Innlegg av politisk rådgiver Jo Stein Moen på den internasjonale konferansen "Avfall på Nordkalotten", 24. august 2000, Mo i Rana

Avfallsbransjens utfordringer ved tusenårsskiftet
– Norges tilpassing til EU-krav og direktiv

La meg først takke for invitasjonen og overbringe en hilsen fra miljøvernministeren. Regjeringen er veldig opptatt av at vi får til en best mulig avfallspolitikk. Som mange av dere sikkert så, skrev miljøvernministeren en kronikk om avfallspolitikken i Dagbladet i går, der hun blant annet skrev at "Spørsmålet er om kildesortering og gjenvinning lønner seg for samfunnet totalt sett. Svaret er etter min oppfatning et klart JA. Kildesortering er et spørsmål om penger – men ikke bare det. Avfallspolitikk handler også om politisk vilje til forandring."

Regjeringen Stoltenberg har politisk vilje til forandring til beste for miljøet. Også på avfallsområdet er det nødvendig med nye virkemidler.

(La meg før jeg begynner – fordi jeg er fra Trondheim og hadde en "Nær-døden"-opplevelse i går kveld - få lov til å takke landsdelen for at dere har oppfostret så mange gode fotballspillere, som i går var aktivt med å sikre Champions League-spill for Rosenborg også denne høsten...

Rosenborg er jo et slags samarbeidsprosjekt mellom Nordland og Trondheim. Jeg har stor tro på samarbeid på tvers av grenser og det er jo tema på denne konferansen, også.)

Det skal bli spennende å følge Nordkalottens Avfallsforum som stiftes på denne konferansen. Spesielt med tanke på samarbeid over landegrensene som er en del av målsettingen til dette forumet.

Tittelen på mitt foredrag er "Bransjens utfordringer ved tusenårsskiftet – Norges tilpassing til EU-krav og direktiv". På 25 minutter rekker jeg ikke gå i dybden på så mange felter, men jeg vil imidlertid legge vekt på å si noe om St. meld. nr 8 (1999-2000) om Regjeringens miljøvernpolitikk og rikets miljøtilstand - spesielt Miljøverndepartementets rolle i avfallspolitikken – videre vil jeg si noe om utviklingen og utfordringen på en del sentrale områder i avfallspolitikken og i tillegg vil jeg gå litt inn på nye EU-direktiver og eksport av avfall som jeg har forstått er et sentralt poeng i forbindelse med stiftelsen av Nordkalottens Avfallsforum (NAF).

St. meld. nr 8 (1999-2000)

St. meld. nr 8 (1999-2000) Regjeringens miljøvernpolitikk og rikets miljøtilstand ble lagt fram i fjor høst av Bondevik regjeringen. Den har som formål å gi Stortinget og resten av samfunnet en helhetlig presentasjon av miljøvernpolitikken og miljøtilstanden i Norge. Det tas sikte på at en slik melding vil bli lagt fram i etterkant av statsbudsjettet og den vil gi en god oversikt over sammenhengen mellom virkemiddelbruk og målene i miljøvernpolitikken og status for miljøtilstanden. Meldingen vil enkelte år kunne inneholde en mer utførlig omtale av ett eller flere miljøvernpolitiske tema. I St. meld. nr 8 var avfallsfeltet omtalt spesielt etter forespørsel fra Stortinget.

Avfallspolitikken som der ble presentert er i stor grad bygget over samme lest som St. meld. nr 44 , som tidligere miljøvernminister Thorbjørn Berntsen la fram i 1992. Den nåværende Regjeringen la i vår fram en tilleggsmelding (St. meld. nr 33 (1999-2000) til St. meld. nr 8 som blant annet omfatter klimapolitikken og forvaltning av villaksen. Avfallsfeltet er ikke berørt i tilleggsmeldingen. Det betyr at denne regjeringen i hovedsak er på linje med den forrige regjeringen på avfallsfeltet. Stortinget har i sin innstilling til St. meld. nr 8 (1999-2000) bedt om en bredere gjennomgang av enkelte tema på avfallsfeltet bl.a. lovendringsforslaget knyttet til avfallsdefinisjonene i forurensningsloven. Forslaget innebærer at kommunes plikt til å ha behandlingskapasitet for næringsavfall reduseres og i større grad overlates til markedet. En nærmere omtale av enkelte sider av dette forslaget vil komme i den nevnte stortingsmeldingen om Regjeringens miljøvernpolitikk og rikets miljøtilstand som legges fram til høsten.

