Norske sjømannsforbunds konferanse om sikkerhet og bemanning. Bergen, 27. august 2001.

Politisk rådgiver Arnt Frode Jensen, Samferdselsdepartementet

"Hvilke økonomiske driftskriterier og føringer legges på rederiene? Kan ensidige økonomiske hensikter svekke sikkerheten med tanke på betjening av passasjerene i en gitt nødsituasjon?"

Innledning

Den tildelte overskriften – inneholder et retorisk poeng som gir inntrykk av at offentlige fattigdom gir lav sikkerhet i sjøtransporten.

Vi kjenner tilsvarende argumentasjon om offentlig fattigdom, lav kvalitet og dårlig tilbud fra debatter om skole, eldreomsorg og sykehus.

Samferdselsdepartementets utgangspunkt er imidlertid at innenriks sjøtransport er næringsvirksomhet i privat sektor. Det er den enkelte sjømann og det enkelte rederi som har ansvaret for sikkerheten.

Myndighetene fører tilsyn med at sikkerhetshensyn ivaretas i rederiene.

Det overordnede ansvaret for sikkerhet til sjøs er for øvrig lagt til Næringsdepartementet og til dels Fiskeridepartementet og Justisdepartementet med tilhørende direktorater og ytre enheter.

Offentlige budsjettposter til kjøp av sjøtransporttjenester (lokale båtruter, ferje- og hurtigrutedrift) må i denne sammenhengen ses som en inntektskilde for rederiene på linje med inntekter fra de reisende. - Enkelte samband drives endog uten offentlig kjøp - eksempelvis Flaggruten (MS Sleipner) og ferjestrekningen Horten-Moss.

Mål og visjoner

I nasjonal transportplan har Regjeringen nedfelt følgende mål for bedret sikkerhet i transport (NTP Side 41):

Regjeringen vil i det langsiktige arbeidet med sikkerhet innen alle transportgrener legge til grunn en visjon om at det ikke skal forekomme ulykker med drepte eller livsvarig skade.

Regjeringen legger til grunn at ressursinnsatsen skal settes inn på de områder hvor det kan ventes størst skade- og ulykkesreduserende effekt. Dette gjelder både innen den enkelte sektor og på tvers av transportsektorene.

For å hindre ulykker og farlige hendelser kreves det innsats i alle deler av transportsystemet. Hovedtyngden av ulykkene skjer i vegsektoren. Regjeringen vil derfor spesielt legge vekt på å redusere antallet vegtrafikkulykker og de alvorlige skadevirkningene av disse ulykkene. For de kollektive transportmidler vil innsatsen bli rettet mot å ivareta operasjonell sikkerhet på en planmessig måte samtidig som tilsyn med transportselskapene og – etatene vil få økt vekt.

Regjeringen vil så snart som mulig opprette en felles havarikommisjon til å undersøke ulykker og hendelser innen luftfart og jernbane. Det vil derfor bli fremmet proposisjon med forslag om offentlig undersøkelse av ulykker og hendelser på jernbaneområdet. Regjeringen vurderer videre om en bør opprette en felles ulykkeskommisjon for alle større ulykker og hendelser inne sjø-, luft-, bane- og vegtransport.

Ulykkessituasjonen og utfordringer i sjøtransport og samferdsel

Regjeringens visjon for det langsiktige trafikksikkerhetsarbeidet legges til grunn som en ambisjon i all investering og drift av transportsystemer. Dette innebærer at alvorlige ulykker ikke skal kunne finne sted, og at virkningene av en ulykke når den har skjedd, skal gjøres minst mulig.

Det er imidlertid langt frem.

Årlig blir flere hundre mennesker drept og livsvarig skadet i ulykker i trafikken i Norge. I perioden 1991-99 har trafikken i gjennomsnitt krevd om lag 320 menneskeliv årlig. Av disse omkommer i overkant av 300 i vegtrafikken. I tillegg kommer mange dødsulykker i tilknytning til bl.a. fritidsbåter, fiske og privat flyging.

