UTFORDRINGER I KOMMUNAL ØKONOMI

Takk for invitasjonen hit til det første årsmøtet i Kommunalbanken AS. Selv om banken nå er omgjort til aksjeselskap, er formålet med banken fortsatt det samme – nemlig å gi lån til kommunesektoren til best mulige betingelser. Så vidt jeg har forstått er driften av det nye aksjeselskapet Kommunalbanken i svært god gjenge, selv om det ikke er lenge siden omdanningen skjedde.

Utviklingen i kommuneøkonomien

Kommunesektoren har en svært viktig plass i det norske samfunnet. Kommuner og fylkeskommuner leverer grunnleggende velferdstjenester til innbyggerne bl.a. innen utdanning, barnehager, helse og eldreomsorg. De har også viktige samfunnsbyggende oppgaver knyttet til distriktspolitikk og regional utvikling, arealplanlegging, tekniske tjenester og infrastruktur, og på miljøvernområdet. Kommunesektorens sentrale posisjon gjenspeiles i at om lag 550 000 personer er sysselsatt i sektoren. Dette utgjør ca. 24 pst av landets samlede sysselsetting.

På 1990-tallet har antall personer som arbeider i norske kommuner og fylkeskommuner økt med 130 000. Økningen i antall ansatte må ses i sammenheng med nye oppgaver for kommunesektoren, bl.a. innenfor skolesektoren og eldreomsorgen. Det er ikke bare oppgave mengden som har vokst, det har også blitt større oppmerksomhet om kvaliteten på den kommunale tjenesteytingen. Folk står ikke lenger med lua i hånda, og takk og pris for det !

Kommunesektoren hadde i perioden 1996-1999 en årlig realinntektsvekst på gjennomsnittlig 2 pst. Ser vi bort fra den spesielt sterke veksten i 1997, blir den årlig gjennomsnittsveksten på andre halvdel av 90-tallet vel 1 prosent. Dette er lavere enn på første halvdel av 90-tallet, da gjennomsnittsveksten var 2,6 pst pr år. Den lavere veksten må ses i sammenheng med at norsk økonomi på andre halvdel av 90-tallet var i en sterk oppgangskonjunktur. Derfor har det vært behov for å holde noe igjen på veksten i offentlige utgifter.

Mesteparten av veksten de siste årene har kommet som øremerkede overføringer, blant annet knyttet til handlingsplanene innenfor helse og omsorg. Dette er bakgrunnen for at frie inntekter gjennomgående har økt vesentlig mindre enn sektorens samlede inntekter. I 1998 var det en klar nedgang i de frie inntektene, mens det i 1999 var om lag uendret realnivå på de frie inntektene.

Selv om det har vært realvekst i inntektene de siste årene, har underskudd før lånetransaksjoner økt. Underskuddet i 1999 er av Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) anslått til 10 mrd. kroner. Foreløpige tall fra Kommunenes Sentralforbund indikerer at underskuddet kan bli opp mot 12 mrd. kroner. Underskuddene var til sammenlikning 1,8 mrd. kroner i 1997 og 6,7 mrd. kroner i 1998. Økningen i underskuddet i 1999 skyldtes kombinasjonen av økt investeringsnivå og en svekkelse av netto driftsresultat i enkelte fylkeskommuner og i Oslo.

Selv om inntektsveksten har blitt avdempet fra første til andre halvdel av 90-tallet, er aktiviteten fortsatt høy i kommunesektoren. Sysselsettingen øker og det er et høyt nivå på investeringene. Aktivitetsveksten har vært høyere enn inntektsveksten hvert år siden 1995. Økningen i underskuddet må ses i sammenheng med dette.

I 1997 økte investeringene kraftig på grunn av grunnskolereformen. Investeringene holdt seg på et høyt nivå i 1998, og økte ytterligere i 1999. De to siste årene har det høye investeringsomfanget særlig vært knyttet til helsesektoren og gjennomføringen av handlingsplanen for eldreomsorg. I 1996 utgjorde investeringen 9,6 prosent av de samlede inntektene. I 1999 var andelen økt til 12,4 prosent.

I 1998 og 1999 har sektoren opplevd en betydelig svekkelse av driftsresultatet i forhold til gjennomsnittet tidligere på 90-tallet. Netto driftsresultat uttrykker hvor mye av driftsinntektene som er igjen til avsetninger og framtidige investeringer, etter at driftsutgifter, renter og avdrag er betalt. Det er med andre ord et uttrykk for hvor stor den kommunale handlefriheten er. Etter en økning i netto driftsresultat som andel av driftsinntektene til 4,6 pst i 1997, ble resultatet redusert til 2,0 pst. i 1998 for kommunesektoren samlet. Resultatet må ses i sammenheng med høy kostnadsvekst i kommunesektoren som følge av lønnsoppgjøret i 1998.

