0 Sammendrag

Formålet med rapporten har vært å gi departementene en bedre oversikt over helheten i dagens situasjon og pågående utviklingstiltak både med henblikk på at de enkelte planene best mulig skal kunne tilpasses denne helheten og at oversikten også skal gi grunnlag for å vurdere eventuelle nye initiativ.

Det har altså ikke vært en oppgave for arbeidsgruppen konkret å gi tilrådinger om hvilke utviklingstiltak som bør gjennomføres på IT- og informasjonsområdet. Dog forutsatte mandatet at beskrivelsene også skulle gi grunnlag for å vurdere eventuelle nye initiativ. Med dette som utgangspunkt har gruppen i kap.7 trukket fram områder der den mener det er særlig aktuelt å vurdere ytterligere utviklings- eller utredningsarbeid.

Arbeidsgruppen har ikke behandlet spørsmål om telemonopolet og spørsmål om innholdet i den videre utbygging av landsdekkende nett; herunder den videre utvikling og utbygging av bredbåndnett.

Kap. 2 inneholder premisser og hovedområder for gruppens arbeid. Det gås inn på hva som ligger i begrepet et IT-basert informasjons- og kommunikasjonssamfunn. Arbeidsgruppen omtaler elementene som etter gruppens oppfatning utgjør og påvirker samfunnets informasjonsinfrastruktur. Det fremheves at statens engasjement og virkemiddelbruk må være politisk forankret i en bevisst holdning til verdiskapning og verdimessig grunnlag. Det omtales ulike rolleelementer og virkemiddeltyper som vil måtte inngå i det statlige engasjementet.

Kap. 3 beskriver status og aktuelle utviklingstiltak innenfor områdene telekommunikasjon, kringkasting, informasjonsteknologi og datakommunikasjon og ulike former for informasjonsnettverk. Ett gjennomgående trekk ved beskrivelsene er den tiltakende sammensmeltingen av disse tradisjonelle formidlingsformene. Digitaliseringen medfører at det teknisk legges til rette for at de enkelte nettypene i økende grad kan brukes til alle typer formidling og at det kan lages helt nye tjenester som baseres på elementer fra flere av formidlingsformene.

Kap. 4 beskriver ulike typer tiltak som tilsikter å bedre grunnlaget for kommunikasjon og informasjonsflyt i forhold til enkeltmennesket og på tvers av alle typer organisatoriske grenser. Kapitlet beskriver både standardiseringstiltak av mer teknisk karakter og tiltak som tilsikter bedre organisering av informasjon slik at det blir lettere med utveksling og felles utnyttelse/forvaltning av informasjonsressursene. Betydningen av offentlige FOU-tiltak og innsats på utdannings- og kompetanseområdet fremheves og omtales. Det gis eksempler på konkrete iverksatte samordningsprosesser av stor betydning. Til slutt i kapitlet omtales igangværende statlige planer på IT-området som skal understøtte informasjonsflyten i samfunnet.

Kap. 5 beskriver hvorledes større statlige sektorer (helse- og sosialsektoren, utdanning, økonomi- og finans, justis og miljø) anvender IT i sin oppgaveløsning. Beskrivelsene har bl.a. fokus på hvorledes sektorene legger til rette for gode informasjons- og kommunikasjonssystemer i forhold til omverdenen.

Kap. 6 gir en kortfattet oversikt over internasjonale utviklingstrekk og aktiviteter.

Arbeidsgruppen gir i det avsluttende kapittelet (kap.7) sine generelle merknader, herunder trekkes altså fram områder der gruppen mener at det er særlig viktig at det vurderes hvorvidt det nå bør foretas ytterligere utviklings- eller utredningsarbeid. Utgangspunktet for arbeidsgruppens vurderinger er en kortfattet omtale som viser at mange departementer er involvert på IT- og informasjonsområdet ved å være bærere av ulike ansvarsområder. Et gjennomgående trekk ved vurderingene er ønsket om å sikre mest mulig helhetlig og tverrdepartemental håndtering av store innsatsområder. Følgende områder trekkes fram:

- Næringsutvikling og nye anvendelser:

Det foreslås at Nærings- og energidepartementet (NOE) og Samferdselsdepartemenetet (SD) i samarbeid med andre departementer der det er nødvendig, tar felles initiativ for å etablere samspillende aktiviteter. Hovedområdene kan være forskning, næringsutvikling, staten som stor kjøper og brede IT-anvendelser i organisasjoner og samfunn.

- Informasjonsinfrastruktur:

Det foreslås at Administrasjonsdepartementet (AD), Finansdepartementet (FIN) og Nærings- og energidepartementet (NOE) tar initiativ til koordinerte tiltak for å stimulere og utvikle informasjonsinfrastrukturer og informasjonsnettverk

- Utdanning, kompetanse og holdninger:

Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet (KUF) vil med utgangspunkt i stortingsmeldingen om utdanning og IT arbeide for mer planmessig og systematisk bruk av IT i utdanningen. Dette er et viktig grunnlag for å kunne oppnå styrket IT-kompetanse i næringsliv, forvaltning og befolkningen generelt.

- Rettslige reguleringer av innholdsmessige forhold:

Det tilrås at Administrasjonsdepartementet (AD), Justisdepartementet (JD), Finans- og tolldepartementet (FIN), Kulturdepartementet (KD) og Samferdselsdepartementet (SD) intensiverer samarbeidet slik at ulike typer reguleringer i regi av forskjellige departementer, skjer på en samordnet måte og innenfor et helhetlig perspektiv.

- Satsing på statens og det offentliges egne nett:

Administrasjonsdepartementet (AD) og Kommunal- og arbeidsdepartementet (KAD) bør ta initiativ sammen med Kommunenes Sentralforbund for å utvikle sammenhengende nett på tvers av statlige sektorer og kommuner.

- Internasjonale utfordringer:

Det foreslås at Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet (KUF), Nærings- og energidepartementet (NOE), Administrasjonsdepartementet (AD), Samferdselsdepartementet (SD) og Utenriksdepartementet (UD) i samarbeid med andre berørte departementer ser på en koordinering av tiltak og foretar en vurdering av om den internasjonale aktiviteten er tilstrekkelig.

1 Innledning

1.1 Bakgrunn

Den store utbredelsen og bruk gir utviklingen helt nye muligheter for samspill og samvirke i og mellom de ulike sektorer og nivåer i samfunnet; slik som stat, kommuner, organisasjoner, næringsliv og enkeltmennesker. Tele-, kringkastings- og datakommunikasjon kan integreres på helt andre måter enn tidligere. IT-systemer og nett gir økt kapasitet og lavere kostander i stadig raskere utvikling. Mer åpne systemer gir grunnlag for kommunikasjon og informasjonsflyt i helt nye målestokker både nasjonalt og internasjonalt. Men organisasjoner og oppgaveløsning har ennå i liten grad maktet å tilpasse seg de muligheter informasjonssamfunnet gir.

Det er et mangfold av krefter og aktører som gir impulser til og påvirker denne utviklingen der det ikke minst er en sterk dynamikk fra stadig mer liberaliserte markeder. På teleområdet har det vært en sterk statsrolle, mens det på IT-området har vært lite statlig styring. Statsrollen i utviklingen av de nye informasjons-infrastrukturene vil kunne være helt annerledes enn hva man kjenner til fra tidligere infrastrukturutbygginger. Den sterkere markedsdynamikken i denne prosessen legger i seg selv betydelige føringer og begrensninger i forhold til en tung politisk planstyrt prosess på området. Men offentlig forvaltning har som stor bruker av IT en påvirkningskraft som ikke må undervurderes.

Det er verdispørsmål knyttet til utviklingen som krever bevisst engasjement fra myndighetenes side. Sentrale verdiområder blir utfordret både når det gjelder demokrati, etikk, miljø, distriktspolitikk og vern av individet.

Myndighetene vil ha et særlig ansvar for å legge til rette for det nødvendige samspill mellom de ulike samfunnssektorene og påvirke og avveie de verdimessige forholdene. Departementer som er særlig engasjert i tverrsektorielt utviklingsarbeid på IT-området ble enige om å nedsette en arbeidsgruppe som skulle beskrive status og pågående utviklingstiltak i staten med henblikk på å legge til rette for samspill og samvirke mellom sektorer og nivåer. Siktemålet er å gi alle involverte en oversikt over status og pågående utviklingstiltak. Oversikten kan også gi et grunnlag for å vurdere om det er utviklingstiltak som bør intensiveres eller om det er helt nye initiativ som bør tas. Det vises for øvrig i den forbindelse til de vurderinger som arbeidsgruppen selv framlegger i siste kapittel.

1.2 Mandat og sammensetning

Det opprettes en ad-hoc arbeidsgruppe som skal gi en kortfattet beskrivelse av hovedtrekkene for hvorledes staten ved dagens bruk av informasjons-teknologi legger til rette for samarbeid og samhandling i og mellom statlige sektorer og i forhold til kommuner, organisasjoner, næringsliv og enkeltmennesker. Beskrivelsen bør også omfatte en kort oversikt over utviklingen og sentrale sider ved forventede fremtidige behov.

Med utgangspunkt i de ulike departementers og etaters utvikling, de to pågående IT-planer (for næringslivet og for statsforvaltningen) samt den tredje under planlegging (utdanningssektoren) skal gruppen beskrive viktige pågående utviklingsplaner og tiltak. Også her skal det legges særlig vekt på å beskrive planer og tiltak som tar sikte på å legge til rette for bedre samarbeid og samspill.

Formålet med arbeidet er å gi departementene en bedre oversikt over helheten i dagens situasjon og pågående utviklingstiltak både med henblikk på at de enkelte planene best mulig skal kunne tilpasses denne helheten og at oversikten også skal gi grunnlag for å vurdere eventuelle nye initiativ.

Arbeidet legges fram for statssekretærene i de berørte departementene. I tillegg forutsettes det at rapporten forelegges, og drøftes av den eksisterende embetsmanns- komité for IT-saker.

Gruppens rapport bør foreligge innen utgangen av august 1994.

Gruppen ble oppnevnt midt i juni d.å. Rapportens lengde er desverre ikke i samsvar med mandatets anmodning om en kort rapport. Gruppen har fått erfare sannheten i Mark Twains ytring: "Tilgi meg at jeg skriver så langt, men jeg hadde så kort tid".

Mange land har i den senere tid tatt initiativer store programmessige sastninger, jfr. "National Information Infrastructure" i USA, Sveriges satsing i regi av informasjonsteknologikommisjonen ledet av statsministeren, samt "Bangemann- gruppens" rapport om Europa og det globale informasjonssamfunn i EU.

Arbeidsgruppen vil ordensmessig presisere at denne gruppes rappoprt er av en helt annen karakter enn disse programmene, jfr. mandatets vekt på å beskrive status på området.

Gruppens sammensetning:

• Administrasjonsdepartementet ved Vidar O.Steine, arbeidsgruppens leder
• Finansdepartementet ved Roar Bjørge
• Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet ved Fred Arne Ødegaard
• Kommunal- og arbeidsdepartementet ved Trond Christensen
• Kulturdepartementet ved Helge Sønneland og Lars Petter Øyen
• Nærings- og energidepartementet ved Andreas Mortensen og Arne Gilbakken
• Sosial- og helsedepartementet ved Alfred Ehrenclou
• Samferdselsdepartementet ved Joar L. Strand og Per Sanderud
• Statsministerens kontor ved Torill B. Engseth

Sekretariatet for gruppen har bestått av:

• Dag Sverre Steihaug, Administrasjonsdepartementet
• Torgeir Jonvik og Jostein Håøy, Statskonsult.

2.0 Premisser og hovedområder for gruppens arbeid

2.1 Innledning

Det kortfattede mandat som arbeidsgruppen har fått gir mulighet for alternative måter å framlegge gruppens beskrivende stoff på. I dette kapitlet presenteres den overordnede forståelse av oppgaver og problemstillinger som ligger til grunn for den presentasjonsmåten som er valgt for de etterfølgende kapitlene.

Kapitlet fokuserer særlig på følgende forhold:

Hvor dekkende er de gjentatte påstandene om at samfunnet i stadig større grad blir et IT-basert informasjonssamfunn og at dette gir en av de viktigste premissene for samfunnets økonomiske, sosiale og kulturelle utvikling? (pkt.2.2)

I det neste punktet (pkt. 2.3) gis det elementer som er knyttet til infrastrukturen i et IT-basert informasjonssamfunn. Dette omfatter naturligvis de fysiske nettene som tradisjonelt er hovedelementet i infrastrukturbegrepet. Men det fokuseres også på det som kalles informasjonsinfrastruktur; det vil si hvorledes organiseringen av informasjonen som foreligger på ulike plasser i samfunnet og spillereglene omkring informasjonen legger til rette for enkel kommunikasjon og informasjonsflyt i forhold til enkeltmennesket og på tvers av alle typer organisatoriske grenser.

For arbeidsgruppen har det vært et viktig poeng at selv den beste organisering og de beste systemer for informasjonsflyt i seg selv ikke gir noen garanti for befolkningens, næringslivets og offentlig sektors aktive anvendelse av mulighetene som det IT-baserte informasjonssamfunnet gir. Graden av anvendelse vil også sterkt påvirkes av supplerende forhold slik som befolkningens kompetanse og holdninger, de juridiske ordningene omkring informasjon m.v. (pkt. 2.4).

Det er hevet over tvil at marked og markedskrefter spiller en langt sterkere rolle på mange områder i utviklingen av samfunnets infrastruktur for informasjonsteknologi enn hva man har vært vant til ved de tidligere infrastrukturutbyggingene. Dersom staten ikke ønsker at utviklingen skal være fullt ut markedsstyrt må den ha en oppfatning av hvilke visjoner, verdier og mål som tilsier inngripen og engasjement fra statens side. (pkt. 2.5).

De to siste punktene setter søkelyset på hva som med utgangspunkt i statens verdimessige holdninger vil være statens rolle og virkemidler. I pkt. 2.6 gås det inn på hovedpunkter der den pågående infrastrukturutbyggingen mer eller mindre sterkt kan sies å adskille seg fra tidligere infrastrukturbygginger. Et poeng her er at statens engasjement på en mer kompleks måte enn tidligere vil bestå av en kombinasjon av rolleelementer og virkemiddeltyper. Dette omtales i pkt. 2.7.

2.2 Et IT-basert informasjons- og kommunikasjonssamfunn

Tradisjonelt har samfunnet hatt en rekke ulike former for håndtering av informasjon og kommunikasjon. En måte å kategorisere på har vært hovedinndelingen i telekom- munikasjon, kringkasting, data og skriftlig publisering. Disse ulike kommunikasjons- og informasjonshåndteringskategoriene har hatt grunnleggende innholdsmessige egenskaper: Telekommunikasjon har vært interaktiv talekommunikasjon mellom to geografisk adskilte punkter. Kjennetegnet ved kringkasting har vært at et senderpunkt samtidig sender lyd og levende bilde til mange mottakerpunkter. Databasert informasjonsbehandling og kommunikasjon kjennetegnes først og fremst ved den enorme kapasiteten som tilbys og de mange anvendelsesmuligheter som denne store kapasiteten åpner for. De ulike kommunikasjons- og informasjonshåndterings- kategoriene har i stor grad anvendt ulike teknologier. Telekommunikasjon og kringkasting har tradisjonelt anvendt ulike former for analoge teknologier, mens datasiden har sin forankring i den digitale teknikken.

Samfunnets organisering og systemer har på en grunnleggende måte vært preget av disse innholdsmessige og teknologiske forutsetningene. Det har vært teleselskaper, kringkastingsselskaper og dataselskaper. Og det har vært telenett, kringkastingsnett og datanett.

Den grunnleggende forandringen som har skjedd er altså at de ulike former for kommunikasjons- og informasjonshåndtering har begynt å anvende samme teknologi: Den digitale teknikken. Det er dette som i sin kjerne har gitt de mange nye mulighetene for å ivareta og utvikle menneskers økonomiske, sosiale og kulturelle behov. Liberalisering, internasjonalisering og markedsdynamikken, som etterhvert har snudd hovedtendensen fra proprietære til åpne løsninger, gir impulser til den rivende utviklingen som nå pågår. Denne utviklingen gir en rekke utslag:

• Ulike former for informasjons- og kommunikasjonsmåtene kan i stadig større grad anvende de samme anleggene og den samme infrastrukturen. Et hovedtrekk ved utviklingen er overgangen til stadig mer tjenesteintegrerte nett.
• Det lages nye produkter og tjenester gjennom å utnytte elementer fra de ulike informasjons- og kommunikasjonsmåtene. De nye tjenestene som utvikles innebærer at mye av de gamle forskjellene mellom de ulike kommunikasjonsformene nærmest går i oppløsning: Kringkastingsmediet begynner å åpne for interaktiv kommunikasjon, nye multimedietjenester henter elementer fra alle de gamle kommunikasjonsmåtene, det kommer kommunikasjonsformer (f.eks. video på forespørsel) som ikke enkelt lar seg plassere innenfor det gamle begrepsapparatet.
• Det skjer en nettutbygging og standardisering av disse som legger forholdene til rette for en intensivert informasjonshåndtering og kommunikasjon nasjonalt og internasjonalt. Innføringen av ISDN-nettet i Norge i 1994 gir et helt nytt tilbud for nye organisasjoner og mennesker for en langt mer omfattende kommunikasjon over telenettet. Koblingen mellom norske nett og internasjonale nett (f.eks. Uninett og Internet) åpner for en omfattende internasjonal informasjonsutveklsing. Informasjonssøk i databaser spredt over hele verden, faglig kommunikasjon mellom kompetansemessige spissmiljøer i ulike land, kjøp og salg, diverse typer av sosiale kontakter, etc.

I tillegg til denne utviklingen basert på teknologiområder, har vi fått en økende drivkraft i at organisasjoner og bedrifter tar i bruk teknologien og skaper anvendelser organisasjoner og bedrifter der teknologiens muligheter er integrert. Virksomheten leverer tjenester med høy komponent av IT, uten å oppfattes å være IT- eller nett-leverandør. Eksempler er banker, flyselskaper, dagligvarekjeder, kartverk og tollvesen.

Både IT-planene for forvaltning og for næringsliv har fanget opp denne dreiningen, og statlig innsats rettet mot bruk, ser også ut til å gi større effekt for leverandørindustrien slik eksportøkningen på 20% det siste året viser.

De trekk som er beskrevet over ser ut til å ha betydelige samfunnsmessige effekter:

• Det åpner for en betydelig verdiskapning og sysselsetting. Det antas at hoveddelen av den kommende verdiskapning vil skje i næringer med høy grad av IT-anvendelse. Konkurransedyktigheten på dette området vil altså i stor grad påvirke Norges økonomiske situasjon framover. Mange av de initiativ som har vært tatt i andre land eller i internasjonale sammenslutninger har hatt sitt hovedfokus på dette punktet. Det vil si hvorledes landet eller landene må innrette seg, og da særlig i samspillet mellom offentlig og privat sektor, for å få ordentlig del i denne verdiskapning og sysselsetting.
• De IT-baserte informasjonsnettverkene vil innebære helt nye muligheter og spille- regler for enkeltmenneskers informasjonstilgang og dets deltakelse i alle former for samfunnsmessige prosesser. Det vil ikke være noen selvfølgelighet, ihvertfall ikke uten bevisste politiske holdninger, at verdiene og idealene som i dag preger samfunnslivet vil bli automatisk videreført under de nye forutsetningene. Verdier i det norske velferdssamfunnet knyttet til likhet i muligheter, fordelingsrettferdighet, rettssikkerhet, personvern og sosial sikkerhet vil langt på vei måtte reetableres under nye forutsetninger.
• Internasjonalt kan det registreres at de fleste land og svært mange internasjonale organisasjoner og sammenslutninger nå har et hovedfokus på utviklingen av informa- sjonsnettverk og informasjonsteknologi. Evnene til å håndtere disse områdene vil også i dette perspektivet ha stor betydning for hvorledes Norge plasserer seg på den inter- nasjonale arenaen.

Det er arbeidsgruppens oppfatning at slike utviklingstrekk gjør det riktig og hensikts- messig å framheve at det er et av de mest dominerende trekkene ved nasjonal og internasjonal samfunnsutvikling at man går inn i et IT-basert informasjons- og kommunikasjonssamfunn.

2.3 Ulike elementer i en informasjonsinfrastruktur

Det tradisjonelle infrastrukturbegrepet har hatt et sterkt fokus på de faste anleggene. Når anleggene var bygget slik at de ble et nett som kunne benyttes til den aktuelle kommunikasjonen (f.eks. jernbanenett eller veinett) var "det meste av jobben gjort". Vel måtte det systemmessig, økonomisk og organisatorisk legges til rette for anvendelse av nettet, men dette var klart den minste delen av jobben. Når det snakkes om en IT-basert infrastruktur som skal gi grunnlag for det nye informasjonssamfunnet står man overfor en helt annen situasjon. Også her er naturligvis utbyggingen av de fysiske anleggene (kabel, satellitter m.v.) viktig, men enda viktigere er at de mange forutsetningene som er nødvendige for bruk av infrastrukturen legges til rette. Arbeidsgruppen har derfor lagt til grunn et vidt perspektiv ved drøftingen av infrastrukturer på dette området. Det vil si at man omtaler de viktigste faktorene som vil påvirke om de ulike delene av samfunnet gjør en så aktiv bruk av IT i sin kommunikasjon og informasjonshåndtering som er nødvendig for at det ønskede IT-baserte informasjonssamfunnet skal utvikles.

Arbeidsgruppens tilnærmingsmåte kan beskrives ut fra følgende skisse hvor infrastrukturen som skal understøtte anvendelsene er delt i to "bokser":

bottom

Den nederste boksen, teknisk infrastruktur, fokuserer på at de tekniske anleggene på IT-området må være slik innrettet at det er mulig med den ønskede informasjonsmessige samhandlingen (2.3.1). For det første må det finnes en kommunikasjonsinfrastruktur som kan være lokalnett, telekommunikasjon og grunnleggende nett-tjenester. For det andre må det finnes datautstyr og grunnleggende IT-systemer. Telekommunikasjonsinfrastruktur er slik sett en del av den tekniske infrastrukturen.

For at informasjonsflyten skal fungere må informasjonen som foreligger på de ulike stedene være slik ordnet at den treffer de aktuelle behovene på andre steder i samfunnet og det må være etablert spilleregler som legger til rette for informasjonsflyt. Det må finnes systemer og standarder for informasjonsutveksling (slik som Epost, EDI) og for informasjonsformidling fra databaser og elektroniske registre. Det må finnes systemer for informasjonsressursforvaltning i bred forstand. Og informasjonsinfrastrukturen knyttes sammen med anvendelse på områder som forretning (handel, betaling o..l.), saksbehandling og styring/ledelse. Det må altså - slik den midterste boksen indikerer - foreligge en hensiktsmessig informasjonsinfrastruktur (2.3.2).

Standardisering er helt sentralt på alle nivåer og ses ofte som en integrert del av infrastrukturen. Eksempler på tekniske standardiseringsområder er åpne IT systemer og datakommunikasjon. Informasjonsstandardisering kan være knyttet til elektronisk datautveksling (en kjøpsordre, betaling, selvangivelse, blankettinnhold ved forskjelling rapportering). Personnummer i folkeregisteret og organisasjonssnummer i det nye Enhetsregisteret er andre eksempler på sentrale standarder i en informasjonsinfrastruktur.

For å få etablert en informasjonsinfrastruktur i bred forstand, er det en forutsetning å inkludere flere forhold enn bare de informasjonsteknologiske (teknologi- og informasjonssystemer). Arbeidssgruppen har funnet det hensiktsmessig kort å kommentere dette i særskilte punkter. De viktigste forutsetningene er knyttet til:

• Anvendelse av informasjonsinfrastrukturen
• Endring i organisasjon og ledelse i hele samfunnet, i virksomheten og i IT-organsisasjonen for å utnytte IT-mulighetene
• Kompetanse og holdninger
• Marked, regulering og styring
• Vern av verdier for individet og samfunnet slik som personvern, informasjonssikkerhet mer generelt og opphavsrett
• Økonomi og betalingsproblematikk i et nytt informasjonssamfunn

I kapittel 3-5 blir de ulike elementene i teknisk infrastruktur og informasjonsinfrastruktur nærmere omtalt. Nedenfor i dette punkt skal det gis noen konkrete merknader som trekker opp rammene for den mer utdypende omtalen i de senere kapitlene.

