Kjære forsamling!

Det er et interessant tema som er satt på dagsorden, og det er i lys av den pågående debatten om den regionalpolitiske utviklingen og fylkeskommunenes fremtidige rolle vært økt fokus på interkommunalt samarbeid som virkemiddel i den kommunale og fylkeskommunale oppgaveløsningen. Jeg vil først si litt om den regionalpolitiske utviklingen for deretter å si litt om ansvars- og oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene og fylkesinndelingen. Til slutt vil jeg si litt om behovet for interkommunalt samarbeid i lys av den regionalpolitiske utviklingen.

Den regionalpolitiske utviklingen

Regjeringen vil i løpet av de nærmeste ukene legge frem en stortingsmelding om distrikts- og regionalpolitikken. Meldingen bygger videre på den distrikts- og regional­politiske redegjørelsen kommunal- og regionalministeren holdt for Stortinget i mai i fjor. Her ble det blant annet presisert at fremtidens distrikts- og regionalpolitikk i langt større grad enn til nå bør bli en politikk for utvikling av regioner. Med regioner mener vi her ikke det samme som fylker. De regionene vi her snakker om kan være både større og mindre enn fylkene og går også på tvers av dagens fylkesgrenser. Dette perspektivet er noe vi vil legge stor vekt på i den kommende meldingen.

Forskning understreker det som også er vårt inntrykk, at utviklingen går i sentraliserende retning. De største og mellomstore byene har hatt den største befolkningsøkningen de siste tjue årene. Flere og flere barn vokser opp i sentrale strøk. Tilsvarende svekkes oppvekstgrunnlaget i de mest perifere delene av landet. Lave barne- og ungdomskull og skjev aldersfordeling fører til at mange kommuner vil få befolkningsnedgang selv om ingen flytter ut. Osloregionen har fått en stor del av befolkningsveksten, men samtidig ser vi at regionale sentre og landsdelssentre i noen grad har vært med på å demme opp for den nasjonale sentraliseringen.

Undersøkelser av folks bosettingspreferanser viser at tilgang på arbeidsplasser fortsatt har størst betydning. Men det er en tendens til at folk i større og større grad vurderer flere sider ved et samfunn enn kun det jobbmessige ved valg av bosted. Blant annet er både tilgang på tjeneste- og velferdstilbud og samferdsel og transportforhold viktige faktorer. Det viser seg også at tettstedene og de mellomstore byene scorer høyest med hensyn til folks bosettingsønsker. Blant ungdom er storbyene magneter.

Den kommende stortingsmeldingen vil ikke omhandle storbyproblematikk og utvikling av regioner rundt storbyer. Den vil primært ta for seg distriktspolitikken, som skal utgjøre en ekstrainnsats mot de deler av landet som av ulike årsaker ellers ville få vansker med å ta del i den nasjonale vekst- og velstandsutvikling.

Det er ikke realistisk å opprettholde folketallet på kommune­­­­nivå. Styrking av sammenhengende arbeids-, bo- og serviceregioner, også utenom de største byregionene vil bidra til at vi når vår målsetting om å opprettholde hovedtrekkene i bosettingsmønsteret og sikre likeverdige levekår i hele landet. Slike regioner utvikler seg gjerne uavhengig av kommunegrenser. Folk beveger seg på tvers av kommunegrenser både i jobb- og fritidssammenheng og med hensyn til hvilke tjeneste- og velferdstilbud de benytter seg av. En viktig utfordring er å bidra til å sikre at også innbyggerne utenfor sentrene har tilgang på arbeidsplasser og nødvendige tjeneste- og velferdstilbud. Samspillet mellom by og land og mellom tettsted og omland blir derfor viktig. Vi vil ha et særskilt fokus på de stedene som faller utenom større bo- og arbeidsmarkedsområder og som over tid har opplevd stor befolkningsnedgang.

Ansvars- og oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene

Regjeringen vil legge fram stortingsmeldingen om oppgavefordelingen før påske, og dette er ikke tiden for å røpe det detaljerte innholdet i denne meldingen. Oppfølgingen av Oppgavefordelingsutvalgets utredning er en sentral del av Regjeringens arbeid med å fornye offentlig sektor. Utvalget vurderte hvordan offentlige oppgaver best løses og hvordan vi skal fordele ansvaret for offentlig oppgaver mellom ulike forvaltningsnivå. Det er et hovedmål for Regjeringen å organisere offentlig forvaltning slik at vi får en sterk og levedyktig offentlig sektor.

