Kjære alle sammen!

Tittelen på dette foredraget spør oss som ansvarlige politikere om kommunepolitikken er i ferd med å presses ut til fordel for en markedstankegang. Før jeg svarer konkret på dette spørsmålet ønsker jeg å gå veien om de dette mest handler om; nemlig borgerne i dette landet, som stadig oftere omtales som brukerne. Alle som skal snakke om eller diskutere kommunalpolitikk vil måtte forholde seg til eleven. Til sykehjemspasienten. Til barnehagebarnet. Til kinogjengeren. Til den som henter krefter fra kulturelle impulser der de bor. Til den som liker å bruke naturen der de bor. Brukerperspektivet som vi kaller det, er i dag enhver politikers tilnæring når politikk, og særlig kommunalpolitikk diskuteres. Og det tror jeg er en riktig utvikling.

Kommunesektoren har en viktig rolle i det norske velferdssamfunnet. Kommuner og fylkeskommuner leverer grunnleggende velferdstjenester til innbyggerne, bl.a. innen utdanning, barnehager, helse og eldreomsorg. De har også viktige samfunnsbyggende oppgaver knyttet til distriktspolitikk og regional utvikling, arealplanlegging, tekniske tjenester, miljøvern og infrastruktur.

Samtidig er dette et felt hvor det også arbeider mange mennesker.

Om lag 550 000 personer er sysselsatt i sektoren. Dette utgjør ca 24 prosent av landets samlede sysselsetting. Og dette har økt kraftig de siste årene.

På 1990-tallet har antallet personer som arbeider i norske kommuner og fylkeskommuner økt med 130 000. Økningen har blant annet sammenheng med at kommunene har fått nye oppgaver, bl.a. innen skolesektoren og eldreomsorgen. Men det er ikke bare oppgavemengden som har vokst, Det har også blitt større oppmerksomhet rundt kvaliteten på den kommunale tjenesteytingen. Folk står ikke lenger med lua i hånda, og takk og pris for det! For brukerbevisstheten har vokst, noe også vi som er politikere merker.

Kommunesektoren er ikke bare viktig som velferdsprodusent, den er helt sentral som demokratisk arena. De senere årene har vi opplevd synkende valgdeltakelse, samtidig har vi hatt en nedgang i rekrutteringen til lokalpolitikken. Dette er utfordringer vi må ta fatt i.

Jeg ønsker å innlede på denne måten fordi veien synes kort for en del partier fra å plassere brukeren i sentrum til å mene at markedet er den arena som absolutt ivaretar brukeren best. Jeg er grunnleggende uenig i en slik konklusjon.

Hva er så situasjonen i kommune-Norge på dette feltet? Utviklingen det siste ti-året har viset at markedstenkningen har vunnet sterkere og sterkere innpass. Kjøp av tjenester hos ikke-offentlige aktører blir mer og mer vanlig på flere og flere områder. Konkurranse mellom kommunens egne organisatoriske enheter anspores av resultatorienterte kommunale ledere. Brukerundersøkelser, benchmarking, kunder og utsetting av tjenester er blitt begreper vi er blitt vant til. Samtidig har lokaldemokratiet på mange måter blitt svekket. Valgdeltakelsen er synkende, og rekrutteringen til det lokalpolitiske arbeidet er ikke tilfredsstillende.

Er dette noe å bekymre seg over? Mange synes å mene at markedet gjerne kan overta for lokalpolitikernes omstendelige og tidvis uforståelige styring av ressursene ut mot brukerne. Hvis politikerne ikke forstår at det er nødvendig å pusse opp Skrenten skole, hvorfor skal ikke da foreldrene i stedet kunne velge Knatten som skole for sine håpefulle?

Høyre synes å være klare: Den enkelte innbygger skal i større grad bestemme hvem som skal utføre tjenestene, nærmest uansett hvilke andre konsekvenser dette vil medføre. Det offentliges ansvar blir primært å stå for finansieringen av de grunnleggende velferdstjenester, mens selve tjenesteytingen kan overlates til markedet. Høyre vil lovfeste at elevene skal ha fritt valg av videregående skole, og at foreldrene skal kunne velge grunnskole for barna.

