DET NORSKE TELEMARKEDET I ENDRING – KONKURRANSE OG DEREGULERING

Statsråd Terje Moe Gustavsen

Samferdselsdepartementet

1 Innledning

Jeg er usikker på hvorvidt hobbyjurist Sindre Piltingsruds nyutviklede metode for utvikling og forbedring av samarbeidsrelasjoner kunne vært til hjelp i fusjonsarbeidet mellom Telenor og Telia. Derimot føler jeg meg sikker på at dette redskapet kan være nyttig når man skal drøfte de utfordringene man møter som følge av den pågående sammensmeltingen mellom tele-, IT- og kringkastingssektorene. Myrullbråtens skjeggvekst blir anført som en forstyrrende fakto. Om det er et understatement i forhold til en person med nordens mest kjente bart skal være usagt, men mannen bak de fleste av Flåklypas mer og mindre kjente oppfinnelser, har også råd for dette: Reodor Felgens morgentoalettmaskin.

Endringene som har skjedd i denne sektoren de siste årene er omfattende – og de har skjedd med slikt tempo at man ikke har kunnet forestille seg hva som skulle skje. Teknologiutviklingen er svært dynamisk, og gjør seg gjeldende på stadig flere samfunnsområder.

Utviklingen påvirker samfunnet vårt, vår adferd og måten vi organiserer oss på - både privat og i arbeidslivet. Enkeltindivider opplever at kravet til omstilling øker. Bedrifter og bransjer som tar i bruk IKT- løsninger og e-handel opplever endringer. Myndighetene får behov for å ta i bruk nye og mer fleksible verktøy i politikkutformingen og i implementeringen.

Vi står overfor felles og krevende utfordringer – og vi må som Piltingsrud påpeker – stå sammen om å drøfte hvordan vi kan bruke teknologien til å nå de samfunnsmål vi har satt for fellesskapets utvikling.

Hva er så utfordringene? Vi ser at IKT skaper nye vilkår for nærings- og arbeidsliv, kultur, utdanning, velferd, helse, demokrati og livskvalitet. Kunnskap og kompetanse blir en stadig viktigere faktor i økonomien. Samtidig er Norge i en situasjon der vi er avhengig av ny verdiskapning for å kunne holde velferdsstaten oppe på et høyt nivå. For Norge er det derfor viktig å gripe de muligheter ny teknologi gir for framtidig sysselsetting, vekst og velferd i alle deler av landet.

Regjeringens ambisjon er å utforme en politikk for kunnskaps- og informasjonssamfunnet. Ser man på hvordan Norge ligger an i dag sammenlignet med andre land, så blir svaret bra - i alle fall dersom man ser på utbredelse og bruk av IKT (tilgang til Internett, antall pc’er, mobiltelefoner, kabel-tv-tilgang etc). IKT-næringen i vid forstand, dvs. inkludert tele- og kringkastingssektorene, har en omsetning som har passert petroleumssektoren. Befolkningen har et generelt høyt kunnskapsnivå.

På andre områder, og kanskje spesielt når det gjelder å være produsenter og eksportører av ny teknologi, ligger vi dårligere an. EU har satt i gang en benchmarking-aktivitet i tilknytning til sin eEurope satsing. Her får Norge være med, og dette vil gi oss verdifull kunnskap om våre sterke/svake sider som IKT-nasjon.

Det som derimot er klart, er at dersom vi skal kunne nå vår ambisjon, må vi satse på flere områder samtidig. Telepolitikken er en viktig del av og danner et fundament for IKT-politikken. Før jeg går nærmere inn på telepolitikken, vil jeg helt kort å trekke opp bredden i regjeringens IKT-politikk.

