Innlegg av Politisk rådgiver Jo Stein Moen, Miljøverndepartementet på LOKTRA-konferansen, Royal Christiania Hotel, Oslo, 7. november 2000

Areal- og transportpolitikk i byutviklingen

Hvordan bør areal- og transportpolitikken legges opp for å få til en mer bærekraftig byutvikling

Kjære konferansedeltakere,

Tittelen på innlegget mitt er "Hvordan bør areal- og transportpolitikken legges opp for å få til en mer bærekraftig utvikling?". Jeg har tatt meg den frihet å endre tittelen til bærekraftig byutvikling. Det er jo i byene at behovet for samordnet areal- og transportplanlegging er størst.

Byenes utvikling er daglig tema i den offentlige debatten, og et

spørsmål Regjeringen er opptatt av. Den urbane livsstil er populær som aldri før og stadig flere mennesker bor i byene. Folks ønsker om å bosette seg i byene gir både fordeler og ulemper. Konsentrasjon av arbeidsplasser, boliger og service kan bidra til at byene blir ressursøkonomiske og effektive, og velfungerende drivkrefter i økonomien. Større konsentrasjon av næringsvirksomhet og bosetting i byene kan også bidra til mindre miljøbelastninger ved at forbruket av energi, arealer og transport reduseres.

Men befolkningskonsentrasjon med påfølgende økning i trafikken gir også lokale miljøproblemer i forhold til støy, forurensning og trafikkfare for mange. Presset på gjenværende grøntområder øker og mange kultur-minner står utsatt til når behovet for en mer effektiv utnyttelse av arealene presser seg frem. Samtidig kan sterk vekst i byene medføre overbelastning av transportsystemet og økte tidskostnader for både privatpersoner og næringslivet. Det er derfor viktig å styre byutviklingen, slik at transportbehovene kan dekkes på en effektiv og miljøvennlig måte.

Stor biltrafikk er den største hindringen for et miljøvennlig og godt bymiljø. Byområdene må derfor utvikles slik at folk kan bli mindre bilavhengige. Det kan vi oppnå ved å samordne arealbruk og kollektivtransport. Sykling og gange må også gradvis ta større andeler av transportarbeidet og bidra til å dempe bilbruken og dens miljøulemper. Vi trenger mer konsentrerte byer med vekt på styrking av bysentrum og lokale sentra rundt kollektivknutepunkter.

Helhetlig bypolitikk

Den viktigste anbefalingen fra byene som deltok i Miljøbyprogrammet, er at det må utvikles en helhetlig politikk for bærekraftig byutvikling med et langsiktig perspektiv. Dagens sektordelte stat fører til at ansvaret er splittet opp på mange sektorer og nivåer. Overlappende oppgaver og manglende samordning sentralt forplanter seg lett som problemer til resten av forvaltningen og i siste instans til hele samfunnet. Dette gjør det vanskelig å se arealplanlegging, byutvikling og midler til investeringer og drift av de ulike transportformene i sammenheng.

Miljøvernministeren har tatt dette opp med sine kolleger i regjeringen, spesielt med Samferdselsdepartementet og Kommunal- og regionaldepartementet. Bedre samordning mellom departementene vil også være et viktig ledd i regjeringens arbeid med å fornye og effektivisere offentlig forvaltning.

Ulike sider ved bypolitikken blir også berørt av Oppgavefordelingsutvalget, Boligutvalget og Planlovutvalget. Regjeringen ser det som sitt ansvar at oppfølgingen av disse utredningene trekker i samme miljøvennlige retning.

Miljøverndepartementet har en lang tradisjon med å initiere og drive frem forsøk med siktemål å skape ny politikk – både lokalt og sentralt. Mange av dem i samarbeid med Samferdselsdepartementet. Blant de viktigste er; Nærmiljøforsøkene, Transportplanarbeidet i de ti største byene, Sykkelby-

prosjektene, "Trafikk, oppvekst og nærmiljø" og Miljøbyprogrammet.

Et viktig siktemål med disse prosjektene og programmene har vært å frembringe ny kunnskap og innsikt som kan bidra til en mer effektiv virkemiddelbruk og måloppnåelse. Dette var også bakgrunnen for at departementet i 1996 gikk aktivt inn i LOKTRA .

Loktra

LOKTRA har bidratt til å øke forståelsen av areal- og transportmarkedene i byer, og det er gitt god dokumentasjon av til dels kjent kunnskap. Areal- og transportmarkedene er kompliserte, bl.a. fordi ulike arealer har forskjellige verdier og kvaliteter, og transportetterspørsel skyldes komplekse aktivitetsmønstre blant befolkning og næringsliv. Forskningen viser at sammenhengene mellom arealbruk og transport er vanskelige å håndtere effektivt i planleggingen. Programmet har likevel avdekket en god del fakta som gir trygghet i forhold til valg av løsninger.