Ulykker i vegtrafikken kjennetegnes av mange ulykker med få skadde eller drepte i hver ulykke.

Dersom en ulykke først inntreffer på tog, fly, skip eller buss vil det ofte medføre et større antall skadde og drepte.

Transport kan i praksis aldri bli helt uten sikkerhetsrisiko. I sjøtransporten har farvannets beskaffenhet, trafikktetthet,fartøyets utrustning herunder navigasjonshjelpemidler, værtype og besetningens kvalifikasjoner betydning for om en ulykke inntreffer.

Konsekvensene dersom en ulykke inntreffer vil bl.a. avhenge av skipets oppbygging og redningsmidler, antall passasjerer om bord, mannskapets kvalifikasjoner og sikkerhetsrutiner samt ekstern redningstjeneste.

Næringen som utfører innenriks passasjertransport til sjøs, har et høyt kompetanse- og sikkerhetsnivå, som sammenlignet med andre transportgrener statistisk medfører lav risiko for den enkelte passasjer. Ferge og rutetransport til, sjøs sett under ett, fremstår som lite risikabelt sammenlignet med andre transportmidler. Antall omkomne er lavt i en slik sammenligning, både i absolutte tall og i relasjon til antall personkilometer (milliarder personkilometer).

Erfaring fra store ulykker med kollektive transportmidler, uansett om de skyldes mangler ved den tekniske eller operasjonelle sikkerhet, viser ikke noe entydig mønster i årsaksforholdene. Innsatsen for å forhindre ulykker må derfor rettes mot de årsaksforhold som avtegner seg i enkeltstående ulykker, nestenulykker og hendelser. Hensikten er gjennom kvalitetssystemer å fange opp avvik før en ulykke skjer. Ulykkesundersøkelser (havariundersøkelser) og oppfølging av disse har stor betydning i denne sammenheng. For de kollektive transportmidler betyr dette at en i oppfølgingen vil fokusere på operasjonell sikkerhet på en planstyrt og organisert måte. Regjeringen vurderer som nevnt om det bør opprettes en feles ulykkeskommisjon for alle større ulykker og hendelser innen sjø- luft- bane- og vegtransport.

Nærmere om sikkerhet og økonomiske rammer

Over offentlige budsjetter bevilges årlig store beløp til kjøp av sjøtransporttjenester.

Fylkeskommunene kjøper ruteproduksjon på lokale båtruter og fylkesvegferjer for mer enn 600 mill. kr årlig

Samferdselsdepartementet kjøper Hurtigruteproduksjon for nærmere 200 mill. kr innenfor et system med flerårige avtaler.

Statens vegvesen kjøper ferjeproduksjon til riksvegferjedriften for mer enn 1000 millioner kr årlig.

Utgiftene til riksvegferjedriften har økt sterkt de siste 2-3 årene og beregninger tyder på ytterligere økning framover.

Økningen i utgiftene til riksvegferjdriften kan delvis forklares med utgifter til oppfyllelse av strengere sikkerhetskrav.

En slik vekst representerer et problem i forhold til de mange uløste oppgavene i vegsektoren og ferjedriften, herunder forebyggende sikkerhetsarbeid.

Med mange uløste oppgaver innen samferdselssektoren må ressurser til offentlige kjøp tåle en vurdering mot alternativ anvendelse.

Dersom sjøtransporten skal beholde sin konkurranseevne og redusere tyngden i argumentasjon for faste forbindelser (ferjeavløsningsprosjekter)er det for øvrig viktig at myndigheter, rederier og ansatte spiller på lag.

Høy sikkerhet kan nås ved utforming av et regelverk som er utformet fleksibelt og praktiseres fleksibelt. Differensieringen bør sørge for at ressursene settes inn der de har størst forventet effekt slik at det bl.a. ta hensyn til ulik risiko i ulike farvann og ulik behov for evakueringsbemanning ved ulike trafikkmengder.