2 Hovedtrekk i regjeringens IKT-politikk – eNorge-planen

Handlingsplanen eNorge som regjeringen lanserte 29. juni i år trekker opp bredden i regjeringens politikk. For å nå målet om et informasjons- og kunnskapssamfunn er det tre forutsetninger regjeringen ser at vi må oppfylle:

• Vi må bidra til større tilgjengelighet slik at alle får tilgang til den nye teknologien.
• Vi må øke befolkningens kompetanse og forståelse for bruk av IKT slik at den enkelte blir i stand til å bruke IKT som et verktøy utfra sine ønsker og behov.
• Vi må få på plass tiltak, lover og regler som øker tilliten til teknologien. Tjenester på nettet må være sikkert og tilgjengelig for alle.

I eNorge planen beskrives hvor vi er, hva som må gjøres, hvem som har ansvaret og når tiltakene skal gjennomføres. I versjon 1.0 er det 76 tiltak som er tatt med, fordelt på følgende områder:

• Innenfor Individ, kultur og miljø – der siktemålet er å skape et informasjons- og kunnskapssamfunn for alle.
• Innenfor Læring hele livet – der siktemålet er å investere i kunnskap og forskning.
• Innenfor Næringslivet – der siktemålet er å bringe Norge i forkant av utviklingen av e-handel og forretningsdrift, ved å øke satsningen på nyskapning, kompetanseheving og FoU.
• Innenfor Arbeidslivet – der siktemålet er at alle grupper må ha lik rett til arbeid, og arbeidstakerne må sikres rett og mulighet til å oppdatere sine kunnskaper i tråd med nye krav.
• Innenfor Offentlig sektor –der siktemålet er at det skal utvikles rask, individtilpasset og kostnadseffektiv tjenesteyting. Det offentlige skal være pådriver for bruk av den elektroniske markedsplassen.

Dette betyr imidlertid ikke at vi anser at "jobben" er gjort. Tiltakene må gjennomføres. Dernest må eNorge planen jevnlig oppdateres – nettopp fordi vi på IKT-området er avhengig av å kunne justere de "svarene" (dvs. virkemidler/tiltak) vi gir på de utfordringene vi stilles overfor. Versjon 2.0 av eNorge kommer allerede 1. desember.

Regjeringen mener altså at tilgjengelighet til ny teknologi er en av tre grunnleggende forutsetninger for å skape et informasjonssamfunn for alle. I den sammenheng er telepolitikken et viktig virkemiddel.

3 Hovedlinjene i telepolitikken

Det er nå snart 3 år siden det ble åpnet for konkurranse på alle områder i telemarkedet, både i Norge og EU-landene. Erfaringene både i EU-landene og hos oss er at liberalisering av telemarkedet har ført til en positiv utvikling med flere aktører, et økende tilbud av tjenester og fallende priser. Vi har oppnådd mye:

• Norge er et avansert telekommunikasjonsland, med en moderne og godt utbygd infrastruktur.
• Mens Norge på 80-tallet var blant de land som hadde de høyeste telefontakstene i Europa, har Norge i løpet av 90-tallet fått blant de billigste teletjenestene.
• Nedgangen i teleprisene har fortsatt etter at en åpnet for konkurranse i hele telemarkedet.
• Vi har også et godt utvalg av teletjenester over hele landet.
• Vi er blant de land i verden der størst andel av befolkningen har mobiltelefon.

Men – det er fortsatt mye å hente. Både innenfor EU og OECD er man enige om at man ennå ikke har oppnådd de potensielle fordelene ved økt konkurranse i telemarkedet i form av fallende priser og et økt tilbud av tjenester. Tall fra OECD viser oss tydelig at de land som har lavest kostnader i tilknytning til og bruk av Internett har de største fordelene bl.a. for utvikling og spredning av elektronisk handel. Lavere priser bl.a. på leide samband og aksess til Internett vil derfor være viktig for å øke utviklingstakten for antall tilknytninger til og bruk av Internett. For å få til dette er det viktig at vi styrker konkurransen i markedet for å bidra til å gi næringsliv og forbrukere et økende tilbud av tjenester til fallende priser. Hos oss er det etablert konkurranse mellom mange aktører, men på noen områder dominerer fortsatt den tidligere monopolisten.