Men er det da slik at markedet er svaret på våre problemer og utfordringer? Kan vi rolig tre et skritt tilbake i vår styringsiver, sørge for at finansieringen er i orden, utstyre brukerne med verdikuponger – og deretter overlate resten til markedets ”usynlige hånd”?

At markedet fungerer når det gjelder brukte frimerker og bruktbiler har vi alle erfart. Men kan den samme enkle mekanismen inneholde løsningen på kommunesektorens store og komplekse utfordringer? Mitt svar er meget klart: Nei. Som noen hovedløsning kan den ikke det. Jeg skal i det følgende utdype hvorfor jeg mener at markedet kommer til kort, og i noen tilfeller også representerer en direkte uheldig løsning.

La oss se litt på hvilke utfordringer Kommune-Norge står overfor, og hvor godt de markedsbaserte løsningene er egnet som løsning på disse.

Kommunesektorens hovedoppgave er, innenfor de lover og retningslinjer som Stortinget og regjeringen har satt, å finne frem til oppgaveløsninger som sikrer at befolkningen i alle deler av landet får de tjenestene de har rett til og behov for.

Utfordringene for kommunesektoren ligger med andre ord i å finne frem til gode og effektive måter å løse oppgavene på, samtidig som tjenestene skal ha tilstrekkelig kvalitet.

Rammebetingelsene for kommunene og fylkeskommunene er stramme, og krav og forventninger store og økende. Dette gjør at kommuner og fylkeskommuner må finne stadig nye måter å løse sine oppgaver, som har medført omorganisering, effektivisering og redusert ressursbruk.

Det er særlig fire spørsmål jeg stiller meg i forhold til å det å bruke markedesmekanismer på velferdssektoren:

1. Vil bruk av markedet gjøre at man sparer penger i kommunesektoren?

Bruk av markedsmekanismene kan, i hvert fall i den første fasen, bidra til en kostnadsreduksjon, og således gi ”mer tjenester for hver krone”. Vi har alle hørt om ”20% innsparing første år etter konkurranseutsetting”, og ”7 millioner billigere enn kommunens eget anbud”.

Det er klart at dette er god musikk i en presset ressurssituasjon, og at vurderingen om andre kan gjøre oppgaven rimeligere må og skal gjøres. Men hvor reelle er egentlig disse regnestykkene? Er de administrative og opplæringsmessige kostnadene knyttet til en anbudsrunde medregnet? Er kostnadene og merarbeidet knyttet til den løpende oppfølging og kontroll av den eksterne leverandøren medregnet? Hvordan er kostnadsutviklingen over tid? Var det opprinnelige anbudet lavt kalkulert for å komme inn på markedet? Hvor mye blir tilleggsfakturert som ikke var med i anbudsspesifikasjonen?

Dette er bare noen av de mange relevante spørsmålene som må stilles til selve prisspørsmålet. Og jeg ser ikke at noen har klart å komme med kvalifiserte regnestykker og gode nok svar omkring dette.

Vi har heller intet belegg for å anta at andre kan gjøre jobben vesentlig billigere enn kommunene og fylkeskommunene selv. Norsk offentlig sektor er ikke vanstyrt og tungdrevet. Tvert imot har kommunesektoren drevet et omfattende effektiviseringsarbeid i det siste ti-året, noe som alle som har arbeidet i sektoren kan bekrefte. Dersom kommunesektoren hadde vært full av overflødig ”daukjøtt”, ville markedet nå vært oversvømmet med tunge aktører som hadde tilbudt sine tjenester innen helse, omsorg og teknisk sektor. Slik er situasjonen ikke. ”Det er feil å tro at det er masse penger i privat helsetjeneste” sier konsernsjef Jon Norseth ved Volvat Medisinske Senter til Aftenposten 13.august i år.