Trender og utvikling

Avfallsbehandlingen forårsaker ulike miljøproblemer. Metanutslipp fra deponier anslås å utgjøre om lag 7,1 % av de samlede norske utslippene av klimagasser. I tillegg medfører avfallsbehandlingen utslipp av helse- og miljøskadelige kjemikalier, støv, forsurende komponenter, tungmetaller, næringssalter og forsøpling. Det er disse miljøproblemene vi vil til livs med avfallspolitikken. Derfor er det viktig å følge utviklingen i disse utslippene - og her må statistikken sies å være gledelig - anleggene blir stadig renere som følge av strengere krav og den teknologiske utviklingen på området.

De fleste utslippene fra forbrenningsanleggene går ned. Dette på tross av at mengden avfall som forbrennes har økt det siste tiåret. I 1997 var metan utslippene fra deponier beregnet til å utgjøre 193 000 tonn, noe som tilsvarer 4,1 mill. tonn CO2-ekvivalenter. Metan utslippene har økt med om lag 6 % fra 1990 til 1997 og utslippene i framtida er avhengig av mengder og typer avfall til deponi samt virkningen av skjerpede krav til anleggene.

De aller ferskeste tallene viser en gledelig nedgang i 1998 (til 190 000 tonn). Også uttaket av metan, dvs. fakling eller til bruk som energi, har økt jevnt og trutt siden 1990. De kommende EU-direktiv om forbrenning og deponering, som jeg vil komme tilbake til litt senere, vil skjerpe kravene til anleggene ytterligere.

Mer gjenvinning gir mindre avfall til sluttbehandling og dermed mindre utslipp - det er derfor positivt at statistikken viser at gjenvinningen øker, faktisk mer enn avfallsmengdene øker, altså slik at mengden avfall til sluttbehandling går ned. Mengdene til sluttbehandling har sunket fra om lag 2,9 mill. tonn i 1996 til om lag 2,7 mill. tonn i 1998. I samme tidsrom har gjenvinningen økt fra 2,8 mill. tonn til 3,1 mill. tonn.

Utfordringer

Fordi om vi er på riktig vei -ved at utslippene går ned og gjenvinningen øker – er det fremdeles betydelige utfordringer.

Prognoser foretatt av SSB antyder at vi vil stå overfor 22% mer avfall totalt i 2010 enn i 1996.

- for Næringsavfall tilsier beregningene en 20% økning fra 1996 til 2010.

- for Husholdningsavfall er økningen beregnet til å være hele 32% i samme periode.

Derfor er det viktig at vi fortsetter å arbeide for at mindre avfall skal oppstå og at mer avfall skal gjenvinnes. I St. meld. nr 8 (1999-2000) fastsettes konkrete mål for avfallsgenerering og gjenvinning. For det første settes det mål om en frikobling mellom økonomisk vekst og avfallsgenerering, for det andre tas det sikte på at 75 % av generert avfall skal gjenvinnes innen 2010. Disse målene for avfallsminimering og gjenvinning er påvirkningsmål knyttet opp mot det overordnede målet - som er å bedre miljøtilstanden gjennom "å redusere utslippene" fra avfallsbehandlingen.

Hvor mye utslippene reduseres avhenger bl.a. av innhold og sammensetning av avfallet, fordelingen mellom behandlingsmåtene og innsatsen og virkemidlene som tas i bruk for å nå påvirkningsmålene. Dette arbeidet skal drives innenfor en samfunnsøkonomisk lønnsom ramme og valg av virkemidler og tiltak skal baseres på kostnadseffektivitet. Og da er vi inne på Miljøverndepartementets rolle på avfallsfeltet.

Miljøverndepartementets rolle på avfallsfeltet

Departementets rolle er å sette mål for avfallshåndteringen og fastsette overordnede rammebetingelser som lover, påbud og forbud, avgifter mm. Dvs. at det i stor grad er overlatt til aktørene, kommunene og næringslivet, å organisere og utforme konkrete løsninger. En rekke virkemidler og tiltak er utviklet og kommet på plass i løpet av de siste 7-8 årene. Returordninger for ulike avfallstyper bl.a. emballasje, dekk, batterier, elektriske og elektroniske produkter. Fra 1. januar 1999 kom sluttbehandlingsavgiften på plass, et viktig element i arbeidet med grønne skatter. Det er også fastsatt stadig strengere krav til utslipp fra avfallsanleggene. Utviklingen viser at virkemidlene og tiltakene har hatt effekt og vil fortsette å få en økt effekt. Helt nye virkemidler vil derfor vurderes svært grundig før de evt. blir tatt i bruk. Dette betyr ikke at vi er helt fornøyd med situasjonen som den er - avfallsfeltet står i likhet med resten av samfunnet overfor en stadig raskere utvikling. Politikken må tilpasses denne utviklingen, f.eks. vil vi vurdere enkelte bransjeløsninger framover, og det er foretatt en evaluering av emballasje avtalen som stort sett viser at dette har vært effektive virkemidler som har gitt samfunnsøkonomisk gode resultater, likevel er det behov for enkelte justeringer. Det kan bli aktuelt å vurdere sluttbehandlingsavgiften, og innføring av EUs bilvrakdirektiv gjør at også bilvrakordningen settes under lys.