2.3.1 Nærmere om teknisk infrastruktur

De historisk sett ulike kommunikasjonsformene, telekommunikasjon, kringkasting og datakommunikasjon, gjør i tiltakende grad bruk av de samme teknikkene slik at de "kan bruke hverandres nett" eller at det utvikles tjenesteintegrerte nett.

Kommunikasjonsløsninger integreres i informasjonsteknologiske systemer. Det snakkes om telematikk-systemer eller informasjons- og kommunikasjonssystemer.

Markedet presser stadig fram mer åpne løsninger. Brukere og kjøpere har mer kunnskap og innflytelse til å styre utviklingen i ønsket retning. De tidligere tendensene til proprietære løsninger, eller binding til den enkelte leverandørs systemer, er avtakende, spesielt på IT-området.

Denne utviklingen vil på ingen måte være entydig, selv om det altså er arbeidsgruppens oppfatning at hovedtendensen går i retning av mer standardisering ut fra brukernes og kjøpernes ønsker og krav. Staten må vurdere kritisk på hvilke områder for standardisering hovedutfordringene ligger. Og på hvilke områder prosessen går godt uten statlig medvirkning. Men staten bør være seg bevisst nødvendigheten av aktiv deltakelse i standardiseringsarbeidet både internasjonalt og nasjonalt og også at det kontinuerlig vurderes hvorvidt dette området bør suppleres med direkte normstyring - og da med siktemålet å bidra til et helhetlig tjenesteintegrert landsdekkende nett.

2.3.2 Nærmere om informasjonsinfrastruktur

I utgangspunktet dreier det seg om informasjon som er spredt blant mange personer, organisasjoner, sektorer og de offentlige forvaltningsnivåene. Utgangspunktet vil jo gjerne være at den enkelte enhet skreddersyr egen informasjon for egne formål og at det da vil være mer eller mindre "tilfeldig" om informasjonen også passer for andres behov. Risikoen er da, hvilket også i stor grad har skjedd, at det lages parallell informasjon og informasjonssystemer. Eller risikoen er at næringsliv og forvaltning ikke i det hele tatt utnytter til fulle de mulighetene som ligger i den elektroniske informasjonen. Det må understrekes at også her vil mange positive effekter drives fram gjennom direkte kontakt mellom aktuelle aktører og gjennom mer brukerstyrt utvikling (jf. bl.a. de mange nettene - slike som Uninett, Internet - som er utviklet). Men slike forhold opphever ikke det meget sterke behov som finnes for at staten har et strategisk grep i forhold til at informasjon og informasjons-systemer samlet sett er hensiktsmessig organisert.

En vel fungerende informasjonsinfrastruktur krever, i tillegg til den tekniske infrastrukturen, informasjonssystemer og IT-løsninger på 3 nivåer:

• Grunnleggende systemer på toppen av teknisk infrastruktur som muliggjør de tre hovedområdene for utveksling av elektronisk informasjon:
  • Elektronisk post, der tekst kan sendes og leses av alle brukere
  • EDI (elektronisk datautveksling) der også informasjonsinnholdet er standardisert.
  • Informasjonsformidling fra databaser og registre
• Koordinering, standardisering og samordning av informasjon på tvers av virksomheter, bransjer, sektorer og land. Det må finnes sammenhengende informasjonsløsninger (informasjonsnettverk) som muliggjør anvendelse til ulike formål
• Det må være etablert informasjonssystemer og organisasjoner som gir et informasjonsnettverk som dekker brede områder som:
  • Forretningsløsninger som banknettverk, handelsnettverk, transportinformasjonsnettverk
  • Saksbehandlingsnettverk som dekker løsning av forvaltningsoppgaver, eller administrasjon i bedrifter
  • Styrings- og ledelsesinformasjon mellom forvaltningsnivåer eller i bedrifter og bransjer

2.3.3 Anvendelser

Utvikling av brukerrettede anvendelser er naturligvis helt avgjørende for at et informasjonsnettverk skal fungere og få sentral betydning for virksomheten i samfunn, forvaltning og bedrifter. Anvendelsene vil i stor grad kunne komme gjennom brukerkrav, utvikling av produkter og tjenester i markedet samt forskning og teknologiutvikling. Men en slik utvikling er avhengig av at de tekniske og informasjonsstrukturelle forutsetningene ligger til rette.

Det vil være aktuelt med statlige tiltak knyttet til anvendelser på flere områder. Det vil være tiltak for å stimulere næringsutvikling og ikke minst å utnytte den tyngde staten og kommunene har som store brukere av IT i egen virksomhet. Anvendelsen av IT og informasjonsinfrastrukturen blir knyttet nær sammen med selve informasjons-infrastrukturen. Slik sett kan det ofte være en smakssak om tiltakene karakteriseres som infrastrukturelle eller som anvendelsestiltak. De fleste investeringer til statens egen bruk av IT vil være knyttet til anvendelser i virksomhetene og sektorene. Tverrgående anvendelser av informasjonsteknologien beskrives nærmere i pkt.3 og status på ulike tiltak er omtalt i kapittel 4. Kapittel 5 dekker sektorvise tiltak.

2.4 Andre avgjørende forhold for å realisere infrastruktur og anvendelser.

2.4.1 Organisering og ledelse

De fleste IT-systemer har til nå, både i Norge og internasjonalt, i hovedsak vært brukt til å effektivisere eksisterende organisasjoner, rutiner og oppgaveløsning. Med moderne informasjonsinfrastrukturer ligger mulighetene for mer utstrakt utnyttelse av det potesialet som etableres. Slike forhold er bl.a. påpekt i Bangemann-gruppens rapport og særlig i den amerikanske satsingen på "National Information Infrastructure". Mulighetene og tiltakene kan knyttes til tre plan:

1. Informasjonssamfunnet. Informasjon som understøtter verdikjeder og samspillende bedrifter og organisasjoner. Eksempler er transport/logistikk-bedrifter som trenger samspillende informasjonssystemer for administrasjon, godsidentifikasjon - og håndtering, lager- og økonomistyringssystemer. Det trengs informasjons-infrastrukturer som gir næring til bedriftsclustre o.l.. Amerikanerne snakker også i offentlig sektor om "Reinventing Government" og "Electronic government". Informasjonssystemene er med på å endre samfunnet og bedriftstrukturene.
2. Endring av virksomhetenes organisering, styring og oppgaveløsning. "Business Process Reengineering" brukes om dramatiske endringer av hele virksomhetene ved å utnytte informasjonsteknologiens muligheter. Eksempler er endring i bankenes rolle i forhold til økonomiforvaltning og elektronisk betalingsformidling, Tollvesenets rolle og oppgaveløsning i overgangen til elektronisk informasjonsutveksling og kontroll ved import og eksport.
3. Organisering av nettverkene, informasjons- og IT-systemene. For å utnytte potensialet i anvendelsen av informasjonsteknologi, må det være en hensiktsmessig organisering og ansvar:

• På politisk nivå gjennom en hensiktsmessig ansvarsdeling mellom ulike departementer
• På operativt statlig gjennomføringsnivå med egnete etater og fordeling mellom sentrale og lokale ansvar for gjennomføringen
• Fordeling mellom statlig og privat ansvar for gjennomføringen
• God organisering og plassering av ansvar for ulike IT-oppgaver innen virksomhetene

2.4.2 Kompetanse og holdninger

Informasjonssamfunnet dreier seg i siste omgang om kommunikasjon og informasjonsflyt mellom mennesker. Skal teknikken fungere må menneskene ha kompetanse og holdninger som gjør dem i stand til å bruke teknikken. I så henseende er det liten tvil om at det har skjedd en betydelig utvikling i det norske samfunnet i løpet av få år. Bruk av IT i organisasjoner, bedrifter og i privatliv er i betydelig grad blitt alminneliggjort. Mens de aller fleste bare for få år siden hadde et fjernt og nærmest fremmed forhold til alt omkring edb er det i dag store grupper som har kompetanse og som har en naturlighet i forhold til å bruke IT. Utdanningssystemet, barns lek- og spilltilnærming til edb-verdenen og opplæring og erfaringer på arbeidsplassene har vært viktige årsaker til denne utviklingen.

Men dette betyr på ingen måte at kompetanse- og holdningsproblemet kan anses mestret en gang for alle. Tvert i mot er det fremdeles store grupper i befolkningen som ikke vil ha forutsetninger for å gjøre fullverdig bruk av de muligheter som IT gir. Heller ikke har man garantier for at de som i dag har forutsetningene vil "henge med i utviklingen" etterhvert som mulighetene utvides og endres. Det vil være forhold på dette området som eventuelt kan føre til en eller annen variant av "tre fjerdedels-samfunnet" på dette området. Det vil i så fall si at bestemte øko-sosiale grupper faller utenfor de muligheter for økonomisk, sosial og kulturell vekst som en profesjonell bruk av IT gir mulighet for.

En informasjonsinfrastruktur kan ikke sies å være på plass før den er tilgjengelig og aktivt brukt av brede grupper i samfunnet. Arbeidsgruppen mener at kompetanse- og holdningsfaktorene må knyttes nær opp til infrastrukturbegrepet på IT-området.

2.5 Individrettslige og sikkerhetsmessige forhold

De verdier og interesseavveininger som samfunnet er basert på er utviklet og etablert under andre forutsetninger enn et samfunn med gjennomgående bruk av IT. Det er vel kjent at hele personvernsproblematikken må håndteres ut fra de nye teknologiske mulighetene. Likeens vil opphavsrettsspørsmål og spørsmål om informasjonssikkerhet måtte håndteres under nye forutsetninger. De verdivalg som tas på disse områdene er naturligvis viktig for måten de ulike juridiske spørsmål på disse områdene løses. Arbeidsgruppen har ikke grundig gjennomgått hele bredden av problemstillinger på området. Dette betyr imidlertid ikke at arbeidsgruppen undervurderer viktigheten av området.

2.6 Økonomi- og betalingsproblematikken

Som all annen samfunnsaktivitet må også investeringer og drift innenfor området "IT-basert informasjonssamfunn" bli finansiert på en eller annen måte. Dels står man her overfor mer prinsipielle spørsmål: I hvilken grad utgiftene skal dekkes av det offentlige gjennom sitt generelle skatte- og avgiftsfundament eller at utgiftene skal dekkes av aktører i et markedssystem. Innenfor de prinsipielle retningslinjene som trekkes for finansieringsdelingen mellom det offentlige og markedsaktørene, vil det også være et spørsmål om systemutformingen for hvorledes aktørene skal betale.

Arbeidsgruppen vil generelt peke på at de valg som gjøres for betalingsordningene for IT-basert informasjon naturlig nok i stor grad vil påvirke hvor aktivt samfunnets ulike aktører gjør seg bruk av forskjellige kommunikasjons- og informasjonstilbud. Arbeidsgruppen mener derfor at de løsninger som velges for finansierings- og betalingsordningene er sentrale for hvor godt man lykkes i å etablere infrastrukturen på området. Med den korte tid som arbeidsgruppen har hatt for sin rapport har det ikke vært mulig å gi temaet noen dypere behandling. Deler av temaet utredes for tiden av et særskilt utvalg for prising av informasjonstjenester. Men med bakgrunn i at betalingsspørsmålene anses som en viktig forutsetning for etablering av infrastrukturen, vil gruppen trekke fram enkelte elementer som bør prege vurderingene:

For det første bør det være klare retningslinjer for om staten har finansieringsansvar på investeringssiden. Det vises til at staten ved de fleste tidligere store infrastruktur-utbyggingene i stor grad både har hatt ansvaret for utbyggingen og for finansieringen. Bangemann-gruppen foreslår at utbygging av nett ikke forutsetter noen tung finansieringsrolle for staten, men at den kan løses av markedet. Arbeidsgruppen tar ikke opp hele problemstillingen rundt eventuelt statlig engasjement for videre utbygging av den grunnleggende kommunikasjonskapasiteten.

For det andre må det avklares hva som bør være statens ansvar, herunder finansieringsansvaret, for forsknings- og utviklingsarbeide innenfor området IT-basert informasjonssamfunn. Dels er dette et spørsmål om koordinering av statens innsats inn mot Norges Forskningsråd avveid mot den mer kommersielt forankrede og markedsstyrte utviklingen som primært skjer i private bedrifter. Et særskilt spørsmål som nå oppstår er hvilken rolle Televerkets Forskningsinstitutt, skal ha i tiden fremover og hvordan virksomheten skal finansieres.

For det tredje er det spørsmål hvor langt gratisprinsippet skal praktiseres når det gjelder formidling av informasjon og informasjonstjenester som ligger hos staten. Gratisprinsippet er et viktig fundament for likhetsideologien i det norske velferds- og rettssamfunnet. Eksempler på dette er retten til gratis innsyn etter offentlighetsloven, bibliotekenes gratis tjenesteyting m.v. Dette prinsippet presses nå av flere grunner. Det finnes etterhvert en bredde av aktuell informasjon og informasjonstjenester i det offentlige, dels basert på moderne teknologi, som gjør det vanskelig for det offentlige å tilby informasjonen gratis. Dels kan det skyldes at mediet (databaser, (ikke nødvendigvis dyrere enn bøker) m.v.) koster så mye at det ikke er budsjettmessig mulig for det offentlige å tilby tjenester gratis på bred front. Dels vil det være snakk om informasjon som er bearbeidet, og der bearbeidingskostnadene er så store at det ikke er budsjettmessig realistisk å tilby tjenestene i stor skala. Gratisprinsippet presses også av at kommersielle aktører ønsker å bearbeide offentlig informasjon og å selge dette på et kommersielt grunnlag.

Det generelle forhold at brede lag av befolkningen i vesentlig grad har fått bedret sin økonomi gjennom de seinere tiårene, er noe som også vil være relevant når rekkevidden av gratisprinsippet skal vurderes. Uten å gå nærmere inn på vurdering av hvilke løsninger som bør velges, vil arbeidsgruppen generelt peke på at det nå bør være en åpen vurdering av hvorledes etablerte idealer og verdier bør videreføres under de nye forutsetningene. De ulike aspekter ved denne problemstillingen må drøftes utfra den generelle situasjonen på det enkelte felt.

2.7 Verdigrunnlag og verdiskapning - grunnlaget for statens engasjement

2.7.1 Innledning

Det er arbeidsgruppens oppfatning at det i Norge er stor grad av konsensus om mange av de grunnleggende verdispørsmål som er knyttet til utviklingen av et IT-basert informasjons- og kommunikasjonssamfunn. Det vil være en felles utfordring for alle deler av samfunnet at utviklingen bringes inn i spor som kan ivareta dette felles verdigrunnlaget. Dog skal heller ikke den konsensus som preger verdispørsmålene på dette området overdrives. Det vil f.eks. klart være politisk uenighet om hvor sterk den politisk samfunnsmessige styringen bør være for å ivareta likhetshensyn på det økonomiske, sosiale og kulturelle planet. Det vil være en verdi i seg selv at slike spørsmål og uenigheter kan identifiseres på en god og pedagogisk måte slik at verdispørsmålene får sin rettmessige plass i den politiske og samfunnsmessige debatten.

2.7.2 Verdiskapning og sysselsetting

Det er nå bred erkjennelse om at svært mye av den framtidige verdiskapningen og sysselsettingen vil være knyttet til informasjonsprodukter og informasjonstjenester. Denne verdiskapningen vil skje i en stadig mer skjerpet internasjonal konkurranse og samhandling. Det norske samfunnet er i utpreget grad preget av blandingsøkonomi. Det vil ha stor betydning for i hvilken grad det norske samfunnet lykkes i å få "sin del" av verdiskapning og sysselsetting på IT- og informa- sjonsområdet. At staten er bevisst på forståelsen av egen rolle og profesjonell i utøvelsen av de funksjoner som tilligger staten.

I Bangemann- rapporten framheves informasjonssamfunnets betydning for verdiskapningen og viktigheten av det partnerskap som bør være mellom offentlig og privat sektor. I Norge har en erkjent den rollen og det ansvaret som staten har for den økonomiske utviklingen. Dette skulle tilsi et aktivt engasjement i den pågående IT-utviklingen.

2.7.3 Fordelingspolitiske effekter

Det må forventes at det framtidige IT-baserte informasjonssamfunnet vil legge avgjørende forutsetninger for hvorledes en rekke livskvaliteter tilkommer enkeltmennesket. Hvilken kompetanse og hvilke holdninger det enkelte menneske har til IT-bruk og ikke minst hvorledes det rent faktisk bruker IT vil på en rekke måter påvirke dets økonomiske, sosiale og kulturelle situasjon. Muligheten for å få arbeid vil i tiltakende grad påvirkes av IT-kompetanse, flere og flere beslutnings- og medvirkningsprosesser vil forankres i IT-basert informasjonsteknologi, ulike typer nettverk vil være knyttet til anvendelse av IT, kulturelle opplevelser vil i økende grad gjøres tilgjengelig gjennom IT-opplegg, samfunnets kunnskap vil ligge i databaser, etc. Utdanningsområdet står helt sentralt for å ivareta disse hensyn.

I realiteten vil samfunnets fordelingspolitikk bli satt på en helt ny prøve. Det er slett ikke gitt at alle samfunnets borgere vil utvikle holdninger og kompetanse og også for øvrig ha forutsetningene for å ta aktivt del i de mange mulighetene som utviklingen av informasjonssamfunnet gir. Særlig bør man være opptatt av risikoen for at det ut fra øko-sosiale forhold utvikles systematiske forskjeller slik at samfunnet på dette området får en skjev fordeling som bryter med den ønskede fordelingspolitikken (risikoen for "tre fjerdedels-samfunnet").

2.7.4 Reprøving av mange verdispørsmål

Utviklingen mot et IT-basert informasjonssamfunn vil innebære at en rekke av dagens verdispørsmål vil måtte prøves under nye forutsetninger; f.eks.:

• Hvorledes ivareta og videreutvikle en åpen offentlig forvaltning (offentlighetsprisnippet m.v.) under de nye forutsetningene?
• Hvordan ha et bevisst og helhetlig grep på personvernbestemmelsene?
• Utforming og håndtering av eiendomsrettighetene til immaterielle forhold på IT- og informasjonsområdet.
• Hvordan ivareta norsk identitet (bl.a. språk) etc. i denne stadig mer internasjonale verden?
• Holdninger og vern mot uønsket informasjonsinnhold

Det er liten tvil om at den teknologiske og markedsmessige utviklingen i utgangs- punktet kan bære i seg tunge verdimessige føringer. Det vil være en felles politisk utfordring å utvikle en forståelse for hvorledes de pågående prosessene påvirker slike verdispørsmål og for hvorledes spørsmålene bør settes på den politiske dagsorden for å sikre den ønskede politiske styringen og innflytelsen.

2.8 En ny type infrastrukturutbygging?

Et samfunns infrastruktur defineres gjerne som et nett av faste anlegg som gir grunnlag for felles virksomhet. Når man tradisjonelt snakker om infrastruktur siktes det gjerne til veinettet, anleggene for sjø- og lufttransport, telekommunikasjonsnettet, kringkastingsnettet og jernbanen. På alle disse områdene har staten spilt en sentral rolle ved utbyggingen av nettene. bl.a. ved å vedta overordnede planer, ved at investeringene var en del av statsbudsjettet og også ved å ha hovedansvaret for drift av nettene.

Det er et spørsmål om man bør se på den utviklingen som nå foregår på IT-området som en ny type infrastrukturutbygging, og i så fall spørre om hvilken rolle og hvilket ansvar staten skal ha i denne utbyggingen?

For å beskrive bredden av spørsmål knyttet til det IT-baserte informasjonssamfunnet har arbeidsgruppen valgt å legge til grunn en vid forståelse av "informasjonsinfrastruktur". Dermed belyses de nye utfordringene staten står overfor. Tidligere infrastrukturutbygging, både i Norge og internasjonalt, har gjerne vært preget av følgende forhold:

• En første fase med utvikling og spredte forsøk
• Utbyggingen skjedde deretter i henhold til en politisk besluttet overordnet plan (men det skal også framheves at private initiativ og markedsdynamikk har vært viktige elementer i de tidligere infrastrukturutbyggingene)
• Det offentlige hadde kontroll med det meste av investeringsutgiftene
• Driften av infrastrukturanleggene foregikk i stor grad i offentlig regi

Den utviklingen som nå vil skje på IT- og informasjonsområdet kan vanskelig følge samme mønster fordi:

• Svært mye av utviklingen styres og påvirkes av teknologi- og markedsutviklingen. Dynamikken kommer nedenfra slik at overordnede utviklingsplaner av den gamle typen i langt mindre grad er mulig eller ønskelig.
• Bruk og anvendelser er blitt en dominerende drivkraft.
• Store deler av investeringene vil komme fra privat sektor slik at det på de nye områdene ikke vil være aktuelt med et så sterkt offentlig økonomisk engasjement som man kjenner fra tidligere.
• Staten vil heller ikke på langt nær ha en så dominerende rolle i driften av de nye nettene og tjenestene i dem.

Ut fra slike forhold kunne man kanskje si at det er lite dekkende å bruke infrastruktur- begrepet for den pågående utviklingen. Arbeidsgruppen vil uansett begreper trekke fram noen grunnleggende forhold:

Den strukturen som utvikler seg vil på helt avgjørende måter legge forutsetningene for hvorledes samfunnet utvikler seg økonomisk, sosialt og kulturelt. Statens oppmerksomhet og engasjement i forhold til utviklingen bør derfor være av helhetlig karakter. Det bør anses som en "politisk plikt" å forholde seg til de muligheter og konsekvenser som utviklingen innebærer slik at det tas et politisk ansvar for hovedutviklingen av det samfunnet som er i emning.

Statens virkemidler og tiltak vil dekke et vidt spekter og dels være av fragmentarisk art. Et samlende perspektiv kan stimulere til at de ulike tiltakene vurderes i sammenheng og således blir en del av en bevisst helhetlig politikk.

Det er antakelig slike forhold som har gjort at det i mange land og internasjonale sammenslutninger er tatt overordnede politiske initiativ, jfr. bl.a. EU's Bangemann- rapport om informasjonssamfunnet, Clinton/Gore's initiativ "National Information Infrastructure", Bildts programaktige satsing etc.

2.9 Statens ulike roller i utbyggingen av en informasjons- infrastruktur

Som påpekt foran vil utviklingen av en IT-infrastruktur skje gjennom medvirkning, påvirkning og dynamikk fra mange miljøer. Et hovedkjennetegn ved utviklingen er det raske tempoet den foregår i. Statens rolle vil kjennetegnes av et bredt samspill med mange aktører og der arbeidsgruppen mener at to trekk vil og bør være framtredende ved den framtidige statsrollen:

• Statens rolle vil ikke primært være et stort og helhetlig utbyggingsprogram, men vil heller kjennetegnes av en rekke rolle-elementer og virkemiddeltyper.
• Staten bør ha et overordnet helhetlig perspektiv for sin egen medvirkning, og da med fokus på de samfunnsmessige verdiene som politisk prioriteres.

Staten må tilpasse rolle og virkemidler slik at de understøtter de politisk satte rammene for IT- og informasjonsutviklingen. Det må altså være riktig å si at staten står overfor en annerledes utfordring enn hva som har vært tilfelle under tidligere infrastrukturutbygging.I kapittel 3-5 omtales de viktigste hovedgruppene av virkemidler som staten bruker eller som det er aktuelt for staten å bruke. Når staten bruker disse virkemidlene, og skal sette sammen det riktige forholdet mellom virkemidlene, er det viktig med oppmerksomhet på sammenhengen mellom ulike virkemidler og statsroller. Fem slike rollemessige fundamenter skal framheves:

For det første vil det fremdeles være aktuelt at staten påtar seg utbygging av infrastrukturanlegg og nett og også rollen som etterfølgende eier. Dette har så langt vært en stor statsoppgave både ved utbyggingen av telenett og kringkastingsnett. Arbeidsgruppen antar at dette på langt nær blir en like sentral statsoppgave på de nye informasjons- og IT-områdene.

For det andre kan det være et tilgjengelig virkemiddel at staten bruker sin lovgivningskompetanse til å fastsette bindende normer for IT-området. På områder slik som personvern og opphavsrett vil det være helt nødvendig å anvende lovgivning.

For det tredje spiller standardiseringsarbeid en viktig rolle for å legge til rette for kommunikasjon og informasjonssamspill.

For det fjerde er staten en stor driftsorganisasjon. De beslutninger som staten treffer om egen IT-bruk (herunder den etterspørsel som dette innebærer overfor næringslivet) og om spillereglene for informasjonsflyt i stat eller offentlig sektor vil kunne ha sterke føringer for IT-bruk og informasjonsflyt også ellers i samfunnet. Både på grunn av størrelsen og myndighetsposisjon kan og bør staten spille en viktig rolle på dette området både nasjonalt og internasjonalt. Staten vil ha roller som er kombinasjoner av myndighetsrollen, tjenesterollen og roller som tung aktør og bruker i det markedsspill som man i samfunnet vil ha på IT-området.

