Foredrag av statssekretær Stein Lier Hansen. Radisson SAS Scandinavia Hotel, Oslo, 14. november 2000

Kartbransjen og internett

Tar regjering og Miljøverndepartementet ansvar?

Teknologisk utvikling

Alle som har oppholdt seg i nærheten av Oslo har i løpet av sommeren registrert hektisk graveaktivitet langs enkelte innfartsveier. Det er lagt milevis med rør for trekking av bredbåndskabler. Tilsvarende er gjort ved enkelte andre befolkningskonsentrasjoner. Det er en vesentlig del av grunnlaget for vår nye digitale hverdag som graves ned i bakken. Foreløpig er vi i en startfase. Etter hvert vil kablene nå fram til alle befolkningskonsentrasjoner av noen størrelse. For mer grisgrendte strøk er det trolig trådløse bredbåndsløsninger som blir valgt. Målsettingen er at den nye teknologien skal være tilgjengelig i hele landet og komme alle innbyggerne til gode.

Den teknologiske utviklingen har vært avgjørende for dagens geodatamarked. Særlig datateknologien har effektivisert innsamling og vedlikeholdsmuligheter av data og gjort mange manuelle metoder avlegs. Internett, bredbåndsteknologi og sammensmeltning av tele-, data og mediesektorene krever ytterligere omstillinger av en offentlig sektor som skal tjene landets innbyggere, og av kommersielle aktører som vil være konkurransedyktige leverandører av geodata.

Er det norske samfunnet beredt til å ta ny teknologi i bruk?

I tillegg til de teknologiske forutsetningene må juridisk rammeverk, regelsett og standarder komme på plass. Fagpersonale må lære å beherske dataprogrammer og teknisk utstyr. Databaser, nye produkter og tjenester må utvikles. Disse må ha en kvalitet og pris som kan konkurrere med dagens løsninger. Brukerterskelen må tilpasses den jevne norske kvinne og mann der det er mulig. Samlet vil dette være avgjørende for etterspørselen etter de nye produktene og tjenestene. Denne etterspørselen vil være en målestokk på den samlede norske IKT-satsingens suksess eller mangel på sådan. Geodatabransjen har skjebnefellesskap med IKT og vil i økende grad integreres.

Dette er rammene for vår framtidige digitale hverdag.

Staten som tilrettelegger for hvem – hva krever de?

Det er et unisont og selvfølgelig krav at Staten skal legge til rette for denne fremtidige hverdagen. I dette scenariet har statlig og kommunal forvaltning sine særskilte krav. Privat næringsliv har en annen innfallsvinkel for sine interesser. Helst skal statlig tilrettelegging ta hensyn til krav fra alle aktører.

Landets innbyggere er ingen homogen gruppe, men kan oppfattes som "kunder" av både stat, kommune og privat næringsliv. I siste instans er det etterspørselen fra disse "kundene" som definerer hvilke produkter og tjenester som skal "bringes til torgs".

Vil Staten innfri forventningene? Ser Staten utfordringene?

Denne etterspørselen bør være utgangspunktet for Statens overordnede ansvar. Teknologisk utvikling skal legges til rette for å tjene innbyggerne i hele landet. En rekke hensyn både i privat og offentlig sektor skal ivaretas.

Det består i digitale oversikter over de fysiske omgivelsene (landbruk, skog, tettbebyggelser, med mer) og nettjenester som dekker en rekke av våre aktiviteter (eiendomsomsetning, transport, planlegging med mer). I realiteten er dette de tidligere analoge kartene og manuelle registrene i ny ham. Således er det her tale om gamle kjenninger som alltid har vært viktige hjelpemidler i samfunnsutviklingen. Kvaliteten på kart og registre har vært og vil fortsatt være avgjørende for viktige beslutninger. Derfor er kvalitet et sentralt mål ved utvikling av digitale kart- og geodataprodukter i Norge. Kvalitet i denne sammenheng vil si at de opplysninger som registreres, skal være korrekte og komplette.

Et slikt mål kunne for så vidt nås ved hjelp av analoge kart og manuelle registre. Skal digitale kart- og geodataregistre etableres må en derfor forutsette at en slik satsing gir samfunnsøkonomisk gevinst. Utredninger både i Norge og utlandet har vist at det er et positivt forhold mellom nytte og kostnader ved overgang fra analoge kart og manuelle registre til digitale utgaver. Denne gevinsten skal vi ta med oss!

