Innledning

Takk for invitasjonen til konferanse her i Bodø. Det er et spennende tema som er satt på dagsorden her på denne konferansen, og jeg vil i mitt innlegg ikke bare gjøre greie for den regionale miljøforvaltningen, men også gjøre greie for hvilke tanker regjeringen har for utviklingen av fylkeskommunens rolle i forvaltningen. Jeg vil si noe om bakgrunnen for St. meld. nr. 31 Kommune, fylke, stat – en bedre oppgavefordeling, eller den såkalte Oppgavemeldingen, som regjeringen la frem før påske og som Stortinget behandlet den 14. juni i år. Videre vil jeg repetere hva som ligger av konkrete endringer på det regionale nivået i stortingsmeldingen, og på hvilket grunnlag vi i meldingen gikk inn for å styrke fylkeskommunens ansvar for den regionale samfunnsutviklingen i bredt.

Jeg vil innledningsvis slå fast at Regjeringen ønsker å bevare en sterk offentlig sektor. Vi er avhengig av en sterk og dynamisk offentlig sektor for å møte de utfordringene vi står overfor. Men det betyr ikke at alt skal forbli ved det gamle. Vi må være villige til å tenke nytt. Et samfunn som er under stadig endring stiller økte krav til at offentlig forvaltning endrer seg i takt med den generelle samfunnsutvikling. Den må endres i samsvar med befolkningens behov og den må fungere bedre i forhold til samfunnsøkonomiens krav. Fornyelsen må skje på alle nivåer i offentlig sektor; ikke minst i lokalforvaltningen hvor størstedelen av den offentlige politikken blir gjennomført. På bakgrunn av dette anser Regjeringen arbeidet med å skape en bedre oppgavefordeling mellom kommune, fylke og stat som et helt sentralt element i arbeidet med å fornye offentlig sektor.

Bakgrunnen for Oppgavemeldingen

Helt siden fylkeskommunen ble innført i sin nåværende form, på midten av 1970-tallet, har det pågått en debatt om dette forvaltningsnivåets rolle i forvaltningen, og om oppgavefordelingen mellom kommune, fylke og stat mer generelt. Debatten om oppgave- og ansvarsfordelingen dreier seg om to prinsipielle spørsmål: For det første; hvilket nivå skal offentlige oppgaver løses på – nasjonalt, regionalt eller lokalt nivå? Ivaretas f. eks. ansvaret for videregående opplæring best på regionalt eller lokalt nivå? For det andre; bør det være statlige forvaltningsorganer eller folkevalgte organer lokalt og regionalt som skal ha beslutningsmyndighet? Hvem skal for eksempel ha ansvar for de regionale miljøoppgavene –statlige embetsmenn representer ved fylkesmannen eller fylkeskommunen? Debatten omkring oppgavefordelingen var bakgrunnen for at Oppgavefordelingsutvalget i sin tid ble oppnevnt for å foreta en helhetlig gjennomgang og evaluering av dagens oppgavefordeling mellom forvaltningsnivåene. Mandatet ga utvalget i oppdrag å vurdere organiseringen på regionalt nivå spesielt.

Hva var så Oppgavefordelingsutvalgets dom over fylkeskommunen? I evalueringen av fylkeskommunen som forvaltningsnivå fremhever Oppgavefordelingsutvalget at det fylkeskommunale demokratiet er satt under press. Valgdeltakelsen er lavere enn ved kommunevalget og folk opplever fylkeskommunen som en mindre viktig del av demokratiet enn kommunene. Etter utvalgets vurdering er det behov for å gjøre endringer som kan styrke oppslutningen om det folkevalgte organet på regionalt nivå. Som tjenesteprodusent har fylkeskommunen, i følge utvalget, i hovedsak vist seg som et egnet instrument til å gjennomføre store reformer både på utdannings- og helseområdet, men må ta medansvar for et svekket utdanningstilbud for voksne og for kritikkverdige sider ved driften av sykehusene.

