PLANNYTT juli 2000 - Med lov skal landet bygges

Med lov skal landet bygges

Planlovutvalgets leder om planprosessene i fremtiden

Det er ikke mye universitet igjen på Universitetsplassen. De gamle ærverdige bygningene er i dag mest kjent for å huse Aulaen med Munchs fantastiske livsfrise. Ellers er det Juridisk fakultet som okkuperer bygningene. Institutt for offentlig rett holder til i bygningen nærmest Slottet, og der finner vi professor Hans Christian Bugge, leder for Planlovutvalget.

– Vårt arbeid går kort sagt ut på å gjøre planleggingssystemet til et bedre verktøy for kommuner og fylker, og for alle sektorer som skal planlegge. Plan- og bygningsloven (PBL) er utgangspunktet, men planlegging er et så vidtgripende begrep at det er andre deler av lov- og regelverket som også vil ha vår oppmerksomhet, forklarer Bugge.

I et og et halvt år har han nå ledet planlovutvalget. Det skal ha en funksjonstid på fire år og skal innen utgangen av året levere sin første delinnstilling. Det er knyttet store forventninger til arbeidet. Første året gikk hovedsakelig med til en grundig innføring i hvordan planleggingssystemet virker rundt i vårt varierte og vidstrakte land. En rekke presentasjoner er foretatt. Nå er konkretisering og ikke minst konsekvensdiskusjoner i gang. Et planlovutvalg følger også planleggingens spilleregler.

– Det er lett å overse enkelte sektorer. Vi må sette oss inn i problemstillinger som kanskje ikke opptar oss til daglig, som for eksempel samiske interesser, eller hensynet til sivilt beredskap, legger Bugge til.

Sektorinteressene
For det er mange parter i en planprosess. I utgangspunktet er alle som blir berørt av en plan en del av prosessen. Det åpner samtidig for en vanskelige balansegang.

– Vi forholder oss til en rekke sektorer, både planleggere og de som berøres av planlegging. Målet må være å få de forskjellige sektorene til å se PBL som et tjenlig redskap for seg. Samordnet planlegging er også et kjernebegrep. Vi erfarer for lite samarbeid i planleggingen, kall det gjerne sektortenkning, påpeker Bugge.

Det er likevel for enkelt å si at man uten videre kan erstatte deler av sektorlovgivningen med PBL. Bugge påpeker at stikkordene vekselspill og samspill dukker opp til stadighet i planlovutvalgets arbeid. Det er en rekke svake parter involvert i planleggingsprosessen og farene for at de blir overhørt eller overkjørt er store.

Planer på mange plan
Plan- og bygningsloven legger opp til et nettverk av planer på mange nivåer. Planlovutvalget har funnet sterkt varierende kvalitet på overordnede planer.

– Fylkesplaner varierer sterkt fra fylke til fylke. Det er mange grunner til det og vi må trenge dypere ned i akkurat denne problemstillingen. Fylkesplaner må bli bedre og gis større betydning. Vi ser på veldig mange områder et behov for overkommunal planlegging, men det er ikke derved gitt at fylkeskommunen er det neste trinn. Det skjer en omfattende regionalisering, både på høyere og lavere nivå enn fylkene, og mye taler for at noen av planprosessene må organiseres der, sier Planlovutvalgsformannen.

Blir planleggingen tatt på alvor i kommunene?
– Absolutt, men veldig mange av primærkommunene er rett og slett for små til å få til en effektiv planlegging. 70% av norske kommuner bruker mindre enn ett årsverk på PBL. I stor grad er det nå private interesser som driver frem prosjekter og planer. Kommunene kommer ofte på defensiven, det er ikke deres egne prosjekter. Faren for lappverk er stor. Nye ting skal tilpasses eldre planer som ikke har tatt høyde for de endringer som skjer i samfunnet.

– Kommunestørrelsen er en viktig faktor. Små kommuner har små ressurser for effektiv planlegging. Det er ikke sikkert PBL er tilpasset akkurat slike forhold. Jeg vil ikke foregripe konkrete forslag i vår innstilling, men bedret planlegging på regionalt nivå og mellom regionalt nivå og kommunalt nivå er et kjernespørsmål, uttaler Bugge.