For det femte spiller staten en meget tung rolle innenfor samfunnssektorer som gir viktige understøttende forutsetninger for den framtidige IT-utviklingen. Dette gjelder særlig områdene utdanning og forskning. Kompetanse og forberedelse for informasjonssamfunnet står sentralt. Hvorledes staten velger å prioritere IT innenfor disse områdene og hvorledes en eventuell satsing innrettes kan ha stor betydning for hvorledes det framtidige IT-baserte informasjonssamfunnet vil framtre.

"Partnerskap"

En viktig problemstilling er hvilken rolledeling det skal være mellom offentlig sektor og de private aktørene i den forestående IT- og informasjonsutviklingen. Ett spørsmål er hvilke regulatoriske rammebetingelser som myndighetene setter for private bedrifters deltakelse. Arbeidsgruppen har merket seg at behovet for ytterligere dereguleringer og liberaliseringer dels er sterkt framme i andre lands programmer eller iniativer. Mandatet forutsetter ikke at denne arbeidsgruppen skal gå vesentlig inn ppå slike spørsmål. Ett annet spørsmål er hvor aktivt det bør legges opp til samhandling og samspill mellom offentlig og privat sektor. I flere av initiativene/programmene som iverksettes i andre land framheves at et viktig suksesskriterium vil være evnen til å utvikle kreativt partnerskap mellom offentlig og privat sektor. Med partnerskap forstås det gjerne at det finnes fram til samhandlingsmønstre som bidrar til å utnytte muligheter til tross for at aktørene fra offentlig og privat sektor har ulike roller. To elementer er sentrale for Norges utgangspunkt på dette området:

• Vi har tradisjonelt hatt en utpreget blandingsøkonomi slik at vi er fortrolige med økonomiske prosesser der offentlig og privat sektor inngår i nært samarbeid.
• Vi har en sterk tradisjon for vektlegging av det å respektere de ulike aktørenes roller og der det i mindre grad åpnes for varianter av "skjult samhandling".

Arbeidsgruppen er enig i den verdi som ligger i aktiv samhandling mellom offentlig og privat sektor, og mener at det med utgangspunkt i den norske tradisjonen bør være et grunnlag for å utvikle gode mønstre også på informasjonsområdet. Det er også alltid viktig å legge vekt på de klare skillene som bør gå mellom kjøper og leverandør. Å finne fram til hensiktsmessige samhandlingsmønstre vil være en utfordring innenfor de ulike utviklings- og satsingsområdene, jfr. her de områdene som utvalget særlig framhever i siste kapittel.

2.10 Om opplegget for de etterfølgende kapitlene

De historisk etablerte hovedområdene for informasjons- og kommunikasjons-håndtering vil være kraftsentre for den videre utviklingen. I kap.3 omtales derfor viktige utviklingstrekk innenfor telekommunikasjon, kringkasting og data/data- kommunikasjon. Denne beskrivelsen gir et bilde av den integrasjon som er under utvikling både i oppgavemessig og funksjonell forstand. I kapitlets siste underpunkt settes derfor søkelyset særskilt på dette integrasjonsperspektivet.

I kap.4 beskrives status og utvikling for tiltak som mer direkte tilsikter å fremme en felles informasjonsinfrastruktur. Utgangspunktet for beskrivelsen er de mer markedsstyrte forholdene som er med på å understøtte en ønsket integrasjon. Søkelyset rettes deretter sterkere på de virkemidlene som myndighetene setter inn for å understøtte integrasjonstendensene. Første del av kapitlet omhandler den mer tekniske standardiseringen og infrastrukturutviklingen for deretter å fokusere mer direkte på organiseringen av informasjon med henblikkk på kommunikasjon og informasjonsflyt.

I de siste delene behandles de øvrige forholdene som påvirker utviklingen av en informasjonsinfrastruktur, slik som forskning, utdanning og ulike tverrsektorielle planer som er iverksatt for å understøtte den ønskede utviklingen.

I kap. 5 beskrives anvendelser og utvikling i en del sentrale statlige sektorer og i kap. 6 en del sentrale internasjonale aktiviteter.

3.0 Status og utviklingstiltak på de informasjons- og kommunikasjonsmessige hovedområdene

3.1 Innledning

De informasjons- og kommunikasjonsmessige hovedområdene er telekommunikasjon, kringkasting og datakommunikasjon sammen med informasjonsteknologi. I dette kapitlet beskrives først hvert av disse områdene - når det gjelder teknisk utvikling, både med hensyn til tjenester og anvendelser samt institusjonelle og regulatoriske forhold. Hvert område er beskrevet langs en felles disposisjon for å få frem både særtrekk og felles trekk som har betydning i forhold til den tilnærmingen som skjer på områdene. Følgelig omhandler underkapitlet om telekommunikasjon også forhold vedrørende kringkasting og datakommunikasjon. Kringkasting grenser inn mot telekommunikasjon, og datakommunikasjon og informasjonsteknologi har berøringspunkter og overlapp mot de andre områdene.

Den tekniske sammensmeltingen mellom områdene er allerede kommet ganske langt og skaper nye forutsetninger for underholdning, personlige nettverk, forretningsvirksomhet og offentlig forvaltning. Konvensjonelle tenkemåter utfordres og nye muligheter skapes. I de to siste underkapitlene er dette forsøkt belyst med hensy til de nye nett for kommunikasjon som kan skapes - særlig på datasiden, samt hvilke regulatoriske utfordringer den nye teknologien gir.

De ulike kommunikasjonsområdene er på ingen måte uttømmende beskrevet, men noen viktige hovedtrekk ved utviklingen presenteres.

3.2 Telekommunikasjon

I dette underkapitlet blir det gitt en oversikt over status for telesektoren samt noen framtidsvyer. I 3.2.1 gis det en beskrivelse av teleinfrastrukturen samt teknologiske utviklingstrekk innenfor sektoren. I 3.2.2 går man et trinn videre i verdikjeden og beskriver utviklingen av teletjenester. Et av hovedpoengene i dette underkapitlet er at selve teleinfrastrukturen representerer en avtagende del av verdiskapningen, mens teletjenester overtar en tilsvarende økende del av verdiskapningen. Til slutt, i 3.2.3 beskrives hvordan den teknologiske utviklingen med påfølgende endrede markedsforhold har ført til en reregulering av telesektoren.

3.2.1 Teknologien

3.2.1.1 En utvidelse av begrepet telekommunikasjon

I over et århundre var telekommunikasjon ensbetydende med telefoni, en elektroakustisk forbindelse, gjennom kobberledning, mellom to individer. Telesektoren var relativt oversiktlig i og med at telefoni var en avgrenset teknologi og bransje.

Med digitalisering av lyd, bilder og tekst kom nøkkelen til et nytt samspill mellom bransjer som tidligere var adskilte. Digitalisering innebærer at alle signaler er data, dvs at ulike informasjonstyper kan bearbeides og overføres med samme teknologi - datateknologi. Teletjenester og -produkter kan derfor ikke lenger betraktes som et isolert marked. Dette er tydeligst på leverandørsiden, hvor aktørene knytter forbindelser inn i tilgrensende områder så som forbrukerelektronikk-, underholdnings-, og dataprogramvare-industri.

3.2.1.2 Beskrivelse av infrastrukturen

Den teknologiske utviklingen går mot tjenesteintegrerte nettverk som visker ut skillet mellom de ulike domenene som f.eks. tale, data, video, kringkasting, tekst, bilde, og data. Dette kan i framtiden sendes over ett og samme nett. ISDN (Integrated Services Digital Network) og B-ISDN (Broadband ISDN) er slike tjenesteintegrerte nettverk.

I et tjenesteintegrert nettverk vil man derfor kunne snakke om primært en infrastruktur i motsetning til dagens infrastruktur som er et nasjonalt informasjonsnettverk sammensatt av flere nettverk og tjenester.

Pr i dag har Norge en godt utbygd og moderne infrastruktur som omfatter telefonnettet, videokonferansenett, datakommunikasjonsnett, mobilnett, kabel-TV nett, satellittnett samt spesialnett for kommunikasjon som krever høy overføringskapasitet. Høykapasitetsnettet mellom universitetene, "Supernett", var det første av sitt slag i Europa. Innen 1997 vil hele 97 av landets offentlige sentraler være digitale.

Fysisk transmisjonsnettverk - abonnentnettet

Abonnentnettet er både en strategisk ressurs og en flaskehals for de tidligere telemonopoler. Ut til abonnentene er det fortsatt kopperkabel med ett eller flere trådpar som er dominerende. Dette tilknytningsnettet representerer en flaskehals med tanke på høyhastighetsoverføring av store informasjonsmengder, men ved hjelp av elektronisk signalbehandling har det blitt mulig å tøye utnyttelsen av dette nettet vesentlig. Ved framføring av ISDN til abonnent benyttes teknikker som gjør det mulig å få kapasitet tilsvarende mer enn to telefonsamband på den eksisterende tilknytningskabelen. Men også her går utviklingen videre, og det gjøres nå forsøk med teknikker som kan gi kapasitet tilsvarende 10 telefonsamband fra abonnent, og 100 samband til abonnent. Dette gir helt nye muligheter for videodistribusjon og andre anvendelser.

Ut til større brukere er det ofte aktuelt å legge glassfiber for abonnenttilknytning, siden glassfiber som medium har en enormt stor kapasitet for overføring av informasjon. En optisk fiber er en glasstråd som ikke er tykkere enn et hårstrå. Hver tråd kan ta hånd om opptil 30.000 telefonsamtaler samtidig, uten at signalene blir nevneverdig svekket, selv over lange avstander. Med fiberoptiske kabler får nettet langt større overføringskapasitet enn tidligere. Nettet er dermed også bedre i stand til å klare ekstrabelastninger dersom en kabel skulle falle ut. Dessuten blir kvaliteten på sambandet mye bedre siden det med digital overføring blir så og si ingen støy på linjene.

Kostnadene ved utlegging av fiber er avhengig av lokale forhold. Mange steder er det gjort forberedelser ved at det er trukket fiber ut til sentrale punkter, og ved at det finnes rør og kanaler for enkel framføring av ny kabel. Et annet alternativ som kommer er radiobaserte løsninger for abonnenttilknytning. Slike løsninger vil bli enkle å etablere og den kommende standarden gir en kapasitet tilsvarende ca 10 telefonsamband begge veier.

Dagens kabel-TV nett er et bredbåndsnett som går ut til husholdningene.

Fysisk transmisjonsnettverk - transportnettet

I stamnettet mellom de sentrale punktene i nettet er det bygd ut store kapasiteter basert på transmisjonsmedier som koaksial- og fiberkabel samt radiolinje. Mange fiberoptiske kabler er installert, og digitaliseringsgraden er anslagsvis 60%, som i internasjonal sammenheng er høy. Dette vil danne grunnlag for å dekke fremtidens kapasitetsbehov ettersom kapasiteten i transportnettet kan økes gjennom tilkopling av nye linjetransmisjonssystemer - uten behov for mer fiberlegging. Kapasiteten i transportnettet er i dag slik at reserveveier finnes dersom det oppstår problemer på enkelte strekk.

NSB, Forsvaret og kraftselskapene har egne telenett som i dag benyttes til egne formål.

Basis teletjenester - telefoni, ISDN, faste samband

Telefoni er meget godt utbygget i Norge. Innføringen av digitale sentraler hvor stadig mer blir datamaskinstyrt (intelligente nett) gir abonnentene et bedre telefonitilbud til synkende priser.

Etter flere år med prøvedrift ble ISDN åpnet som en standard tjeneste 1. mai 1994. ISDN er først og fremst et tjenesteintegrert nett, hvilket betyr at man med ett nett har tilgang til både telefon, dataoverføring, tekst- og bildekommunikasjon. Før måtte man abonnere på slike tjenester hver for seg. Disse tjenestene er tilgjengelige med dagens telefonledninger. En av de store fordelene med ISDN er nemlig at systemet ikke krever nye kabler. Det norske ISDN-tilbudet bygger på en felles europeisk standard. Siden ISDN er digital foregår dataoverføringer uten bruk av modem som må benyttes i det ordinære telefonnettet. ISDN båndbredden er flere ganger høyere sammenlignet med hva som er mulig med modem i det ordinære telefonnettet. I dag prioriteres byer, tettsteder og næringsparker, men innen utgangen av 1996 forventes det at 90% av landet har mulighet for ISDN-tilkopling. 100% dekningsgrad kan ikke forventes før over tusenårsskiftet.

Faste samband eller leide samband er i dag priset inntil 2 Mbit/s. Det er kunden selv som bestemmer hva som skal overføres over en leid linje. Konkurrerende nettverk til Televerkets datakommunikasjonstjenester kan bygges opp ved hjelp av leide linjer som knytter sammen svitsjenoder.

Datakommunikasjon

I Norge er det konkurranse på datakommunikasjonstjenester.

Televerkets standard for datakommunikasjonstjenester er basert på X.25, X.21, Frame Relay, og IP (Internet Protocol). I tillegg kommer tjenester for sammenkopling av lokalnett innenfor geografisk begrensede områder. For alle disse tjenestene er det begrenset båndbredde. De egner seg derfor ikke til anvendelser som krever høy overføringskapasitet. I forhold til dagens etterspørsel synes imidlertid kapasiteten i disse nettene å være tilstrekkelig. Ved økt etterspørsel er utvidelser mulig.

Mobiltelefoni

Våren 1990 åpnet Stortinget for at et selskap i tillegg til Televerket skulle få konsesjon til å bygge ut og drive et mobiltelefonnett. Netcom GSM AS vant tilbudsrunden som Regjeringen tok initativ til og åpnet sitt nett for drift i 1993. Televerkets mobiltelefonvirksomhet ble skilt ut fra basisvirksomheten i form av et eget aksjeselskap samme år.

Satellittjenester

I mange tilfeller kan telekommunikasjon via satelitt være en bedre løsning enn å bruke det jordbundne nettet. Terminalutstyr for satelittoverføring blir stadig mindre både i vekt og omfang. Satelittkomunikasjon benyttes i forbindelse med bedriftsinterne møter, datakommunikasjon mot filialer og distriktskontorer, eller overføring av f.eks. et sjakkmesterskap i Alta til et kinolokale i Kristiansand. Teknologien benyttes også til fjernundervisning, elektronisk overføring av avissider for trykking, regelmessig overføring av børsinformasjon osv. Det finnes mange tilfeller på overføring som kunne gått gjennom jordnettet, men som blir enklere og rimeligere å gjennomføre via satellitt. NTB, f.eks., benytter mer enn 85 satellitt-terminaler (enveis VSAT) for å formidle tekst og bilder til aviser både i Norge og i utlandet. Satellittkommunikasjon blir ofte foretrukket fordi det representerer en rask og sikker spredning av informasjon til et stort antall mottakere. Desto flere mottakere, desto billigere blir overføringen per mottaker. Dessuten gir overføring via satelitt høy tilgjengelighet og lite feil.

Bruken av satellittjenester i Norge har til nå først og fremst vært knyttet til internasjonal kommunikasjon og kommunikasjon til Svalbard og oljeinnstallasjonene i Nordsjøen. Televerket har imidlertid også en rekke tilbud m.h.t. nasjonal bruk. Televerkets investeringer innen satellittområdet benyttes også til spredning av fjernsynsprogrammer. Prisreduksjoner på bruk av satellitt i forhold til det jordbundne nettet har medført større bruk av satellittkommunikasjon i Norge enn i mange andre land.

Telemyndighetene har så langt betraktet satellittformidling som en del av den generelle infrastrukturen. Televerket har derfor enerett på "opp-link" siden (signalspranget fra jordstasjon opp til satellitten).

Verdiøkende tjenester

Verdiøkende tjenester er applikasjoner i form av datamaskinprogrammer hos leverandør eller kunde som utvider funksjonene i nettet. Applikasjonene spenner fra enkle funksjoner som telefonvekking, via databasetjenester til komplekse datasystemer for betalingsformidling og elektronisk dokumentutveksling.

Det finnes i dag flere leverandører av verdiøkende tjenester i Norge. Databaseaksess leveres f.eks. av Telegruppens Datatorg, Statens Datasentral og Norsk Informasjonsteknologi AS. Elektronisk meldingsformidling leveres f.eks. av TelePost Communications AS, Datametrix og Fellesdata AS.

3.2.1.3 Utviklingstrekk framover

Akselererende teknologiutvikling

Den akselererende teknologiutviklingen innen områder som mikroelektronikk, informasjonsteknologi og fiberoptikk vil få stor betydning for utviklingen innen telekommunikasjonssektoren. Moderne teleteknologi er allerede i stor utstrekning synonymt med datateknologi, og denne teknologisammensmeltingen vil fortsette.

Forholdet mellom pris og ytelse vil fortsatt utvikle seg positivt. Dette gir muligheter både for kostnadsreduksjoner og realisering av nye løsninger. Utviklingen medfører samtidig at alternative teknologier og løsninger kan anvendes for å dekke samme brukerbehov. Det vil si at det finnes flere teknologiske valgmuligheter.

Mer varierte brukerbehov stiller større krav til overføringsteknologien

Nye typer brukerbehov og anvendelser stimulerer etterspørselen etter mer fleksible nettressurser ("båndbredde"). Audiovisuelle tjenester, multimedia, kommunikasjon mellom lokalnett, telefoner med et større spekter av brukermuligheter ("smart-telefoner") og bildetelefoner vil kreve langt mer av telenettet enn tilfellet er i dag. Nye tekniske muligheter i brukerens utstyr bidrar til denne utviklingen.

Dreiningen i etterspørselen etter og kravene til overføringskapasitet vil stille nye krav til den teknologiplattform operatørene baserer sitt nett på. Innføringen av neste generasjons tele-teknologier (på fagspråket benevnt "SDH," "ATM," "TMN" m.v.) vil være tilpasset krav av denne typen, ved at teknologien vil gjøre den tekniske infrastrukturen mer fleksibel med hensyn til kvalitet, funksjonalitet og båndbredde.

Internasjonale nettaktører installerer den samme teknologien som basis for sine nettbaserte tjenester. Dette gjør det mulig å rute teletrafikk på samme måte som i det norske telenettet, til å tilby bedrifter fleksibel båndbredde tilpasset dette markedets behov og kommunikasjonsmønstre, integrerte tale-, data- og bildetjenester m.m. Utviklingen av særskilt teknologi er også bakgrunnen for den konkurranse på "tellerskritt" vi ser i dag, basert på at utenlandssamtaler kan rutes via et tredjeland (såkalt "call-back"-teknologi).

Abonnentnettet som ressurs og satsingsområde

Linjen frem til den enkelte telefontilknytning/abonnent er i dag parkabel. Det er under utvikling metoder for overføring av video, tilpasset vanlig parkabel/kobbertråd. Teknologien vil sannsynligvis gjøre det mulig å distribuere tjenester som er avhengige av høye overføringshastigheter, over telefonnettet, til store deler av Norges befolkning. Slike tjenester kan f.eks. være video/film-tilbud over telenettet.

Vekst innenfor trådløse overføringssystemer

Det er forventet at ulike former for trådløs teknologi (satellittbasert/radiobasert) i løpet av de nærmeste 5 - 10 årene vil gjennomgå en sterk utvikling, og komme ned på et kostnadsnivå som gjør mobilkommunikasjon til et konkurransedyktig alternativ for alle typer anvendelser. Teknologi for trådløs tilknytning til faste nett ("trådløs aksess") er under utvikling og utbygging i bl.a. Storbritannia og Finland, og vil kunne bli et alternativ til de faste (jordbundne) nett som er omtalt ovenfor.

Sammensmelting av teknologier og bransjer vil forandre telemarkedet

Ny teknologi, kombinert med deregulering, leder til en integrasjon mellom tradisjonelle teletjenester og TV-distribusjon. Internasjonalt ser leverandørene av kabel-TV-løsninger på telekommunikasjon som et interessant markedsområde, og vil ha behov for telefonbasert overføringsteknologi ("svitsjeteknologi") for å kunne føre frem interaktive TV-tjenester til husstandene (dvs. tjenester som tillater kunden å styre mer av program- og tjenestetilbudet selv). Teleoperatørene ser på distribusjon av underholdningstjenester (TV, videofilmer, videospill m.m.) som et marked med et betydelig potensiale. Oppkjøp og allianser mellom kabel-TV-selskaper og telefonselskaper i USA, er uttrykk for en begynnende sammensmelting av telekommunikasjon og media/underholdningsindustri.

Nett-intelligens og programvare får økt betydning

Informasjonsteknologi og programvare vil utgjøre en større del av fremtidens telenett enn tilfellet er i dag. Såkalte intelligente nett-funksjoner (IN-teknologi) kan innføres raskere og mer kostnadsoptimalt enn tidligere. Teknologien gir dessuten mulighet for spesialtilpassede løsninger.

Et eksempel på bruksområde for intelligente nett er å styre samtaler dit det i en gitt situasjon passer best å motta dem. F.eks. vil bedrifter med flere filialer kunne styre oppringninger til nærmeste kontor. Dermed kan bedriften markedsføre seg med ett telefonnummer, enten de har et Grønt Nummer eller tilbyr en tjeneste på TeleTorg. Samtalene kan også styres dit man har tid til å ta dem. Er alle linjer på ett avdelingskontor opptatt, kan nye samtaler automatisk omdirigeres til en annen avdeling. Resultatet er at adskillig færre får opptattsignal. Samtalene kan også styres avhengig av ukedag og tidspunkt slik at f.eks. lokalavdelingen tar imot samtaler innenfor vanlig åpningstid, mens hovedkontoret dekker resten av døgnet.

Teknologien på brukersiden blir skiftet ut stadig hyppigere

Dagens marked for telekommunikasjon og informasjonsteknologi kjennetegnes av hurtighet og variasjon. Utviklingen skyldes dels hurtig omskifting innen teknologi og utstyr. Mens avskrivninger på innkjøpt utstyr tidligere kunne foretas over 5 - 10 år, foretas avskrivninger i dag typisk over 3 år (dersom kunden ikke velger å føre investeringen på driftsbudsjettet). Dels er markedet kjennetegnet av svært varierende behov for løsninger, tilpasset den enkelte kunde og kundens organisasjon og virksomhetsområde. Tjenesteleverandørenes behov for teknologi og utstyr kan løses ved hjelp av et stort utvalg produkter, som fornyes stadig oftere.

3.2.2 Teletjenestene

3.2.2.1 En forskyvning av kjernen i teleproduktet

Telenettets rolle som vekstgenerator har vært forbundet med å gi stadig flere personer og bedrifter tilgang til nettet. Teleproduktet har fram til nå i hovedsak vært et transportprodukt distribuert gjennom sentralene, som først var manuelle, deretter elektromekaniske, og senere digitale. Transportkapasitet har vært en knapp og kostbar ressurs. Det nye er at selve teleinfrastrukturen representerer en avtagende del av verdiskapningen, mens teletjenester overtar en tilsvarende økende del av verdiskapningen. Noe forenklet kan man si at transportleddet og sentralen har byttet rolle i verdikjeden. Det er tjenestene som først og fremst generer verdiskapning, noe som også reflekteres i økende priser og marginer for tjenesteleverandørene. Prisene på ren teletransport reduseres drastisk som en følge av at transportnettet er blitt en ren distribusjonskanal med tilnærmet ubegrenset kapasitet. Kjernen i teleproduktet blir derfor i økende grad tjenester som produseres i sentralen og andre datamaskiner som kobles til telenettet, for så å distribueres gjennom et transportnett.

3.2.2.2 Økt fokus på sluttbrukermarkedet

I likhet med et hvilket som helst produkt inngår alltid en teletjeneste i en verdikjede som bygger på ulike komponenter. Ren transportkapasitet danner grunnstenen, mens avanserte sluttbrukertjenester utgjør toppen av verdikjeden.

Telemarkedet kjennetegnes av et mangfold av tjenester og teknologier. Mens den rene telefonitjeneste var enerådende tidligere, tilbys kundene i dag avanserte funksjoner innenfor telefoni, datakommunikasjon, mobiltelefoni og multimedia. Basistelefonien brukes som grunnlag for å utvikle verdiøkende tjenester. Markedet for verdiøkende tjenester vokser vesentlig raskere enn mer grunnleggende tjenester og forventes å være ca. fem ganger større i løpet av det neste tiåret. Prognoser viser at innen 2005 vil dette markedet være omtrent like stort som markedet for basistelefoni.