I tillegg til spørsmålet om kroner og øre kommer så er de minst like sentrale spørsmålene om det i det hele tatt finnes et marked som kan levere tjenesten, og problemstillingene knyttet til monopoldannelse over tid. I valget mellom en offentlig og en privat monopolist tror jeg de fleste vil velge den offentlige. En hovedårsak til det er at det offentlige er under demokratisk kontroll som det private firma aldri vil være.

Spørsmålet om evnen til styring og prioritering av ressursene blir for meg helt sentralt.

Hvis vi er opptatt av rettferdig og forutsigbar fordeling av knappe ressurser, og samtidig vet at mye av den reelle prioriteringen foregår i det daglige arbeidet mellom tjenesteyter og tjenestemottaker, oppstår det for meg et åpenbart styringsproblem når en kommune eller fylkeskommune overlater viktige deler av tjenesteytingen til en ekstern organisasjon som i beste fall rapporterer på kroner og øre og grove indikatorer. I dag har politikerne, stor grad av nærhet til hvordan tjenestene utføres, og med de som står for produksjonen. Jeg tror at muligheten som ligger i direkte kontakt mellom de som styrer og de som utfører jobben er viktig for begge parter, både som styringsinformasjon og som prioriteringsinformasjon, men også i forhold til å skape en helhetlig organisasjon.

Jeg er altså skeptisk til å legge ut viktige deler av den individbaserte kommunale tjenesteyting som helse, omsorg og skole til et marked, ut fra hensynet til styring, prioritering, likebehandling og økonomi.

Enda mer skeptisk blir jeg når vi kommer til punktet om utviklingen av et vitalt og tydelig lokalt folkestyre.

2. Vil demokratiet styrkes ved markedsbaserte løsninger?

”Hvem har ansvaret” er et viktig spørsmål når en bruker skal prøve å finne frem i systemet, og når lokalbefolkningen ønsker å engasjere seg i lokale saker. Kommunene har i mange år arbeidet for å gjøre ansvarslinjene tydeligere, noe som har vært vanskelig nok i den tradisjonelle kommuneorganisasjonen.

Men hvem har egentlig ansvaret i den ”moderne” markedsbaserte kommunen Y, når mor på 85 ikke får nødvendig hjelp og pleie? Er det Servicekontoret, som ”bare” formidler kontakt og gir informasjon? Eller er det resultatenhet Syd? Eller er det Effektiv Hjelp AS, som har fått anbudet på deler av omsorgen i distriktet, og hvordan kommer man i så fall i kontakt med dem? Eller er det den administrative ledelsen i kommunen, også kalt ”konsernledelsen”? Eller er det det politiske Bestillerutvalg 2, som har antatt anbudet? Eller kanskje Kommunestyret selv, som vedtok kravspesifikasjonen?

Jeg tror ansvarspulverisering er et alvorlig problem i vår kompliserte offentlige sektor, primært for den som trenger hjelp, men til syvende og sist også for vårt lokaldemokrati. Nå er det ikke perfekt i det offentlig i så måte heller. Jeg kjenner dessverre mange enkeltpersoner som har blitt kasteballer mellom ulike etater. Men det er det tross alt enklere å ordne opp i for en ordfører eller rådmann for eksempel, når alle enhetene ligger underlagt rådhuset. Verre er det om kommunen hadde satt ut oppgavene til mange ulike private foretak.

Jeg stiller også spørsmålstegn ved om de verdier som skapes gjennom det lokale folkestyret kan føres videre i den markedsbaserte kommunen. Stilt overfor visjonen om den markedsbaserte kommunen melder følgende spørsmål seg:

Dersom kommunen blir forandret til et innkjøpsforum, hvem vil da bli rekruttert som politikere? Hvem vil fristes til å engasjere seg i tidkrevende lokalpolitisk arbeid for å drive med innkjøp og kontraktstyring? Hva slags kommunepolitikere vil vi da få?