Risikoanalysen som er utviklet for riksvegferjedriften kan være et viktig redskap for å sikre høy sikkerhet samtidig som konkurranseevnen beholdes.

Hva kan gjøres bedre ?

På bakgrunn av de store og alvorlige ulykkene både på sjøen og med jernbane i 1999/2000 og alle ulykkene som stadig inntreffer i vegtrafikken, ser Samferdselsdepartementet det som viktig å styrke samarbeidet og bidra til erfaringsoverføring mellom de ulike transportetatene om tilnærming til sikkerhet og risiko i transportsektoren.

Ut fra en erkjennelse av at enkelthendelser ofte er en konsekvens av organisasjonens totale forhold til sikkerhet, legges det stor vekt på systemtilsyn. Forvaltere av infrastruktur og transportoperatører har et selvstendig ansvar for å utarbeide sikringssystemer, prosedyrer og å overholde de regler som de respektive myndigheter fastsetter. Systemtilsyn innebærer å sikre at internkontrollen virker etter forutsetningene.

I tråd med en slik tankegang har norske sjøfartsmyndigheter valgt å utvide omfanget av internasjonale regler som krever etablering av sikkerhetssystemer for skip og rederikontor - til også å omfatte passasjerskip i nasjonal fart.

En problemstilling som har vært diskutert i etterkant av Sleipnerulykken er om samferdselsmyndighetene ved tildeling av konsesjoner skal stille krav til sikkerhet som ligger høyere enn det som følger av sjøfartsmyndighetenes krav eller ved valg mellom flere tilbydere skal legge stor vekt på hvilket sikkerhetsnivå som legges til grunn. Selv om en slik tilnærming skulle være ønskelig kan konkurransereglene innen EØS-retten i fremtiden vise seg å være en hindring.

I riksvegferjedriften har Samferdselsdepartementet til en viss grad engasjert seg i sikkerhetsrelaterte tiltak – men da som oftest fordi kostnadskrevende tiltak i liten grad har hensyntatt de særegne forhold som gjelder for korte ferjesamband i skjermede farvann. Slik oppmerksomhet knyttet til sikkerhet og rammebetingelser for riksvegferjedriften, har bl.a. resultert i rapport om ullykkersrisiko og sikkerhetstiltak i transportsektoren med utgangspunkt i riksvegferjerdriften (22/98 fra ECON).

Samferdselsdepartementet har sluttet seg til innføring av en forskrift om risikoanalyse for roro passasjerskip i innenriks fart. Risikoanalysen tar utgangspunkt i den enkelte ferje og det enkelte samband. Slik forskriften er utformet blir sikkerhetskrav mer fleksible, noe som medfører at de enkelte rederier får ansvar for, men også en viss frihet til å ivareta sikkerheten på best mulig måte i de enkelte samband.

Samferdselsdepartementet har i liten grad befattet seg med sikkerhet i hurtigbåtdriften. Eventuell oppbygging av parallell sikkerhetskompetanse i det offentlige innenfor samferdselsmyndighetenes organisasjoner må imidlertid ikke skje på bekostning av en eventuell styrking av sjøfartsmyndighetenes tilsynsapparatet.

Samferdselsdepartementet ser positivt på bruk av risikoanalyser for øvrig passasjerskip i innenriksfart på linje med ordningen for riksvegferjedriften slik Sjøfartsdirektoratet og Rederienes Landsforening har tatt initiativet til.

Samferdselsdepartementet er i en dialog med Rederienes Landsforening om finansiell medvirkning til dette arbeidet.

Avslutning

Jeg vil avslutte med å vise til den grundige Sleipner-rapporten.

Utgangspunktet for mitt innlegg er spørsmålet om lavere effektivitetskrav kunne gi rederiene rom for å tilby en høyere sikkerhetsstandard enn det dagens regelverk krever.

Rapporten gir neppe grunnlag for å hevde at lavere effektivitetskrav i rutetransport til sjøs - gir bedre sikkerhetseffekt enn "tilsvarende ressurser" benyttet på kontroll av at dagens regelverk blir overholdt.