Jeg har valgt ut noen få problemstillinger som jeg vil gå nærmere inn på.

Styrke den regionale planleggingen av hele byområdet

Det første og kanskje viktigste punktet jeg vil trekke frem er hvordan regional planlegging og kollektivtransport i byområdene må styrkes gjennom ny organisering og mer helhetlig ressursbruk. Forskere på området har spissformulert dagens situasjon slik :

"Den etablerte organisasjonsstruktur er formålstjenlig dersom en ønsker en videre økning i personbilbruken i større byområder, og samtidig finner det formålstjenlig at ingen klart kan stilles til ansvar for denne utviklingen."

Det er ikke er mulig for kommunene alene å foreta en snuoperasjon i den lokale areal- og transportpolitikken "nedenfra" med dagens institusjonelle rammer og økonomiske prioriteringer.

Bærekraftighet forutsetter et langsiktig perspektiv, og det er helt nødvendig å oppnå forpliktende samarbeid mellom alle aktører som ivaretar sentrale virkemidler. En mer bærekraftig utvikling forutsetter bruk av virkemidler rettet både mot tilbuds- og etterspørselssiden i transportmarkedet. Og virkemidlene må sees i sammenheng og iverksettes i riktig rekkefølge, slik at gode løsninger og synlige forbedringer kan sikres.

Som dere vet, debatteres fylkeskommunens fremtidige rolle meget aktivt for tiden. Hvordan dette mellomnivået i norsk planlegging skal se ut om noen år, er ikke gitt. Miljøvernministeren ser imidlertid for seg at det bør være et organ på regionalt nivå som får ansvar for planlegging av utbyggingsmønster og transportsystem på tvers av kommunegrenser i en byregion.

Miljøverndepartementet og Samferdselsdepartementet har gjennomført et felles prosjekt med sikte på å kartlegge erfaringer og vurdere fremtidige fremgangsmåter for mer strategisk areal- og transportplanlegging på regionalt nivå. Departementene vil arbeide videre med grunnlaget for dette. Bl.a. vil det bli vurdert hvordan slike planer kan knyttes til arbeidet med transportplanlegging på nasjonalt nivå, bl.a. rettet inn mot revisjonen av Nasjonal transportplan.

Regionale planer for hele byområder bør i større grad enn dagens fylkesplaner være styrende for både staten og kommunene. Statlige investeringer, bl.a. i bygg og infrastruktur, bør legge regionale planer til grunn, og kommunene bør forplikte seg til å følge opp langsiktige strategier nedfelt i regionale planer. Planlovutvalget har fått i oppdrag å komme med forslag til å løse disse problemstillingene. Positive erfaringer med frivillig kommunalt regionalt samarbeid må også bringes inn i denne debatten.

Regjeringen vil gjennom forsøksordninger prøve ut alternative modeller for transportsystemets forvaltningsorganisering i byene. I tillegg til å legge bedre til rette for en helhetlig areal- og transportplanlegging i byområdene, vil ny organisering kunne føre til bedre fordeling av økonomiske ressurser både mellom de ulike transportformene og mellom investering og drift.

Kristiansand har som en del av Miljøbyprogrammet utarbeidet en byvisjon der areal og buss står i fokus. Areal/buss-visjonen i Kristiansand er praktisk eksempel på hvordan det er mulig å tenke langsiktig og helhetlig for å støtte opp under kursen mot økonomisk, sosial og miljømessig bærekraft. Arbeid med visjoner og scenarier er god metodikk når et langsiktig perspektiv må legges til grunn. Visjoner og scenarier kan bidra til å formidle viktige sammenhenger og valgmuligheter og skape engasjement, holdningsendringer og oppslutning om nye utviklingsretninger.

En av de viktigste utfordringene i oppfølgingen av slike visjoner er å sikre langsiktig forutsigbarhet med hensyn til tilskudd og drift av kollektiv-tilbudet. Både kommuner og næringsliv må gis trygghet for at attraktive kollektivtilbud opprettholdes over tid. Dette krever ressurstilførsel i tråd med hva som er samfunnsøkonomisk optimalt. Driftstilskudd til kollektivtransport bør primært vurderes i sammenheng med øvrig ressursbruk innen samferdsel, og ikke i forhold til helse og skoleformål. Dette krever omorganisering innen samferdselssektoren, noe vi ser frem til å prøve gjennom forsøksordninger.