For å hente ut gevinsten kreves det innsats både i offentlig og privat sektor. Innsatsen må dessuten i stor grad koordineres. Det krever samarbeid. Allerede i dag er det etablert gode samarbeidsrelasjoner gjennom de såkalte geovekstprosjektene. Staten arbeider med å utvikle en nasjonal politikk, kalt"Norge digitalt". Her beskrives bl.a. hvordan samarbeidet skal videreføres.

Økonomisk tilrettelegging

Statens engasjement vil hovedsakelig bli kanalisert gjennom Kartverket. Det såkalte statsoppdraget, som er Statens bevilgning til drift av Kartverket, er i 2000 på ca 320 mill kroner. Dette inngår i Statens innsats til etablering og drift av geodata i Norge.

En del av midlene går med til kjøp av tjenester for kart- og dataetablering fra det private marked.

Den prispolitikk som velges for infrastrukturen "Norge digitalt", vil legge avgjørende premisser for bruken. Fra utlandet kjenner vi to ytterpunkter for prising av offentlig informasjon:

Offentlig informasjon som offentlig gode. USA har en særlig aktiv politikk for å gjøre føderal informasjon, også geografisk informasjon, lett tilgjengelig i elektronisk form. Eventuell betaling skal bare dekke de direkte formidlingskostnadene. Føderal informasjon i USA er således ikke omfattet av opphavsrett.

Offentleg informasjon som kilde til inntjening. I England der staten av ulike grunner har et de facto monopol på grunnkartdata, blir så godt som alle kostnadene til det statlige kartverket, Ordnance Survey, dekket gjennom brukerbetaling. Slik inntjening forutsetter at det offentlige hevder opphavsrett til dataene.

Vi går inn for at Norge velger en løsning mellom de ytterpunktene som er beskrevet fra USA og England. Imidlertid må en ha klart for seg at detaljeringsgraden for data som etableres i "Norge digitalt" vil være bedre enn det som tilbys tilnærmet gratis i USA.

Det er således departementets holdning at brukerne skal betale for å nytte infrastrukturen ut over de marginale formidlingskostnadene. Miljøverndepartementet vil gjennom Statens kartverk ta et sentralt ansvar for infrastrukturen, men også de andre store brukerne av infrastrukturen, kommunene og de andre "geovekstpartene", bør ta ansvar ved å delta både i finansieringen og driften.

Så lenge samarbeidet skal være frivillig, kan ikke forholdene legges til rette slik at det er lønnsomt for enkelte aktører å stå utenfor samarbeidet og la de andre ta kostnadene. Alle brukere må derfor betale en pris som dekker en høvelig del av de faste driftskostnadene. En får to prinsipper for betaling tilpasset to kategorier brukere:

Deltagerne i geovekstsamarbeidet vil delfinansiere både etablering og drift. Dette vil være deres måte å betale. Deres kostnader til geodata vil totalt sett være relativt høye, blant annet fordi egeninnsats i form av arbeid med dataetablering vil være betydelig. Dette vil f.eks. gjelde alle kommuner som inngår slikt samarbeid. De skal således ha fri tilgang til bruken.

Øvrige aktører må betale for bruken. For disse skal prispolitikken være den samme uavhengig av administrativ tilhørighet. Offentlige og private virksomheter skal betale etter de samme prinsipper. Departementet finner det rimelig at store virksomheter betaler mer enn de mindre. Betaling bør baseres på et lisensprinsipp tilsvarende det som blir brukt innen programvareindustrien, der prisen er avhengig av tallet på brukere innenfor virksomheten.

Uavhengig av disse betalingsprinsippene kan det være aktuelt med rabatt for bruk til undervisningsformål og tidsavgrensede forskingsprosjekter. For å sikre fornuftig ressursbruk, skal prisen under ingen omstendigheter være lavere enn marginale formidlingskostnader.

Avgift etter åndsverkloven for videresalg og kopiering vil kunne være til hinder for rasjonell bruk av geografisk informasjon som grunnlag for offentlig informasjonsvirksomhet. Miljøverndepartementet legger til grunn at Kartverket og andre statlige geodataprodusenter ikke skal ta slike avgifter når offentlige styresmakter skal bruke kart og kartdata i ordinær saksbehandling eller informasjonsvirksomhet.

For enkle datasett er det et mål på sikt å kunne tilby data til priser som ikke går mye ut over de direkte formidlingskostnadene.

