggernes tillit og legitimitet til de folkevalgte organene svekkes. Men sammenlignet med andre europeiske land er likevel deltagelsen ved norske lokalvalg relativt høy. Valgdeltagelsen er synkende i hele Europa, både på sentralt og lokalt nivå. Mange hevder at dette også må vurderes i sammenheng med at alternative former for deltagelse er blitt vanligere, noe jeg vil komme tilbake til senere.

Regjeringen er likevel opptatt av at flest mulig av innbyggerne skal delta i valg og på den måten støtte opp om det lokale folkestyret. De representative folkevalgte organene som kommunestyre eller bystyre leder det kommunale fellesskapet. Det er lokalsamfunnet og dets innbyggere som selv skal stå for løsning av fellesoppgaver. Dette gjelder både med hensyn til hvilke oppgaver kommunene har ansvaret for, og hvordan tjenestetilbudet utformes. Valgkanalen er her et viktig instrument for innbyggernes muligheter til å si sin mening om disse spørsmålene.

Det er derfor nødvendig å foreta noen grep som kan bidra til å øke deltakelsen i lokale valg. I dette arbeidet står det såkalte valglovutvalget sentralt. Dette er et bredt sammensett utvalg som skal se nærmere på valgloven og valgordningen i Norge. Utvalget skal blant annet se nærmere på årsakene til den lave valgdeltakelsen, og om sider ved valgordningen kan være grunnen til at enkelte grupper lar være å stemme. Utvalget er bedt om å foreslå tiltak som kan være med på å motvirke denne tendensen. De skal også vurdere om en ny valglov bør inneholde regler om folkeavstemninger, både på nasjonalt og lokalt nivå. Regjeringen er spent på valglovutvalgets innstilling som skal legges fram innen utgangen av år 2000.

Alternative former for deltakelse

Samtidig er det viktig at vi er oppmerksomme på at folk også har andre kanaler for påvirkning av kommunale beslutninger. Dette er også en del av lokaldemokratiet, og det er derfor viktig at disse kanalene blir utviklet. Undersøkelser viser da også at denne formen for deltakelse stadig blir mer vanlig blant folk.

I lokalvalgundersøkelsen for 1999 ble det stilt spørsmål om innbyggernes bruk av aksjoner og andre former for å påvirke avgjørelser i kommunestyret eller fylkestinget. For alle former for deltakelse viser tallene en økning i forhold til tilsvarende undersøkelse ved forrige lokalvalg.

• 30 prosent svarer at de i de siste fire årene har skrevet under opprop eller underskriftskampanje.

• Det var ca. 13 prosent som hadde deltatt i aksjoner, protestmøter eller demonstrasjoner.

• 17 prosent oppgav at de hadde benyttet seg av muligheten til å ta opp saker via politiske parti eller andre organisasjoner.

• Det var også så mange som 25 prosent som hadde tatt kontakt med lokalpolitikere for å påvirke utfallet i en sak i kommunestyret eller fylkestinget.

Dette viser stor aktivitet blant folk når det gjelder å prøve å påvirke kommunale og fylkeskommunale beslutninger utenom valgkanalen.

Om denne utviklingen er en årsak til den synkende valgdeltagelsen er ikke mulig å fastslå. Jeg mener at dette uansett er med på å nyansere påstanden om at lokaldemokratiet er i krise. At innbyggerne på denne måten i økende grad bruker alternative påvirkningsformer er en positiv utvikling. Det viser at vi også må skjele til andre arenaer enn valginstitusjonen i det videre arbeidet med å styrke lokaldemokratiet.

Det er også endringer i synet på hvilken rolle innbyggerne oppfatter at de har i forhold til kommunene. I økende grad synes vi å oppfatte vårt forhold til kommunene i et brukerperspektiv. I brukerrrollen går vi inn som konsumenter av kommunale tjenester. Kommunen vil da måtte bygge sin legitimitet på å gjøre innbyggerne tilfreds med tjenestene.