Som politiker kan jeg mistenkes for å tale for min syke mor når jeg besværer meg over fremtiden for vårt lokaldemokrati. Men jeg tror vi alle har godt av å tenke gjennom hvilke goder vårt lokalbaserte styresett faktisk representerer, og hva som vil være alternativet hvis det forvitrer.

3. Vil kommunesektoren bli en attraktiv arbeidsplass ved markedsbaserte løsninger?

Mangelen på arbeidskraft, særlig innenfor omsorgsyrkene, vil utgjøre en av våre største utfordringer i de nærmeste tiårene. Det vil ikke bli flere til å gjøre jobbene av å legge ut de kommunale oppgavene på markedet. Muligens heller færre, fordi mange trolig vil velge å jobbe mer fleksibelt og totalt sett mindre gjennom et privat firma eller byrå, enn i en regulert og fast jobb i kommunen.

Den nye og unge arbeidskraften vil stille krav til utfordrende og utviklende jobber. De vil ikke se på seg selv som et B-lag, og vil være opptatt av å være minst like effektive og hardtarbeidende som sine tidligere medstudenter som har gått inn i privat sektor. Men hvor interessant vil det være å bruke mye tid og krefter på å utforme kommunens eget anbud på egne tjenester, og hvor villig vil man være til å utsette seg for risikoen av å måtte skifte arbeidsgiver hvert 3. eller 4.år?

Og hvor god samfunnsøkonomi er det at sykepleier Hansen slutter i kommunen, for uken etter å bli leid inn fra et privat firma til å gjøre nøyaktig samme jobben, men til dobbelt så høy pris?

Gir markedsløsninger best kvalitet og mest effektivitet?

Tilhengerne av markedet snakker ofte om at tilbudet blir så mye mer effektivt. Men hvordan måle effektivitet? Effektivitetskrav beskrives ofte som ”å yte de rette tjenestene til de rette brukere med minst mulig ressursbruk”. Det finnes imidlertid ingen absolutt målestokk for effektivitet og det er nødvendigvis ikke noen sammenheng mellom tilgangen på ressurser kvalitet. Hva hjelper det å få penger til nye skolebygg og bøker dersom lærerne ikke klarer å formidle kunnskapen?

Kvaliteten vil bli bedre hører vi også. Men kvalitet oppstår ofte i relasjoner, i møtet mellom tjenesteprodusent bruker. Personell med et solid fundament, i en trygg arbeidssituasjon, er ofte best i stand til å ivareta kvaliteten som skapes enten på sykehjemmet, i hjemmebaserte tjenester eller i skolen. Og det vil være en kontinuerlig utfordring å holde på og forbedre kvaliteten som Videre Viskapes i interaksjon mellom tjenesteyter og bruker. Om bestemor skal på anbud annethvert år skaper det uttrygghet både for pleier, pasient og det forhold de har seg i mellom på et sykehjem for eksempel. Da er det ikke nok med penger alene, verdier og holdninger både hos den enkelte og i hele organisasjonen er avgjørende. For å få kvalitet i kommunal tjeneteproduksjon må det skreddersøm til. Masseproduksjon i et markedsbasert system der kostnadseffektive insentiver er det overordnede mål tror jeg ikke er best for bestemor og barnebarnet hennes.

Svaret på mine fire spørsmål er nei. Hva er det vårt alternativ?

Hvordan kan vi tilfredsstille brukerne, bedre enn i dag, uten å gå veien om et marked, i klassisk forstand? Ved å ta brukerne på alvor i en større grad enn det som er vanlig i for mange kommuner i dag.

Det må bli viktig for kommunen å skape bevissthet om hvilke verdier brukerne anser som viktige, slik at kommunen så langt det er mulig kan realisere disse verdiene.

I utgangspunktet er det lett å anta at tjenester med høy objektiv kvalitet er i stand til å dekke brukernes behov/ønsker – dvs. at de dermed scorer godt med hensyn til brukertilfredshet. Dette er imidlertid ikke nødvendigvis tilfelle.