Det gjeldende regulatoriske rammeverket er hovedsakelig utformet for å legge til rette for en overgang fra monopol til konkurranse. Hovedfokuset har vært rettet inn mot å skape konkurranse og legge til rette for nye aktører. Fram til det er etablert effektiv konkurranse har det vært nødvendig med regulering av aktører med spesiell mulighet til å påvirke markedsvilkårene, og de største aktørene på telekommunikasjonsmarkedet har derfor vært underlagt omfattende plikter og kontroll. Erfaringene i både EU-landene og hos oss viser at det gjeldende regulatoriske rammeverket langt på vei har virket etter sin hensikt.

Samtidig har den raske teknologiske og markedsmessige utviklingen ført

til at det nå er behov for en prosess med sikte på tilpasninger av gjeldende regulatoriske bestemmelser. En slik regelverksgjennomgang pågår i EU, og er satt i gang også hos oss. EU-kommisjonen fremmet 12. juli i år en "pakke" med 8 forslag, herunder seks direktivforslag til EU-Parlamentet, med sikte på å skape et nytt regulatorisk rammeverk på området for elektronisk kommunikasjon og elektroniske tjenester.

Det foreslåtte rammeverkets anvendelsesområde omfatter elektroniske kommunikasjonsnettverk, dvs. alle typer systemer for overføring av signaler, samt elektroniske kommunikasjonstjenester som er tilbud som helt eller delvis består i overføring og ruting av signaler i elektroniske kommunikasjonsnettverk. Regulering av innhold i kommunikasjonstjenester er unntatt fra direktivets virkeområde.

EU-Kommisjonen ser på det å få på plass et nytt regelverk i telesektoren som en viktig del av en bredere strategi rettet mot økt verdiskapning og sysselsetting innen EU. Faktisk har Kommisjonen gitt uttrykk for at gjennomføringen av informasjonssamfunnet skal gis like høy prioritet framover som innføringen av Euroen og det indre markedet. Kommisjonen har som målsetning at direktivene skal være vedtatt i løpet av første halvår 2001, og at de skal tre i kraft fra 1. Januar 2002.

Det interessante for oss alle er hva som nærmere ligger i Kommisjonens forslag til ny regulering og hvilke behov for endringer vi vil måtte gjøre i forhold til vårt norsk regelverk. Det tar for lang tid for meg å redegjøre for dette nå, men jeg vil trekke fram ett av forslagene Kommisjonen kom med 12. juli som det franske formannskapet prioriterer å få behandlet– nemlig forordningen om tilgang til det faste aksessnettet. Forordningens innhold og formål er i hovedsak det samme som Kommisjonens ikke-bindende rekommandasjon fra 25. mai 2000 om samme emne.

Det faste aksessnettet er et av de segmentene i det liberaliserte telekommunikasjonsmarkedet hvor det er minst konkurranse. Ved å la nye aktører få tilgang til de faste kobber aksessslinjene forventes det at konkurransen og den teknologiske innovasjonen i aksessnettet øker – noe som igjen vil stimulere til et bredt tilbud av telekommunikasjonstjenester fra taletelefoni til bredbånds multimedia og høyhastighets Internett tjenester.

Forordningen innebærer at tilbyder med sterk markedsstilling i det faste nettet skal tilby sine konkurrenter tilgang til aksessnettet på oversiktlige, rettferdige og ikke-diskriminerende vilkår, innen 31. desember 2000.

Når det gjelder prising av tilgang til aksessnettet legger forordningen opp til at så lenge det ikke er tilstrekkelig konkurranse i aksessnettet til å unngå overprising skal de nasjonale reguleringsmyndighetene sørge for at prisene for tilgang til aksessnettet følger prinsippet om kostnadsorientering.