Denne utviklingen har også forrykket balansen i verdikjeden til totalleverandørene. Grovt sett kan denne verdikjeden sies å bestå av overføringsmedier og transport (radio, fiber, kabel) som første byggekloss. Neste ledd er tjenester som leide samband. Disse tilbys i Norge etter ONP-vilkår og kan danne infrastruktur for konkurrerende teletjenesteleverandører. ONP står for Open Network Provision, og er regler for tilknytning til og bruk av telenettet slik at man sikrer åpen og ikke-diskriminerende tilgang til nettressurser og tjenester som fortsatt omfattes av eneretten.

Nettverk, som telefonnett, datanett og ISDN, representerer enda et nivå nærmere sluttbruker, mens brukerutstyr og sluttbrukertjenester danner toppen av verdikjeden. Og det er på dette nivået at systemintegrasjon foregår og tjenestens nytteverdi fremstår for kunden. Det er sluttbrukertjenesten som er den interessante for kunden - og som han/hun er villig til å betale for. Dermed blir sluttbrukermarkedet, hvor integrerte tele- og datatjenester får en stadig større betydning, et viktig satsningsområde for teleoperatørene. Dagens teleoperatører utvikler seg derfor til å bli totalleverandører for alle typer tele- og informasjonstjenester og brukerutstyr, forankret i egne nett og egen nettinfrastruktur. Televerket, f.eks., har valgt en konsernstrategi der man satser på et bredt forretningsmessig engasjement over hele tele-, data- og informasjonsområdet og tilgrensende områder for underholdning og media.

3.2.2.3 Eksempler på teletjenester

Over telenettene har abonnentene i dag tilgang til et stort utvalg av tjenester. Foruten fast og mobil telefoni finnes følgende muligheter: Sammenknytning av bedrifters datanett, etablering av virtuelle, private nett i offentlige nett, viderekopling og andre spesialtjenester knyttet til bruk av telefon, telefonkonferanser, videotelefoni og videokonferanser, personsøking, meldingsformidling, elektronisk post, elektronisk dokumentutveksling og behandling (EDI), teletorgtjenester, betalingsformidling, osv. Norge er langt framme når det gjelder utnyttelsen av slike tjenester. Eksempelvis er Norge og Norden i verdenstoppen når det gjelder utbredelsen av mobiltelefoner.

Anvendelser av disse tjenestene gir muligheter for effektivisering og besparelser i mange sektorer i samfunnet. Noen eksempler er telemedisin, elektronisk tollbehandling, fjernundervisning, distribuert saksbehandling og fjernarbeid. Utnyttelse av datateknologien vil i mange sammenhenger også først komme til sin rett når den kombineres med telekommunikasjon. Også her ligger Norge langt fremme på noen områder; 25% av befolkningen har allerede datamaskin hjemme og vi har en av verdens høyeste tettheter av Internet-oppkoblinger målt mot folketallet.

3.2.2.4 Utviklingstrekk framover

Sammensmeltningen av tele og data markerer brukerbehovenes styringskraft, ved at datamarkedet alltid har vært svært konkurranseintensivt. Databransjen har også gjennomlevd en tilsvarende overgang fra teknologistyring til behovsstyring. På samme måte som datateknologi ikke lenger er en knapphetsfaktor, vil teleteknologi kombinert med datateknologi være allment tilgjengelig i et globalt marked. Erfaringer fra det mer modne datamarkedet viser at det som oftest er kreative brukere med inngående forståelse av bruksområdet som skaper de mest innovative løsningene. Det betyr også at nye bedrifter og leveringsmåter dukker opp i samarbeidet mellom brukerne og de tradisjonelle produsentene.

Utviklingen innenfor telekommunikasjons- og informasjonsteknologi vil føre til en drastisk økning av nye anvendelser og bruksområder for denne nye teknologien. Enkelte observatører innen telesektoren hevder at utviklingen går i retning av et mer sammenhengende kommunikasjonsmarked der mange leverandører, uten bakgrunn innen telekommunikasjon, vil kunne være bedre forberedt til å betjene bedriftskundene enn de etablerte teleoperatørene. Leverandører av datautstyr, bransjeløsninger, informasjon m.m. vil raskt kunne fange opp endrede brukerbehov og dermed påvirke utviklingen like mye som teleoperatørene.

3.2.3 Institusjonelle forhold

3.2.3.1 Økende konkurranse

Ny teknologi og internasjonal markedsutvikling de siste årene har internasjonalt ført til at monopolet er blitt redusert og at nære alternativ også til de tradisjonelle tjenestene er blitt utviklet. Forutsetningene for å opprettholde enerettsområdene, gjennom håndheving av formelle bestemmelser, er blitt svekket. Telemarkedene er derfor preget av sterk konkurranse på stadig flere områder både innenfor det enkelte land og mellom landene. Denne utviklingen er til dels uavhengig av hva slags formelle bestemmelser som faktisk gjelder.

På bakgrunn av denne utviklingen har man fått en dreining mot markedsstyring på teleområdet både nasjonalt og internasjonalt. Dette har skapt et behov for klargjøring av myndighetenes ulike roller. Aktørenes nærvær i markedet og derved vilje til å investere avhenger av at det foreligger veldefinerte spilleregler.

Endringene som har skjedd innebærer ikke reduksjon av regelverkets omfang. Snarere er det slik at for å legge til rette for virksom konkurranse, og samtidig ivareta andre telepolitiske mål bl.a. når det gjelder fordeling, har det vist seg nødvendig med et omfattende regelverk som fastsetter rammebetingelser og spilleregler for de ulike aktørene.

3.2.3.2. Regulering av telesektoren - klarere ansvarsfordeling

Regjering og Storting fastsetter rammevilkårene for televirksomheten i Norge. Samferdselsdepartementet har ansvaret for å utforme og realisere politikken og sørge for at de telepolitiske målene blir nådd. Statens teleforvaltning (STF) utøver sammen med departementet forvaltningsmyndighet i medhold av lover og forskrifter.

Staten sitt hovedmål for televirksomheten er å oppnå en effektiv utnyttelse av de ressursene som blir satt inn i sektoren og samtidig sørge for at distriktspolitiske og andre fordelingspolitiske mål blir ivaretatt.

På bakgrunn av den rivende utviklingen som har funnet sted i telesektoren har myndighetene redusert den formelle eneretten, og innført et klarere skille mellom forvaltnings-/regulatøroppgaver og operatøroppgaver.

For å forhindre kryss-subsidiering og annen konkurransevridning har myndighetene i Norge krevd utskilling av Televerkets konkurransevirksomhet i egne selskaper eller regnskapsmessig utskilling av konkurransevirksomhet fra Televerkets basisvirksomhet. Videre har myndighetene lagt større vekt på internasjonale forhold ved utformingen av rammevilkår.

Reduksjonen av eneretten og økt konkurranse stiller myndighetene overfor nye oppgaver som regulatør og markedsovervåker. Gjennom nye sett av spilleregler legger man til rette for et effektivt samspill mellom det offentlige telenett og tjenestene i dette nettet. Statens teleforvaltning og Konkurransetilsynet vil ha et vesentlig ansvar på dette området. Bl.a. skal disse myndighetene se til at lovverk og spilleregler blir fulgt, og at konkurransen mellom aktørene er effektiv og rettferdig.

STF sin virksomhet ble opprinnelig basert på overføring av forvaltningsoppgaver fra Televerket, men som ansvarlig instans for ONP-regelverket (Open Network Provision) har STF i de seneste årene fått tilført nye ressurser for bl.a. å utvikle sin rolle som markedsovervåker på teletjenesteområdet.

En hovedoppgave for Statens teleforvaltning er å påse at tillatelser, konsesjoner og andre pålegg fra myndighetene blir etterlevd av aktørene i markedet. Rollen som regulatør omfatter også andre viktige oppgaver som typegodkjenning og frekvensadministrasjon. Klagebehandling og tvisteløsing vil dessuten være en sentral oppgave for regulatør- og tilsynsmyndigheten.

Televirksomheten er i høy grad internasjonal og utviklingen av telesektoren i Norge må ses i sammenheng med den reregulering som har funnet sted internasjonalt, og som man forventer vil fortsette i årene framover.

Den reregulering som er gjennomført i Norge er i samsvar med det som er gjennomført i EU på det telepolitiske området og dekker innholdet i EØS-avtalen.

Området for det offentlige enerettsområdet omfatter i hovedsak generell nettinfrastruktur og offentlig, svitsjet taletelefoni. Det offentlige telemonopolet har etter gjeldende telelovgivning hjemmel i telegrafloven. Dette er videreført i utkastet til ny telelov. Som motpost til enerett på bl.a. taletelefoni er Televerket tillagt å dekke en del samfunnspålagte oppgaver innen telesektoren uten særskilt vederlag. Televerket er bl.a. pålagt å tilby landsdekkende basistjenester til lik pris. Som følge av teknologiske endringer og muligheter for effektiv konkurranse mellom flere tilbydere, har myndighetene de siste årene åpnet for konkurranse på områder som terminalutstyr og bedriftsinterne nett, dataoverføring, mobiltelefoni, verdiøkende tjenester samt videresalg av kapasitet i leide samband.

EU vedtok sommeren 1993 en resolusjon om den videre utvikling av telepolitikken. I resolusjonen er det bl.a. oppstilt mål om på lengre sikt å liberalisere alle offentlige telefontjenester samtidig som de universelle tjenester opprettholdes, samt å utarbeide en fremtidig politikk for telekommunikasjonsinfrastruktur. Oppfølgingen av denne resolusjonen innen EU vil ha stor innvirkning på det som skjer i telesektoren, uavhengig av norsk medlemskap.

3.2.3.3 Ny Telelov

Dagens lover på telekommunikasjonsområdet er tildels uoversiktlige. De avspeiler på mange måter ikke på tilfredsstillende vis den regulatoriske situasjonen. De oppfyller heller ikke fullt ut de krav som man i framtiden vil måtte sette til telelovgivningen som et effektivt styringsverktøy for telemyndighetene. På denne bakgrunn varslet Samferdselsdepartementet i St.meld. nr. 8 behov for en revisjon av lovgivningen på telekommunikasjonsområdet. Arbeidsgruppen har funnet det hensiktsmessig å gi en relativt bred orientering om det utkast som Samferdselsdepartementet har utarbeidet og de bestemmelser som ligger til grunn fra departementets side.

Med den nye teleloven tar departementet sikte på å medvirke til et mer oversiktlig og tidsmessig lovverk slik at det blir lettere tilgjengelig for brukerne. Man får et egnet redskap for aktørene på telekommunikasjonsområdet og samtidig et velegnet styringsverktøy for telemyndighetene.

Samferdselsdepartementet har ved utarbeidingen av lovforslaget hatt følgende hovedmålsetninger :

• Sørge for at lovgivningen gjenspeiler telepolitikken og at lovverket er utformet etter de krav som Norges tilslutning til EØS-avtalen fører med seg.
• En ny telelov skal medvirke til bedre oversikt og systematikk i regelverket på telekommunikasjonsområdet.
• Lovverket skal være et velegnet styringsredskap på telekommunikasjonsområdet i dag og i framtiden.

Lovutkastet vil ikke innebære endringer av grensene mellom enerett og konkurranse, og bare mindre endringer i nåværende reguleringsordninger.

Det har vært en hovedmålsetning at telekommunikasjonslovgivningen på en bedre måte skal gjenspeile den gjeldende regulatoriske situasjon. For å oppnå dette har departementet tatt med i lovforslaget noen forslag til klare reguleringshjemler, særlig i form av hjemmel til å gi forskift. Dette gjelder særlig konkurransemarkedet for nett, tjenester og teleutstyr, samt telemyndighetenes tilsyn, kontroll- og sanksjonsmiddel.

Samferdselsdepartementet har lagt vekt på at styringen av virksomheten på enerettsområdet må være innrettet på en måte som gjør det mulig for telemyndighetene å få realisert overordnede telepolitiske mål, også mål av fordelingspolitisk karakter. De samme virkemidlene bør benyttes overfor alle operatører på området, uansett organisasjons- eller tilknytningsform. Dette vil gi lik behandling av operatørene og sikre like konkurranseforhold. Man mener at bruk av konsesjon vil være et effektivt styringsmiddel i forhold til et aksjeselskap som har fått enerett innenfor telesektoren. En slik konsesjon vil kunne tilfredsstille de krav som må settes for å sikre at overordnede telepolitiske mål blir oppfylt. Bruk av konsesjon vil også på en presis og oversiktlig måte medvirke til å realisere de mål og overordnede retningslinjer politiske myndigheter trekker opp i ulike Stortingsdokument.

Distriktspolitiske og andre samfunnsmessige hensyn vil bli ivaretatt ved bruk av bl.a. konsesjonsvilkår. Regjeringen vil gjennom fastsettingen av konsesjonsvilkår sørge for oppfylling av viktige mål som f.eks. sikring av landsdekkende tilbud av basistjenester til samme vilkår, og krav til geografiske dekningsområder for telenett eller teletjenester i samsvar med Stortingets retningslinjer. Tilbud på den offentlige telefonitjeneste skal være tilgjengelig over hele landet til like vilkår, og det skal fortsatt være et landsomfattende tilbud av dataoverføringstjenester. Det vil bli lagt opp til at konsesjonsvilkårene skal fastsettest i tråd med de krav som til en hver tid må stilles. Et viktig moment i den sammenheng er at man må kunne endre konsesjonsvilkårene og supplere ved behov etter at konsesjon er gitt.

Televerkets samlede virksomhet er så viktig for det norske samfunn og norsk økonomi at det er nødvendig for de politiske myndigheter å ha overordnet kontroll med virksomheten. Reguleringen på mange deler av teleområdet er likevel i ferd med å skifte karakter fra i hovedsak å ha til formål å verne monopolet til også å fremme innsyn fra myndighetene sin side, samt å fremme hensynet til forbrukerne og reell konkurranse. Det er på telesektoren lagt vekt på å utforme et nøytralt regelverk i forhold til de ulike aktørene på telemarkedet. I arbeidet med ny telelov har Samferdselsdepartementet også lagt dette til grunn. Tildeling av konsesjoner vil være naturlige og formålstjenlige supplement til denne lovgivningen.

Forholdet mellom teleoperatør og markedet vil bli regulert i den nye loven. Bestemmelsen inneholder sentrale krav som Norge har forpliktet seg til gjennom EØS-avtalen. Spesielt gjelder dette de såkalte ONP-kravene. Telemyndighetene sitt tilsyn med Televerket og de konsesjonerte nettoperatørene går fram av den nye loven, bl.a. at vilkårene til abonnentene kan kreves godkjent.

Forslaget har våren 1994 vært på høringsrunde. Etter at forslaget til den nye teleloven er ferdigbehandlet, vil Samferdselsdepartementet fremme det endelige lovforslaget for Stortinget, sannsynligvis i løpet av oktober d.å.

Bangemann-gruppen

Fordi mange av forslagene i Bangemann-rapporten gjelder teleområdet, har arbeidsgruppen funnet det hensiktsmessig å omtale enkelte deler av rapporten i punktet om telekommunikasjon. Det vises forøvrig til omtale i kapittel 6.

Bangemann-gruppen mener at det viktigste virkemiddel i en slik sammenheng bør være akselerert deregulering av telemarkedene gjennom :

• Åpning for konkurranse på infrastruktur og tjenester hvor det fortsatt eksisterer enerett
• Statene skal ikke pålegge operatører samfunnspålagte oppgaver som ikke kompenseres økonomisk (f.eks. grunnforskning som hovedsakelig er av samfunnsøkonomisk interesse)
• Lage forpliktende tidsplaner for å få gjennomført denne dereguleringen

Arbeidet med å utvikle informasjonssamfunnet vil foregå på europeisk nivå og i nasjonalstatene. Rapporten påpeker at det er ønskelig at de europeiske land går i takt mot et mer liberalt regime, samtidig som kundenes behov for landsdekkende basistjenester til rimelige priser (universal service) understrekes.

Hovedoppgaven for myndighetene skal etter rapporten være å påse at konkurransen i markedet fungerer og at utviklingen forøvrig er markedsdrevet. Det lanseres derfor ikke noe offentlig investeringsprogram for å bygge ut teleinfrastruktur. Gruppen mener imidlertid at det bør vurderes etablert en ny telemyndighet på europeisk nivå.

Gruppen tar derimot opp en rekke temaer hvor de mener at telemyndighetene og andre myndigheter bør foreta regelverksgjennomgang med tanke på å fremme virksom konkurranse. Dette gjelder bl.a.:

• Behovet for standardisering
• Tariffstrukturene og avgiftssystemer for finansiering av offentlig pålagte oppgaver (universal service oblilgations)
• Forholdet til tredje land
• Opphavsretter, personvern og datasikkerhets aspekter
• Bruk av bredbånd, mobiltelefon og satellitt

Rapporten inneholder også forslag til igangsettelse av en rekke "test-tilbud" av tjenester med henblikk på at etterspørselen i markedet skal nå over den "kritiske masse". Det nevnes en rekke områder hvor det kan være ønskelig å utvikle demonstrasjonsprosjekter, f.eks. :

• Telependling
• Telemedisin
• Fjernundervisning
• Universitetssamarbeid
• Nettverk i offentlig administrasjon

For øvrig vises det til nevnte omtale i kapittel 6.

3.2.4 Oppsumering og vurdering

I internasjonal sammenheng er Norge faktisk et ledende teleland, både mht bruk av moderne nett og utbredelse, noe som bl.a. gjenspeiler seg i at :

• Innen 1997 vil hele 97% av landets offentlige sentraler være digitale.
• Mange fiberoptiske kabler er installert, og digitaliseringsgraden er anslagsvis 60%, noe som i internasjonal sammenheng er høy.
• Innen utgangen av 1996 forventes det at 90% av landet har mulighet for ISDN-tilkobling.
• 25% av den norske befolkningen har allerede datamaskin hjemme og vi har en av verdens høyeste tettheter av Internet-oppkoblinger målt mot folketallet.
• Siden 1989 er teleprisene nominelt redusert med 30%.
• Norge og Norden er i verdenstoppen når det gjelder utbredelsen av mobiltelefoner.
• Høykapasitetsnettetet mellom universitetene, Supernett, var det første av sitt slag i Europa.

Norge har en godt utbygd og moderne teleinfrastruktur som omfatter telefonnettet, videokonferansenett, datakommunikasjonsnett, mobilnett, kabel-TV nett, satellittnett samt spesialnett for kommunikasjon som krever høy overføringskapasitet. Mye av utfordringene m.h.t å utvikle informasjonssamfunnet ligger derfor på applikasjonssiden; dvs å ta i bruk applikasjoner som bygger på den tekniske teleinfrastrukturen. Her har det offentlige en viktig rolle å ivareta, ved å vise vei inn i fremtiden og ved å ta i bruk ny teknologi og nye teletjenester. Det offentlige kan dermed stimulere til bruk slik at man oppnår en såkalt "kritisk masse".

Telemyndighetene har et ansvar m.h.t å utvikle et regelverk som fastsetter rammebetingelser og veldefinerte spilleregler for de ulike aktører innen sektoren, og som stimulerer til investeringer. I et slikt regime er det viktig at statens roller som henholdsvis samfunnsutvikler, regulatør og eier er klar.

Utviklingen innenfor telekommunikasjons- og informasjonsteknologimarkedet fører til en sterk vekst av nye anvendelser og bruksområder for denne teknologien. Effekten er dramatisk for hele samfunnet. Underholdningsindustrien og forbrukermarkedet er sterke drivkrefter bak denne utviklingen. Det trengs en koordinert, nasjonal satsning på videre utvikling av informasjonssamfunnet for å realisere visjonen om å gjøre Norge til et foregangsland for samfunnsnyttig utnyttelse av de mulighetene som kommunikasjonsteknologien tilbyr.

Arbeidsgruppen har i henhold til mandatet ikke sett det som sin oppgave å ta stilling til spørsmål vedrørende dagens grenser mellom enerett og konkurranse innen telesektoren. Tilsvarende er det heller ikke tatt stilling til spørsmål vedrørende behov for videre utbygging av teleinfrastrukturen. Gruppen drøfter heller ikke grensedragningen mellom offentlig og privat sektor sitt ansvar for å utvikle informasjonssamfunnet.

3.3 Kringkasting

I dette underkapitlet blir status og utviklingstiltak for virksomheten innenfor kringkastingssektoren presentert. Kringkastingsloven definerer kringkasting som "utsending av tale, musikk, bilder og liknende med radiobølger eller over tråd, ment til å mottas direkte av allmennheten. Kringkastingslovens definisjon legger vekt på formidlingen, innholdet og mottakersiden, en tredeling som kan danne utgangspunkt for drøftingen i dette kapitlet. I 3.3.1 gis det en vurdering av formidlingen, d.v.s. forhold knyttet til den sendertekniske infrastrukturen som blir benyttet i kringkastingsvirksomhet. Dernest, i 3.3.2, blir innholdssiden vurdert, dvs.tilbudet av kringkastingstjenester rettet mot allmenheten. Til slutt gis det en oversikt over økonomiske, politiske og regulatoriske forhold som legger premissene for organiseringen, finansieringen og den videre utviklingen av området.

3.3.1 Teknologi og teknikk

3.3.1.1 Tradisjonell definisjon og historikk

Kringkasting i tradisjonell forstand omfatter fjernsyn og radio, dvs. tradisjonelle massemedier kjennetegnet ved at det samme budskapet formidles fra en sentralisert sender til et stort publikum. Inntil relativt nylig foregikk den alt overveiende del av kringkasting i Norge fra jordbundne sendere via radiosignaler direkte fram til den enkelte mottaker. Etablering av riksdekkende fjernsyns- og radiokanaler som utnytter slik teknologi er svært kostnadskrevende. Samtidig medførte knappheten på frekvensressurser og den båndbredde en enkelt radio- eller fjernsynskanal krever at det kun har vært rom for et fåtall radio- og fjernsynskanaler. I sum har kostnadsnivået for etablering av kringkasting og frekvensknappheten gjort det nødvendig for statlige myndigheter å innta en sentral rolle i utbygging og regulering av kringkastingsvirksomheten. Utbyggingen av sendernettet til NRK (og den generelle driften) hadde ikke vært mulig uten statlig finansiering. Likeledes har utbyggingen av sendernettet til TV2 og P4 knapt vært økonomisk gjennomførbart uten selskapenes tidsavgrensede enerett til henholdsvis å drive riksdekkende reklamefinansiert fjernsyn og radio via jordbundne sendere. Som en motytelse for de rettigheter som er tilstått NRK, TV2 A/S og P4, kreves det blant annet at selskapene har et programtilbud i tråd med de såkalte allmenkringkastingsprinsippene. De nevnte selskapene er, sammenlignet med øvrige kringkastingsvirksomhet, underlagt relativt detaljert grad av politisk regulering i form av lovverk og konsesjonsbetingelser.

Fordeling av frekvensressurser er regulert i internasjonale avtaler. Hvert land har innenfor frekvensavtalene rådighet over et begrenset antall kanaler. Frekvenssituasjonen har i de fleste land tradisjonelt tvunget fram en streng statlig konsesjonspolitikk, med et fåtall konsesjoner for riksdekkende kringkasting. I Norge hadde Norsk rikskringkasting et lovfestet monopol på å drive riksdekkende kringkasting fram til slutten av 1980-tallet. Utviklingen av ny formidlingsteknologi og økningen i tilgjengelige frekvenser for satellittsending hadde da lagt grunnlaget for en mer liberal konsesjonspolitikk og opprettelsen av et stort antall nye kringkastingskanaler. På 1980-tallet ble kringkastingsmonopolet myket opp ved at det ble gitt konsesjon til et stort antall nærkringkastingere, som formidles ved hjelp av FM-bakkesendere med begrenset utgangseffekt eller kabelnett. Det økonomiske grunnlaget for framveksten av slik kringkastingsvirksomhet ble lagt ved at senderteknologien ble billigere og enklere å utnytte. I henhold til gjeldende konsesjonsvilkår drives nærkringkasting innenfor et lokalt avgrenset område, hovedsakelig begrenset til én kommune. Drøyt 400 nærradioer og omlag 100 lokalfjernsynsselskap har i dag konsesjon for nærkringkasting.

3.3.1.2 Dagens situajon

Den tradisjonelle bakkebaserte senderteknologien som inntil for få år tilbake var så godt som enerådende har de siste 10-15 årene opplevd en stadig økende konkurranse fra "nye" kanaler for formidling av kringkastingssignaler, satellitt og kabel.