Nye EU direktiver

Vi har nå vært inne på deler av myndighetenes rolle, en annen viktig aktør i utforming av rammebetingelser for avfallsfeltet og bransjen er EU. Avfallsfeltet er gjenstand for omfattende regulering gjennom EØS-avtalen. En lang rekke direktiver om avfall er allerede implementert i norsk rett og tre nye er på trappene. EU har vedtatt nytt deponidirektiv og er i ferd med å vedta direktiv for forbrenning. I tillegg er det oppnådd politisk enighet i EU om å innføre en produsentansvarsordning for bilvrak.

Deponidirektivet - med strengere krav til deponier ble vedtatt 26. april 1999. Formålet med direktivet er å forebygge og begrense miljøbelastninger fra deponering av avfall ved å innføre operasjonelle og tekniske krav. Direktivet legger opp til at deponering av avfall skal være siste trinn i avfallshierarkiet og at mengden av avfall til deponi skal begrenses. Direktivet gjelder både kommunale og private deponier og stiller krav til utforming og drift av nye og eksisterende deponier. Mengden av biologisk nedbrytbart forbruksavfall til deponi skal innen 2016 trinnvis reduseres til 35% av mengden deponert i 1995. Det settes krav om forbehandling, for eksempel sortering av avfall som skal deponeres. Det innføres også eksplisitt forbud mot deponering av enkelte avfallstyper som smittefarlig sykehusavfall, flytende avfall og brukte dekk. Kostnadene ved levering av avfall til deponi skal baseres på full kostnadsdekning med tillegg av estimerte framtidige kostnader forbundet med avslutning av anlegget. Direktivet trer i kraft 1. juli 2001. Det vil bli utarbeidet en egen norsk forskrift om dette som sendes på høring i høst.

Forbrenningsdirektivet – som det er oppnådd enighet om i forliksprosedyre mellom Rådet og Parlamentet - innebærer strengere krav til både drift, målinger og utslipp fra forbrenningsanleggene. Det formelle vedtaket i EU om fastsettelse av direktivet forventes å skje i nær framtid. Flere av kravene er imidlertid allerede innfridd gjennom våre konsesjonskrav. På samme måte som deponeringsdirektivet vil forbrenningsdirektivet implementeres i Norge ved egen forskrift som vil bli sendt på høring på vanlig måte.

Disse to direktivene - for deponering og forbrenning - er viktig å få på plass. Gjennom felles regler i hele EØS området oppnår en mindre transport av avfall som følge av prisforskjeller som skriver seg fra ulik standard.

Bilvrakdirektivet pålegger produsenter og importører ansvar for å ta forsvarlig hånd om bilvrakene. Ordningen omfatter personbiler m/inntil 8 passasjerer og varebiler med tillatt totalvekt ikke over 3500 kg. Formålet med ordningen er at det allerede i produksjonsfasen skal tas hensyn til at produktet en gang vil bli avfall som må håndteres. Det er oppnådd politisk enighet i EU om direktivet, men det formelle vedtaket er ennå ikke fattet. Ordningen skal først gjelde kjøretøyer registrert etter 01.07.2002 og fra 01.01.2007 gjøres direktivet gjeldene for alle kjøretøyer som omfattes av ordningen. Det produsentansvaret direktivet legger opp til fraviker fra vårt offentlige pante- og avgiftsbaserte system. Miljøverndepartementet vurderer for tiden konsekvensene av å implementere direktivet i Norge. I den forbindelse vil også en eventuell ordning for tyngre kjøretøyer bli vurdert.

Felles marked med naboland – eksport av avfall

Avfalls og energi politikken i våre naboland er en svært viktig rammebetingelse for avfallsbransjen – spesielt i kommuner som geografisk sett har kort avstand til nabolandet. Sverige og Finland har i hovedtrekk de samme målene med sin avfallspolitikk som det Norge har. Dette gjelder mål om mindre generering av avfall og mer gjenvinning. I tillegg forekommer det også utstrakt bruk av produsentansvarordninger. Alle landene har nå innført avgift på deponering av avfall. Avgiftene for deponering i Sverige og Finland er lavere enn i Norge, hhv. 250 SEK dvs. 243 NOK og 90 FIM dvs. 122 NOK – mot 306 kr i Norge. Alle deponiavgiftene er knyttet til pr tonn levert avfall. Sverige og Finland har til forskjell fra Norge ikke sluttbehandlingsavgift på forbrenning. I Norge stimuleres det til energiutnyttelse av energien som produseres i forbrenningsanleggene gjennom en differensiering av sluttbehandlingsavgiften. Sverige har på sin side lange tradisjoner for fjernvarme systemer. Dette sammen med høyere energipriser enn i Norge og høyere avgifter på en del fossile brensel, har gjort det mer lønnsomt for Sverige å bygge ut varmegjenvinningsanlegg og utnytte energien i avfallet enn det som er tilfelle i Norge. Finland har etter det etter det jeg har forstått mindre forbrenning av avfall enn i Sverige og Norge og da naturlig nok liten tradisjon på energiutnyttelse fra forbrenning.