Det er likevel som regional utviklingsaktør fylkeskommunen i minst grad har lykkes i å leve opp til de forventningene en hadde til den i 1976. Oppgavefordelingsutvalget mener at dette kan skyldes at fylkeskommunen ikke har evnet å utnytte det handlingsrom den har hatt. Men utvalget mener også at det skyldes at fylkeskommunen har manglet virkemidler til å være en sentral utviklingsaktør på regionalt nivå. Videre påpeker Oppgavefordelingsutvalget at oppgavefordelingen mellom regional statsforvaltning og fylkeskommunen på mange områder er lite hensiktsmessig. Det blir fremhevet som særlig betenkelig at regional statsforvaltning ivaretar oppgaver med et tydelig utviklingspreg, noe som bidrar til å skape en uklar ansvars- og rollefordeling på regionalt nivå. På bakgrunn av dette mener flertallet i utvalget at fylkeskommunens ansvar for regional utvikling bør styrkes.

Behovet for et folkevalgt regionalt forvaltningsnivå

Hva er så regjeringens svar, slik de framkommer i Oppgavemeldingen, på de utfordringene Oppgavefordelingsutvalget skisserer?

I debatten om oppgavefordelingen har nettopp spørsmålet om det er behov for en fylkeskommune vært sentralt. Flere har tatt til orde for å avvikle fylkeskommunen, fordi de mener at den ikke fungerer etter hensikten og representerer et unødvendig byråkratisk ledd..

Regjeringen mener at det er behov for et regionalt folkevalgt nivå til å ivareta kommuneoverskridende eller regionale oppgaver. En rekke offentlige oppgaver løses best i et geografisk perspektiv mellom landet som helhet og den avgrensing som kommunene representerer, med andre ord; på regionalt nivå. Dels er dette oppgaver som av hensyn til stordriftsfordeler løses mest effektivt med et større befolkningsgrunnlag enn det de fleste kommunene har, dels er det oppgaver som angår eller har virkning for et større område enn den enkelte kommune og som derfor trenger kommuneoverskridende løsninger, og dels er det oppgaver som krever større ressursmessig løft mht. økonomi, kompetanse og personell, enn hva den enkelte kommune alene vil kunne makte.

Noen vil si det ikke er behov for et eget regionalt forvaltningsnivå for disse oppgavene, og at de like gjerne kan løses gjennom interkommunalt samarbeid. Regjeringen mener at for mange oppgaver og utfordringer som overskrider kommunegrensene vil interkommunalt samarbeid utgjøre en fleksibel og effektiv arbeidsform. Interkommunalt samarbeid gir kommunene mulighet og frihet til å vurdere om oppgaver løses best i egen regi eller i samarbeid med andre, og på flere områder har vi gode erfaringer med denne samarbeidsformen. Dette ser vi ikke minst innenfor miljøvernområdet, der kommunene samarbeider godt om å løse miljøutfordringer som angår flere kommuner. Regjeringen mener derfor at det er verdifullt at kommunene går sammen om å løse felles utfordringer gjennom interkommunalt samarbeid, og det vil vi fortsatt oppmuntre til.

Regjeringen mener likevel ikke at interkommunalt samarbeid kan erstatte behovet for et eget folkevalgt regionalt nivå som ivaretar regionale oppgaver. Selv om interkommunalt samarbeid fungerer bra på flere områder, så har det også sine negative sider. En viktig prinsipiell innvending er at slikt samarbeid innebærer at det avgis politisk myndighet til organer som ikke står direkte ansvarlig overfor velgerne. Dermed vil innbyggernes demokratiske innflytelse på viktige samfunnsoppgaver bli svekket. Praktiske erfaringer har også vist at interkommunalt samarbeid i noen tilfeller kan være vanskelig å gjennomføre på områder der kommunene har motstridende interesser. De som vil minst kan blokkere samarbeidet, og blir dermed de som bestemmer mest. Dersom vi skal bygge opp flere ulike interkommunale samarbeidsorganer for de ulike regionale oppgavene, vil dette også svekke mulighetene for helhetlige prioriteringer innenfor gitte økonomiske rammer.