Innholdet og formålet med forordningen er i hovedsak i tråd med norske interesser på området. Det er også i samsvar med utfallet av behandlingen av St. meld. nr. 24 (1999-2000), jf Innst. S. nr. 146 (1999-2000), der det var enighet om at tilbyder med sterk markedsstilling skal pålegges en plikt til å tilby tilgang til det faste aksessnettet – og at denne plikten skal forskriftsfestes. Dette arbeider Samferdselsdepartementet med. For øvrig må det sies at tilbyder med sterk markedsstilling i det norske markedet (Telenor) siden april i år har tilbudt tilgang til det faste aksessnettet.

La det ikke være noe tvil om at regjeringens ambisjon er at Norge skal være tidlig ute med å etablere et nytt regelverk på teleområdet - som grunnlag for å sikre norske kunder og virksomheter lavere priser, høy kvalitet og større tjenesteutvalg gjennom større konkurranse på området.

For å få til dette skal vi gjennomføre en nasjonal regelverksgjennomgang. Underveis i dette arbeidet vil vi invitere aktørene i markedet til å komme med synspunkter. Vi har allerede sendt på høring Kommisjonens forslag til ny regulering, med frist for skriftlige merknader 1. november. Tidligere i prosessen har Norge ved flere anledninger gitt våre synspunkter til EU, og vi har hatt møte med det franske formannskapet. Jeg vil arbeide aktivt for å fremme norske interesser/synspunkter også videre framover.

Samferdselsdepartementet har en tung rolle som regelverksutvikler for nettopp å bidra til at elektroniske kommunikasjonsnett og –tjenester kommer hele landet til gode til rimelige priser. Vårt viktigste virkemiddel er å styrke konkurransen mellom aktørene i markedet. Reguleringen på dette området vil framover i større grad bli basert på konkurranselovgivningen. Men – vi vil opprettholde sektorspesifikke bestemmelser og krav rettet mot de største og dominerende tilbyderne i den grad det er behov for det av hensyn til en totalt sett hensiktsmessig og effektiv konkurranse.

Post- og teletilsynet er det sentrale utøvende kontroll- og tilsynsorgan på teleområdet. Dette er en stadig viktigere oppgave etter hvert som konkurransen utvikler seg, men også en krevende oppgave i og med at tidligere adskilte markeder smelter sammen. Konkurransemyndighetene har også et ansvar for å føre tilsyn med konkurransen i telemarkedet. Det antydes i programmet for denne konferansen at de to tilsynene burde benytte Sindre Piltingsruds omtalte "kinn-mot-kinn-metode" for å få til et godt samarbeid. Det er mulig det kan tilføre merverdi…. - men mitt inntrykk er at man har klart seg godt med den samarbeidsavtale Post- og teletilsynet og Konkurransetilsynet har utarbeidet og som beskriver rutiner for samarbeid og ansvarsdeling.

4 Bredbåndsutviklingen

Ordet bredbånd nevnes i mange sammenhenger om dagen – og ikke uten grunn. Utviklingen vi er vitne til åpner for nye typer tjenester og anvendelser som kombinerer elementer fra tradisjonelle tele-, IT- og kringkastingstjenester. Både i Norge og internasjonalt ser vi at aktørene i IKT-markedene investerer store beløp for å utvikle nye tjenester og innholdsprodukter som tilbyr multimedia og video, i tillegg til at man oppgraderer og bygger ut høyhastighets infrastruktur. Foreløpig er tjeneste- og etterspørselsutviklingen for bredbåndskommunikasjon i en tidlig fase.

Det foreligger mange uutnyttede muligheter og gevinster ved å ta i bruk slike tjenester, både innenfor husstander, næringslivet, offentlig forvaltning og utdannings-, helse-, medie- og kultursektoren. Det er grunn til å anta at etterspørselen etter bredbånd vil øke betydelig framover, men etterspørselen vil avhenge av pris.