Landsmøtevedtaket i Arbeiderpartiet berører blant annet følgende områder, som legger føringer på innholdet i meldingen:

• Det ble vedtatt å overføre eierskapet for sykehus til staten.
• Landsmøtet uttrykte fortsatt behov for et direkte folkevalgt regionalt nivå til å løse felles oppgaver som trenger regionale løsninger.
• Landsmøtet la til grunn et behov for vesentlige forandringer i organiseringen av forvaltningsnivåene.
• Landsmøtet la også til grunn at reformprosessen må avsluttes før kommunevalget i 2003.

Fylkeskommunenes regionale utviklingsrolle

Det lokale selvstyret har tradisjonelt stått sterkt i Norge. Utgangspunktet er at lokalsamfunnet og dets innbyggere best vet hvilke tjenester det er behov for, og hvilke løsninger som kommer til å virke best lokalt. Kommunene og fylkeskommunene må gis frihet til å prioritere mellom oppgaver, samtidig som de må få anledning til å organisere sin virksomhet i henhold til lokale og regionale forhold.

I Oppgavefordelingsutvalgets innstilling ble det pekt på at fylkeskommunen ikke har lykkes så godt som sentral aktør for samfunnsplanlegging og regional utvikling. Det ble pekt på flere årsaker:

• For det første kan det skyldes kommunal motvilje til fylkesplanen som overgripende planleggingsinstrument og frykt for at fylkeskommunen gjennom å ha ansvaret for fylkesplanen får en overordnet rolle.
• For det andre kan det skyldes at fylkeskommunen ikke har kontroll over beslutninger som er viktige i et regionalt utviklingsperspektiv, som f.eks. innenfor landbruk og miljøvern (fylkesmannen), de viktigste vegene (statens vegvesen) eller arealforvaltning (kommunene).
• For det tredje kan det skyldes at fylkeskommunen gjennom flere reformer på nittitallet har mistet ansvaret for viktige regionalpolitiske virkemidler. De økonomiske virkemidlene rettet mot bedriftene er i dag i hovedsak samlet hos Statens distrikts- og næringsutviklingsfond.

Utvalget påpekte at fylkeskommunen sitter med et betydelig planapparat, men mangler virkemidler for å sette planer ut i livet. Mangelen på ”harde” virkemidler og gjennomføringsansvar har bidratt til at fylkeskommunene er blitt litt usynlige og ikke har nødvendig legitimitet og autoritet i arbeidet. Utvalget pekte også på at manglende suksess til en viss grad skyldes at fylkeskommunene i liten grad har utnyttet det handlingsrommet de faktisk har på dette området.

Oppgavefordelingsutvalget vurderte det slik at fylkeskommunen ikke har levd opp til de forventningene som var stilt til den for 25 år siden,. Men det er viktig å ha klart for seg utvalgets vurdering om at fylkeskommunen aldri har fått anledning til å spille den rollen den var tiltenkt. Fylkeskommunen har fått en smalere basis som regionalpolitisk aktør enn det som var intensjonene. Viktige regionale oppgaver og virkemidler er av ulike hensyn plassert på statlige hender og fylkeskommunen har i stor grad blitt sittende igjen med kritikkutsatte tjenesteoppgaver underlagt sterk statlig styring. Dette kan ha bidratt til at fylkeskommunen ikke har større oppslutning enn den har i dag.

Utvalget har samtidig uttalt at dagens oppgavefordeling ikke er noe uovervinnelig hinder for å få til gode utviklingsprosjekter i fylkeskommunal regi. Fylkeskommunen har ikke utnyttet de mulighetene de har hatt som regional utviklingsaktør. Det vil alltid være behov for samarbeid og partnerskap mellom forvaltningsnivåene og private aktører i regionene uansett oppgavefordeling. Videreutviklingen av instrumentene for det regionale utviklingsarbeidet de senere år gjennom f.eks. bredere samarbeidsprosesser og økt bruk av fylkesdelplaner i fylkesplanleggingen og satsing på RUP, har styrket fylkeskommunenes rolle som regional utviklingsaktør.