Regjeringen mener altså det er behov for et folkevalgt regionalt nivå til å ivareta viktige kommuneoverskridende oppgaver som ikke egner seg å løse innenfor interkommunale samarbeid. Et regionalt politisk organ øker muligheten for desentralisering av politisk makt, og representerer en utvidelse av lokaldemokratiet ved at viktige samfunnsoppgaver kan settes under direkte folkevalgt kontroll og prioritering.

Regjeringens vil styrke fylkeskommunens regionale utviklingsrolle

Hvilke oppgaver ser så regjeringen for seg at fylkeskommunen i framtiden skal drive med?

Utgangspunktet er at regjeringen er enig med Oppgavefordelingsutvalget om at det er behov for å styrke fylkeskommunens rolle som den sentrale aktør for samfunnsutviklingen i bredt innenfor sin region. I Oppgavemeldingen ble det derfor lagt opp til endringer i oppgavefordelingen med sikte på å styrke fylkeskommunens rolle som regional utviklingsaktør.

Jeg mener nemlig at ansvaret for regional utvikling er en samfunnsoppgave som bør være underlagt folkevalgt innflytelse og kontroll. Kjernen i det regionale utviklingsansvaret er å skape en helhetlig og ønsket samfunnsutvikling for egen region. Viktige oppgaver og utfordringer knyttet blant annet til planlegging, samferdsel, næringsutvikling, miljø og areal lar seg ikke løse i den enkelte kommune. Etter regjeringens syn hører planleggingen og gjennomføringen av slike oppgaver hjemme på en regional arena, og at disse oppgavene bør være underlagt folkevalgt innflytelse. Det er regionens egenart og særskilte utfordringer som er i fokus, og arbeidet er i stor grad kjennetegnet av avveining mellom kryssende interesser og hensyn. Fra en demokratisk synsvinkel er det opplagt at slike avveininger bør ha regional forankring og være folkevalgt styrt.

Fylkeskommunen har i dag et ansvar for den brede samfunnsutviklingen i fylket, men har ikke tilstrekkelige virkemidler for å ivareta dette ansvaret. Samtidig har også fylkesmannen regionale utviklingsoppgaver knyttet til miljøvern- og landbrukssektoren. Regjeringen mener at det er prinsipielt uheldig at fylkesmannsembetet har oppgaver som krever avveining og prioritering mellom ulike interesser og regionalpolitisk skjønn og vurdering. At flere aktører på regionalt nivå har overlappende oppgaver, kan også skape gråsoneproblemer både for brukerne og aktørene og medvirke til uklarheter om roller og ansvar. Skal en styrking av den regionale utviklingsrollen bli reell, vil det etter regjeringens syn forutsette at de regionale organer får større myndighet over de beslutninger som har direkte betydning for den regionale utviklingen.

På bakgrunn av dette foreslår regjeringen i Oppgavemeldingen endringer for å styrke fylkeskommunens regionale utviklingsansvar. Hva vil dette innebære konkret?

Fylkesplan og innsigelse

For det første går regjeringen inn for å gjøre fylkesplanen generelt forpliktende – noe som for øvrig støttes av tilrådingene fra Planlovutvalget. Det skal også vurderes nærmere om deler av fylkesplanen bør gjøres rettslig bindende for arealbruk i regionen. Etter regjeringen syn har ikke dagens fylkesplanlegging fungert etter intensjonene i plan- og bygningsloven. Gjennom en generelt forpliktende fylkesplan vil fylkesplanleggingen bli et sterkere regionalt planverktøy og gi bedre forutsetninger for å samordne den offentlige virksomheten i fylket. Men dersom fylkesplanen i større grad skal gjøres forpliktende for kommunene og stat, må regler og rutiner gjennomgås for å sikre bedre medvirkning og medbestemmelse i planprosessen. Fylkesplanen skal være et fells regionalt plandokument og planprosessen må i større grad kjennetegnes av partnerskap slik at kommuner og regionale statlige organer kjenner eierskap til planen. Kommunene og regionale statlige organer må i sterkere grad trekkes inn tidlig i planprosessen.. På den måten kan ulike interesser avveies og innarbeides i fylkesplanen. Bl.a. vil fylkesplanen kunne brukes som verktøy for å integrere og operasjonalisere på regionalt nivå de sektorvise miljøhandlingsplanenene som alle departementer utarbeider.