I Norge var opprettelsen av kabelnett til å begynne med motivert utfra ønsket om å kunne motta svensk fjernsyn, eller fordi mottaking via vanlige antenner var umulig p.g.a. topografiske forhold. Virksomheten besto i ren videreformidling av et fåtall fjernsynsprogram. Utbyggingen av kabelnett skjøt fart på 1980-tallet, og i 1993 var omlag 588 000 familier tilknyttet de tilsammen omlag 500 konsesjonspliktige nettene. I tillegg kommer familier som er knyttet til nett begrenset til et fåtall bygninger og/eller husstander og som ikke er konsesjonspliktige. I dag er det i praksis bare den tekniske standarden til kabelnettet og mottakeren som setter grenser for antall fjernsyns- eller radiokanaler og eventuelle andre tjenester som kan formidles og mottas.

Utviklingen innenfor satellitteknologi og mottakerutstyr har gitt en dramatisk økning av antallet tilgjengelige overføringskanaler for fjernsyn og radio. Økningen i antall overføringskanaler har gjort det mulig å formidle et kraftig utvidet programtilbud til publikum og dermed lagt grunnlaget for storstilt utbygging av kabelanlegg, hovedsakelig i regi av private selskap. Videre har satellittutbyggingen skapt et marked for salg av individuelle mottakere av parabolantenner, slik at i 1992 var omlag 85 000 norske husstander i besittelse av egen parabolantenne. Med prisfallet på slike antenner konkurrerer de nå prismessig med kabel. I grisgrendte strøk hvor det ikke vil være økonomisk grunnlag for utbygging av kabelnett, vil det bare være mulig å motta satelittsendinger via parabolantenne. En sentral aktør på satellittmarkedet regner det som sannnsynlig at høyst 50 % av norske husstander noensinne vil bli koblet til et kabelfjernsynsnett.

Antallet tilgjengelige overføringskanaler har dessuten redusert kostnadene forbundet med fjernsynsdrift og dermed senket terskelen dramatisk for hva som skal til av kapital for å opprette og drive et kringkastingsselskap. Internasjonalt har man således de senere år opplevd en kraftig vekst i antallet kommersielle fjernsynsselskap. Formidling av programkanaler via satellitt fra norsk territorium krever konsesjon, men er underlagt svakere statlig kontroll enn tradisjonell kringkasting. Praksis til nå har vært at alle som søker har fått konsesjon uten at det er blitt stilt spesielle konsesjonsbetingelser eller krav til økonomi eller programpolitikk. Dette vil imidlertid bli endret i de nye forskriftene til kringkastingsloven.

3.3.1.3 Utviklingstrekk framover, herunder det internasjonale perspektiv

Digital teknologi gir muligheter for integrering av tjenester, dvs. at tjenester som tidligere ikke var kompatible og som krevde egne nett kan formidles via de samme (eksisterende) nettene og kobles sammen slik at grensene mellom eksempelvis video, fjernsyn, telefoni og datateknologi viskes ut. En av de viktigste fordelene med digital teknologi er at den "tar mindre plass" fordi det er mulig å "pakke" eller komprimere informasjon på sendersiden for så å "pakke ut" informasjonen på mottakersiden, uten at kvaliteten på informasjonen forringes. For å kunne utnytte digitalteknologien i kringkastingsrelatert virksomhet kreves det imidlertid betydelige investeringer i sender- og mottakerteknologi. Senderkostnadene pr. kanal i digitale nett vil imidlertid være vesentlig lavere enn i eksisterende nett. Innenfor tradisjonell kringkasting vil en overgang til digital senderteknikk bety en gevinst i form av mer effektiv frekvensutnyttelse, ved at flere signaler kan formidles innenfor allerede tilgjengelige frekvenser.

Et eksempel på eksisterende teknologi som innevarsler et første skritt i retning av integrering er de såkalte MAC-systemene (Multiplex Analogue Components) som gjør det mulig å kombinere digital overføring av lyd, tekst og annen data med en spesiell form for analog billedoverføring. Systemet er fleksibelt mht. senderens muligheter til å endre sammensetningen av tjenesten og begrense mottakerens adgang til deltjenester. Det gir samtidig mottakeren muligheten til å velge mellom et vidt spekter av tjenester. Teknologi som denne innebærer at det allerede i dag er vanskelig å trekke klare skillelinjer mellom kringkasting og annen informasjonsteknologi. En regner dessuten med at det om få år vil bli mulig å overføre bilder digitalt, noe som vil gjøre skillet enda vanskeligere å trekke.

Satellitteknologi har gjort det mulig og økonomisk lønnsomt med internasjonal så vel som regional spredning av programmateriale. Denne utviklingen har tvunget fram internasjonale styringsmekanismer, eksempelvis Europarådets konvensjon om fjernsyn over landegrensene og EUs fjernsynsdirektiv. De internasjonale avtalene setter minimumsregler på en rekke områder, men tillater at det stilles strengere krav i nasjonalt regelverk. I praksis betyr dette at programmateriale som kan mottas i ett og samme land via satellitt og indirekte via kabel kan være underlagt forskjellige regelverk.

3.3.2 Tjenester og anvendelser

3.3.2.1 Tradisjonell avgrensing

Avgrensing av kringkastingsvirksomhet mot andre massemedier og annen informasjonsteknologi er basert på teknologiske kriterier. Radio og fjernsyn er historisk sett tjenester som formidles på egne nett opprettet til dette formålet og som krever egne mottakere. Den teknologiske utviklingen har imidlertid gjort det mulig å formidle disse tjenestene via nye kanaler og i kombinasjon med andre tjenester. Tendensen i framtiden vil med stor sannsynlighet gå i retning av at tjenester som tidligere enkelt kunne defineres som enten kringkasting eller telekommunikasjon vil tilbys via flere forskjellige nett. I tillegg vil det utvikles mottakere som samtidig vil kunne benyttes til forskjellige tjenester.

Det første skritt i retning av integrering av tjenester på kringkastingsområdet kom med lanseringen av tekst-TV på 1980-tallet. Tekst-TV benytter ledig kapasitet i fjernsynssignalet til overføring av tekstinformasjon og enkle grafiske framstillinger parallelt med det ordinære fjernsynssignalet.

3.3.2.2 Dagens situasjon

Med innføringen av satellittformidlet kringkasting har antallet tilgjengelige programtjenester økt betraktelig. De nye tjenestene er basert på inntekter enten fra salg av reklame eller direkte betaling fra mottakeren. Det økonomiske grunnlaget for reklamekringkasting er imidlertid begrenset, særlig gjelder dette tjenester som retter seg mot små markeder som det norske. Dette har ført til at det opprettes tjenester som enten retter seg mot større, språklig og kulturelt beslektede regioner, eksempelvis Skandinavia, eller at det utvikles fjernsyn med et nisjepreget innhold rettet mot større regioner, eksempelvis paneuropeiske musikk-, sports- og filmkanaler.

I utgangspunktet er det parabolantennen og hvilke programkort brukeren har utstyrt seg med som avgjør hvilke programtjenester som kan mottas. Små, faste antenner til en pris i underkant av 5 000 kroner begrenser mottaket til signaler fra en enkelt satellittposisjon, mens større, motoriserte antenner til omlag den dobbelte prisen kan ta inn signaler fra flere satellittposisjoner. Satellittkringkasting som markedsføres i Norge formidles i hovedsak fra Astra-satellitten og fra Thor/Intelsat 512 satellittene. Førstnevnte tilbyr et 30-talls europeiske og paneuropeiske kanaler, mens sistnevnte tilbyr sju kanaler med et visst nordisk tilsnitt. Fra august 1994 tilbyr foretaket som står bak Thor/Intelsat 512-tilbudet, en pakke på tilsammen 13 kanaler dominert av nordiske programtjenester som formidles fra en ny satellitt. Det nye tilbudet er rettet mot et fellesnordisk marked. Samlingen av 13 kanaler på samme sattelittposisjon innebærer at en fast montert parabolantenne kan motta flere kanaler enn tidligere.

Satellitteknologien har gjort det mulig å innføre individuell tilgangskontroll ved koding av sendingene, slik at brukere må utstyre seg med og betale en månedlig leie for et apparat som dekoder signalene. Dette har lagt grunnlaget for abonnement på fjernsynstjenester, såkalt betalingsfjernsyn. I tillegg vil det antagelig i løpet av kort tid bli tilbudt "løssalgsfjernsyn" (og muligens -radio), hvor bruk av tjenesten avgjør hvor mye man betaler. Slike tjenester kombinerer individuell adressering av tjenesten med et system som registrerer bruk, og benytter en kombinasjon av satellitteknologi, kodingsteknologi og "smart-kort".

3.3.2.3 Utviklingstrekk

I kringkastingssammenheng er det tre viktige trekk ved den digitale teknologien som legger premissene for utvikling av nye tjenester:

• Komprimering; digital teknikk gjør det mulig å utnytte eksisterende nett mer effektivt uten at kringkastingssignalet taper kvalitet.
• Integrasjon; kringkastingsteknologiens overgang fra analog til digital teknikk bryter ned det teknologisk baserte skillet mot datateknologien og gjør det mulig å kombinere tjenester som i dag tilhører adskilte sfærer.
• Interaktivitet; de nye tjenestene vil i større grad gjøre det mulig for brukeren å definere både innholdet og tidspunktet for bruk av de nye tjenestene ved at brukeren kommuniserer med senderen.

En tjeneste som effektivt utnytter de muligheter for signalkomprimering som digital teknologi gir er digital lydkringkasting, eller DAB. Digital radio vil om få år legge det tekniske grunnlaget for et differensiert riksdekkende radiotilbud. DAB er således snarere en kvalitetsmessig bedret tjeneste enn en ny tjeneste. Digital lydkringkasting utnytter frekvensbåndet omlag 10 ganger bedre enn FM-basert analog kringkasting, og innebærer vesentlig lavere tekniske senderkostnader pr. kanal. Digital radio gir dessuten bedre lyd og mottaksforhold, særlig for mobile mottakere. Det foregår tekniske forsøk med digital radio i Norge i dag. Utbygging av riksdekkende sendernett vil ventelig foregå fram mot år 2000. Fordi det vil ta noe tid før publikum skifter ut sine FM-mottakere med DAB-mottakere vil det i første omgang måtte sendes DAB parallelt med de FM-baserte sendingene. Man regner ikke med å bygge ned FM-nettet før tidligst 2010. Med digital lydkringkasting vil det også være mulig å overføre data parallelt med lydsignalet som kan mottas på en liten monitor koblet til radioen, en slags tekst-radio. Framtidige muligheter for videreutvikling av tjenesten omfatter overføring av data, f.eks kart med trafikkinformasjon og værvarsler, programoversikter, m.m, enten fritt tilgjengelig eller mot betaling. Den europeiske DAB-standarden egner seg dårlig for kringkasting i avgrensede områder der det bare benyttes en sender. For nærkringkasting er det derfor usikkert om det vil være hensiktsmessig å benytte DAB-teknologi.

Video på forespørsel (Video on demand - VOD) kombinerer teletjenester, video og fjernsynsteknologi og tilbyr brukeren å bestille en film fra en katalog som omfatter et stort antall titler for deretter å se filmen på eget fjernsyn på et hvilket som helst tidspunkt. Slike systemer er under utprøving flere steder i Europa og i USA. Video på anmodning er et eksempel på en integrert tjeneste som visker ut grensene mellom kringkasting og telekommunikasjon, idet senderen er datamaskinbasert, kanalen kabelnettet eller telenettet, mens mottakeren er basert på tradisjonell fjernsynsteknologi og innholdet grenser til kringkasting.

Videotex er en tjeneste som kombinerer tele-, data- og fjernsynsteknologi, ved at brukeren kobler seg til en datamaskin via telefonapparatet og henter ned informasjon til fjernsynsskjermen. Slike systemer er i bruk i England og Frankrike og er relativt populære. De franske styresmaktene deltok aktivt i utbyggingen av denne tjenesten utfra ønsket om å demokratisere informasjonsteknologien.

3.3.3 Institusjonelle forhold

3.3.3.1 Økonomiske forhold

Integreringen av tjenester innebærer at underholdningsbaserte tjenester blir kombinert med mer nyttebaserte tjenester. Som nevnt tidligere vil den nye teknologien kreve investeringer i utstyr hos mottakeren. For publikum er det erfaringsmessig i første omgang underholdningsbaserte tjenester som motiverer investering i ny teknologi. Det er rimelig å anta at lønnsomheten og spredningsgraden av ny informasjonsbasert teknologi i mange tilfeller vil avhenge av om den lar seg utnytte til underholdningsbaserte tjenester. Utviklingen innenfor sivil, kommersiell satellittformidling er et eksempel. På midten av 80-tallet utgjorde telefoni omlag 80% av det globale satellittsystemet Intelsats internationale trafikkmengde. I dag er formidling av kringkasting dominerende, med over 50 % av den internasjonale trafikkmengden. Nasjonalt kan dette forholdet illustreres ved at av de 8 1/2 transpondere (sendere) Televerket leaser av Intelsat benyttes 7 1/2 til kringkasting og 1 til annen trafikk.

De etablerte mediebedriftene, herunder kringkastingsselskapene, filmindustrien og pressen vil inneha en innflytelsesrik posisjon som eiere av rettigheter til programvare til nye tjenester. Det er en klar tendens internasjonalt til at store konsern posisjonerer seg i forkant av utviklingen, ved kjøp av store mediebedrifter og etablering av konglomerater. Enkelte av disse konglomeratene er i stand til å kontrollere prosessen fra produksjon av maskinvare og programvare, eierskap av rettigheter til programvare og tilbud av en lang rekke tjenester til forbrukeren. I et ytringsfrihetsperspektiv og utfra ønsket om å opprettholde et differensiert mediebilde er det påkrevet at statlige myndigheter overvåker og eventuelt begrenser konsentrasjonstendenser på mediesiden. Kontroll med eierskap av media er et forhold som vies oppmerksomhet nasjonalt så vel som internasjonalt, bl.a. er det tatt initiativ til å harmonisere nasjonale regelverk om eirskapsbegrensninger i EU.

Økningen i antall tilgjengelige fjernsynskanaler vil fortsette og utgjør allerede i dag en konkurransemessig og økonomisk utfordring for allmennkringkastingsselskapene. Den økende spesialiseringen og nisjetenkningen i markedet er en utvikling som gjør det viktig å opprettholde et allmennkringkastingstilbud som skal tilfredsstille behovet til alle grupper i samfunnet. For å opprettholde et differensiert kringkastingstilbud basert på norsk kulturell identitet og språk, er det viktig å legge forholdene til rette for at disse selskapene kan delta i den teknologiske utviklingen og eventuelt tilby nye tjenester, slik at disse selskapene kan konkurrere effektivt med de kommersielle tilbudene og forsvare ordningene som finansierer virksomheten.

3.3.3.2 Organisatoriske forhold

Den statlige forvaltningen av kringkastingsvirksomheten ligger primært til Kulturdepartementet og Samferdselsdepartementet. Ansvarsdelingen går grovt regnet mellom Kulturdepartementets regulering av etablering, innhold og organisering av kringkastingsvirksomhet og Samferdselsdepartementets regulering av adgangen til å opprette og drive anlegg som for formidling av kringkastingssignaler.

De sentrale forvaltningsorgan på området er Statens medieforvaltning og Statens Teleforvaltning. Statens medieforvaltning, som er underlagt Kulturdepartementet, administrerer regelverket som gjelder for nærkringkasting, kabelsendinger, kringkastingsreklame og sponsing av kringkastingsprogram og gir konsesjon til drift av nærkringkasting. Statens teleforvaltning, som er underlagt Samferdselsdepartementet, driver bl.a. planlegging mht. disponering av frekvensspekteret og tildeler frekvenser til kringkastingsvirksomhet. Fordeling av frekvenser til nærkringkasting skjer i samråd med Statens medieforvaltning.

Eierforholdene til den sendertekniske infrastrukturen som benyttes til kringkasting i Norge er sammensatt. De bakkebaserte sendertekniske anleggene i Norge består av omlag 50 hovedsendere som eies av NRK, men som Televerket driver på entreprenørbasis, og et stort antall mindre sendere og omformere som eies av enten NRK eller Televerket. TV2 og P4 leier kapasitet på NRKs hovedsendere. De mindre senderne og omformerne som TV2 og P4 benytter er utbygget og eies av Televerket. Kabel-TV nettene er i all hovedsak privateid. I Norge har Televerket monopol på utleie av satellittjenester for kringkastingsformål. Kommersielle satellitter eies ellers av store internasjonale selskaper som baserer sine inntekter på utleie av senderkapasitet.

Selskapene som driver tradisjonell kringkasting blir etter formidlingsformen og innhold gjerne delt inn i tre hovedgrupper, allmennkringkasting, satellittkringkasting, og nærkringkasting. I Norge regnes NRK- fjernsyn og -radio, TV2 og P4 til allmennkringkasterene. Disse selskapene kjennetegnes primært ved at de er tilstått visse rettigheter som sikrer et økonomisk grunnlag for virksomheten i bytte mot at de oppfyller visse sentrale samfunnsmessige krav. Mens NRK er organisert som statlig stiftelse, er de to øvrige allmennkringkasterne privateide aksjeselskaper. Konsesjonsvilkårene til TV2 og P4 inneholder imidlertid bestemmelser som setter grenser for eiersammensetningen. De satellittformidlede kringkasterene er kjennetegnet ved at virksomheten finansieres ved hjelp av reklame eller abonnement på tjenestene, ved at mottaking foregår direkte ved hjelp av parabolantenne eller indirekte via en sentral antenne tilkoblet et kabelanlegg og ved at programtjenesten er rettet mot et regionalt eller flernasjonalt og nisjepreget marked. Selskapene er privateide, med en klar internasjonalt sammensatt eierstruktur og virksomheten er i liten grad underlagt statlig styring. Nærkringkasting kjennetegnes primært ved at den enkelte virksomhet har tillatelse til å kringkaste innenfor et lite og geografisk avgrenset område. Programtjenestene er primært rettet mot befolkningen innefor dette geografiske området. Selskapene eies av private eller av organisasjoner, og finansieres av reklameinntekter, bidrag fra eier, eller konkurranser og spill.

3.3.3.3 Regulatorisk regime

Det internasjonale avtaleverk på kringkastingsområdet omfatter to regelverk for fjernsynsvirksomhet, Europarådets konvensjon om fjernsyn over landegrensene, som Norge har sluttet seg til, og et EF-direktiv om harmonisering av medlemslandenes regulering av fjernsynsvirksomhet, som Norge er bundet av gjennom EØS-avtalen. Begge avtalene har kommet som svar på utfordringer som følger av satellittkringkastingens internasjonale natur. De to regelverkene er i substans meget like og inneholder bl.a. bestemmelser om minimumsandel av europeisk programmateriale, tillatelse til å motta og videresende programmer, og regler for reklame, sponsing og beskyttelse av mindreårige. Avtalene sikrer at et stort antall europeiske land følger de samme minimumsstandarder i sine nasjonale regelverk. Avtalene gjør det mulig blant annet å hindre uønsket programmateriale og reklame med opprinnelse fra andre land og å hindre at nasjonale regelverk virker hemmende på den frie flyten av kringkastingstjenester. Begge avtaler tillater dessuten tilsluttede stater å opprette egne og strengere nasjonale regelverk for kringkastingsvirksomhet innenfor eget myndighetsområde. EU har satt i gang en prosess med sikte på å revidere fjernsynsdirektivet og i tillegg arbeides det med flere direktiver om standardisering og harmonisering på kringkastingsområdet og tilgrensende områder i forbindelse med satsingen på å legge forhold til rette for det såkalte informasjonssamfunnet.

Nasjonalt reguleres kringkastingsvirksomhet av kringkastingsloven. Noe av virksomheten som inngår i kringkasting reguleres imidlertid av annet lovverk, særlig gjelder dette telekommunikasjonslovgivningen. Kringkastingslovens [[section]] 1-2, fjerde ledd, avgrenser lovens virkeområde negativt i forhold til lovgivning om telekommunikasjon og datatjenester slik: "Tele- og datatjenester omfattes ikke av denne lov". Tilsvarende inneholder høringsutkastet til ny lov om telekommunikasjon en negativ avgrensning mot kringkasting. "Loven gjelder ikke for programvirksomhet i kringkasting eller videresending av kringkasting i kabelfjernsynsnett." Sammenligner man imidlertid legaldefinisjonen av kringkasting og telekommunikasjon i de to nevnte lovene vil man finne klare berøringspunkter. Som følge av den integrasjonen av tjenester som er omtalt tidligere vil det kunne bli stadig vanskeligere å trekke klare skillelinjer mellom hva som skal defineres som kringkastingsvirksomhet og hva som skal defineres som telekommunikasjon og følgelig hvilket lovverk som skal anvendes for de nye tjenestene. Utviskingen av grensen mellom tradisjonell kringkasting og teletjenester har synliggjort at det er påkrevet med en kontinuerlig avklaring av ansvarsområdet for de to lovverkene.

Nye kringkastingsrelaterte tjenester vil dessuten kreve at opphavsrettslovgivningen og lovgivningen som gjelder audiovisuelle tjenester ivaretar de interesser som disse lovverkene er ment å ivareta. Dette vil kreve en aktiv og kontinuerlig stillingstagen til nyutviklet teknologi og tjenester med tanke på eventuell revisjon og oppdatering av lovverket. De problemstillinger som måtte oppstå er imidlertid felleseuropeiske og Norge deltar aktivt i arbeidet med å følge opp de spørsmål som utviklingen reiser, blant annet i EU-sammenheng.

Som nevnt er det teknisk mulig å overføre digitale data i kringkastingsnettet og kringkastingssignaler i telenettet. Det er således teknisk mulig for kringkastingsselskapene å konkurrere med Televerket om å tilby teletjenester og vice versa. Telelovgivningen setter imidlertid klare grenser for adgangen til å levere teletjenester: Det knytter seg likevel uløste spørsmål til hvilke tjenester de eksisterende nettene i framtiden skal tillates brukt til og hvem som skal ha inntektene av ny bruk av eksisterende nett.

Digitaliseringen og integreringen av tjenester og tjenestenes tilknytning til et nett, særlig i tilfeller der brukeren betaler for tjenestene, øker muligheten for å kartlegge den enkelte brukerens aktiviteter. Det er avgjørende å sikre personvernet ved å opprette regelverk som hindrer misbruk av registrerte opplysninger. Det vil således kunne bli nødvendig å opprette standarder for kundeadministrasjon og kodingssystemer for ulike typer virksomhet.

Den nye teknologien øker mulighetene for å tilby individualiserte tjenester. Dette gir anledning til å motta eller bestille tjenester som det er vanskelig å føre noen innholdsmessig kontroll med. I lys av denne problemstillingen og avhengig av i hvilken retning slike tjenester utvikler seg, vil det kunne vurderes hvorvidt det er hensiktsmessig å presisere og/eller innføre redaktøransvaret for innholdet av bl.a såkalte elektroniske oppslagstavler og ved nye nettbaserte tjenester.

3.3.4 Oppsummering og vurdering

Følgende tall illustrerer status for utbyggingen av kringkastingsnett i Norge.

NRK fjernsyn har et bakkebasert sendernett som i prinsippet er landsdekkende, mens TV2 A/S benytter et nett med en dekningsgrad på omlag 90 %. NRK P1 og P2 er tilnærmet landsdekkende, mens NRK P3 har en dekningsgrad på omlag 90%. Sendingene til P4 vil ved utgangen av 1994 dekke i overkant av 80% av befolkningen.

NRK tar sikte på å bygge ut et landsdekkende sendernett for digital lydkringkasting i løpet av de neste ti årene.

Omlag 588 000 norske familier er tilknyttet kabelfjernsynsnett, mens omlag 85 000 norske familier har privat parabolantenne.

De mediepolitiske utfordringene som følger av den senere tids teknologiske utvikling er mange og vil by på utfordringer for dagens mediepolitiske og regulatoriske regime. Utviklingen vil blant annet kreve at:

Kringkastingslovgivningen kontinuerlig tilpasses utviklingen på området.

Allmennkringkastingsselskapene sikres vilkår som gjør det mulig å opprettholde et nasjonalt kringkastingstilbud og at utnyttelse av nye tjenester ikke svekker disse selskapenes stilling.

Norge deltar i internasjonale fora med sikte på oppfølging av politiske og regulatoriske spørsmål av grenseoverskridende karakter, eksempelvis opphavsrett, satellittformidlet kringkasting og andre kringkastingsrelaterte tjenester.

Reguleringen av nye tjenesters innhold må tilpasses tjenestenes særtrekk, f.eks. ved innføring av redaktøransvar.