Selv om offentlig finansiering av investeringene i "Norge digitalt" er det normale, kan en tenke seg at avgrensede tiltak, som f eks kartlegging med høyere kvalitet enn normalt, helt eller delvis blir finansiert med privat kapital slik at det blir mulig å reagere raskt på de behovene som melder seg. Private utlegg til finansieringen må eventuelt betales tilbake ved hjelp av inntekter fra salg eller fra vanlige bidrag fra samarbeidspartene i "Norge digitalt".

Krav til økonomisk lønnsomhet vil være sentralt ved de produkter og tjenester som etableres med fundament i statlig tilrettelegging. Lønnsomhetskravet vil også medføre at en del tjenester fases ut. Det vil være viktig at felles datagrunnlag etableres kun et sted. Jeg tenker her spesielt på en del offentlige registre, f eks GAB. Etablering og vedlikehold vil være et samspill mellom flere aktører. Bruk av denne type registre må prises slik at ingen brukere fristes til å etablere parallelle registre av økonomiske årsaker. Det skal med andre ord lønne seg å benytte data direkte fra offentlige registre fremfor å etablere egne.

Administrativ tilrettelegging

Jeg har tidligere nevnt den betydning internett, bredbåndsteknologi og sammensmeltning av tele-, data og mediesektorene har for geodatabransjen. Den tekniske utviklingen på disse områdene og utviklingen av datamaskiner og -programmer er i stor grad styrt av markedet. I mange tilfeller fungerer det bra. Således vil ikke Staten gå inn på investeringssiden for å bygge ut bredbåndsnettet i Norge. Det offentlige vil etterspørre disse tjenestene på linje med andre kunder. Det er først dersom deler av kongeriket ikke blir tilstrekkelig dekket at Staten vil vurdere å investere penger til bredbånd.

Tilgjengelige data

Bredbåndsteknologien vil i neste omgang være med og bestemme hvordan tilgangen til den geografiske informasjonen skal organiseres. Denne informasjonen er felles for mange brukere spredt på offentlig og privat virksomhet og på mange ulike sektorer. Hensynet til brukerne skal stå i fokus. I "Norge digitalt" skal brukerne få et helhetlig system med felles spesifikasjoner for hele landet og med data som henger sammen på tvers av administrative grenser. Elektronisk distribusjon skal sørge for lett tilgang til data.

Om en skal lagre data sentralt eller i flere lokale databaser knyttet sammen i nett, må avgjøres ut fra de teknologiske løsningene. Bredbåndsutviklingen legger trolig etter hvert til rette for distribuert lagring hos flere av de institusjonene som har det faglige eller administrative ansvaret for enkeltdata.

Uavhengig av databasenes plassering er det et mål at følgende skal bli tilgjengelig gjennom den statlige tilretteleggingen i "Norge digitalt":

Geodetiske grunnlag, inklusive satellittbasert tjeneste for posisjonsbestemmelse på centimeternivå.

Primærdataserier. Dette er kjernen i "Noreg digitalt". Primærdata er i utgangspunktet målestokkuavhengige, og skal være vel tilpasset bruk i geografiske informasjonssystemer.

Sjø- og landkart. "Noreg digitalt" omfatter et fåtall standard kartserier (grunnkart), som inneholder et redigert utvalg av primærdata tilpasset visualisering i standard målestokker.

Fly- og satellittbilder. Departementet går inn for å etablere en systematisk bildedekning med faste tidsintervaller som del av "Noreg digitalt".

Standarder for produksjon, sammenkobling, distribusjon og bruk av geografisk informasjon.

Katalogtjeneste. Denne tjenesten er allerede etablert av Statens kartverk. Tjenesten gir brukerne oversikt over innholdet i dataseriene, kvaliteten av data og hvordan en får tak i dem. Katalogtjenesten i "Noreg digitalt" skal være åpen for alle offentlig tilgjengelige geodata. Tjenesten baseres på internasjonale standarder, og vil kunne inngå i mer globale nettverk for informasjon om tilgang til geodata.

De geodata som ikke inngår i primærdataseriene i "Noreg digitalt", behøver ikke være mindre viktige av den grunn. Disse andre geodata er å anse som fagdata. Koblet mot basisdataene i "Norge digitalt" kan de øke sin bruksverdi.