Nye krav, nye tendenser
– Det vil helt klart være et enda større behov for god planlegging i fremtiden. Det betyr igjen at det vi fremmer må være mer effektivt, mer relevant og mer tjenlig enn det vi har i dag. Miljøhensyn, bærekraftig utvikling og biologisk mangfold, er stikkord som er på vei inn i all planlegging, men hvor ikke alle ennå har fått skikkelig fotfeste. Disse nye begrepene og den problematikk de representerer må få sterkere rettslig grunnlag i plansystemet. Her møter vi også problemene med en lemfeldig dipensasjonspraksis mange steder, blant annet i strandsonen. Det blir ofte for lett å fravike vedtatte planer. Vi vil se nøye på lovens dispensasjonsbestemmelse og hvordan den anvendes i forhold til vedtatte planer. Men vi erkjenner dilemmaet her: Behovet for styring og forutsigbarhet veiet mot behovet for fleksibilitet og politisk handlingsrom når nye idéer og behov kommer frem. Det vi for all del må unngå er planlegging for kontorskuffen, påpeker Bugge.

– Det er mange hensyn som skal tas. De forskjellige departementer har sin oppfatning av hva som er viktigst. Konfliktene mellom landbruk og friluftsliv, mellom trafikk og bomiljø, og mellom energiforsyning og naturvern er velkjente eksempler. Det er ikke vanskelig å tenke seg nye konfliktområder mellom de forskjellige sektorene. Et viktig formål med en planleggingslov er å sikre at slike konflikter løses på et solid grunnlag og i en ryddig prosess.

Tidsaspektet
Det politiske liv er sterkt inndelt i fire-års bolker. Vi har opplevd hvordan vedtagelse av planer ofte er noe av det siste valgte representanter foretar seg før nye folk kommer inn på arenaen med helt andre oppfatninger. De nye føler seg ikke forpliktet av planen. Det virkelige liv går ikke i fireårsepoker. Det kommer hele tiden nye innspill, nye problemstillinger, som planleggerne må ta stilling til. Vi er tilbake til det som ble nevnt innledningsvis, forsvarsfasen, planleggeren på etterskudd, påpeker Bugge.

Planlovutvalget arbeider selv innen en tidsramme på fire år. Det betyr at også de er påvirket av hva som skjer i løpet av denne perioden.

– Vi har et EU-regelverk som vi skal forholde oss til. Det er et regelverk under utvikling, og hvor vi ikke kjenner den endelige fasiten på hvordan planprosessene vil bli. Samtidig skjer det andre utredninger innen vårt eget politiske system. Wilhelmsen-utvalget vil komme med sin innstilling om oppgavefordelingen. Det er antydet en omfattende endring i fylkeskommunestrukturen. Slike ting vil naturligvis ha stor innvirkning på vårt arbeid.

Statens mange roller
– Planer kan oppfattes som tvangstrøyer for enkeltsaker. Samtidig kan kommunene få sprikende signaler fra Staten. Statens medvirkning i den lokale planleggingen er ofte veldig fragmentert. Innsigelser kommer inn på et sent tidspunkt, og ofte spriker innsigelsene fra statlige myndigheter. Dette blir lett fremstilt som kommunenes problem, men i utgangspunktet er det en del av Statens problemer. Det er klart at en rekke saker ender med innsigelser og lengre prosesser. Statens interesser i forhold til fylkes- og kommuneplanleggingen må samkjøres mye bedre. Og staten må være mer villig til å følge opp planene i sin bruk av virkemidler.

Vårt dilemma er selvfølgelig at vi på den ene siden skal forenkle et for komplisert system og samtidig sørge for at alle berørte parters interesser styrkes, påpeker professoren som er blitt sørgelig klar over kompleksiteten i den oppgaven han har påtatt seg.

Konsekvenser
– Et EU-direktiv om konsekvensutredninger er på vei, og KU er sikkert et tema som utvalget har måttet ta stilling til?

– Konsekvensutredninger bør i større grad inn i selve planleggingsfasen. I alt for stor grad er konsekvensutredninger noe som kommer inn på et for sent tidspunkt. Det gjelder ikke bare miljøkonsekvenser. På samme måte som selve planarbeidet er konsekvensutredningene et spørsmål om å se på forskjellige sektorers ønsker og behov. Selv om man nok i utgangspunktet tilstreber en vinn-vinn situasjon, er det noe som sjelden lar seg gjennomføre. Desto større grunn til å ta dette på alvor, og her er det saksbehandlingsreglene i seg selv som må tilpasses. Det overordnede ønsket om grundig utredning ligger der allerede, mener Hans Christian Bugge.

Planlovutvalgets første delinnstilling er rett rundt hjørnet. Den legger kanskje mer opp til diskusjon enn den løser problemer, men den vil peke på en rekke forhold som i dag er en hemsko for et effektivt og rettferdig plansystem. Prosessen er startet, men det er langt igjen, noe planlovutvalgets leder vil være den første til å underskrive.

[ Tilbake til innholdssiden ]