Eierforhold til ulike medier overvåkes nøye med tanke på en hensiktsmessig regulering av området.

3.4 Informasjonsteknologi og datakommunikasjon

Informasjonsteknologien - edb-utstyr og datakommunikasjonsløsninger og anvendelse av disse i organisasjoner og bedrifter - har vært en hoveddrivkraft for det området arbeidsgruppen beskriver. I dette underkapittelet blir status og utviklingstrekk for informasjonsteknologi og datakommunikasjon presentert. 3.4.1 omhandler den teknologiske utviklingen, 3.4.2 tar for seg hvordan anvendelser og tjenester har utviklet seg og påvirket både arbeidsprosesser og organisering, mens 3.4.3 beskriver institusjonelle og formelle forhold ved bruk av datakommunikasjon og informasjonsteknologi.

Teknologi for datakomunikasjon har en opplagt plass i infrastrukturbildet. Datakommunikasjon er en forutsetning for og gir mening til begrepet informasjonsinfrastruktur. Men også datautstyret generelt inngår i det utvidede infrastrukturbegrepet. Dette kommer tydeligere frem etterhvert som datasystemene i hovedsak utvikler seg i retning av å omfatte delløsninger som er knyttet sammen med datakommunikasjon, og realiseres mer distribuert med kommunikasjonstilgang. IT og datakommunikasjon er nå så integrert at IT-infrastrukturen alltid omfatter kommunikasjon. Denne integrasjonen er en drivkraft som påvirker integrasjonsprosessen mellom alle kommunikasjonsområdene og det tradisjonelle IT-området.

3.4.1. Teknologien

3.4.1.1 Definisjoner og utvikling

Informasjonsteknologi (datateknologi) er teknologi for å samle inn, lagre og bearbeide informasjon (data). Datakommunikasjon betegner det å uveksle data/informasjon mellom databehandlingsutstyr for lagring og videre bearbeiding.

Tradisjonelt ble datakommunikasjon brukt til å skape terminaltilgang over telenettet til store dataanlegg samt utveksling av informasjon mellom store dataanlegg. Dette gjenspeiles også i det sentraliserte organisasjonsmønsteret som var vanlig. IT-systemene var verktøy for den enkelte medarbeider og den lokale organisasjonen.

Televerket introduserte tidlig på 1980-tallet egne datakommunikasjonstjenester som Datapak (X.25) og Datex (X.21). Disse tjenestene supplerte tilbudet om faste linjer i telenettet til datakommunikasjon. Datakommunikasjonstjenestene fikk stor betydning for etablering av kommunikasjon mellom lokale og sentrale edb-anlegg og terminaltilgang over telenettet. Dette la tilrette for en mer desentral organisering. Datakommunikasjon ble først og fremst tatt i bruk av de store organisasjonene.

Innføring av personlige datamaskiner skapte to nye områder for datakommunikasjon: Bruk av modem for å koble PCene til edb-anlegg og datasentraler gjennom telenettet og innføring av lokalnett for å knytte sammen PCene i interne kommunikasjonsinfrastrukturer.

PC-kommunikasjon med modem over telenettet åpnet for bruk av PCen til å nå både offentlige og private databaser og la grunnlaget for uvikling av elektroniske oppslagstavler. Det ble mulig å nå både arbeidsstedets dataanlegg og andre databaser hjemmefra, og var opphavet til de første visjonene om hvordan hjemmearbeid og telependling kunne realiseres. Denne teknologien gav også et nytt grunnlag for fjernundervisning, hvor det elektroniske klasserom kunne formes uavhengig av tid og sted. Slike løsninger er i dag ganske utbredt. Denne utviklingen la også grunnlaget for utvilingen av mer publikumsrettede verdiøkende tjenester i telenettet som videotex (Datatorget) og elektronisk post for privat bruk. I den senere tid har slike løsninger gitt mulighet for enkel tilknytning til Internet. Både småbedrifter og privatpersoner benytter modemkommunikasjon for å knytte seg til informasjonsinfrastrukturen.

PCer i lokalnett med tjenermaskiner skapte en utvikling som nå langt på vei har erstattet de tidligere avdelingsmaskinene med terminalløsninger. Innføring av tjenester som elektronisk post og nettverksfilsystemer i lokalnett, har gjort datakommunikasjon til allemannseie og bidratt til en felles forståelse av hva datakommunikajson kan brukes til. Edb-infrastrukturen er i hovedsak basert på lokalnett, arbeidsplassutstyr og tjenermaskiner med felles informasjonsressurser.

Gjennom kommunikasjonstjenere eller annet kommunikasjonsutstyr kan en organisasjons lokalnett "forlenges" gjennom telenettet til å omfatte tilsvarende infrastrukturer eller store edb-anlegg i andre organisasjoner. En slik sammenkobling skjer innen store organisasjoner, både når det gjelder oppbygging av en helhetlig infrastruktur ved å koble sammen alle sine interne nett, og mellom organisasjoner ved at nettene kobles sammen.

3.4.1.2 Nåsituasjon

Norsk statsforvaltning har en gjennomgående moderne utstyrspark innen IT med arbeidsplassutrustning for de fleste medarbeidere, viser undersøkelsen "EDB i staten - 1991" utført av Statskonsult. Et tilsvarende bilde gir Kommunenes sentralforbunds undersøkelse om IT i kommunesektoren i 1992.

Arbeidsgruppen har ikke hatt tilgang til tilsvarende tall for privat sektor, men utvalgets oppfatning er at store bedrifter og konserner har omfattende og moderne utstyrspark og løsninger. For mindre bedrifter tror utvalget bildet er mer skiftende avhengig av bransje.

Modernisering av kommunikasjonsinfrastrukturen med overgang til lokalnettløsninger og innføring av PCer i de fleste store virksomheter og forvaltningen har endret behovet for og økt bruk av tjenester for fjernkommunikasjon, da det i økende grad kjøpes kapasitet i telenettet for å sammenknytte lokalnett. Slike spesialiserte tjenester tilbys nå av Televerket. Verdiøkende tjenester som elektronisk post og databaseaksess, integreres med tilsvarende interne løsninger, og gjør det enklere å ta disse i bruk.

Etter arbeidsgruppens oppfatning er dette en betydelig drivkraft for utviklingen av de moderne IT-infrastrukturene. Den har lagt et grunnlag for IT-løsninger som går utover den enkelte virksomhet og organisasjon, og har lagt til rette for utveksling og gjenbruk av informasjon på tvers av virksomhetene. Med en tilsvarende utvikling i andre land, legges det til rette for internasjonale telematikkløsninger som kan understøtte handel, betalingsformidling og forvaltningsløsninger over landegrensene. Arbeidsgruppen mener at Norge har gode forutsetninger for å knytte seg til og utnytte slike telematikkløsninger når de blir tilgjengelige.

Etter arbeidsgruppens oppfatning ligger ikke hovedutfordringene på teknisk side, men i å utvikle kompetanse og holdninger som gjør at mulighetene utnyttes. Dette gjelder både i privat og i offentlig sektor.

It-utstyr er ikke lenger kun for de profesjonelle og entusiastene. PCenes inntog på forbrukermarkedet som brunevarer i de forretninger for elektriske artikler varsler at nå er de i ferd med å bli allemannseie. Spill, underholdning og multimedia anvendelser er hoveddrivkrefter i dette markedet. Fotfeste i forbrukermarkedet innebærer også betydelig større volumer. Men datakommunikasjon har foreløpig ikke fått en like sentral plass i dette bildet.

3.4.1.3 Utviklingstrekk framover

Utvikling av lokale infrastrukturer basert på lokalnett har gitt et nytt utgangspunkt for edb-infrastrukturen: Nettet er i ferd med å bli systemet og ikke som tidligere, kun nødvendig for sammenkobling av datasystemene. De lokale infrastrukturene benyttes ikke kun til utveksling av data og tekst. Flere kommunikasjonsformer integreres: Tekst/publisering, tale og video. Arbeidsgruppen mener utviklingen i retning multimedia vil gi endrede krav til infrastruktur, arbeidsplassutstyr og samtidig åpne for nye anvendelser. Her ser vi at IT-siden beveger seg inn mot de tradisjonelle kringkastings- og telekommunikasjonsområdene.

Innføring av digitale hussentraler med tilhørende kablingssystemer har skapt grunnlag for å integrere bedriftsintern telekommunikasjon med lokalnett for datakommunikasjon i ett og samme nett. Dette tilrettelegger for og viderefører utviklingen av lokale infrastrukturer som ble initiert med lokalnettinnføringen, og viser hvordan ulike anvendelser kan fungere parallelt i en og samme integrerte infrastruktur.

De sterkeste utviklingstrekkene på IT-området omfatter:

• Bedre muligheter for utnyttelse av eksisterende teknologi
• Standardisering og åpne systemer
• Større integrasjon av systemer og økt bruk av felles informasjon
• Økt utbredelse av nett
• Stadig raskere pris-/ytelseforbedring på utstyret

Det å være tilgjenglig på "nettet" vil etterhvert være like viktig som å kunne nås pr. telefon. Gjennom elektronisk kommunikasjon kan nye nettverk og samarbeidskonstellasjoner etableres, nye samarbeidsformer tas i bruk, og deltakerne kan "møtes" uavhengig av tid og sted. Etter arbeidsgruppens oppfatning vil dette bidra til å endre velkjente arbeids- og organisasjonsmønstre.

Den sterke kostnadsreduksjonen vi har sett på utstyrssiden, ser foreløpig ikke ut til å stoppe opp. Denne utviklingen har bidratt vesentlig til nye anvendelser og bruksområder. Kostnadsreduksjon på kommunikasjonstjenester har til sammenlikning hittil ikke vært så dramatisk. Det er imidlertid tegn som tyder på at kommunikasjon er blitt så sentralt i informasjonssystemene og skaper så store volumer, at betydelige kostnadsreduksjoner kan være forestående. Økende internasjonal konkurranse vil også påvirke kostnadsutviklingen.

På forbrukermarkedet forventes en fortsatt vekst og utbredelse av it, og det er sannsynlig at bruk av datakommunikasjonstjenester vil øke etter hvert som de blir lettere anvendelige og kostnadsffektive. Oppgradering av telefonabonnement til ISDN-tilknytning kan gi økt kapasitet og bidrar samtidig til at bruk av datatjenester ikke blokkerer for innkommende telefonanrop. ISDN kan være en viktig faktor i den videre utviklingen av forbrukermarkedet, hvis ikke alternative kommunikasjonsressurser og abonnentnett kan tas i bruk.

3.4.2 Om anvendelsene

I forhold til informasjonsteknologi og datakommunikasjon omtaler vi anvendelser og informasjonsinfrastruktur under ett.

3.4.2.1 Definisjoner og utvikling

Elektronisk databehandling ble opprinnelig brukt til beregningsoppgaver og automatisering og effektivisering av enkle rutineoppgaver. Systemene var i stor grad spesialutviklet og tilpasset oppgave og arbeidssituasjon. Teknologien var initielt et verktøy for den enkelte i oppgaveløsningen, men utviklet seg videre til å understøtte informasjonsbehandlingen og interne informasjonsstrømmer i organisasjonen.

Datakommunikasjon har tilrettelagt for avanserte anvendelser som omfatter flere organisasjoner og virksomheter basert på en informasjonsinfrastruktur. Informasjonsinfrastrukturen omfatter grunnleggende forutsetninger for at meningsfull informasjonsutveksling og samspill skal kunne foregå, mens anvendelser er rettet mot bruker, organisasjon, samarbeidende aktører etc.

Eksempler på basiskomponenter i informasjonsinfrastrukturen er grunnleggende tjenester og funksjoner som elektronisk post, elektronisk datautveksling og basisfunksjoner for informasjonstilgang. Disse basiskomponentene må suppleres med datadefinisjoner, utvekslingsformater, informasjon om lokalisering av felles informasjonsressurser og prinsipper for informasjonsforvaltning for ulike anvendelser.

Sammen danner dette grunnlaget for standardiserte anvendelser som f.eks. saks-/informasjonsbehandling, elektronisk betalingformidling, elektronisk handel og logistikk/transport. Typisk vil anvendelse av informasjonsinfrastrukturen innen et gitt område forutsette klare avtaler mellom de ulike aktørene som deltar, om bl.a. roller, ansvar, forpliktelser og tekniske forutsetninger. I noen tilfeller kan grenseoppgangen mellom hva som er infrastruktur og hva som er anvendelse oppleves uklart og unaturlig. Det er likevel et fruktbart skille for å tydeliggjøre hva som kreves for å få store samspillende IT-systemer og organisasjoner på plass.

I de senere år har det vært en utvikling i retning mer sektor- og bransjerettede anvendelser som også har blitt nasjonale og gradvis internasjonale løsninger. En forutsetning for dette har vært en stabil og vel fungerende teknologisk infrastruktur og en godt definert og organisert informasjonsinfrastruktur.

3.4.2.2 Nåsituasjon

It er nå integrert i så godt som alle arbeidsoppgaver i store virksomheter og offentlig forvaltning. I store statsetater og store virksomheter i næringslivet er omfattende støttesystemer i bruk. Disse benyttes til internadministrasjon, saksbehandling, kundebehandling, kommunikasjon og koordinering av arbeidsoppgaver. Imidlertid er de færreste systemer tilrettelagt for bruk på tvers av virksomheter for å understøtte samarbeide i verdikjeden.

For elektroniske banksystemer og betalingsformidling er det etablert omfattende informajonsinfrastrukturer som tillater elektronisk håndtering av betalingsformidling. På dette området er det to parallelle infrastrukturer, en med utgangspunkt i bankene/bankgiro og en med utgangspunkt i Postverket/Postgiro. Man har store utfordringer i å få til samspill og integrasjon mellom disse samtidig som det tilrettelegges for økt konkurranse mellom aktørene. Eksempelvis er det føst i den senere tid blitt mulig å benytte betalingsterminalene til BankAxept og Postverket om hverandre. Foreløpig er minibankene knyttet til hver sine nett, henholdsvis bankenes og postverkets nett, og kan ikke brukes om hverandre.

Pabirpasert kommunikasjon erstattes gradvis med elektronisk rapportering, elektronisk dokumentutveksling (EDI) og edb-støttet lagring og gjenfinning av data. Denne utviklingen er kommet et stykke på vei innen det offentlige. Imidlertid kan man konstatere begrenset anvendelse i forhold til potensialet p.g.a. organisering og kompetanse. Innenfor handel er området kommet godt i gang med elektroniske dokumenter for og elektronisk utveksling av ordre, ordrebekreftelse, faktura m.v. Det samme er tilfelle for dokumenter knyttet til tolldeklarasjoner. Svært mange prosjekter på ulike områder for anvendelse av elektronisk datautveksling (EDI) er satt i gang både i privat og offentlig sektor. Enkelte standardløsninger er satt i drift innen helse, transport og offentlige innkjøp. Men på mange områder strever man med å få med seg aktørene for å realisere løsninger i full skala og er fortsatt på et forprosjektstadium.

Innføring av nett og etablering av en informasjoninfrastruktur gir ny fleksibilitet med hensyn på plassering, organisering og fordeling av databehandlingsressurser. Etter arbeidsgruppens syn har imidlertid ofte mulighetene og investeringene vist seg å være større enn de anvendelser man har klart å få til. Dels skyldes dette en teknologidrevet infrastrukturutvikling og dels en manglende prioritering og vektlegging av organisasjonsutviklingen.

Nåsituasjonen preges av at flere viktige initiativ med formål å bidra til utviklingen av en informasjonsinfrastruktur og tilhørende kompetanse og forståelse. Noen eksempler på dette er:

• Helsesektorens satsning på standardisering og infrastrukturutvikling i forhold til primærhelsetjenestens informasjonsflyt mot Rikstrygdeverket og mot sentrale helseinstitusjoner
• Satsning på elektroniske kartverk, sjøkartverk og andre geografiske informasjonssystemer
• Utvikling av bransjeløsninger for transport og logistikk
• Utvikling av avanserte IT-anvendelser i oljeindustrien med ringvirkninger for øvrig industri
• Kommunesektorens brede anvendelse av IT på ulike oppgaveområder
• Forsknings- og høgskolesektorens satsning på nettverksløsninger nasjonalt og internasjonalt gjennom Uninett og tilknytning til Internet
• Tverrgående tiltak i forvaltningen i den treårige satsningen på programmet
• Nasjonal Infrastruktur for edb og videreført i IT-planen for forvaltningen og i det løpende statlige standardiseringsarbeidet

Imidlertid er nåsituasjonen preget av fragmentering og spesielt utviklede og tilpassede informasjonsinfrastrukturer og ikke en integrert anvendelse av en enhetlig samordnet teknisk infrastruktur.

3.4.2.3 Utviklingstrekk

En velutviklet informasjonsinfrastruktur representerer både en ressurs og en rammebetingelse som tilrettelegger for utvikling av fellesløsninger for en rekke avanserte anvendelser for aktører med et samhandlingsbehov. Mens enkeltaktører tidligere har arbeidet for å etablere bransjeløsninger eller sektorløsninger, er det nå et gjennomgående trekk at aktører går sammen for å etablere løsninger i fellesskap. Slike fellesprosjekter settes i gang fremfor dyr og risikofylt egenutvikling. Flere deler kostnadene, flere vil ta i bruk resultatene og man får etablert løsninger som omfatter både konkurrenter og samarbeidspartnere. En slik utvikling fremmer en kontinuerlig innovasjon og forbedring av løsninger og gir mer komplekse og integrerte anvendelser på tvers av organisasjonsgrensene. Imidlertid er slike prosjekter ofte svært tunge å dra i gang og få gjennomført dersom ikke egeninteressen til de medvirkende er åpenbar. Med andre ord forutsetter slike prosjekter en situasjon hvor alle involverte kommer ut med en gevinst. Et mindre gunstig utgangspunkt har man dersom en part - stor bedrift eller offentlig etat - dominerer, har størst gevinst og kan stille krav til andre. For å lykkes i slike prosjekter må man ofte aktivt sørge for en form for "gevinst" for å få med de nødvendige samarbeidspartnere.

It-anvendelser går etter hvert inn i og er en forutsetning for samhandlings- og beslutningssystemer som involverer flere aktører, eks. elektronisk betalingsformidling, elektroniske reservasjons- og bestillingssystemer, styrings- og rapporteringssystemer etc. Utnyttelse av slike systemer forutsetter imidlertid en god organisering - både hos den enkelte aktør og i form av avklarte prosedyrer aktørene i mellom. I praksis medfører slike anvendelser en gjennomgående redefinering av organisering og aktørsamspill ved at informasjonsflyt/-utveksling forbedres, standardiseres og optimaliseres med hensyn til formål. (Business Process Reengineering, verdikjedebetraktninger). Som følge av slike endring skjer det også en nedbrytning av tradisjonelle hierarkier. Stadig flere organisasjoner må derfor stille seg spørsmålet om de er tilpasset informasjonssamfunnet og er i stand til å ta ut gevinster ved å være i informasjonssamfunnet. Blant annet må man vurdere deltakelse i samarbeidsnettverk og engasjement i fora som arbeider for felles løsninger som går utover den enkelte virksomhet. Offentlig sektor vil ha en særlig utfordring på dette området.

Innføring av multimedia informasjon og kommunikasjon sprenger konvensjonelle grenser/barrierer for informasjonsbehandlingen. Digital behandling av både lyd og bilde gjør at slike former for informasjon kan behandles på linje med tekst og data. Dette gjør at it kan anvendes på områder hvor direkte inspeksjon, befaring og andre former for ikketekstlig informasjonsbeareiding foregår. En følge av dette er at administrative oppgaver og mer faglig rettede oppgaver kan integreres mer og utnytte felles informasjonsressurser.

Avanserte anvendelser som gjør utstrakt bruk av kommunikasjon, bidrar samtidig til å skjule teknisk kompleksitet og tilrettelegger for enkel bruk. Gjennom informasjonsinfrastrukturen kan bruk av standardformater, tilgangspunkter og sammenkoblingsmekanismer skjules slik at brukeren kun forholder seg til den faktiske oppgave som skal løses. Eksempelvis foregår en rekke kontroller og oppslag med datakommunikasjon når en betalingsterminal foretar dekningskontroll og selve betalingen. For kassabetjeningen og kunden oppleves dette som en operasjon, fordi betalingsformidlingssystemet skjuler de tekniske og behandlingsmessige prosedyrene. De underliggende oppsatte sammenhengene med tilhørende regler for informasjonsutvekslingen er forutsetninger for slike anvendelser, og sentrale elementer som inngår i informasjonsinfrastrukturen for elektronisk betalingsformidling.

Internasjonaliseringen og globaliseringen av IT-anvendelser foregår dels gjennom internasjonal standardisering og dels er markedet for anvendelser internasjonalt. Selv om kulturelle, organisatoriske og regelbaserte ulikheter krever nasjonal tilpasning, kan det tenkes at harmoniseringen gir et internasjonalt marked for både anvendelser og tjenester over tid.

3.4.3 Institusjonelle forhold

3.4.3.1 Økonomiske drivkrefter og markedsutviklingen

Utviklingen på IT-området er primært markedsdrevet. IT-bransjen er svært dynamisk med stor evne til å finne nye markedsføringsmåter, nye samarbeidskonstellasjoner, nye produkter og løsninger. Bransjen preges av noen store etablerte og mange mindre nyere virksomheter. I de senere år er utviklingen i mer nisjepregete selskaper forsterket ved at de store etablerte også er restrukturet og stykket opp i mindre enheter for å kunne være konkurransedyktig. Få andre bransjer er preget av så hyppige generasjonsskifter innen både maskinvare, programvare og produksjonsmåter.

Brukerorganisasjonene har foretatt betydelige investeringer i forhold til å etablere og vedlikeholde en informasjonsinfrastruktur. Imidlertid er det alltid en viss usikkerhet ved anskaffelse av kommunikasjonsløsninger med hensyn til hvilke valg andre foretar. Valgene er av stor betydning for verdien til både allerede foretatte og nye investeringer. Dette problemet var større tidligere da leverandørspesifikke kommunikasjonsløsninger dominerte. Med standardbaserte løsninger reduseres dette forutsatt at standardene gir gode nok løsninger og markedet aksepterer disse. Gjennom den statlige IT-politikken foregår en viss påvirkning og samordning gjennom krav til innkjøp av IT-utstyr, bl.a. gjennom utarbeidelsen av felles kravspesifikasjoner for internadministrative anvendelser og det såkalte NOSIP-pålegget om kjøp av standardiserte løsninger for datakommunikasjon. EØS-avtalen har forsterket dette ved at man er pålagt å stille krav om standarder ved anskaffelse av IT- og teleløsninger. En koordinering av offentlige anskaffelser kan også tilrettelegge for en infrastrukturutvikling med ringvirkninger i privat sektor.

Nok en drivkraft i utviklingen kan, etter arbeidsgruppens oppfatning, være utviklingen av et marked for informasjonstjenester. Gjennom dette kan man få en arena hvor produsenter og konsumenter av elektronisk informasjon kan møtes, inngå avtaler og utveksle informasjon. Økt gjenbruk av informasjon kan trolig stimuleres ved at nytten synliggjøres gjennom prisingsmekanismer. Samtidig pågår en diskusjon om prising av offentlig informasjon - om og eventuelt hvordan det skal gjøres og om dette skal differensieres overfor ulike grupper. Fortsatt er markedet for informasjonstjener umodent. Gjennom bl.a. EUs IMPACT-program (Information Policy Actions) deltar Norge i et internasjonalt samarbeide for å skape kritisk masse og utvikle dette markedet.

3.4.3.2 Organisatoriske forhold - institusjoner, ansvarsfordeling og roller

Datakommunikasjon i telenettet og verdiøkte tjenester er nå et deregulert område med full konkurranse. Statens teleforvaltning er tilsynsmyndighet og gir forskrifter med krav til slike tjenester. Samferdselsdepartementet er overordnet ansvarlig departement.

Næringsdepartementet har gjennom Norges Forskningsråd ansvar for forsknings- og utviklingstiltak overfor IT-bransjen og for å tilrettelegge for økt bruk av IT i næringslivet.

Innen statsforvaltningen har Administrasjonsdepartementet og Statskonsult tatt en rekke initiativ for å gjøre IT til en vesentlig drivkraft i den statlige forvaltningsutviklingen. Administrasjonsdepartementet har også nær kontakt med Kommunenes Sentralforbund om slike spørsmål. Forøvrig er IT-utviklingen i den enkelte statlige sektor en del av linjeansvaret og knyttet til det enkelte departement.