Lokaliseringspolitikk

Det neste jeg vil ta opp er lokaliseringspolitikk. LOKTRA har vist at markedskreftene i stor grad gir en ønsket arealutvikling sett fra et planleggingsperspektiv med bærekraft-fokus. Tett og konsentrert utbygging er på mange måter det mest økonomiske samfunnsmessig sett. Markedet vil likevel ikke uten videre utnytte arealene på en samfunnsøkonomisk optimal måte.

Som planmyndighet er Miljøverndepartementet opptatt av å finne nye løsninger for å korrigere areal- og transportmarkedene og i større grad utnytte drivkreftene i markedet.

Rikspolitiske retningslinjer for samordnet areal- og transportplanlegging (RPR) har bidratt til å fremme en overordnet og mer miljøvennlig planlegging av utbyggingsmønster og transportsystem i byområdene. Evalueringer viser imidlertid at det er behov for å tydeliggjøre retningslinjene på flere punkter, bl.a. med hensyn til et klarere skille mellom bestemmelser for by og land, sterkere krav om lokalisering av regionale funksjoner til det regionale kollektivsystemet, og sammenhengen mellom kollektivtilbud og parkeringskapasitet i byområdene. Regjeringen tar sikte på å revidere retningslinjene slik at de blir tydeligere.

Den midlertidige kjøpesenterstoppen har bidratt til å forsere en samordnet areal- og transportplanlegging og avklaring av senterstrukturen i byområdene. Etter hvert som godkjente planer for senterstruktur med kobling til kollektivsystemet, eksisterende sentra, bosetting og handelsomland foreligger, vil disse kunne avløse kjøpesenterstoppen.

Næringslivets lokaliseringsbeslutninger viser seg å være enda viktigere enn boligutbyggingen m.h.t hvor mye transport som skapes og hvilken transportmiddelfordeling man kan forvente å oppnå. LOKTRA har bl.a. styrket kunnskapen om at lokalisering i sentrum og ved kollektivknute-punkter gir mindre transportarbeid med bil, og at en styrket og mer differensiert lokaliseringspolitikk vil være et viktig virkemiddel for å oppnå redusert bilbruk. Lokaliseringsstyring og parkeringspolitikk i tråd med de nederlandske ABC-prinsippene om rett virksomhet på rett plass, kan være ¢ en vei å gå.

Store bedrifter lokaliserer seg gjerne i områder med gode muligheter for effektiv transport. Tomtens størrelse og egnethet, prosjektpris, nærhet til hovedvegnett og framdrift i prosjektet er viktige kriterier ved lokaliseringsvalg. I et transport- og miljøperspektiv, er det viktig at bedriftene lokaliseres i nærhet til kollektivtilbud, for å muliggjøre høy kollektivandel, lavere parkeringsdekning og mindre bilbruk. Utfordringen blir derfor å finne løsninger som både oppfyller disse kriteriene og bedriftenes lokaliseringskrav.

Vi vet at næringslivet vil ha forutsigbare rammebetingelser, og offentlige myndigheter må derfor tydeligere signalisere hva som er ønsket byutvikling og skape mer entydige rammebetingelser.

Boligutbygging

Når det gjelder boligutbygging, viser den høye etterspørselen etter byboliger at folk gjerne vil bo sentralt. Andelen som ønsker å bo i blokk eller bygård har økt kraftig fra 1988 til 1995. Da familiestrukturene har endret seg de siste tiår, har etterspørselen etter mindre boliger økt. Dette innebærer at det gir grunnlag for mer fortetting i bebygde områder og innpassing av mindre arealkrevende boligtyper. Her ligger det et stort uutnyttet miljøpotensiale som kan realiseres med økt boligbygging sentralt med de gevinster det medfører for transportavvikling, miljø og en enklere hverdag.

Men fortetting med kvalitet er krevende og utfordrende; mange aktører er involvert, eiendomsforholdene er komplekse, det kan ofte være stort konfliktpotensiale og planprosessene er krevende. Vi trenger derfor bedre virkemidler for å få gjennomført fortetting i eksisterende byggesone.

Dette vil Regjeringen å gjøre noe med. I disse dager er Miljøverndepartementet, Kommunal- og regionaldepartementet og Landbruksdepartementet i ferd med å avslutte et større prosjekt om virkemidler for bedre arealutnyttelse. Arbeidet har foregått i nært samarbeid med seks kommuner. Formålet har vært å utvikle økonomiske, juridiske og organisatoriske virkemidler. Dette for å hjelpe kommunene å fortette med kvalitet og samtidig sikre forutsigbare prosesser og en rettferdig fordeling av goder og byrder. Sluttrapporten vil bli tilgjengelig ved årsskiftet.