Mange kommuner har tatt konsekvensen av dette. Det er nå mer utbredt med brukerundersøkelser som måler hvor tilfredse innbyggerne er med de kommunale tjenestene. Noen kommuner har også gått et skritt videre med å gi brukerne styringsrett over tjenesteproduksjonen gjennom såkalte brukerstyrer innenfor tjenesteområder og institusjoner.

Systematisk fokus på kommunens ressursbruk sammenlignet med andre kommuner, for eksempel gjennom KOSTRA-nøkkeltall, vil også styrke innbyggernes engasjement i kommunens virksomhet. Slike sammenligninger vil også identifisere områder der det er behov for omstilling og effektivisering. Igjen ser vi at styrking av lokaldemokratiet og fornyelse av offentlig sektor er to sider av samme sak.

Jeg mener at en må ta hensyn til denne utviklingen i diskusjonen om lokaldemokratiets fremtid. Regjeringen er opptatt av at det skal være et godt tillitsforhold mellom kommunal forvaltning og innbyggerene. Det er derfor viktig at kommunene legger til rette for at innbyggerenes meninger om kommunal tjenesteyting, prioriteringer og kommunens utvikling kommer fram for kommunens politiske og administrative organer også utenom valgene. Videreutvikling av alternative former for deltakelse, og innføring av brukerundersøkelser er gode eksempler på dette. Jeg vil oppfordre kommunene til å prøve ut disse og andre nye deltakelsesformer som et bidrag til å gi mer liv til lokaldemokratiet.

Rekruttering til lokalpolitikken

Et levedyktig demokrati er avhengig av kandidater som vil stille til valg. Også på dette feltet er det mange som er bekymret på lokaldemokratiets vegne. Det blir vist til at det er stor gjennomtrekk i de kommunale folkevalgte organene og at partiene har problemer med å finne kandidater. Men forskning utført av Audun Offerdal og Jacob Aars ved Universitetet i Bergen viser at dette ikke er et nytt fenomen. I Norge har vi tradisjonelt hatt større gjennomtrekk enn enkelte andre land vi kan sammenligne oss med. Dette medfører at det er en relativt stor andel av befolkningen som har praksis fra arbeid i folkevalgte organer. Dette kan også tolkes som et positivt trekk ved det norske demokratiet.

Men det kan likevel være grunn til å reflektere over hvorfor folk slutter med kommunalpolitisk arbeid. Flere undersøkelser tyder på at arbeidsvilkår og mangel på tid er viktige grunner for at folk trekker seg ut. Lokalpolitikerne er opptatt av at arbeid i kommunestyret går ut over andre ting som fritid, samvær med familien og jobb. I mindre grad viser det seg at de slutter med politikk på grunn av frustrasjon og misnøye med det som skjer i kommunestyret. Tvert i mot kan det se ut til at arbeid med lokalpolitikk skjerper interessen for politisk arbeid (Offerdal og Aars 2000).

Når det gjelder nyrekruttering oppgir partiene at de har problemer med å fylle listene til kommunevalget. Men undersøkelser viser at det er et stort potensiale for rekruttering til kommunalpolitiske verv. I lokalvalgundersøkelsen for 1999 viser det seg at 15,5 prosent kunne tenkt seg å inneha et kommunalpolitisk verv dersom de hadde blitt spurt om det. Dette bekreftes av funn i tidligere undersøkelser.

Jeg vil også nevne at mye tyder på at det er et potensiale for å dra ungdom mer med i politisk arbeid. Lokalvalgundersøkelsen for 1999 viser at i aldersgruppen 18 til 29 år er det 5 prosent av befolkningen som oppgir at de er betalende partimedlem. I den samme gruppen svarer 18 prosent at de kunne tenke seg å ha et kommunalt verv. Det er ingen annen aldersgruppe hvor det er større differanse mellom de to tallene.

Politiske partier

Problemet blir da hvordan en kan klare å mobilisere disse gruppene. Dette er en utfordring som særlig de politiske partiene må ta. Det er partiene som er det organiserte uttrykk for politisk aktivitet på grunnplanet. Det er gjennom partilagene innbyggerne har en mulighet til å være politisk aktive og være med å påvirke politikken partiet fører i folkevalgte organer. Det kan være at de politiske partiene ikke er flinke nok til å rekruttere de som faktisk er interessert i politiske verv. Tallene viser i alle fall et misforhold mellom de som ønsker å delta i kommunepolitikk og de som faktisk gjør det.