Utover dette er det ingen bestemt organisering og ansvarsplassering for den samlede IT-utviklingen nasjonalt.

3.4.3.3 Regulering og rettslige forhold

IT-utviklingen er sterkt markedsdrevet og preges av tøff konkurranse, og det er ingen bestemt regulering. Imidlertid foregår en betydelig selvregulering for å oppnå ønskede mål, bl.a. gjennom standardiseringsarbeide, hvor det utformes krav til åpne systemer og sammenknytning av systemer. Såkalte åpne systemer er de facto akseptert i markedet og bidrar til å redusere bindingen til bestemte leverandører og tilrettelegger for arbeidsdeling og vertikal integrering av ulike leverandørers løsninger.

Standardisering på IT-området er et eksempel på frivillig regulering, hvor man gjennom konsensusprosesser kommer frem til enighet om løsninger. Deltakere i standardisering er både leverandører, forskningsmiljøer og avanserte brukermiljøer. Imidlertid er standardenes gjennomslagskraft i markedet ikke gitt. Styrkeforholdet mellom deltakerne i standardiseringsprosessen kan påvirke sluttresultatet. Det samme gjelder forholdet mellom aktører som deltar og aktører som står utenfor standardiseringsarbeidet. Etter arbeidsgruppens syn er dette forhold som har stor betydning.

Offentlige innkjøp kan benyttes for å skape kritisk masse i forhold til nye løsninger, eks. bestemmelser i EUs rådsbeslutningen om standardisering av informasjonsteknologi og telekommunikasjon som tar sikte på å fremme løsninger for informasjonsutveksling på tvers av virksomhetene, og som inngår i EØS-avtalen. Gjennom den offentlige innkjøpspolitikken er offentlig sektor pålagt å følge standarder ved kjøp av edb-utstyr og -løsninger når kontraktssum overstiger gitte beløpsgrenser. For datakommunikasjonsløsninger for kommunikasjon eksternt er beløpsgrensen satt til 800.000 kr. og for øvrige anskaffelser 1.6 mill. kr.

Statens teleforvaltning har ansvar for regulering av datakommunikasjonstjenester og verdiøkende tjenester. Statens teleforvaltning har videre etablert frivillige ordninger for tildeling av nettadresser, identifikatorer og navn/adresser til bruk i åpne datakommunikasjonsnett og i forbindelse med verdiøkende tjenester som elektronisk post og for elektronisk datautveksling (EDI). Gjennom reguleringen bestemmes også hvem som kan tilby en fysisk infrastruktur som datakommunikajsonstjenester benytter. Pr. i dag har Televerk enerett på fysisk infrastruktur.

I forhold til informasjonsinfrastruktur og anvendelser er det en rekke formelle krav som må møtes: Krav om personvern må ivaretas, informasjonssikkerheten må være tilfredsstillende og evt. opphavsrettslige spørsmål må være avklart. Etablering av registre som felles informasjonsressurser, er i dag en relativt omstendelig prosess og krever godkjenning i Stortinget. Registeransvar er likeledes plassert i ulike departementer eller delegert til underliggende etater. Eksempelvis er det nye Enhetsregisteret etablert med utgangspunkt i en egen lov. Finansdepartementet er ansvarlig departement, men selve registeret etableres hos registerenheten i Brønnøysund.

For å forenkle prosedyrene ved etablering av registere er det laget et lovutkast om informasjonsregistre. Formålet er å legge til rette for en forsvarlig, men enklere behandling av kravene knyttet til offentlige fellesregistre.

Det er iverksatt standardiseringstiltak for etablering av felles informasjonsressurser. Enhetsregisteret og utformingen av dataelementene til dette er eksempel på dette. Det er foreslått at et begrenset antall nøkkeldata gis en enhetlig definisjon til bruk i alle offentlige registre.

3.4.4 Oppsummering og vurdering

Etter arbeidsgruppens oppfatning er det i Norge på plass en rekke forutsetninger for og fragmenter til en informasjonsinfrastruktur. Enkelte områder og bransjer er kommet lengre og har etablert både samarbeidsformer og fora som bidrar aktivt i utviklingen. Imidlertid er det ikke lagt tilrette for utvikling av en grunnleggende teknisk infrastruktur som kan være grunnlag for alle aktuelle anvendelser og som legger til rette for alle kommunikasjonsformer som er relevante.

Arbeidsgruppen mener imidlertid at nettene er fragmenterte, spesialtilpassede og oppsatt for avgrensede formål. Dette medfører at man må være tilknyttet mange nett for å få dekket alle behov. Arbeidsgruppen mener det bør iverksettes tiltak som fremmer en mer helhetlig plattform og som tilrettelegger for sammenkobling og bruk av flere nett gjennom samme tilgangspunkt.

3.5 Nett, nettverk og informasjonsinfrastruktur

Innledning

I kapittel 3.2, 3.3 og 3.4 er samfunnets hovednett og grunnleggende infrastruktur for komunikasjon innenfor områdene telekommunikasjon, kringkasting og datakommunikasjon presentert. Dette kan kalles "grunntilbudet" for den IT-baserte kommunikasjonen. Som det framgår av beskrivelsene etablerer dette en struktur der langt på vei i prinsippet "alle kan snakke med alle" innen tele- og datakommunikasjon. Dette følger av ideologien om lik tilgjengelighet som hele tiden har vært på teleområdet, og at utviklingen på dataområdet går bort fra leverandørspesifikke nettløsninger.

Det er altså etablert en situasjon der tre grunnleggende krav delvis er oppfylt:

• Nettene har landsdekkende tilgjengelighet med tilfredsdstillende samtrafikkmulighet både nasjonalt og mot utlandet når det gjelder datakommunikasjon
• Det er etablert adresseringssystemer som gjør at aktører som ønsker å kommunisere, kan komme i kontakt med hverandre - i hvertfall innen avgrensede områder
• Systemmessige forhold, f.eks. hvorledes driften av nettene skal finansieres, er tilstrekkelig avklart til at kommunikasjonen i praksis kan fungere.

Et vesentlig poeng med kommunikasjonsstrukturen er at det kan kommuniseres på tvers av alle typer organisatoriske grenser. Samtidig kan det i tiltakende grad registreres at denne mer grunnleggende kommunikasjonsstrukturen ikke er tilstrekkelig, og det er fortsatt et stykke igjen før den grunnleggende infrastrukturen kan oppfattes som en enhetlig infrastrukturressurs som gir et felles grunnlag for alle kommunikasjonsformer og formål - både for næringsliv, forvaltningen og for folk flest. Dagens infrastruktur er fragmentert og samtrafikk mellom ulike nett er mangelfullt utviklet slik at man risikerer å miste informasjon.

Med utgangspunkt i den grunnleggende kommunikasjonsstrukturen har det i løpet av de senere årene, både nasjonalt og internasjonalt, utviklet seg en rekke "nett" som tilsikter å oppfylle mer spesielle eller kompliserte kommunikasjonsbehov. Det er etablert bedriftsinterne nett, private nett, bransjenett, forskernett osv. Poenget med slike nett er at det er etablert systemmessige og organisatoriske løsninger - en iformasjonsinfrastruktur - som er tilstrekkelig til at de aktuelle kommunikasjonsbehovene kan ivaretas for den gruppen som har et felles kommunikasjonsbehov. Nettene har vært mer eller mindre åpne både teknisk og bruksmessig.

Det mest kjente nettet av denne typen er Internet som i utgangspunktet var et nett for å forske i nett og etter hvert et system for kommunikasjon mellom universitets- og forskningsmiljøer på bred basis globalt. Utbredelse av teknologien og anvendelsene i Internet har utvidet seg betydelig og oppnådd såkalt kritisk masse, og har gjort at også kommersielle aktører har sett muligheter og nytte i dette nettet.

Det er arbeidsgruppens oppfatning at utviklingen av slike nett representerer et viktig utviklingstrekk både for den nasjonale og internasjonale informasjonsinfrastrukturen. Både initiativ og utvikling av nettene er i begrenset grad myndighetsstyrt. På den annen side vil utbredelsen og bruken av slike nett gi viktige premisser for samfunnsmessige spørsmål som helt klart har interesse på den politiske/myndighetsmessige arenaen, f. eks.:

• Hvorledes utvikling og medvirkning på dette området gir impulser til og bidrar til økonomisk vekst
• Om det gjennom bruken av nettene oppstår uønskede maktstrukturer eller uakseptable skjevfordelingseffekter.

Arbeidsgruppen har derfor funnet det riktig å beskrive status og utvikling på dette området, pluss at det avslutningsvis settes fokus på forhold som staten framover bør ha oppmerksomhet rettet mot.

3.5.2 Status og utvikling

Åpne leverandøruavhengige nett

Tidlig på 70-tallet ble det i USA iverksatt viktige forskningsprosjekter i tilknytning til det amerikanske forsvaret. Formålet var å utvikle løsninger for kommunikasjon og datautveksling mellom datamaskiner. Arbeidet resulterte i det såkalte ARPANET, som med sine protokoller og tjenester var forløperen til det vi kjenner som Internet. Resultatene fra ARPANET arbeidet ble gjort tilgjengelig for forsknings- og universitetsverdenen, og ble tatt i bruk i de IT-faglige miljøene for informsjonsutveksling og bygging av forskernettverk. Mange av de praktiske forsøkene med distribuert databehandling foregikk i disse nettene, og la grunnlag for epost-tjenester, konferansesystemer, grafiske terminaler i nett (X-terminaler), systemer for overvåking og drift av nett osv.

Tidlig på 80-tallet skilte den forskningsrettede og den forsvarsrettede delen lag, og foreningen Internet Society ble etablert for å ivareta den videre utviklingen av Internet og ta hånd om administrative oppgaver som bl.a. adressetildeling, men fortsatt være et ikke-kommersielt nett. Arbeidet i Internet Society ble konsentrert om å få frem nye tjenester som kunne understøtte og effektivisere kommunikasjonen mellom forskermiljøene. Etter hvert som tjenestene ble utbredt så man innen det IT-faglige miljøet verdien i en slik kommunikasjonskanal. Etableringen av ulike universitetsnett verden over, som gikk sin gang midt på 80-tallet, gav de fleste forskerne tilgang til både edb-utstyr og nett, og Internet ble en ressurs som kunne utnyttes av flere miljøer. Sent på 80-tallet ble kravene om at Internet kun skulle benyttes ikke-kommersielt og i forskningssammenheng fraveket, og la dermed til rette for at Internet kunne utnyttes til kommunikasjonsformål utover det som er knyttet til forskning, forskningsformidling og undervisning.

Uavhengig av Internet, tok mange leverandører i bruk Internetteknologi i sine kommunikasjonsløsninger i tillegg til sine mer leverandørspesifikke løsninger. En rekke offentlige institusjoner verden over har valgt å basere sine grunnleggende kommunikasjonsløsninger på Internet transportprotokollen TCP/IP, fordi den gav leverandøruavhengige kommunikasjonsløsninger med større muligheter for kommunikasjon med andre institusjoner enn motsvarende leverandørløsninger. I en rekke land har løsninger basert på OSI-standarder vært et første ønske, mens Internet-teknologi har vært en alternativ overgangsløsning. Dette har bidratt til at Internet-teknologi for kommunikasjon har fått et solid fotfeste i offentlig sektor i mange land.

Den internasjonale standardiseringsorganisasjonen ISO initierte et standardiseringsarbeid siste halvdel av 1970-årene, for å få frem internasjonale standarder for informasjonsutveksling mellom datasystemer. Modellen for åpen sammenknytning av systemer (OSI-modellen) med tilhørende standarder foreskrev hvordan ulike leverandører skulle realisere de eksterne grensesnittene for sammenknytning, samt standarder for en rekke tjenester for bruk mellom datasystemer, som meldingsformidling, filoverføring/filsystem, terminalilgang, nettovervåkning og drift m.m. Spesifikasjonene ble utarbeidet i nært samarbeide med telestandardiseringsorganisasjonen CCITT (nå ITU-T). I mange land har det siden midten på 80-tallet vært offisiell policy å kreve OSI-baserte kommunikasjonsløsninger for å fremme åpne og leverandøruavhengige kommunikasjonsløsninger. Selv om det er mange OSI-løsninger i bruk, og OSI-tjenester som X.400 epost er betydelig utbredt, har man ikke like store sammenhengende infrastrukturer å vise til som for Internet. Samtidig har OSI-kravene bidratt til å skape en kvalitetsbevissthet og satt normen for kommunikasjonsløsninger for administrative og forretningsformål og for løsninger som stiller strenge krav til sikkerhet og pålitelighet.

I Norge har UNINETT vært sentrale både med henblikk på å realisere OSI-baserte kommunikasjonsløsninger og å gjøre Internet-tjenester og tilgang til Internet tilgjengelig for norske forsknings- og undervisningsmiljøer. I den senere tid har Internet-tjenester og tilgang til Internet blitt UNINETTs prioriterte satsningsområde samt de sentrale OSI-tjenestene X.400 epost og X.500 katalog. UNINETT er opptatt av å fremme sameksistens og samvirke fremfor ekskludering og konkurranse mellom OSI og Internet alternativene.

Leverandørspesifikke nett

IBM-IN og GEIS er kjente internasjonale nett som har sine utspring i multinasjonale selskapenes bedriftsinterne globale nett for kommunikasjon. En rekke multinasjonale konsern har etablert globale bedriftsinterne nett basert på leide samband i telenett, men det er først og fremst de to nevnte som har gjort dette også til et forretningsområde. Typisk har slike nett vært basert på leverandørspesifikk kommunikasjonsteknologi. Ved å etablere tilsvarende lokale nett enten selv eller gjennom samarbeidspartnere, kan det tilbys globale kommunikasjonstjenester med samtrafikk til alle som benytter tilsvarende kommunikasjonsløsninger.

I 1980-årene brukte IT-leverandørene slike nettløsninger for å dekke kundenes behov for datakommunikasjon. Samtidig kunne de å binde kundene til seg, og var derfor i liten grad interessert i å etablere åpne nett. Slike nett har gitt teleoperatørene betydelig konkurranse i forhold til televerkenes tekst og data tjenester, samtidig som de ikke har vært underlagt tilsvarende regulering som teletjenestene.

Både i næringslivet og i forvaltningen har vi sett en utvikling i retning av åpne standardiserte nett og sammenknytning av de adskilte nett. Bl.a. er det avgjørende å unngå uheldige bindinger til leverandør og ha frihet til å velge alternative nettleverandører. Internet har demonstrert hva man kan oppnå når åpenhet som prinsipp gjennomføres, og det ikke legges bevisste tekniske begrensninger på hvem som kan få tilgang.

Nasjonalt har aktører som NIT og Statens datasentral etablert kommunikasjonsnett og tilbyr nettjenester for tilknytning av dataanlegg og terminaltilgang til sine datasentraler. Utgangspunktet for disse nettene har dels vært å gi flest mulig terminaltilgang til databaser og applikasjoner og dels å få til effektiv informasjonsutveksling. Gjennom NIT-nett og SDS Multinett tilbyr disse aktørene både verdiøkende kommunikasjonstjenester basert på tjenester fra Telegruppen samt egne verdiøkende tjenester i form av tilgang til et spekter sentrale databaser. Disse nettene kjennetegnes ved at de i stor grad er orientert mot edb-anvendelsene og store informasjonsressurser og i mindre grad orientert mot åpen generell kommunikasjon mellom aktører. De nevnte nettene har ca. 50 000 (potensielle) brukere hver.

Før datakommunikasjonsmarkedet i Norge ble åpnet for konkurranse var det en rekke aktører som i praksis tilbød tjenester i konkurranse med Televerket. Dereguleringen kom bl.a. som en følge av dette og at man ønsket å nærme seg utviklingen i andre europeiske land. Den store oppbyggingen som hadde foregått bedriftsinternt på 80-tallet hadde medført betydelig overkapasitet i forhold til kommunikasjonsbehovet. Både bedriftsinterne nett og VØT-aktører hadde kapasitet som av enkelte ble karakterisert som nett for et land med 40 mill. innbyggere. Da markedet ble frigitt, førte dette til at det var svært vanskelig å få den ønskede lønnsomheten. Det private initiativet NORVANS, som nettop var etablert som et alternativ til Televerket, ble etter kort tid avviklet og Televerket overtok store deler av nettet.

Typiske begrensninger på leverandørspesifikke nett er begrensninger på hvem som kan nås og på kommunikasjonsformene. Det er i praksis kun mulig å nå de som er knyttet til det aktuelle leverandørspesifikke nettet, selv om det etter hvert finnes portnerløsninger for overgang mellom ulike systemer. Velutviklede samtrafikkløsninger er stort sett mangelvare, og adresserings- og identifikasjonssystemer er sjeldent basert på internasjonale standarder.

Bransjeforankrede nett

Et annet trekk i utviklingen man har sett innen flere sektorer og bransjer, er at man primært har sørget for å dekke egne behov og ikke sett kommunikasjon med andre sektorer eller bransjer som vesentlig. På noen områder som f.eks. innen luftfart, er det lett å forstå hvorfor man har et internt nasjonalt og internasjonalt nettverk for kontroll, overvåkning og trafikkavvikling. Imidlertid oppstår det problemer for de områder hvor andre aktører enn bransjens eller sektorens kan ha fordel av å benytte infrastrukturen. Ingen bransjer eller sektorer er uten ekstern kommunikasjon slik at svært spesifikke bransjeløsninger medfører at man må etablere nye og parallelle løsninger for å nå andre, og at eksterne brukere må tilpasse seg bransjenettet for kommunikajson. Eksempler på det sistnevnte er nett etablert i banksektoren og i kommunesektoren. Det vil alltid være behov for en viss tilpasning, men dette bør skje på anvendelsesnivå og ikke i den grunnleggende kommunikasjonsinfrastrukturen.

Samtidig er det viktig å være klar over at særlige kommunikasjonsbehov i en bransje kan drive fram nett. F. eks. at det innen bankbransjen er behov for kommunikassjonssystemer som kan gi sikker informasjon om betalinger og endringer i fordringsforhold. En rekke forhold, bl.a. konkurransestrukturen i den aktuelle bransjen, vil påvirke i hvilken grad det etableres slike nett. I noen tilfeller vil den enkelte bedrift, for å vinne og beholde kunder, prioritere å ha egne lukkede nett mens altså forholdene i andre tilfeller driver fram felles bransjenett.

Tilbudene for elektronisk betalingsformidling er eksempel på bransjenett som spenner over et stor antall aktører. Både BankAxept og Postverket tilbyr nett med tilhørende minibankterminaler og betalingsterminaler. Girosystemene er et tilsvarende eksempel. Bankenes betalingssentral og Postgiro foretar begge elektronisk avregning melom ulike kunder. Disse to nettene er i dag i begrenset grad samkjørte, slik at en rekke brukere må forholde seg til begge tilbud. En vel utviklet informasjonsinfrastruktur ville gitt et overbygg over dette slik at brukeren ville oppleve en enhetlig tjeneste selv om ulike nett og aktører var involvert i realiseringen.

TollVesenets INformasjonssystem for Nærngslivet (TVINN) er et eksempel på et nett basert på åpne kommunikasjonsstandarder og elektroniske dokumenter (EDI) og som har medført en dramatisk reduksjon av den papirbaserte tolldeklareringen ved import og eksport. TVINN er lagt opp med tanke på spedisjonsnæringen og de store eksportørene og importørene, og er således eksempel på et nett som favner mange bransjer og sektorer. Løsningen som er valgt i TVINN, er slik at andre kommunikasjonsbehov utover TVINN, f.eks. betalingsformidling, i prinsippet kan dekkes med samme nettilknytning

Rundt TVINN ble det tidlig etablert en sammenslutning av bedrifter (NODI - Norwegian Data Interchange) som tok seg av standardisering, organisering og avtalemessige forhold mellom partene. dette kom i tilllegg til tilbudet fra konkrete nettleverandører (NIT-nett og flere). Et slikt nettverk for elektronisk datautveksling på tvers av bransjer og mellom offentlig og privat sektorer vidreført på tvers av bransjer blir nå videreført i den breder organisasjonen Norsk EDIPRO.

Stamnettet i sentralforvaltningen som dekker departementene og noen direktorater er et annet eksempel på et "bransjenett" hvor man har valgt åpne løsninger. Den grunnleggende kommunikasjonen er basert på Internetprotokollen TCP/IP, mens elektronisk post er realisert på basis av X.400-standarden for elektronisk post. Stamnettløsningen har lagt til rette for en kosteffektiv kommunikasjonsløsning med store utvidelses og samtrafikkmuligheter og har samtidig git forvaltningen moderne kommunikasjonstjenester både internt, nasjonalt og internasjonalt. i praksis har norsk sentralforvaltning svært gode kommunikasjonsmuligheter innen elektronisk post med alle andre europeiske land, men også mot USA samt mot forskningsverdenen hvor den enklere Internet posttjenesten benyttes. Stamnettløsningen er videre slik at den trolig kan danne basis for en forsvarlig håndtering av formell korrespondanse elektronisk.

Nett som har sprunget ut av kommunikasjonsbehov i personlige nettverk

Det er vel ikke tvil om at telenettets utbygging og de trafikkvolumer som oppnås skyldes at telefonen er blitt allemannseie. Den tid er forbi at man måtte søke om å få telefon og ha spesiell tillatelse fra staten for å eie mobiltelefon (konsesjon). Og for folk flest har nok telefonen en mer sentral rolle i å opprettholde og utvikle personlige nettverk i forbrukermarkedet enn til kommunikasjon med det offentlige og med næringslivet.

IT-baserte nettverk som åpner for personlig kommunikasjon og å utvikle relasjoner mellom aktører med kommunikasjonsbehov utfra sammenfallende interesser og behov for samarbeide, kan være en vesentlig drivkraft i utviklingen av nye nett. Slike tjenester for forbrukermarkedet kan bidra til å etablere og videreutvikle etablerte sosiale nettverk og vil være et praktisk grunnlag for at det utvikles IT-baserte informasjonsnettverk. På hvilken måte de IT-baserte nettene drives fram kan variere. I noen tilfeller etableres det en organisasjon som har som formål å utvikle nettene, mens utviklingen andre ganger drives frem av entusiastiske aktører og den formelle driftingsorganisasjonen etableres først i ettertid. Nett som utvikles på denne måten vil også kunne endre karakter underveis; f. eks. at nett som i utgangspunktet har hatt mer ideelle formål etterhvert også tar opp i seg kommersielle formål.

Både elektroniske oppslagstavler, konferansesystemer, elektronisk post og elektronisk publiserte nettverksdokumenter (World Wide Web) kan sies å være nettverksbyggende tjenester. Mer "seriøse" varianter av slike nettverk og med stor betydning er f.eks. nettverk mellom forskere som UNINETT og tilgang til Internett gir. Gjennom dette kan fagmiljøer og fagfolk over hele verden ha kontakt, formidle resultater og ideer og "møtes" gjennom elektronisk post og konferansesystemer, dokumentdatabaser med gode søkefasiliteter og elektronisk publiserte dokumenter. Suksessen for slike nettverk er helt avhengig av at det er mange kompetente brukere og stort tilfang av informasjon.

Åpne, enkle og rimelige løsninger er stikkord for etablering av slike nett. Men dette er kun forutsetninger. Først når "kritisk masse" er oppnådd vil utviklingen gå av seg selv. Dersom slike nett skal bli allment tilgjenglig, må forbrukeren kunne velge i alternative løsninger, men som ikke begrenser hvilke nettverk han/hun kan delta i. Slike nett kan også benyttes av både myndigheter og næringsliv til kommunikasjon og dialog med folk flest. For offentlige myndigheter er dette interessant i forhold til informasjonspolitikken.

3.5.3 Aktuelle problemstillinger knyttet til utviklingen framover

I en OECD-rapport om de økonomiske sidene ved IT-standarder, påpekes det at nettindustrien er slik at verdien av et produkt for brukeren avhenger ikke bare av produktets kvaliteter, men av hvor mange som har kompatible produkter som brukeren kan kommunisere med eller nyttiggjøre seg (Network externalities). Den dynamiske effekten i økning i antall brukere og økt produktverdi påvirkes på tre måter: 1) Økt antall tilkoblede brukere (eks. flere telefonabonnenter) - direkte verdiøkning for hver ny bruker; 2) produkter som forutsetter komplementære produkter (eks. videospillere og videokassetter) vil gi gjensidig påvirkning for begge produktkategorier når antall brukere øker; 3) bedre kvalitet, service og videreutvikling når antall brukere øker.