En klargjøring av fylkeskommunenes rolle og oppgaver vil gjøre fylkeskommunene mer vitale og beslutningsdyktige. Styrking av fylkeskommunenes regionale rolle skape større interesse og oppmerksomhet rundt de politiske prosessene regionalt.

Behovet for et folkevalgt regionalt nivå og regional oppgaveløsning må sees i sammenheng med at flere offentlige oppgaver løses mest effektivt med et større befolkningsgrunnlag. Det er flere momenter som taler for en satsing på den regionale utviklingsrollen:

• Flere offentlige oppgaver er kommuneoverskridende og krever en regional forankring
• For å få til en effektiv nasjonal politikk for samfunnsutvikling og bedre verdiskapning kreves aktiv medvirkning og tilpasning ut fra regionale forhold
• De regionale utviklingsoppgavene krever politisk avveining og skjønn.

Reformarbeidet har som utgangspunkt å styrke regionnivåets rolle som regional utviklingsaktør for å ivareta befolkningens og næringslivets behov. En slik fornyelse vil også bidra til en betydelig styrking av det kommunale selvstyre ved at flere oppgaver som i dag ivaretas av sentral og regional stat, underlegges direkte folkevalgt innflytelse.

Jeg kan i dag ikke gå inn på hvilke områder der vi konkret vil foreslå å styrke fylkeskommunenes regionale utviklingsrolle. Men jeg kan vel si så mye som at de oppgaver som vurderes, ligger innenfor sektorer som kultur, samferdsel, miljø, landbruk og tilretteleggende næringsutvikling.

Fylkesinndelingen

Dagens fylkesinndeling har med et unntak ligget fast siden 1866. Rammebetingelser og krav til den fylkeskommunale tjenesteproduksjon er betydelig endret i løpet av denne tiden. Fattigkasse, telegraf og kjerreveier er erstattet av bredbåndsnett, godt utbygde velferdstjenester og avansert infrastruktur.

Dagens fylkesinndeling er flere steder lite funksjonell i samferdselssammenheng. I et samferdselsperspektiv bør fylkesinndelingen i større grad enn i dag omfatte naturlige og sammenhengende bosettings- sysselsettings- og transportområder som går på tvers av kommune- og fylkesgrenser. Større enheter vil kunne gi stordriftsfordeler og samordningsgevinster i forhold til dagens fylkesinndeling. Også hensynet til et helhetlig og standardisert transportilbud ville lettere kunne ivaretas i større enheter. Også for flere andre regionale utviklingsoppgaver som tilrettelegging for næringsutvikling og fylkesplanlegging, vil endringer i fylkesinndelingen kunne gi fordeler for den regionale oppgaveløsning.

Samtidig er det viktig at vi legger opp til hensiktsmessige prosesser som gir et godt resultat. Flere steder er det på regionalt nivå er tatt et initiativ til å se på en mulig sammenslåing av fylker. Det er et signal om at det på regionalt nivå er vilje til å se på mulige endringer av dagens fylkesinndeling og hva som er en hensiktmessig inndeling for å løse de framtidige regionale oppgaver på en god og effektiv måte.

I tråd med prinsippet om at kommunalt selvstyre og lokal handlefrihet skal ligge til grunn for statens styring av kommunesektoren, er det etter Regjeringens syn viktig at en eventuell reduksjon av antall fylker skjer frivillig. Det er viktig å bygge videre på de positive prosessene som vi nå ser er i gang. Vi kan ikke ha reformarbeid i denne typen inndelingsspørsmål som utelukkende er styrt ovenfra og ned. Etter Regjeringens syn må vi legge til rette for gode demokratiske prosesser med regional forankring. Det er også viktig at vi unngår at praktiske problemer og spørsmål av mer økonomisk karakter hindrer videre arbeid. Regjeringen er derfor innstilt på å foreta de nødvendige grep for å stimulere til slike prosesser.

Interkommunalt samarbeid

Interkommunalt samarbeid er et nødvendig supplement til enhver kommune- og fylkesinndeling. Omfanget av samarbeid vil trolig variere med graden av hvor hensiktsmessig kommune- og fylkesinndelingen kan sies å være. Vanligvis tar interkommunalt samarbeid sitt utgangspunkt i at kommuner som grenser til hverandre samarbeider om praktiske oppgaver. Jeg tror vi imidlertid i framtida i større grad også vil kunne se for oss samarbeid som mer tar utgangspunkt i felles interesser og utfordringer enn nødvendigvis geografisk nærhet.