Mange ser på nominasjonsprosessen i de politiske partiene som lukket. Det finnes mange eksempler i alle parti på at det sitter etablerte politikere og sperrer for nykommere. Det er en utfordring for de politiske partiene å gjøre nominasjonsprosessen åpnere og mer tilgjengelig for de som ønsker å delta aktivt i politikken.

Et forhold som har vært framme som en forklaring på lav valgdeltakelse og sviktende rekruttering er at partiene skiller seg for lite ut i forhold til hverandre. Det synes å være slik at mange synes at partiene er for like. I undersøkelsen som KS utførte rett etter valget svarte 37 prosent av hjemmesitterne at dette var en grunn til at de satt hjemme.

En annen forklaring er at velgerne ikke klarer å identifisere seg med ett enkelt parti. Mange har et samlet sett av oppfatninger som ikke samsvarer med det ett parti står for. I den refererte KS-undersøkelsen er det 28 prosent av hjemmesitterne som oppgir som grunn til ikke å stemme at de ikke er enig med noen av partiene.

Dette gjenspeiler seg også ved at det fra 1992 fram til i år har vært en nedgang i antall partimedlemmer på 45% i de sju største partiene (Kilde: Nationen 2.2.2000). Det meldes også om en mindre aktivitet i de lokale partiorganisasjonene. Det kan se ut til at det skjer en forvitring av de lokale deler av partiorganisasjonene. Dette skjer samtidig med at de sentrale delene av partiorganisasjonene styrkes.

Denne utviklingen har ført til at noen stiller spørsmål ved de politiske partienes framtid.

Jeg tror at partiene fortsatt vil ha en sentral plass i vårt politiske system både på lokalt og nasjonalt plan. Partiene er viktige verksteder for utforming av politikk og meningsutvikling innenfor en helhetlig ramme. Mer en noensinne har samfunnet behov for organisasjoner som arbeider med helheten i samfunnsutviklingen.

Men det er en uheldig utvikling dersom vi får politiske partier som blir topptunge organisasjoner med liten aktivitet på grunnplanet. Det er derfor grunnlag for å få satt dette temaet på den politiske dagsorden. Det er behov for en debatt om hva vi vil med partiene. Hvert enkelt politiske parti har et ansvar for å ta denne diskusjonen. Og det er også mulig at partiene i fellesskap må løfte dette frem. Det handler om hvilket demokrati vi ønsker oss. Vi må sørge for at de politiske partiene ikke blir eliteorganisasjoner på nasjonalt plan, men også organisasjoner som skaper engasjement i lokalmiljøet ved å fokusere på saksområder som gjelder folks dagligliv.

Statlig styring

Hva så med statlig styring av kommunesektoren? I hvilken grad kan en si at den statlige (over)styringen av kommunesektoren bidrar til likegyldighet i lokalpolitikken?

Jeg mener at en ikke utelukkende kan forklare lav valdeltakelse og rekrutteringsproblemer i lokalpolitikken med en overivrig stat. Som nevnt tror jeg at dette er et sammensatt problem. Og det er viktig å spørre seg hvordan vi fra statlig hold kan gi et bidrag til revitalisering av lokaldemokratiet.

Statens styring av kommunesektoren reflekterer en avveining mellom nasjonale hensyn og hensynet til det lokale selvstyret. Kommunene står i et spenningsfelt mellom behovet for å bestemme selv, og statens ønske om å sikre et likeverdig tjenestetilbud i alle kommuner.

Hvordan staten styrer kommunene kan variere. Regjering og Storting har ulike styringsvirkemidler til rådighet. Bruk av lover, forskrifter og øremerkede tilskudd representerer de harde virkemidlene. Veiledning, forsøk og retningslinjer er på den andre siden av mykere karakter.