Miljø- og helsefremmende transport – gange og sykkel

Gående og syklende må opprioriteres som transportaktører i byene. Dette krever at forholdene for myke trafikanter forbedres. Omtrent halvparten av alle bilreiser er kortere enn 5 km, og 28 % er kortere enn 2 km. Dette tyder på at det er et stort potensiale for å erstatte korte bilturer med gange eller sykkel.

I tillegg til at gange og sykling er miljøvennlige og lite arealkrevende transportformer, ligger det et stort potensiale på helsesiden. Sterkere kobling av forebyggende helsearbeid og transportpolitikk representerer store gevinster for folkehelse og samfunnsøkonomi. Forskning tyder på at selv korte og lette gå-/sykkelturer på 15-20 minutter har stor betydning for folks helse. Miljøverndepartementet vil derfor styrke og videreutvikle samarbeidet mellom miljø-, samferdsels- og helsemyndighetene på alle nivåer.

Fotgjengere og syklister er imidlertid utsatte grupper i trafikken, med fire ganger så høy risiko for å bli skadet i trafikken som bilførere, og utrygghet er en viktig faktor for at folk unngår å gå eller sykle. Trafikanter som velger transportformer som er både ressursbesparende, miljøvennlige og helsefremmende bør tilbys et transporttilbud som er minst like trygt og attraktivt som trafikanter som velger bil. Kommunene har her en stor utfordring i å sørge for at nødvendige kvaliteter for myke trafikanter blir innarbeidet i all planlegging. Vi vil særlig understreke behovet for tryggere skoleveier og ser det som en politisk utfordring å finne strategier for å motvirke tendenser til at stadig flere skolebarn blir kjørt til skolen.

Det er et problem at dagens planleggingsverktøy er lite egnet til å vurdere tiltak rettet mot umotorisert transport. For å få anerkjent den nytten myke trafikanter gjør i transportsystemet må planleggingsverktøy som nytte/kostnadsanalyser videreutvikles og forbedres. Dette krever blant annet bedre datagrunnlag om omfang, mønster og formålet med slik transport. Miljøverndepartementet ønsker å støtte opp om metodeutvikling og uttesting av nye planleggingsverktøy på dette området.

4) Like konkurransevilkår

For å nå målene om en mer miljøvennlig byutvikling er det viktig å oppnå et helhetsgrep på konkurranseforholdet mellom bil og kollektiv i byområdene. Ingen er tjent med at konkurranseforholdet mellom bil og kollektiv i transportkorridorene er i ubalanse og stadig svekkes i favør av biltrafikken. Kollektive transportmidler må ta en større del av trafikken i byene, særlig i rushperiodene, og dette krever bevisste valg og klare prioriteringer når det gjelder investeringer og utbyggingsrekkefølge av infrastruktur for bil- og kollektivtrafikk. I tillegg må det følges opp med tiltak overfor bilbruken i form av veiprising og en mer restriktiv parkeringspolitikk.

Det er i dag bred faglig enighet om at det ikke er mulig å vegbygge seg ut av køproblemene i byene. For byer av noen størrelse, synes investeringer i økt vegkapasitet bare å gi – i beste fall – kortvarige forbedringer i trafikk-avviklingen i rushtidene. Trafikantenes tilpasninger i transportsystemet bidrar til at økt biltrafikk relativt raskt "spiser opp" de forbedringer i trafikkavviklingen i rushtidene som man eventuelt oppnår med veginvesteringer.

Vegmyndighetene erkjenner at det er helt nødvendig med et styrket kollektivtilbud for å løse rushproblemene. Dette kom tydelig frem i gårsdagens nyhetsoppslag, der flere vegsjefer gikk aktivt ut og etterlyste bedre kollektivtransport.

Behovet for å vurdere alternative løsninger til økt vegkapasitet når kapasitetsproblemer i vegsystemet oppstår understrekes blant annet i rikspolitiske retningslinjer for samordnet areal- og transportplanlegging. Retningslinjene bør konkretiseres med hensyn til når og hvordan slike vurderinger bør foretas.

Parkering

Parkeringsforholdene ved arbeidsstedet har stor betydning for hvilket transportmiddel som velges på reiser til/fra arbeid. Av de daglige 550.000 arbeidsreisene i Oslo/Akershus er omtrent 300.000 reiser med bil. Omtrent 2/3 av de som kjører bil til arbeid sier de kunne reist kollektivt. Dette innebærer at rundt 200.000 bilreiser til arbeid kan erstattes med andre transportmidler. Disse reisene utgjør 17 % av alle bilreiser i Oslo/Akershus, og en slik reduksjon ville bli særlig merkbar i rushtida. Effekten av en slik reduksjon vil bedre effektiviteten av næringslivets transporter.