Samarbeid er regulert i kommuneloven, loven om interkommunale selskaper, den offentligrettslige særlovgivningen, og den privatrettslige lovgivningen. Det er interkommunalt samarbeid etter kommuneloven §27 som er den vanligste formen i dag. Rettsgrunnlaget for en interkommunal samarbeidsavtale vil være lovens bestemmelser og de vedtektene partene blir enig om. Interkommunalt samarbeid bygger i dag på følgende prinsipper:

• Frivillighet
• Organisasjonsfrihet
• All makt i det enkelte kommunestyre/fylkesting
• Enstemmighet mellom (fylkes)kommunene når det gjelder overføring av myndighet til det felles styringsorganet
• Indirekte representasjon/demokrati
• Indirekte finansiering

Regionrådene

Ved siden av de tre etablerte forvaltningsnivåene – stat, fylkeskommune og kommune – har det på frivillig grunnlag vokst fram en stor "regionrådssektor". Det finnes i dag hele 52 regionråd, og 321 av landets 435 kommuner er medlem i et eller flere av disse regionrådene. Vestregionsamarbeidet må også kunne anses som et slikt regionråd. Det er de siste 10 årene denne sektoren har vokst. Ved utgangen av 80-tallet var det bare 13 av dagens regionråd som var etablert.

Telemarksforskning har på oppdrag fra Kommunal- og regionaldepartementet utført en studie om regionrådene 2000. Rapporten "Regionråd i Norge – hvem, hva, hvor?" skal etterfølges av en studie om flerkommunal organisering i andre nordiske land.

Regionråd er den mest institusjonaliserte formen for interkommunalt samarbeid. Når det gjelder selve regionrådsbegrepet, ser det ut som om det er ganske gjengse oppfatninger av hva som menes med det. Også for meg faller det naturlig å legge i regionråd som organ at de er:

1. politiske samarbeidsorgan mellom nabokommuner der minst ordførere er med
2. de har alle typer saker som saksfelt, og
3. de er til en viss grad formalisert gjennom vedtekter.

Det er interessant at hele 75% av landets kommuner er medlem i et regionråd. Flere har også dobbeltmedlemskap. Alle fylker i landet har regionråd, unntatt Vestfold. Men om ikke Vestfoldkommunene har regionråd, så vet jeg at de har mye interkommunalt samarbeid som fungerer godt.

Den viktigste grunnen til å inngå forpliktende samarbeid i et regionråd er, ifølge studien, å stå sterkere utad som region. Det å jobbe for felles saker, få aktiviteter og ressurser til egen region og stå sammen vis a vis omverdenen, er også det som skaper minst konflikter innad i rådet.

Også ønsket om å få til mer praktisk interkommunalt sakssamarbeid er en viktig begrunnelse for å søke samarbeid gjennom regionråd. Dette ser jeg som et uttrykk for at mange kommuner opplever at de er for små til at de hver for seg kan løse alle oppgaver på en god måte. Det er åpenbart at det regionale samarbeidet mange steder bidrar til at kommunene blir sterkere aktører i mange sammenhenger der det er snakk om kjøp av tjenester og materiell og der det er snakk om å styrke små fagmiljøer for å sikre stabilitet og rekruttering.

Kommunene involverer seg i interkommunalt samarbeid på stadig flere saksområder. Tidligere var det gjerne innenfor mer tekniske områder som VAR-sektoren, innkjøp, beredskap osv. at kommunene så opplagte fordeler ved å samarbeide. Nå ser vi at det samarbeides også innenfor kommunale områder som helse, sosial, omsorg, kompetanse, IKT, planlegging osv. Ny teknologi og nye kommunikasjoner vil øke mulighetene for nye samarbeidsområder og nye samarbeidsmodeller.

Kommunal- og regionaldepartementet støtter flere utredninger om ulike samarbeids- og kommunemodeller, nettopp for at kommunene skal kunne få eksempler og ideer både til tiltak, samarbeidsområder og ikke minst ulike styringsmodeller.