Eksempler på fagdata er informasjon om befolkning, klima, geologi, jordbunn, ras- og flomfare. Den enkelte fagetat vil ha et selvstendig ansvar for å forvalte slike data, og formidle dem til brukerne. "Arealis"-programmet for bedre tilgang til areal-, miljø- og planinformasjon er en offentlig satsing for tilrettelegging av fagdata som i hovedsak ikke vil inngå i "Noreg digitalt" (kun plandata vil inngå). Arbeidet organiseres som fylkesprosjekter.

En vesentlig gruppe fagdata er knyttet til nedgravde ledninger. Disse blir forvaltet av den enkelte ledningseier. Det er behov for samlet informasjon om eventuelle nedgravde ledninger når inngrep i bakken skal foretas. Gravemeldingstjenester basert på ledningseieres ledninger er allerede etablert i Norge, men ikke i statlig regi. Økt tilgang til data gjennom "Norge digitalt" vil forbedre tjenesten.

Regelverk, standarder mm

Standarder for produksjon, sammenkobling, distribusjon og bruk av geografisk informasjon inngår som tidligere omtalt i infrastrukturen "Norge digitalt". I tillegg må myndighetene ta ansvar for å utarbeide lovverk og regler for hvordan geodatamarkedet skal fungere. Herunder må tilhørende internasjonalt rammeverk implementeres.

Konvergensutviklingen (sammensmeltning av tele-, data og mediesektorene) er fremdeles i en tidlig fase. Rammevilkårene for tele-, data og mediesektorene er i dag regulert av ulike lovverk. På sikt vil en få en harmonisering av disse lovene. Det vil sikre at aktører som konkurrerer i samme marked, konkurrerer på mest mulig like vilkår, uavhengig av sektor som innfallsport til markedet. Utviklingen mot infrastrukturer som blir konkurrerende og/eller supplerende gjør at harmoniseringen er spesielt relevant for regulering av distribusjonsnett. Økonomiske sektorer som tidligere var adskilte, infiltreres gradvis i hverandre. Aktører som tidligere har operert i klart adskilte markeder, vil i noen grad konkurrere om de samme kundene. Det juridiske rammeverket på området vil få betydning for konkurransen og samspillet.

Visse data i "Norge digitalt" er av en slik karakter at eierskap og drift av databasene er et naturlig statlig monopol. Andre data kan like gjerne omsettes av andre. Trenden i regelverket for norsk tjenesteproduksjon er å åpne for private aktører hvis ikke særlige hensyn tilsier noe annet. I den senere tid er det åpnet for privat omsetning av arbeidskraft. Særlig internett har vært aktuelt til dette formålet. Tilsvarende vil det for de fleste data i "Norge digitalt" finnes eller kunne etableres konkurrerende data og tjenester. Regelverket vil tillate dette. Dersom kvalitet og pris på varene som tilbys på offentlige digitale markedsplasser, ikke er konkurransedyktige vil kundene avstå fra å handle eller oppsøke andre markeder.

Opplæring og integrering i samfunnet

Fritt etter hukommelsen vi jeg sitere matematikeren som hadde brakt matematikken et langt steg videre med sine oppdagelser. Det skulle markeres i festlig lag med gode kolleger. Han redegjorde for nyvinningene, hevet sitt glass og erklærte: "Måtte det aldri komme til nytte for noen.".

Nå var kanskje ikke ønsket om manglende nytte så alvorlig ment fra matematikerens side. Men om så var illustrerer det faren for at interesserte fagfolk kan grave seg ned i et interessant fagområde og dyrke det, uten tanke på andres nytte. I kart- og geodatabransjen har vi mange dyktige fagfolk. Og det er et interessant fagområde vi arbeider med. Hver enkelt må ta ansvar for at samfunnet skal ha nytte av det arbeidet som legges ned.

Samfunnsnytten er også avhengig av at det fins mottakere av produktene og tjenestene. Brukerterskelen har gått ned, men fortsatt er det visse minimumskunnskaper som kreves for å gjøre seg nytte av datarelaterte produkter og tjenester. Med økt lagringskapasitet på datamaskinene og økt overføringskapasitet for data på bredbåndsnett kommer dessuten nye produkter og tjenester. Disse krever andre brukerkunnskaper med nye brukerterskler. Nye krav til brukerkompetanse vil gå hånd i hånd med utviklingen.

Hittil har geodatamarkedet i stor grad vært preget av spesialister og godt utdannede brukere innen fagområdet. Disse vil det være behov for også i fremtiden. Spesialiseringen vil trolig gå enda lenger enn i dag. Utdanningstilbud til spesialister og godt kvalifiserte brukere må derfor bestå og utvikles. Like viktig er det at den alminnelige norske borgere øker sin kompetanse.