Forskjellene mellom landene både når det gjelder avgifter og energipriser er med på å påvirke hvor avfallsstrømmene tar veien. Og jeg vil derfor gå litt nærmere inn på problemstillingen knyttet til eksport av avfall.

Det er transportforskriften som regulerer slik avfallstransport til og fra Norge. Den gjennomfører EUs rådsforordning overvåking og kontroll av avfallstransport innen, inn i og ut av EU, og er meget detaljert og komplisert i forhold til annet norsk regelverk. Det er for eksempel ulike regler som gjelder avhengig av om Norge er mottakerland, avsenderland eller transittstat. Videre er reglene avhengig av om transporten gjelder EØS-land, andre OECD-land eller lan utenfor OECD, om transporten gjelder spesialavfall eller annet avfall og om avfallet skal sluttbehandles eller gjenvinnes. Generelt kan man si at myndighetene har større muligheter til å kontrollere og begrense transporten av spesialavfall, transport til sluttbehandling og dersom transporten går til ikke-OECD-land. For transport av avfall til gjenvinning mellom EØS-landene er hovedregelen nokså fri bevegelse.

Det mest aktuelle for dere vil jeg tro er transport av blandet husholdningsavfall. Dersom slikt avfall skal til forbrenning med energiutnyttelse i mottakerlandet, regnes dette som gjenvinning etter dagens regelverk. Norge, som avsenderland, har da begrensede muligheter til å forby transporten. Et avslag må baseres på at transporten ikke er i samsvar med nasjonale eller kommunale avfallsplaner, at den er ulovlig etter nasjonalt eller internasjonalt regelverk eller at kostnadene ved gjenvinningen ikke står i forhold til den delen av avfallet som går til sluttbehandling.

Departementet har ved en anledning avgjort en klagesak som gjaldt en slik transport hvor vi ikke fant grunnlag for å stanse transporten blant annet ut fra en vurdering av at transporten ikke kunne sies å være til hinder for våre nasjonale gjenvinningsordninger. I avgjørelsen gjør departementet det likevel klart at kommunene ikke bør basere seg på eksport av avfall som langsiktig løsning. Vi vet alle hvor fort rammebetingelsene endrer seg, og kommunal avfallstransport som er basert på ulikhet i rammebetingelser og ikke kostnadseffektivitet innenfor samme miljøkrav, vil være sårbar over tid. De svenske dørene kan lukke seg fort, jf. at Sverige snart innfører forbud mot deponering av brennbart avfall.

Bransjens utfordringer

For at gjenvinningsordninger skal være mest mulig effektive må markedet for avfall fungere. Det vil blant annet innebære at avfallsbesittere har informasjon om priser og avhendingsmuligheter, at kjøpere av avfall er kjent med hvem som tilbyr hvilken type avfall. For den enkelte aktør i markedet krever denne informasjonsinnhentingen store ressurser og i denne prosessen er organisering av avfallsavhendingen (kjøp og salg av avfall) i form av selskaper som Nordkalottens Avfallsforum (NAF) svært viktig for at gjenvinning av avfall skjer mest mulig effektivt. I tillegg til å formidle informasjon om priser og avhendingsmuligheter vil denne typen forum opparbeide seg god kunnskap om blant annet velfungerende gjenvinningsordninger og kan dermed gi råd til både kommuner og bedrifter om dette (mulig inntektskilde).

Avslutningsvis vil jeg oppsummere med min oppfordring til bransjen i dag:

• kommunene og bransjen for øvrig bør planlegge langsiktig, spesielt med tanke på at Sveriges forbrenningskapasitet kan begrense eksportmulighetene. Sverige tar jo sikte på å vri avfallsstrømmen fra deponi til forbrenning og vil sikkert fylle opp med eget avfall.
• som nevnt; bistå kommuner og bedrifter med informasjon og råd om gode gjenvinningsordninger.
• organiser gjenvinningen av avfall slik at så mange aktører som mulig får anledning til å avhende avfall til gjenvinning når dette er lønnsomt - kanskje kan det i noen tilfeller være lønnsomt å samarbeide på tvers av landegrenser med gjenvinningsordninger - både for å oppnå tilstrekkelig kvantum til at ordningene skal fungere og for å tjene penger.

Lykke til med resten av konferansen og med stiftelsen av Nordkalottens Avfallsforum.

Takk for oppmerksomheten.

(Innlegget ble tolket til engelsk og finsk)