Økt bruk av bredbåndskommunikasjon vil føre til betydelig økt trafikkvolum i telenettene. Dels fordi nye tjenester og anvendelser krever større overføringskapasitet og dels fordi brukerne vil nytte returkapasitet i telenettene. Dessuten vil trafikkvolumet øke som følge av at flere brukere benytter nettene samtidig og fordi brukerne i økende grad vil sende, ikke bare motta informasjon.

Utviklingen av et massemarked for bredbåndsbaserte tjenester og anvendelser forutsetter tilgang på vesentlig høyere overføringskapasitet enn det som tilbys i dag.

En slik utvikling forutsetter derfor en løpende utbygging av overføringskapasitet i telenettene. Behovet for økt overføringskapasitet knytter seg spesielt til aksessnettene.

Hvor står så det norske markedet i dag? Når får vi "bredbånd"? Hva må du og jeg betale? Hvem leverer hva – i dag og i tiden framover? Markedet forandrer seg fra uke til uke, så et slikt oversiktsbilde er ikke lett å tegne i dag. Men la meg forsøke:

Aksessnettene til husstandene domineres i dag av Telenors ordinære telenett. De viktigste konkurrerende infrastrukturene er kabel-TV-nett, mobilnett og ulike typer radioløsninger. Det tilbys en rekke tilknytningsformer med ulike kapasiteter over disse aksessnettene. Tilbudene som de fleste privatkunder benytter seg av i dag er tilknytning via modem (mulig for alle), ISDN (mulig for 98 %) eller via kabel-TV-nett. I bedriftsmarkedet baserer man seg oftest på leide samband eller egne nett med høy kapasitet. Priser for bredbåndsaksess har til nå vært ansett å være for høye.

Markedssituasjonen er imidlertid veldig dynamisk. Tilbyderne i markedet investerer nå milliardbeløp for å oppgradere telenett og bygge nye nett for overføring av digitale tjenester. Det ser nå ut som at det som mange har omtalt som et "bredbåndsrace" - har kommet i gang. Tilbyderne benytter ulike teknologier – kopper, fiber, koaksialkabel, radiolinjer og satellitt. Alle tilbyderne hevder å "ha akkurat det du som kunde har behov for", og videre at det er "kun vår løsning som er bredbånd". For eksempel blir det fra mange hold sagt at ISDN og ADSL ikke er "ekte bredbånd".

Det er ikke min oppgave å favorisere enkelte teknologier framfor andre. Men jeg er glad for at så godt som hele Norges befolkning i dag kan få muligheter til å surfe på nettet med den hastigheten ISDN gir, og at dette faktisk er tilfredsstillende utfra manges behov per i dag. Samtidig ser vi at utviklingen går videre, og det vil komme nye løsninger for å møte behov for høyere nedlastingshastighet og multimedia.

Konkurranse mellom tilbyderne er en situasjon myndighetene ønsker, og som vi tror er til det beste for forbrukerne. Foreløpig er vi kun i startfasen. Jeg forventer det blir en dynamisk utvikling de nærmeste årene der tilbyderne konkurrerer med hverandre om å tilby høyere kapasiteter til husstander og bedriftsmarked.

Regjeringen la 11. oktober fram sin handlingsplan for bredbånd, som inneholder 35 tiltak som har som hensikt å bidra til en rask og bred geografisk utbygging av bredbåndsnett i Norge. Regjeringen mener bredbåndspolitikken skal baseres på to typer tiltak:

1. Styrking av konkurransen i markedet.

Det er viktig at vi utnytter den dynamikken vi nå ser utspiller seg i markedet og de verdiene som allerede er investert. Staten bør stimulere denne dynamikken gjennom tiltak som stimulerer konkurransen i markedet.