Dagens situasjon, der arbeidstagere gjerne tilbys gratis parkeringsplass, men ikke økonomisk støtte til kollektivtransport, bidrar til å forsterke en uønsket transportmiddelfordeling. En helt fersk undersøkelse i regi av Oslo Sporveier og Stor-Oslo Lokaltrafikk viser at de ansatte heller vil ha gratis månedskort enn gratis parkeringsplass, mens sjefene tror det motsatte. Her ligger det åpenbare muligheter til endringer i praksis.

Miljøverndepartementet vil se nærmere på hvordan bedriftene kan få et økt ansvar for redusert bilbruk.

Til tross for at parkeringspolitikk har vært vurdert som transportpolitisk virkemiddel i norske byer i en årrekke, er det i liten grad formulert klare mål for politikken. Trondheim er her et unntak, hvor de allerede har gått over fra minimumskrav til maksimumskrav for bilparkering i sentrum, samtidig som det stilles minimumskrav til sykkelparkering. Samordnet parkeringspolitikk for hele byområder vil naturligvis være mest effektivt. Dette vil føre til mindre sløsing med arealer og store besparelser for næringslivet.

Som et annet eksempel kan jeg nevne Fornebu, der det nå er enighet om å redusere parkeringsnormen til maksimalt 1 plass per 80m2 kontorareal. Sammenlignet med en norm på 1 plass per 50m2, gir dette utbyggerne en besparelse på nærmere 400 millioner kroner dersom en legger til grunn at en plass i gjennomsnitt koster 100.000 kroner. Samtidig sikrer det trafikkgrunnlaget for fremtidige kollektivinvesteringer.

Erfaringer fra utenlandske byer som har klart å oppnå et helhetlig grep om parkeringspolitikken, viser at det er nødvendig med klart definerte målsettinger, politisk stabilitet eller tverrpolitisk enighet om målene, bred forståelse for at parkering koster, og forståelse for at arbeidet krever langsiktige prioriteringer mellom ulike mål.

Avslutning

LOKTRA har bidratt til å øke forståelsen for og betydningen av samordnet areal- og transportplanlegging. Programmet har gitt god dokumentasjon av viktige forhold og sammenhenger og kommet med et bredt sett anbefalinger om nye virkemidler og bruk av de vi allerede har. Det er nå behov for å prioritere og omsette kunnskap og fakta til planprinsipper i lokale og sentrale beslutningsprosesser. Jeg vil avrunde foredraget med å oppsummere hva Miljøverndepartementet ønsker å prioritere i tiden som kommer. Vi vil:

• Styrke den regionale planleggingen i byområdene for å sikre helhetlig grep om arealutvikling og ressursbruk til samferdsel

(bl.a. ved å prøve ut alternative modeller for areal- og transportsystemets forvaltningsorganisering, helhetlig parkeringspolitikk)

• Styrke og tydeliggjøre lokaliseringspolitikken for å oppnå mer konsentrerte byer

(bl.a. ved å revidere RPR, utarbeide strategiske areal- og transportplaner, følge opp kjøpesenterstoppen, gi næringslivet mer forutsigbare rammebetingelser, bidra til forsert boligfortetting)

• Styrke miljøvennlig og helsefremmende transport

(bl.a. ved å sørge for like konkurransevilkår, opprioritere myke trafikanter og styrke samarbeidet mellom transport-, helse- og miljømyndigheter)

• Styrke samarbeidet med næringsliv og eiendomsforvaltere

(bl.a. ved å utnytte markedsinformasjon i større grad, bidra til å utvikle nye eier- og organisasjonsformer, drive felles områdeplanlegging og legge til rette for god dialog i tidlige faser av større byutviklingsprosjekter)

Vi tror det er mulig å oppnå en bærekraftig byutvikling. Dette er også konklusjonen i et stort OECD-prosjekt som nylig ble avsluttet. Her ble det vist at bærekraftig transport kan oppnås i løpet av en generasjon ved hjelp av en balansert blanding av teknologiske tiltak, tiltak rettet mot å redusere transportbehovet og endringer i transportmiddelfordelingen. Nøkkelen til ønskede resultater ligger i en velregissert innfasing av nøye utvalgte virkemidler der både myndigheter, næringsliv, frivillige organisasjoner og folk flest er involvert og bidrar på en konstruktiv måte.

Lykke til videre med konferansen!