Kommunene skal fortsatt være den primære myndigheten i arealforvaltning og lokal samfunnsutvikling, og kommunen skal fortsatt ha hovedansvaret for å bestemme bruken av arealene innenfor eget territorium. Når det gjelder den sentrale godkjenningen av fylkesplanene vil den i utgangspunktet videreføres, men den vil bli vurdert nærmere i tilknytning til oppfølgingen av Planlovutvalget.

Plan- og bygningsloven gir i dag både nabokommuner, fylkeskommunen og statlige fagmyndigheter innsigelsesrett til kommunale arealplaner. Det er en målsetting å finne frem til løsninger der de fleste innsigelsessaker kan avgjøres regionalt. Regjeringen vil derfor desentralisere myndigheten til å treffe beslutninger i innsigelsessaker til fylkeskommunen. Miljøverndepartementet kan likevel på eget initiativ eller på vegne av andre departementer og kommuner kalle inn planer til vurdering. Dette som en sikkerhetsventil for at nasjonale og kommunale interesser er ivaretatt i fylkeskommunale innsigelsesvedtak. Fylkesmannen skal fortsatt ivareta meglerfunksjonen i konfliktsaker.

Overføring av miljøvernoppgavene og landbruksoppgavene

For det andre vil hoveddelen av miljøvernoppgavene og landbruksoppgavene på regionalt nivå bli lagt til fylkeskommunen. Regjeringens vurdering er at miljøvernsektoren og landbrukssektoren er viktige for den brede samfunnsutviklingen. Fylkeskommunalt ansvar kan sikre en bedre integrering av miljøvern og landbruk i for eksempel arealplanlegging, næringsutvikling generelt og samferdsel. Miljøutfordringene er mer komplekse og sektorovergripende enn tidligere. Fremtidens miljøvernpolitikk må i større grad integrere miljøvernhensyn i alle sektorer. De nasjonale miljøvernpolitiske og landbrukspolitiske målene skal legges til grunn for fylkeskommunenes ansvar for miljøvern og landbruk (på samme måte som for eksempel fylkeskommunenes ansvar for videregående opplæring ivaretas innenfor en nasjonal utdanningspolitikk). Samtidig er det etter regjeringens vurdering hensiktsmessig å legge oppgaver på miljø- og landbruksområdet som ivaretar det enkelte individs rettssikkerhet til fylkesmannen. Det betyr at fylkesmannen fortsatt skal ha ansvaret for klagesaksbehandlingen og lovlighetskontrollen av kommunale vedtak.

Samferdsel, tilretteleggende næringsutvikling, bygdeutvikling og kultur

For det tredje vil regjeringen øke fylkeskommunenes ansvar for regional samferdsel ved å gi dem avgjørende innflytelse på prioriteringene av midler til andre riksveier enn stamveier. Fylkeskommunene vil også få økt ansvar for tilretteleggende næringsutvikling ved at forvaltningen av tilskudd til regionale samordningstiltak i hovedsak legges til fylkeskommunen. Som en del av landbruksoppgavene får også fylkeskommunen ansvar for tilretteleggende bygdeutvikling. Videre understrekes kulturens betydning for lokal og regional utvikling. Det er et mål å øke den lokale og regionale innflytelsen over kulturinstitusjoner og økonomiske virkemidler på sektoren. I tillegg beholder fylkeskommunen ansvaret for videregående opplæring.