Da blir det snakk om den norske allmennutdanningen og forståelsen hos myndighetene for at data- og teknologikunnskap må få sin fortjente plass i grunnskolen og videregående skole. Det har vært mye fokus på elevenes PC-situasjon i skoledebatten. Først må en imidlertid starte med lærerne. I dag er det ikke mange yrkesgrupper i offentlig virksomhet som ikke har tilgang til egen PC på jobb. Det har ikke alle lærerne. Først når datamaskin blir et daglig og naturlig arbeidsverktøy for lærerne, kan elevene få dekket sitt behov i undervisningen.

Integrert i databransjen vil allmennhetens anvendelse av geodata avhenge av denne utviklingen.

Betenkeligheter - misbruk av data

Med økt datatilgang, økt kompetanse og flere brukere øker risikoen for misbruk av data.

Geodata kan inneholde personopplysninger. Enkeltvis eller sammenstilt og systematisert kan disse opplysningene krenke personvernet. Dette er forhold som Datatilsynet overvåker nøye og har en skjerpet holdning til. I 1992 ga Datatilsynet konsesjon for å prøve ut ordningen med offentlige servicekontorer. Det såkalte Jøsevoldutvalget har utredet en fast etablering av slike kontorer. Det er illustrerende at utvalgets 2 representanter fra Datatilsynet har innvendinger mot de anbefalte løsninger grunnet svekket personvern i den offentlige forvaltningens saksbehandling. De fremhever at løsningene kan gi uheldige koblinger av registre vi i dag ikke ønsker skal kobles direkte.

Også forsvaret og den sivile beredskapen kan ha krav til restriksjoner på bruk og kobling enkelte typer data. Ulike tiltak er etablert og vurderes jevnlig for å ivareta disse interessene.

Innen miljøforvaltningen er det særlig hensynet til truede og sårbare arter som legger begrensninger på tilgangen til data. Eggsanking, utstopping av sjeldne dyr og fulger og falkonervirksomhet kan true norske arter om informasjonen skulle ligge fritt tilgjengelig f.eks. på internett. Faunakriminaliteten er internasjonal og med internett stopper som kjent ikke informasjonen ved landegrensene.

Konklusjon/oppsummering

Forsamlingen savner kanskje presentasjon av NOU 1999:1 Lov om eiendomsregistrering i mitt foredrag så langt. Denne utredningen behandler forhold som har betydning for den norske kartbransjen. Ca 150 uttalelser er kommet fra bransjen. Nå foregår forberedelser til et lovforslag. Denne behandlingen er foreløpig ikke avsluttet. Det er ikke riktig av meg å foregripe departementets arbeid. Derfor vil jeg nøye meg med å si at utredningen vil legge viktig premisser for det fremtidige geodatamarkedet.

Jeg vil også nevne at organiseringen av Statens kartverk er under utredning. Det foregår en utredning internt i Kartverket. Resultatet vil bli at salg- og oppdragsvirksomheten i Kartverket vil bli skilt fra basisvirksomheten fra neste årsskifte. Parallelt har Miljøverndepartementet engasjert Statskonsult til å utrede organiseringen av Statens kartverk. Resultatet av denne utredningen vil kunne legge premissene for den fremtidige organiseringen av Statens kartverk. Rapporten vil foreligge 1. mars neste år.

Jeg vil oppsummere med å si at de viktigste premissene for vår fremtidige digitale hverdag legges i utformingen av en ny kartpolitikk, kalt "Norge digitalt". Her legges planene for organiseringen av geodatabransjen. Flere forhold vil avgjøre om vi lykkes med denne planleggingen. Samarbeidsrelasjoner og økonomisk satsing på bransjen de nærmeste årene er en viktig forutsetning for å få etablert nødvendig datagrunnlag. Fleksibilitet er en annen viktig forutsetning. Utviklingen innen datateknologien preger også geodatabransjen. Denne utviklingen går så fort at omstillingsevne er helt avgjørende.

For å kunne legge de riktige planene hadde det vært nyttig med et blikk inn i spåmannens krystallkule. Det har vi ikke tilgang i departementet. Jeg må derfor nøye meg med å forsikre at bransjen står foran mange spennende oppgaver. Departementet og Statens kartverk vil samarbeide med og støtte de som våger å ta tak i disse utfordringene.