Foreløpige tall fra Kommunenes Sentralforbund indikerer at netto driftsresultat reduseres ytterligere til 0,7 pst. i 1999. Svekkelsen er spesielt stor i fylkeskommunene og i Oslo. Resultatene for fylkeskommunene må ses i sammenheng med utviklingen i sykehussektoren, hvor det har vært en sterk vekst i aktiviteten.

Det bilde som er tegnet opp her, viser at kommunesektoren er i en sterk finansiell ubalanse. De lave driftsresultatene i 1998 og 1999 tilsier at kommunene relativt raskt må sette til side en større del av inntektene til inndekning av underskudd og til egenfinansiering av framtidige investeringer. Dette betyr ganske enkelt at utgiftene må øke mindre enn inntektene i tida framover.

Vi står foran en tilpasningsprosess som blir en utfordring både for staten og for kommunesektoren, og ikke minst når det gjelder forholdet mellom forvaltningsnivåene. Her må begge parter bidra.

Økte inntekter

Statsministeren varslet i regjeringserklæringen at kommunenes inntekter skal økes. Det vil skje, men la meg straks understreke at økte inntekter ikke kan være det eneste bidraget til å rette opp den finansielle ubalansen. Vi har et system hvor staten styrer kommunesektoren på inntektssiden, og så er det opp til den enkelte kommune og fylkeskommune å tilpasse utgiftene til de gitte inntektsrammer. Jeg har forståelse for at dette ikke har vært helt lett for kommunesektoren de siste årene, fordi vi har hatt en spesiell situasjon med relativt sterke utgiftsbindinger i kommuneopplegget. Målet mitt er at vi så raskt som mulig må øke den kommunale handlefriheten.

Arbeiderpartiet bidro til at kommuneopplegget for inneværende år ble 1 milliard kroner høyere enn det som Bondevikregjeringen opprinnelig foreslo. I 2001 er det klare forpliktelser om opptrapping av innsatsen bl.a knyttet til handlingsplanene innen eldreomsorgen og helsetjenesten. Disse forpliktelsene kan ikke løses uten mer penger.

Nå er jeg klar over at penger som følger handlingsplanene skal brukes til økt aktivitet til disse formålene. Dette er inntekter som det følger noen utgifter med. Jeg ser klart at det også må frie inntekter til for å bidra til å rette opp den finansielle ubalansen. Spørsmålet om inntektsrammer for kommunesektoren i 2001 er av de spørsmål som regjeringen raskt må ta stilling til, slik at vi kan gi mest mulig klare signaler til kommunesektoren i kommuneøkonomiproposisjonen som legges fram mai.

Jevnere inntektsfordeling

2001 er det siste året i overgangsperioden etter at inntektssystemet ble lagt om fra 1997. Ved behandlingen av kommuneøkonomiproposisjonen og statsbudsjettet for 2000 ba Stortinget regjeringen komme tilbake med vurderinger og forslag knyttet til inntekts- og finansieringssystemet for kommunesektoren. Stortinget har bedt om en nærmere vurdering av hvordan endringene i inntektssystemet fra 1997 har slått ut for kommunene, hvordan tapskompensasjonen skal håndteres etter 2001, om hvordan avviklingen av den kommunale selskapsskatten har slått ut, og om retningslinjer for skjønnstildelingen. Dette vil regjeringen komme til bake til så raskt som mulig.

Kommuner og fylkeskommuner er viktige for å sikre utjevning og fordeling av velferdsgoder. Det er godt dokumentert at det først og fremst er variasjoner i inntektsnivået mellom kommunene som er årsaken til variasjoner i nivået på tjenestetilbudet. Jo høyere inntekter, desto bedre tjenester til befolkningen.

Kommunene må sikres likeverdige muligheter til å løse velferdsoppgavene. Kommunene er forskjellige, og utformingen av inntekts- og finansieringssystemet er avgjørende for å jevne ut de økonomiske forutsetningene. Dersom vi får til en jevnere inntektsfordeling mellom kommunene, så vil dette være et vesentlig bidrag til et mest mulig likeverdig tjenestetilbud over hele landet.