Når staten velger å bruke sterke statlige styringsmidler, skal dette være begrunnet ut fra viktige nasjonale hensyn. Vi snakker da ofte om forhold knyttet til velferdsstatens likhetsideal, rettssikkerheten for den enkelte, og behovet for å innpasse kommuneøkonomien landets totaløkonomi. Det er forventninger til at vi får et likeverdig velferdstilbud uavhengig av hvor i landet vi bor, og staten har en overordnet rolle som rettssikkerhetsgarantist i samfunnet. Regjeringen er også opptatt av en stabil utvikling i den norske økonomien der lav prisstigning og lave renter er viktige mål. Kommunene er en vesentlig sektor når den økonomisk politikken skal utformes.

Det har i den senere tid vært reist mye kritikk mot staten fordi den bidrar til å innskrenke det kommunale selvstyret. Det har skjedd en økning i de øremerkede tilskuddene og kommunenes andel av frie inntekter har blitt redusert. Fra 1990 til 2000 økte de øremerkede tilskuddene som andel av de totale overføringene til kommunesektoren fra 20,5 prosent til 40 prosent. Kommunene må også forholde seg til et stort antall lover og regler.

Det er prinsipiell enighet om at rammestyring av kommunene er viktig. Men samtidig har en i stor grad brukt kommunene til å løse det en har definert som viktige nasjonale oppgaver. For å sikre gjennomføringen av disse er både øremerkede midler, strenge krav til handlingsplaner og omfattende rapporteringsordninger brukt som virkemiddel.

Jeg mener at en i disse vurderingene ikke i stor nok grad har tatt hensyn til hvordan dette samlet vil slå ut for kommunesektoren. Helhetsperspektivet har her hatt vanskelig for å vinne fram. Jeg tror at de fleste innen politikk og administrasjon på statlig hold kan innrømme at vi for ofte tyr til de harde virkemidlene.

Som nevnt er det særlig disse harde økonomiske og legale styringsmidlene kommunene ønsker mindre av. Jeg vil derfor gi min vurdering av denne formen for styring.

Øremerkede tilskudd

I praksis går mer til øremerkede tilskudd på bekostning av de frie inntektene. Dette har gradvis redusert mulighetene for de lokale folkevalgte til å ta opp egne saker som er viktige for deres lokalsamfunn. Mange av tilskuddene krever også kommunal medfinansiering, noe som innskrenker det økonomiske handlingsrommet for kommunene. I tillegg fører de til at det er de økonomisk best stilte kommunene som i størst grad har midler til å dekke egenandelen.

Sterk statlig styring er derfor ingen automatisk garanti for et likeverdig velferdstilbud. Det er grundig dokumentert at tilskudd med krav til egenfinansiering bidrar til å forsterke inntektsforskjeller mellom kommuner. Mange av de øremerkede tilskuddene bidrar med andre ord ikke, slik mange synes å tro, til likhet, men tvert imot til å forsterke ulikhet. Konsekvensene av å bruke øremerkede tilskudd, kan være at enkelte kommuner må redusere innsatsen på områder som prioriteres høyt lokalt, mens andre kommuner må bruke mer ressurser på tjenesteområder som allerede er godt utbygget for å få del i tilskuddet. Dette er en uheldig bruk av samfunnets ressurser.

Vi bør også være oppmerksomme på at mange øremerkede tilskudd kan gjøre det svært vanskelig å vurdere effekten av hvert enkelt tilskudd. Oppretting av nye øremerkede tilskudd, svekker effekten av tidligere tilskudd, derfor må vi også diskutere varigheten av øremerkede tilskudd.

Samlet sett har øremerking av midler en uheldig effekt. De bidrar til inntektsforskjeller snarere enn inntektsutjevning. Vi får et mindre effektiv velferdssystem. Og de bidrar til å redusere det lokale handlingsrommet.

Det er behov for en reell redusering av de øremerkede tilskuddene. Regjeringen foretar nå en samlet gjennomgang av tilskuddsordningene. I kommuneøkonomiproposisjonen for 2001 vil vi legge fram en plan for innlemming av øremerkede tilskudd i inntektssystemet. Vårt klare mål er at kommunene og fylkeskommunene skal få større rom til å bruke sine inntekter på en måte som gjenspeiler egne lokale prioriteringer. Et slikt grep innebærer på den annen side økt ansvar i kommunesektoren for kvaliteten og omfanget av tjenestetilbudet i kommunene. Dersom tilbudet ikke er godt nok er det de lokale politikerne som må svare for seg, og ikke de sentrale myndighetene.