2. Styrking av offentlig etterspørsel etter bredbåndsnett og –tjenester.

Ved at offentlig sektor tar i bruk bredbåndsnett og –tjenester kan tjenestene til næringsliv og publikum forbedres, men minst like viktig - statlig innsats vil kunne virke utløsende på markedets investeringer ved at markedet får en "kritisk masse" av brukere. Regjeringen ønsker at etterspørselsstimulerende tiltak i første omgang rettes mot skoler, bibliotek, helsesektoren og kommuneadministrasjoner.

Ved å styrke konkurransen i markedet og styrke offentlig etterspørsel har regjeringen som mål å bidra til:

• gode markedstilbud om tilknytning til bredbåndsnett til alle grunn- og videregående skoler, folkebibliotek, sykehus og kommuneadministrasjoner innen utløpet av 2002
• gode markedstilbud om tilknytning til bredbåndsnett for alle norske husstander innen utløpet av 2004.

Skal vi få til dette kreves engasjement fra kommuner, stat og næringsliv –og ikke minst samarbeid mellom disse. For å bidra til å oppfylle disse målene har Regjeringen fra sin side i statsbudsjettet for 2001 foreslått ulike tiltak og aktiviteter i størrelsesorden 300 til 350 millioner kroner.

For å sikre tilgjengelighet for alle i hele landet kan det bli nødvendig med særskilte statlige tiltak for å sikre tilgang til bredbåndskommunikasjon i områder og overfor grupper det er usikkerhet om markedet vil dekke på kommersiell basis til rimelige priser. Dette krever at vi har et godt beslutningsgrunnlag. Regjeringen vil derfor følge nøye med i markedets utvikling for å kunne ta stilling til når det evt. er behov for særskilte tiltak og i hvilket omfang de skal iverksettes.

Samtidig jobber vi kontinuerlig for så stimulere til en utvikling med bredest mulig dekning.

Konkurransen i mobilmarkedet vil bli sterkere når vi i løpet av november vil tildele konsesjoner for tredje generasjons mobilkommunikasjon. Vi har fått inn syv søknader til 4 ledige konsesjoner, og vi jobber nå hardt med å rangere hvem som er best kvalifisert. Minimumskravet var satt til geografisk dekning av 12 tettsteder. I konkurransen om å få konsesjon, har selskapene tilbudt en vesentlig mer omfattende geografisk dekning enn dette. Så langt anser regjeringen derfor utlysningen basert på "skjønnhetskonkurranse" for å være vellykket.

Samtidig er vi i gang med forarbeidet til utlysning og tildeling av flere konsesjoner for andre generasjons mobilsystem, der det er ledige frekvenser både i 900- og 1800-båndet. Regjeringen legger opp til at nye konsesjoner for andre generasjons mobilsystem skal tildeles i 2001. Tildelingen vil skje ved auksjon. Den konkrete utformingen av auksjonen skal avklares senere. Det vil ikke bli stilt særskilte krav til dekning i de nye konsesjonene, men det vil bl.a. bli satt krav til seriøsitet, kompetanse og økonomi.

5 Avslutning

Betydningen av gode telekommunikasjoner som samfunnsmessig infrastruktur øker, og det er viktig at vi kan tenke langsiktig for å sikre avanserte nett og kvalitativt gode tjenester til lav pris også i framtida.

Utviklingen gir både aktørene i markedet store utfordringer, men fremst av alt: enorme muligheter. Myndighetene vil arbeide hardt for å etablere gode rammebetingelser slik at vi kan høste gevinstene ved informasjons- og kunnskapssamfunnet.

Utviklingen av norsk telepolitikk har vært preget av en vilje til å finne balanserte og praktiske løsninger. Jeg vil oppfordre til dialog og diskusjon om hvordan vi skal tilrettelegge rammevilkår i telesektoren som sikrer at Norge kan ligge i forkant av IKT-utviklingen.

Med dette vil jeg si takk for oppmerksomheten og lykke til resten av konferansen!