Forholdet mellom oppgaver og ressurser - konsultasjoner

Et stadig tilbakevendende tema når staten og kommunene snakker med hverandre, er forholdet mellom oppgaver og ressurser. Det finnes ingen fasit på spørsmålet om hvor mye kommunene trenger av ressurser for å løse de pålagte oppgavene, og dertil ha noe igjen til andre formål som ikke er bestemt av staten.

Det vi sikkert kan være enige om, er at det er behov for en bedre dialog mellom staten og kommunene om dette spørsmålet. Det må være realisme i målene for kommunesektorens tjenesteproduksjon. KS tok initiativ til en konsultasjonsordning knyttet til arbeidet med statsbudsjettet i fjor vinter. Den forrige regjeringen annonserte i kommuneøkonomiproposisjonen for ett år siden at den ville utrede en slik ordning sammen med KS. Flertallet i kommunalkomiteen stilte seg positivt til dette. I forbindelse med arbeidet med 2001-budsjettet etablerte den forrige regjeringen en prøveordning med konsultasjoner mellom staten og KS. Dette er et positivt tiltak som bør følges opp. Allerede i morgen møtes staten og KS til konsultasjonsmøte om budsjettet.

Konsultasjonene må bygge på forståelse av at det er Stortingets og regjeringens ansvar å fastsette de nasjonale økonomiske og politiske målene for kommunesektoren. Men når disse målene er satt, så er spørsmålet hvordan de skal nås.

Det viktigste målet med konsultasjonene må være å skape en felles forståelse mellom staten og kommunesektoren om de oppgaver som kan realiseres innenfor en gitt inntektsramme. Videre er målet å redusere den statlige styringen gjennom regelverk, forskrifter og øremerking av midler, ved at staten og KS forhåpentligvis kan bli enige om prioriteringer av kommunesektorens ressurser.

Greier vi å løsne på detaljstyringen gjennom øremerking og regelverk, vil dette gi større lokal frihet i oppgaveløsningen som igjen kan føre til mer effektiv ressursbruk, slik at en får mer ut av inntektene. Økt lokal handlefrihet vil også styrke lokaldemokratiet. En konsultasjonsordning vil også bedre informasjonsgrunnlaget for Regjeringen og Stortinget, noe som igjen kan føre til mer stabile og forutsigbare rammebetingelser.

Felles forståelse og økt fokus på balansen mellom kommunesektorens oppgaver og ressurser, bør bidra til å dempe spenningsforholdet mellom staten og kommunesektoren. I konsultasjonene møtes representanter for kommunesektoren og representanter for mange departementer med ansvar for ulike kommunesaker. Kontakten skjer både i politiske møter og gjennom forberedelser på administrativt nivå. Jeg har tro på at en kontakt som er så bredt fundert vil bidra til en felles forståelse av hva som er mulig å oppnå innenfor gitte rammer.

Det er viktig å være klar over at konsultasjonsprosessen ikke skal føre fram til noen juridisk bindende avtale verken for staten, kommunesektoren samlet eller for den enkelte kommune og fylkeskommune. Dette er ikke forhandlinger. Men, for at konsultasjonsordningen skal ha noen verdi, må det vi blir enige om følges opp av begge parter. En slik prosess stiller også krav til kommunesektoren selv – og ikke minst KS som skal opptre med autoritet på vegne av sine medlemmer.

Gjennomgang av øremerkede tilskudd

Andelen øremerkede tilskudd av kommunesektorens samlede inntekter har økt på 1990-tallet. De siste årene har denne økningen i stor grad vært knyttet til handlingsplanene innen eldreomsorgen og helsesektoren, og til innsatsstyrt finansiering av sykehus.

Øremerkede tilskudd er på sin plass når det er et nasjonalt mål å bygge opp et tjenestetilbud. Vi må likevel ikke komme i den situasjon at alle midler skal øremerkes. Da pålegger vi både staten og kommunene et unødvendig byråkrati, og den kommunale handlefriheten blir borte. Ikke minst må vi se på det byråkratiet som følger med øremerkede ordninger. Vi må holde fast ved prinsippet om at kommunene i hovedsak skal finansieres gjennom rammefinansiering, som fremmer prioriteringseffektivitet, kostnadseffektivitet og det lokale selvstyret. Derfor må vi ha et kritisk blikk på forslag om nye øremerkede tilskudd, og på eksisterende tilskudd. Men, det er f.eks bred politisk enighet om å bruke øremerkede tilskudd til eldreplanen, så vi vil selvfølgelig fullføre løpet med øremerking til og med 2001, og så får vi ta en runde på innlemming i rammetilskuddet når planperioden er omme. Konsultasjonene er en viktig arena for å drøfte temaet.