Å lytte til dem som benytter tjenestene for å få tilbakemelding om den de er tilfredse kan utnyttes bedre.

Dette krever at kommunene i enda større grad jobber videre med styring gjennom forpliktende dialog.

Brukerundersøkelser

En måte er å anvende brukerundersøkelser, for eksempel spørreskjema med spørsmål og påstander, ikke bare om erfaringer men også om forventninger.

Et problem her er at kommuner og fylkeskommuner mangler eller ikke prioriterer tid til slikt arbeide, eller at det skorter på kommunens kompetanse til å til å involvere brukerne i kvalitetsarbeidet.

Serviceerklæringer

Gjennom innføring av serviceerklæringer kan vi øke bevisstgjøringen om behov og rettigheter blant ansatte. Dette vil gi bedre informasjonen til brukerne om tjenestens innhold og skape realistiske forventninger som legger grunnlag for tilbakemeldinger.

Brukerundersøkelser koplet til KOSTRA-data

Det ligger også en utfordring i å utnytte potensialet i koplingen mellom KOSTRA-data og data om brukertilfredshet

Norsk Gallup har på oppdrag fra Kommunal- og regionaldepartementet, i samarbeid kommunene Asker, Hole og Lier, utført et pilotprosjekt og utarbeidet en veileder for sammenstilling av KOSTRA-data og data fra brukerundersøkelser. Veilederen viser hvordan en ved å koble ulike data kan få mer informasjon som gir grunnlag for styringen av tjenesteyting og ressursbruk i kommunene

Digital saksbehandling

Det er også en utfordring å tenke nytt slik at vi kan få mer ut av knappe ressurser. Jeg vet at flere kommuner er i gang med å utvikle systemer for digital saksbehandling. Kommunene er i gang med å utvikle opplegg der søknadsbehandling som ikke krever skjønn automatiseres. En kan søke om for eksempel barnehageplass eller ambulerende skjenkeløyve. Gjennom digital saksbehandling kan en frigjøre årsverk som går til rutinemessig saksbehandling og overføre ressursene til tjenesteproduksjon. Digital saksbehandling vil dessuten gjennom Internett kunne etablere døgnåpen forvaltning. Kombinert med servicekontorer eller servicetorg vil dette skape et mer tilgjengelig tjenesteapparat. Dette er gode eksempler på effektivisering.

Klagesaker

En enkel måte er å bruke kommunens klagesaker som indikator på kvalitet innenfor ulike sektorer. Dette er lett tilgjengelig informasjon som krever få ressurser. Mange er for flinke til å unngå å få klager eller skjule at vi få klager. Det kan bli en sovepute for oss dersom holdningen hos brukerne er at ”det skjer ingen ting likevel”. Ingen klager er ikke nødvendigvis tegn på at alt er bra. En klage er ikke et faglig nederlag, men en flott mulighet til å gjøre noe med kvalitet. Det viktigste er at vi viser at vi tar tilbakemeldingene på alvor.

Staten på sin side må gi kommunesektoren rammebetingelser som gjør det mulig for kommunene å yte tjenester med kvalitet. Utfordringen for staten blir dermed å velge styringsvirkemidler med omhu.

Avslutning

Markedsbaserte løsninger blir problematiske når de overskygger de verdiene som vi har tuftet vår offentlige sektor på, som bl.a. handler om rettferdighet, likebehandling, forutsigbarhet, klagerett m.v. Hvis offentlig sektor reduseres til et marked og til summen av enkeltindividenes nyttemaksimering, har vi mistet vesentlige verdier i vårt samfunn.

Arbeiderpartiet er klar på at vi må ha en sterk offentlig sektor i Norge som kan sikre grunnleggende velferdstjenester til alle. Kommunesektoren er viktig for å sørge for utjevning og fordeling av velferdsgoder, både mellom befolkningsgrupper og mellom ulike deler av landet. Dette kan aldri overlates til et marked.

Takk for oppmerksomheten.