Dersom gode samarbeidsmodeller ikke kan innpasses i dagens lovverk, kan Forsøksloven åpne for utprøving av slike modeller. Fem kommuner i Vesterålen utreder nye og spennende samarbeids- og kommunemodeller som, dersom kommunene beslutter at disse skal utprøves, vil kreve avvik fra gjeldende lovverk.

Ofte er mangelen på beslutningskraft det viktigste ankepunktet mot regionrådene og deres rolle i det praktiske interkommunale samarbeidet. Her er vi inne i kjernen av diskusjonen om de mer prinsipielle synspunktene rundt regionråd og interkommunalt samarbeid. Det er et dilemma at dersom en prioriterer et effektivt og resultatorientert samarbeid, vil dette ofte kreve at kommunene, som medlemmer i rådet, må gi fra seg styring og kontroll.

Et samarbeid mellom kommuner som er basert på frivillighet, innebærer at alle må være enige om hvilke betingelser et slikt samarbeid skal skje på. Regionråd kan ha vedtekter som åpner for flertallsbeslutninger som binder mindretallet. Men det følger av frivillighetslinjen at dette bare er mulig som en selvpålagt binding.

Undersøkelsen til Telemarksforskning viser at nesten samtlige av regionrådene har utarbeidet vedtekter. Mye over halvparten av rådene (32) har også vedtaksfestet at flertallsbeslutninger er tilstrekkelig og at man altså ikke krever enstemmighet. Men selv om en har nedfelt flertallsvedtak i vedtektene, vil mange av regionrådene unngå å ta beslutninger i saker der det er uenighet - i praksis vil man gjerne ha konsensusvedtak. Måten en da håndterer konfliktsaker på, er at de løftes ut av rådene og det blir overlatt til enkeltkommuner å forfølge saken videre, eller en legger bort saken for modning og for eventuell senere behandling i rådet.

Viljen og evnen til å samarbeide også i spørsmål som ikke er konsensuspregede vil, slik jeg ser det, være en stor utfordring for mange kommuner framover. Å få til et effektivt og resultatorientert samarbeid i saker der en for eksempel må prioritere internt i regionen, er naturlig nok vanskeligere enn når en skal stå sammen for å fremme en felles sak vis a vis sentrale myndigheter.

Nærmere om regionrådenes rolle i distrikts- og regionalpolitikken

Regionrådene har mulighet til å spille en viktig rolle i forbindelse med satsingen på regioner som Kommunalministeren annonserte i den distrikts- og regionalpolitiske redegjørelsen som hun holdt i Stortinget i mai i 2000. Her sa hun bl.a. at "Fremtidens distrikts- og regionalpolitikk bør i langt større grad enn til nå bli en politikk for utvikling av regioner. Regjeringen vil gi høy prioritet til arbeidet med å utvikle robuste service-, bolig- og arbeidsmarkedsregioner i alle deler av landet. Dette vil være positivt både for distriktene og for byene. Sterke regioner vil virke som motorer i utviklingen av Distrikts-Norge og vil motvirke ensidig tilflytting til de største byregionene fra distriktene. ….. "

Regionrådenes konkrete virkeområder faller i betydelig grad sammen med de konkrete områdene departementet tenker på som "robuste service-, bolig - og arbeidsmarkedsregioner". Områdene er avgrenset av en overkommelig reiseavstand mellom steder som er viktige for folk i det daglige; i første rekke bosted og arbeidsplass, men også steder for f. eks. innkjøp, kultur, skole. I praksis snakker vi som oftest om et senter med tilhørende omland (men ikke nødvendigvis alltid).

Felles funksjoner i senter og omland er en, og i praksis den viktigste faktoren som binder en region sammen. Men også andre elementer, som f. eks. likeartede næringsinteresser, kan bidra til dette.

Fylkeskommunene og kommunene må ha sentrale roller i utviklingen av regioner. Det er gjort og gjøres mye bra arbeid på dette feltet på lokalt og regionalt nivå. Fremveksten av ulike former for interkommunalt samarbeid i robuste service-, bolig - og arbeidsmarkedsregioner, er etter min oppfatning et viktig og nødvendig supplement i den regionalpolitiske utviklingen.

Takk for oppmerksomheten !