Lover og regler

Når det gjelder den legale siden er Regjeringen innstilt på at statlige reguleringer og detaljstyring bør reduseres til fordel for lokale løsninger. Kommunene er forskjellig i areal, befolkningsstruktur og infrastruktur. Derfor må politikken formes slik at kommunene i stor grad selv velger organisasjonsformer for sine tjenestetilbud. Samtidig må statlige kontrollbehov reduseres. Kommunal revisjon og fylkesmennenes tilsynsmyndighet bør være tilstrekkelig.

Regjeringen vil derfor følge opp arbeidet med en gjennomgang av statlig regelverk rettet mot kommunesektoren, med tanke på å gi kommunene økt frihet. Regjeringens siktemål er at statlige styringsvirkemidler skal utformes slik at de ikke unødvendig binder ressurser og dermed hindrer effektive løsninger lokalt. Kommunene bør i størst mulig grad kunne bruke sine ressurser på tjenesteyting, og ikke på administrasjon som følge av statlige pålegg. Hensynet til det lokale folkestyret tilsier også at virkemidlene utformes slik at det lokale handlingsrommet ikke innsnevres i unødig grad.

Behov for en ny statlig filosofi

Jeg er opptatt av at kommunene må gis stabile økonomiske rammevilkår og nødvendig handlingsrom for å sikre kommunens innbyggere et godt tjenestetilbud. Samlet sett må kommunens økonomi styrkes både reelt og gjennom omfordeling mellom økonomisk sterke og svake kommuner. Dette er en av de viktigste utfordringene jeg som nyutnevnt Kommunalminister står ovenfor.

Samtidig mener jeg at det er en hovedutfordring fremover å utvikle en mer gjennomtenkt statlig styring av kommunesektoren, på i hvert fall tre områder:

For det første må vi gjennom konsultasjoner med kommunesektoren bedre samsvaret mellom forventninger om tjenestetilbud og tilgjengelige ressurser. Dersom vi ikke har økonomi til kompensasjon for nye reformer, må vi heller vente med å pålegge kommunesektoren nye oppgaver. Kommunene på sin side må være forberedt på å ta sin del av kravene til effektiv ressursbruk i offentlig forvaltning.

For det andre bør vi på sentralt hold ha større tillit til at lokalpolitikere kan foreta fornuftige prioriteringer og derfor begrense detaljstyringen med øremerking og regelverk. Dersom vi ikke er villige til å gi rom for et slikt lokalpolitisk skjønn, bør vi seriøst vurdere om ansvaret for noen oppgaver heller bør overføres til staten. Dette innebærer også et økt ansvar for lokalpolitikerne.

For det tredje bør vi akseptere at forskjeller i inntekt også gir forskjeller i tjenestetilbud. Vi må innse at det kommunalt selvstyre og full likhet i tjenestetilbud ikke er forenlige verdier. Vi bør derfor ikke forsøke å motvirke inntektsforskjeller gjennom detaljerte pålegg som kan ha motsatt effekt og forsterke forskjellene.

Utfordringene i kommunesektoren framover krever gode relasjoner og vilje til konstruktiv dialog og samarbeid mellom stat og kommunesektor. Regjeringen vil derfor videreføre arbeidet med å konsultere kommunesektoren i spørsmål som er viktige for kommunene.

Vi har tro på at konsultasjonsordningen vil:

• bidra til å redusere behovet for statlig styring gjennom regelverk og øremerking av midler
• gi mer effektiv ressursbruk
• styrke lokaldemokratiet ved å øke den lokale friheten i oppgaveløsningen
• gi kommunesektoren mer stabile og forutsigbare rammebetingelser

På den måten kan vi i fellesskap utvikle en mer helhetlig statlig styring av kommunesektoren.

Takk for oppmerksomheten!