Samlet vurdering av fylkeskommunenes ”nye” rolle

De foreslåtte endringene vil endre fylkeskommunens rolle i forvaltningen fra tjenesteprodusent til regional utviklingsaktør. At fylkeskommunenes ansvar for regionale utviklingsoppgaver økes, samtidig som staten overtar ansvaret for sykehusene, gjør at fylkeskommunene i større grad kan fokusere på de samfunnsbyggende oppgavene knyttet til vekst og utvikling. Etter regjeringens oppfatning vil en slik reform legge til rette for gode regionale helhetsløsninger. Tilrettelegging for næringsutvikling er avhengig av samferdselstiltak og av arealforvaltning og miljøtiltak. Utbygging og drift innenfor samferdselssektoren må ses i sammenheng med næringsutviklingen, med endringer i bosettingsmønsteret, med miljøkrav og arealforvaltning etc.. En samling av regionale oppgaver under regionalt folkevalgt ledelse vil, etter regjeringens syn, være en viktig betingelse for å fremme en rasjonell og bæredyktig samfunnsutvikling av landets regioner, og styrke den politiske styring av viktige samfunnsoppgaver.

Etter regjeringens oppfatning er det en hovedutfordring fremover å stimulere lokale og regionale myndigheters ansvar for egen utvikling. Styrkingen av fylkeskommunens regionale utviklingsrolle må ses på bakgrunn av dette. Det regionale nivået er godt egnet for å møte samfunnsutfordringer knyttet til miljøvern, nærings- og sysselsettingsutvikling, bosettingsmønster mv.. Fylkesnivået er stort nok til å ivareta regionale helhetssyn, samtidig er det lite nok til å se sammenhengene mellom politikk og bruk av virkemidler på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer. Som mellomnivå vil fylkeskommunen ha gode forutsetninger for å fungere som bindeledd mellom ulike aktører – både forvaltningsnivåer og private aktører – og dermed ha gode muligheter for å få til samarbeid om og felles satsinger for utviklingen av eget område. En viktig side ved rollen som utviklingsaktør er derfor å utvikle et partnerskap med statlige etater, SND, næringsliv og kommunene som også forvalter virkemidler av betydning for regional utvikling.

Avslutning

Regjeringen ser på desentraliseringen av oppgaver og myndighet til kommuner og fylkeskommuner som et sentralt ledd i fornyelsen av offentlig sektor. Vi mener at det lokale folkestyret vil styrkes gjennom endringene som foreslås i oppgavemeldingen. Endringene er av den grunn først og fremst en demokratireform, men samtidig fremmes en brukervennlig forvaltning og en mest mulig effektiv bruk av samfunnets ressurser.

Når det gjelder fylkeskommunens nye rolle og oppgaver, er regjeringen overbevist om at dette er den rette veien å gå. Vi mener at hvem som har ansvaret for regional utvikling må være tydelig, og at dette ansvaret må legges til et direkte folkevalgt regionalt forvaltningsnivå. Vi er derfor glad for at Stortinget har støttet forslagene i Oppgavemeldingen. Jeg tror at fylkeskommunene nå vil være i stand til å bli den viktigste utviklingsaktøren regionalt. Samtidig er det klart at utviklingen framover også vil avhenge av fylkeskommunenes vilje og evne til å fylle den nye rollen og de nye oppgavene. Med denne reformen ønsker vi fra sentralt hold å legge til rette for fylkeskommunen som regionale utviklingsaktør ved å gi dem nye oppgaver og økt handlingsrom. Men jeg vil understreke at for at fylkeskommunen skal evne å fylle den demokratiske rollen den er tiltenkt, er det avgjørende at den har alminnelig tillit i befolkningen. Denne tilliten er ikke alene avhengig av de rammebetingelser fylkeskommunen fungerer innenfor. En styrking av fylkeskommunens legitimitet vil i vel så stor grad være avhengig av fylkeskommunens egen innsats for å synliggjøre regionalpolitiske problemstillinger overfor innbyggerne og evne til å løse regionale utfordringer og oppgaver på en god og effektiv måte. Fylkeskommunen har selv et ansvar for å være en aktiv og tydelig aktør i det regionale utviklingsarbeidet. Jeg føler meg trygg på at fylkeskommunene vil være seg sitt ansvar bevisst.

Takk for oppmerksomheten.