Gjennomgang av offentlig sektor

Vi må ha en sterk offentlig sektor i Norge som kan sikre grunnleggende velferdstjenester til alle. Kommunesektoren er viktig for å sikre utjevning og fordeling av velferdsgoder, både mellom befolkningsgrupper og mellom ulike deler av landet. Men, det er helt avgjørende at kommuner og fylkeskommuner kan levere de tjenester folk trenger, og med den kvalitet som kreves. Det er ikke mulig å forsvare offentlig sektor dersom den ikke kan levere. Dersom folk mister tilliten til kommunen, vil private tilbud overta, med de uheldige fordelingsmessige konsekvenser det kan få. Derfor er det helt nødvendig å fornye offentlig sektor for å hindre en slik utvikling. Og vi må organisere den offentlige sektoren slik at den tjener brukerne, det gjør den ikke alltid i dag. Vi må ha mindre administrasjon og mer tjenester.

Vi er nødt til å gå det offentlige apparatet etter i sømmene. Dette har Arbeiderpartiet sett nærmere på sammen med LO da vi var i opposisjon, og dette må vi følge opp nå som vi har muligheten til det.

Kommunene må til enhver tid omstille og utvikle seg for å kunne levere det ønskede tjenestetilbudet til brukerne. Det må være fokus på effektiv drift og ressursutnytting på alle områder, slik at vi får mest mulig velferd igjen for pengene. Det viktigste verktøyet for å utføre en best mulig og kostnadseffektiv tjenesteproduksjon er ikke konkurranseutsetting og privatisering, men satsing på egne ansatte gjennom motivasjon, skolering, tillit og rammebetingelser. Dette gjelder spesielt de grunnleggende velferdstjenestene.

Om få måneder vil Oppgavefordelingsutvalget avgi sin utredning om forholdet mellom forvaltningsnivåene. Utvalget skal særlig se på hvordan organiseringen er på fylkesnivået, dvs både fylkeskommunen og fylkesmannen. Jeg ser fram til å motta utvalgets innstilling, som vil bli et godt grunnlag til å arbeide videre med denne problemstillingen. Ikke minst er det viktig å få et godt faktagrunnlag på bordet, og en tilråding for hvordan vi bør innrette oss framover. Jeg har ingen hellige kyr som skal beskyttes når det gjelder strukturen på fylkesnivået, og jeg mener at ett aktuelt alternativ kan være å erstatte dagens fylkeskommuner med større regionfylker. Hvor mange det eventuelt skulle være og hvilke oppgaver de bør ha, får vi eventuelt komme til bake til når utredningen fra Oppgavefordelingsutvalget ligger på bordet. Vi har også en debatt om dette i eget parti, og vi skal konkludere på landsmøtet i november.

Når det gjelder kommunestrukturen, registrerer jeg med interesse at det foregår en debatt om dette ute i kommune-Norge, og det er bra. Jeg tror det er en erkjennelse ute av at det er vanskelig å tviholde på dagens kommunestruktur når verden rundt oss forandrer seg i høyt tempo. To Vestfoldkommuner, Ramnes og Våle, har besluttet å slå seg sammen til en kommune fra 2002. Fra statens side kan vi bl.a. bidra til at den nye kommunen ikke får reduserte statlige overføringer på grunn av sammenslåingen. Dette er en sak vi vil komme tilbake til i kommuneøkonomiproposisjonen.

Avslutning

La meg til slutt si at vi har en felles utfordring framover med å få til en mer balansert situasjon i kommunesektoren. Dette gjelder både den finansielle situasjon og forholdet mellom oppgaver og i ressurser. Som Kommunalminister er det min oppgave å bidra med statlige rammebetingelser som gjør det mulig for kommune og fylkeskommuner å gjøre jobben. Noe av svaret ligger i mer penger til kommunesektoren, men dette kan ikke være det eneste bidraget. Kommunesektoren selv må bidra til å tilpasse utgiftene til de gitte inntektsrammer. For å få til dette, må kommunene søke å utnytte ressursene så effektivt som mulig, gjennom modernisering av offentlig sektor.

Kommuner og fylkeskommuner står sentralt i å sikre et likeverdig tjenestetilbud på tvers av befolkningsgrupper og landsdeler. Dersom vi skal greie å levere det tjenestetilbudet som befolkningen ønsker i framtida, er vi helt nødt til å være omstillingsdyktige. Jeg tror at den nødvendige omstillingen vil bli mest vellykket dersom den gjøres innad i organisasjonen, i nært samarbeid med bl.a. de ansatte, brukerne og lokale folkevalgte.