På områder hvor denne dynamikken gjelder, er betydningen av en felles standard større enn verdien av flere sameksisterende standarder på markedet. En særlig utfordring i tiden fremover vil derfor være å få etablert de grunnleggende standardene som kan frigi de dynamiske kreftene og bidra til å skape "kritisk masse". Dette er imidlertid ingen triviell oppgave, og krever en gjennomgående analyse av en rekke forhold som markedsutviklingen, brukerkrav, etc. før føringer legges.

Etter arbeidsgruppens oppfatning vil åpne standardiserte nett bli svært sentrale i den samlede informasjonsinfastrukturen, og kunne legge til rette for det spekter med tjenester som samfunnet som helhet har behov for.

På den annen side er det ikke gitt at alle ønsker en slik utvikling. Graden av åpenhet i nettene kan f.eks bli brukt i maktpolitiske spill ved at bransjer gjennom utformingen av nettenes rammebetingelser søker å beskytte seg mot konkurranse utenfra. Dette er et område hvor man fra statlig side kan ønske å motvirke monopol og kartellingende konstruksjoner. Åpne nett skaper dessuten utfordringer på sikkerhetssiden med etablering av nødvendige og tilstrekkelige mekanismer for å beskytte informasjon mot uautorisert tilgang.

Utviklingen av nett kan også plasseres i et fordelingsperspektiv. Vil det være tilgangen til og den faktiske bruken av slike nett som vil karakterisere det mulige "trefjerdedels-samfunnet"? I så fall hva er statens rolle i forhold til utviklingen av slike nett ? Burde dette f. eks. bli en viktig del av den framtidige voksenopplæring å "heie fram" bred kunnskap og anvendelse av slike nett? Og burde slike nett sterkere integreres i statens informasjonspolitikk slik at staten selv tok i bruk og tilrettela for økt utbredelse og bruk?

Forutsetninger for å bygge åpne nett

Åpne nett kan etableres på basis av verdiøkende tjenester som skjuler den underliggende komplekse infrastrukturen, og gir en enhetlig plattform for kommunikasjon. Brukeren får enklere tilbud både i virksomhetsinterne, i sammenknyttede nett eller hvis tilgangen skapes gjennom et abonnentnett. I virksomheter må brukeren ikke nødvendigvis selv være knyttet til en ekstern nettoperatør for å få del i slike tjenester. I den elektroniske verden kan eksempelvis et elektronisk brev leveres til et lokalt epostsystem. Det lokale epostsystemet vil utfra adressen på brevet f.eks. overlate brevet til den nasjonale epostleverandører, som velger riktig forsendelsesvei frem til mottaker, overvåker dette inntil brevet er levert og returnerer melding om hvordan det gikk med brevet.

Omfattende nett bestående av mange sammenknyttede virksomhetsinfrastrukturer, kan oppnås dersom de enkelte nett bygges opp etter felles prinsipper og man sørger for at tildeling av entydige navn/adresser ivaretas. Eksempelvis er Internet realisert på denne måten ved at globalt entydige logiske adresser benyttes, også når de lokale infrastrukturene bygges opp. Når disse knyttes sammen oppstår det ikke konflikter, fordi unike adresser er tildelt og benyttes, selv om mange ulike typer datakommunikasjonstjenester kan ligge under. Imidlertid forutsetter dette at det finnes prinsipper for adressetildeling og adresseautoriteter som kan ivareta en slik adressetildeling. I Internet-sammenheng er dette relativt enkelt organisert ved at hvert adresserings-område, som kan være et land eller et bruksområde, har en adresseautoritet. Det hele styres av en enhet i Internet Society.

I telenettet og i nett som følger OSI-standardene benyttes NSAP-adresser (Network Service Access Point) til å skjule de ulike underliggende fysiske nettinfrastrukturers spesielle adresseringsskjema. Adresseautoriteter som tildeler NSAP-adresser er autorisert av de nasjonale standardiseringsorganene. I Norge tildeler Statens teleforvaltning slike adresser, og har fått dette ansvaret delegert fra Norges Standardiseringsforbund.

Adresser bør etter hvert tildeles for alle kommunikasjonsinfrastrukturer som vil inngå i de åpne nettene. Dvs. både datakommunikasjonsnett, telenett og kringkastingsnett ettersom nettene smelter sammen og kan benyttes om hverandre til liknende kommunikajsonsformål.

Informasjonsinfrastruktur - en videreforedling av åpne nett

Informasjonsinfrastrukturen forutsetter at nettene fins, men foredler disse videre i retning informasjonsnett og systemer som tilrettelegger for informasjonsutveksling. Mens nettene stort sett begrenser seg til mekanismer for å etablere kontakt og formidle kommunikasjon, tilfører informasjonsinfrastrukturen felles utvekslingsformater og symbolske navn og adresser, som både er lette å lære, bruke og huske. Navigering i nettene og i informasjonsressursene er et stikkord. Jo mer intuitiv denne kan gjøres, jo lettere er det å ta i bruk avanserte nett.

Ved utbygging av fremtidens informasjonsinfrastruktur må både tradisjonelle aktører som f.eks. de etablerte datasentralene som forvalter og driver store offentlige og private informasjonsregistere og andre informasjonsdatabaser og som således tilbyr tjenester i en informasjonsifrastruktur, utfordres samtidig som nye aktører ønskes velkommen. Politikk og avklaring av roller og aktører på dette området er bl.a.søkt klarlagt gjennom forslaget til norsk politikk for Informasjonsressursforvaltning. Mer om dette under kapittel 5.

3.5.4 Oppsummering og vurdering

Det er allerede en betydelig driv i å etablere nett, men det er noen kritiske forutsetninger som må på plass for at nettutviklingen skal oppnå "kritisk masse", dvs. at ikke bare produktets og tjenestenes kvaliteter, men også utbredelsen og antall oppkoblede brukere er avgjørende. Økt antall brukere gir en direkte verdiøkning og medfører dessuten bedre kvalitet, service og videreutvikling. I denne sammenhengen kan staten spille en roller som pådriver for å etablere nett og informasjonsinfrastrukturer som ivaretar kravene til åpenhet og bred tilgjengelighet dersom ikke spesielle grunner tilsier noe annet. Gjennom dette kan man også sikre utviklingen av et sunt informasjonstjenestemarked hvor konkurransen er levende og markedet er preget av åpenhet og tilgang for alle.

En OECD-rapport fremholder betydningen av standardisering, både av informasjon som utveksles og av kommunikasjonsløsningene og hvordan IT-systemene samvirker i nett. I denne forbindelse må staten som stor bruker og kjøper være seg bevisst sin mulighet til å bidra til å etablere kritisk masse. På denne måten kan utviklingen påvirkes i ønsket retning uten detaljstyring og regulering.

Etablering av åpne nett for personlig kommunikasjon og informasjonsformidling kan skape vekst og helt nye markeder både for tekniske løsninger, kommunikasjonstjenester og ikke minst på innholdssiden for både forvaltning, næringsliv og forbrukeren.

Internet seiler opp som en enkel straksløsning for en informasjonsinfrastruktur hvor noen essensielle krav tilfredsstilles: 1) God produkttilgjengelighet for grunnleggende datakommunikasjon, 2) stor og økende utbredelse, 3) konkurransedyktige priser på både produkter og tjenester 4) basert på åpne de facto standarder

Imidlertid har Internet noen svakheter: Adresserommet i Internet har begrensninger og krever en snarlig fornyelse. Forbedringer er i gang, og bør resultere i en felles løsning for både tele- og datasiden (både OSI og ikke-OSI tjenester). Forretningsorienterte anvendelser og kritiske anvendelser stiller strengere krav til sikkerhet og robusthet enn det dagens Internetprotokoller kan tilby. Standardiserte tjenester som f.eks. X.400-basert epost foretrekkes av svært mange profesjonelle brukere fremfor Internets enkle epost-tjeneste. Imidlertid har Internet oppnådd "kritisk masse", noe som er interessant.

3.6 Integrasjon av de tradisjonelle informasjons- og kommunikasjonsområdene

Sammensmeltingen av tele, data og kringkasting er noe av bakgrunnen for denne gjennomgangen for å identifisere nødvendige tiltak for både å understøtte denne utviklingen, men også etablere en regulering som ivaratar samfunnsmessige interesser. På telekommunikasjonsområdet har Televerket enerett på fysisk infrastruktur som benyttes til data- og telekommunikasjonsformål mellom virksomheter. Det innebærer at operatører som tilbyr datakommunikasjonstjenester i konkurranse med Televerket må benytte den samme fysiske infrastruktur som Televerket. I Norge finnes det store bedriftsinterne kommunikasjonnett som har uutnyttet kapasitet, men p.g.a. reguleringen kan disse ikke leies av andre enn Televerket.

Innen kringkasting er det først og fremst kabel-TV-nettene som representerer en betydelig infrastrukturressurs, men som med dagens regulering kun kan benyttes til formidling av kringkastingssignaler som formidles uforandret videre av kabel-TV-nettoperatørene.

Datanettene er ikke regulert på noen bestemt måte.

3.6.1 Utviklingen sprenger rammene

Digitaliseringen av kringkastings- og telenettet medfører at samme type teknologi i prinsippet benyttes til både tele-, data- og kringkastingskommunikasjon. Dette åpner for spennende perspektiver både på utstyrs og tjenestesiden, og allerede er eksperimentelle demonstratorer som visker ut våre tilvante forestillinger om tele-, data og kringkasting, utviklet i forskningsmiljøer: Er formidling av radioprogrammer som digitalisert lyd i lokalnett datakommunikasjon eller kringkasting? Gjør tjenesten "Video på bestilling" telenettet til et kabel-TV-nett? Kan man etablere en nærradiostasjon som ikke kringkastes til radiomottakere, men som i stedet sendes via et bestemt telefonnummer i telenettet som kan ta imot gruppeanrop? Er data som kringkastes sammen med radio og fjernsynssignaler datakommunikasjon eller kringkasting? Disse eksemplene viser at et økende antall gråsoner og uavklarte forhold dukker opp som følge av digitaliseringen og den teknologiske utviklingen. Svaret på disse problemstillingene er i stor utstrekning avhengig av hvilke politiske vurderinger som blir lagt til grunn.

En annen problemstilling er om dagens regulering medfører store investeringer som egentlig ville være unødvendig dersom en annen regulering ble innført. Særlig gjelder dette den fysiske infrastrukturen, som representerer svært store verdier fordi det er dyrt å legge de opp. Abonnentnettet berører forbrukeren, og pr. i dag har de fleste hjem telefontilknytning, svært mange kabel-TV-nett eller satelitttilknytning og ellers motaksutstyr for kringkastede signaler. Med dagens regulering betraktes ikke disse ressursene som en og integrerbar kommunikasjonsressurs inn i de tusen hjem, selv om kommunikasjonsformene nærmer seg hverandre.

3.6.2 Teknisk integrasjon og tjenester

Integrasjon mellom tele, data og kringkasting vil føre til at en rekke nye tjenester vil kunne realiseres og eksisterende tjenester kan dukke opp i nye former og på nye måter. Digitalisering av bilde og lyd i kringkastings- og telenettet bidrar til å viske ut skillet mellom disse nettene. Digitaliseringen gir en bedre utnyttelse av både fysisk infrastruktur og frekvensspektrene som benyttes til kringkasting. Samtidig tilrettelegger en digital representasjon og sending for digital gjengivelse, men også lagring og bearbeiding. Etter hvert vil både teleterminaler, radio- og TV-mottakere være mer eller mindre spesialiserte datamaskiner. De tilhørende nettene kan i prinsippet benyttes til å formidle de samme tjenestene om hverandre og programtilbudene og tjenestene blir mindre knyttet til den infrastrukturen som benyttes til formidling.

Mens dagens landbaserte og mobile telefonnett tillater toveis kommunikasjon, kan bare enveis kommunikasjon foregå i kabel-, krigkastingsnett og over satelitt. Dette skyldes ikke tekniske forhold, men er nedfelt i reguleringen. En endring her kan åpne for data- og telekommunikasjon i kabel-TV-nett og satelittnett. Formidling av kringkastede tjenester er allerede mulig gjennom telenettet.

3.6.3 Reguleringsmesige utfordringer

Mens reguleringen på teleområdet dreier seg om å skape rettferdige rammebetingelser for nettoperatører og tjenesteleverandører samt bl.a. å sørge for landsdekkende tilbud, er reguleringen på kringkastingsområdet mer rettet mot å sikre at kultur- og mediepolitiske hensyn ivaretas. Innen datakommunikasjon og informasjonsbehandling er det ingen regulering i det hele tatt. Når disse områdene møtes er det behov for en grenseoppgang mellom hva som er underliggende infrastruktur, hva som er innhold og hvilke prinsipper som bør gjelde innenfor helheten.

Kan de telepolitiske målene også gjelde for utviklingen av en informasjonsinfrastruktur slik at infrastrukturen blir landsdekkende og sikrer utviklingen av et åpent marked for nett og informasjonstjenester?

Abonnentnettet som når ut i de tusen hjem, er en betydelig og strategisk infrastrukturressurs. Denne er en vesentlig forutsetning for volum og forbrukermarked. Dagens abonnentnett er dels telefonnettet, men også kabelnettet og satelitt kan regnes med blant disse ressursene. Det er fremholdt fra bransjehold at utnyttelse av denne infrastrukturen til datakommunikajson kan gi spennende muligheter til relativt lavere kommunikasjonskostnader. Integrasjon av disse abonnentnettene kan dessuten gi grunnlag for helt nye tjenesteformer. Mens telefonnettet i dag er toveis og kringkastingsnett er enveis, kan en integrasjon gi helt nye muligheter for toveis kommunikasjon til bruk i både underholdning, opplæring og informsjonsformidling.

På mange måter er de samfunnsmessige utfordringene større ved en evt. deregulering på det audiovisuelle området enn på teleområdet, fordi det er både verdimessige og kulturelle implikasjoner.

De bakenforliggende transportnettene har allerede stor kapasitet og arbeidsgruppen er av den oppfatning at det er ingen umiddelbare store investeringsbehov for å møte en evenuell økning i kapasitetsbehov som følge av et mer integrert abonnentnett. En eventuell trafikkøkning vil uten problemer kunne håndteres ved å øke kapasitetsutnyttelsen i den eksisterende fysiske infrastrukturen og således ikke kreve store nyinvesteringer.

3.6.4 En mulig utvikling

Gjennom ny anvendelse av eksisterende teknologi og foretatte infrastrukturinvesteringer, kan man komme langt i å etablere en nasjonal informasjonsinfrastruktur uten noen gigantsatsning og store investeringer. Det ligger et effektiviseringspotensiale på sikt i en helhetlig bruk av nettene. En endring i den tekniske reguleringen sammen med standardsering og tilrettelegging for ny teknologi, vil kunne skape nye interessante bruksmåter og tjenester slik at forbrukere er villige til å investere i nye terminalløsninger. Dette kan også bidra til vekst på teknologisiden og på produksjon av innhold. Eksempelvis er det sannsynlig at mange flere vil ta i bruk elektronisk post privat der som kabelfjernsynsnettet kan brukes til datakommunikasjon. I dag krever en slik tjeneste aktiv bruk av telefonnettet.

Selv med samme fysiske infrastruktur vil digitaliseringen gi en ny type infrastruktur: Bredbåndstjenester, multimedia, høyoppløselig TV og ny teknologi som kombinerer eksisterende teknologi og tjenester. Dette i seg selv vil bidra til vekst og utvikling og bringe oss videre inn i et informasjonssamfunn hvor alle får anledning til å delta aktivt.

3.7 Oppsummering

Hensikten med dette kapitlet har vært å gi en sammenhengende oversikt over status og de viktigste utviklingstrekkene på tele-, kringkastings- og IT-området. Det er også blitt beskrevet de viktigste rekkene ved nett- og nettverksutviklingen, særlig knyttet til IT-anvendelsene.

Arbeidsgruppen vil påpeke følgende:

Både på tele-, kringkastings-, og IT-siden ligger Norge langt framme i infrastrukturutviklingen. Arbeidsgruppen tar i denne rapporten ikke stilling til nåværende og eventuelle framtidige behov for mer storstilte satsninger i utviklingen av høykapasitets informasjons-"motorveier", etc.

Arbeidsgruppen vil særlig henvise til den pågående teknologiske utviklingen med stadig større integrering av de tradisjonelle informasjonsteknologiene; tele, kringkasting og edb. En viktig problemstilling er hvorvidt staten makter å fange opp de organisatoriske og regulatoriske aspektene knyttet til en slik utvikling, som på mange måter representerer noe nytt i forhold til den tradisjonelle sektorvise organiseringen og ansvarsfordelingen. Arbeidsgruppen tar ikke stilling til den eksisterende lovgivningen på tele- og kringkastingsområdene, hverken når det gjelder forholdet mellom enerett og markedskonkurranse, organisatoriske og ansvarsmessige løsninger etc. Når det gjelder edb-/IT-området, skiller dette området seg i utgangspunktet fra tele- og kringkastingsområdene både ved at det fordrer en mer kompleks og sammensatt infrastrukturdefinisjon med flere nivå, enn den tradisjonelle, mer basis/teknisk-avgrensede infrastrukturforståelsen. Dette har bl.a. sammenheng med at IT-området er knyttet mye mer til informasjon og anvendelser i organisasjoner. IT-området også vært langt mer markedsdominert/brukerorientert og mindre regulert enn de to andre områdene.

Det vises forøvrig til arbeidsgruppens vurderinger i siste kapittel.

4 Status og utviklingstiltak for å fremme en felles informasjonsinfrastruktur - tverrgående tiltak

4.1 Innledning

I dette kapittelet vil tverrgående tiltak for en samordnet infrastrukturutvikling bli belyst. I den første delen behadles den tekniske samordningen og standardiseringen som utgjør en grunnleggende forutsetning for å etablere en infrastruktur for kommunikasjon og informasjonsutveksling. Deretter belyses problemstillinger og tverrgående tiltak knyttet til organisering og strukturering av informasjon med henblikk på å etablere en informasjonsinfrastruktur, herunder perspektivet på informasjonsressursforvaltning (IRF). Slike informasjonsinfrastrukturer tilrettelegger for gjenbruk av informasjon og anvendelser som åpner for helt nye samspillsformer. Også utvikling av kompetanse og holdninger som er vesentlig for anvendelse og utnyttelse av en informasjonsinfrastruktur, blir belyst. Igangsatte forsknings- og utviklingstiltak med betydning for området presenteres også. Deretter gis det konkrete eksempler på en del slike sentrale samordningsprosesser og basisanvendelser som i sin tur kan sies å utgjøre en del av informasjonsinfrastrukturen for de sektorvise og mer sluttbrukerrettede anvendelsene.

4.2 Teknisk standardisering og infrastrukturutvikling

4.2.1 Innledning

Linjeprinsippet ligger til grunn for anskaffelsene som foretas i statsforvaltningen. For å sikre en felles og samordnet utvikling er det imidlertid igangsatt tverrgående tiltak som underordnet linjeprinsippet, skal ivareta den samordning som er nødvendig for å oppnå samspill og åpenhet i infrastrukturen. Slike statlige initiativ har inspirert både kommuner, fylkeskommuner og store bedrifter/konsern til å etablere tilsvarende samordningstiltak for å sikre utviklingen av organisasjonens interne informasjonsinfrastruktur og likeledes tilrettelegge denne for integrasjon med eksterne samarbeidspartneres tilsvarende infrastruktur. Dersom felles standarder går igjen i alle disse sammenhengene, er en vesentlig forutsetning for å skape store sammenhengende infrastrukturer på plass.

Vi vil i dette underkapitlet se nærmere på noe av det som foregår og peke på eventuelle tiltak som kan forsterke og understøtte denne utviklingen.

4.2.2 Status standardisering - de formelle standardiseringsorganisasjonenes rolle og ansvar

Med de formelle standardiseringsorganisasjonene menes den internasjonale standardiseringsorganisasjonen ISO, den europeiske standardiseringsorganisasjonen CEN, samt vårt nasjonale organ Norges Standardiseringsforbund NSF som koordinerer norsk standardiseringsarbeid og representerer Norge med medlemsskap i CEN og ISO. Innen telestandardisering er det et organ under den internasjonale teleunionen, ITU-T, som står for internasjonal standardisering innen telekommunikasjon (og kringkasting?), mens en tilsvarende europeisk organisasjon, ETSI, organiserer europeisk telestandardisering. Statens teleforvaltning organiserer og koordinerer telestandardiseringen i Norge. Statens teleforvaltning samarbeider med NSF.

De formelle standardiseringsorganene utarbeider standarder gjennom en åpen, frivillig og konsensusbasert prosess hvor industri-/leverandørinteresser, fag- og forskningsmiljøer, offentlige myndigheter, brukere og nasjonale interesser blir tatt med på råd. En slik bred medvirkning og deltakelse har åpenbart sine styrker og svakheter. Det er konstatert en viss grad av sprik mellom standardiseringsorganenes og markedets svar på tilsvarende utfordringer: Å få frem funksjonelle og brukervennlige løsninger som gir alle aktører nødvendig trygghet. Men på tross av dette representerer de formelle standardiseringsorganene en betydelig verdi, og bør, dersom de ikke fungerer godt nok, forbedres og fornyes slik at de blir i stand til å ivareta sine roller.

Offentlige myndigheter som er store brukere av standardbaserte løsninger, må ta sitt ansvar for at standardiseringsarbeidet fungerer slik det bør, og at de formelle organene blir tilført tilstrekkelig ressurser til at viktige nasjonale og internasjonale oppgaver ivaretas tilfredsstillende. Økende grad av spesialisering i markedet forutsetter standarder som gir muligheter for å bygge videre på hverandres åpne løsninger. Standardiseringsprosessen og standardiseringsorganisasjonene er arenaer for å oppnå konsensus om hva som skal inngå i og hvor omfattende og detaljerte disse "avtalene" mellom aktørene skal være.

EUs standardisering

I EU har standardiseringen fått særlig stor betydning gjennom den såkalte "nye metode", som innebærer at teknisk orienterte detaljer i forbindelse med lovgivningen nedfelles i standarder, mens de overordnede og prinsipielle spørsmål håndteres i direktiver og beslutninger. Standardenes nye rolle har medført et stort behov for å utvikle/fremme standarder som dekker det aktuelle behovet. Målet er å harmonisere krav slik at det indre marked lar seg realisere, og offentlige innkjøp og offentlige infrastrukturinvesteringer er viktige virkemidler i å fremme denne standardiseringen og gi det indre marked drahjelp. Men det store behovet for standarder har også skapt et betydelig etterslep av standarder i forhold til definerte behov. Fastleggelse av standardene er overlatt markedsaktørene. Etter arbeidsgruppens oppfatning er det derfor strategisk viktig å delta i dette arbeidet.

Standardisering og markedsdynamikken

Uavhengig av EUs tilnærming, kan man konstatere økt aksept for standarder. Men det er også erkjent et større behov for standardisering enn det de formelle standardiseringsorganene tilbyr. Behovet for et bedre og tettere samspill mellom standardiseringsprosessen og markedsutviklingen har medført fremvekst av såkalte de facto standarder og publiserte allment tilgjengelige spesifikasjoner (PAS), som i kraft av utbredelse og gjennomslag dels supplerer formelt vedtatte standarder og dels gir bestemte løsninger gjennomslag og fortrinn pga at de eksisterer og representerer en "røff konsensus" som er tilstrekkelig for markedet (både leverandører og brukere).

Utviklingen av den europeiske standarden for mobil kommunikasjon, GSM, er eksempel på en formell standardiseringsprosess med medvirkning fra operatører og utstyrsleverandører hvor standardiseringsarbeidet er gjennomført på rekordtid av den europeiske telestandardiseringsorganisasjonen ETSI og i parallell med produkt- og tjenesteutvikling. Denne har bidratt til å etablere grunnlaget for konkurranse mellom operatører og samtidig en alleuropeisk mobil teletjeneste, som gjør at man som bruker, kan benytte samme abonnement og utstyr hvor man enn er i Europa og har bragt Europa i tet internasjonalt på området.

Standardisering og åpne løsninger tilrettelegger for et økende antall aktører på IT- og telemarkedet. Dette er også nødvendig i den eksplosive veksten som foregår i dette markedet. Man skal likevel være klar over at standardisering for mange IT-leverandører fortsatt oppleves som "nest beste" alternativ. Det foretrukne alternativet som (de store) leverandørene kontinuerlig arbeider for, er å bli både markedsledende og markedsdannende (beste innovatør) og skape normdannende produkter som gir vesentlige konkurransefortrinn, og som oppfattes som "standarden" (eks. MS Windows). Dette medfører at motivasjonen for å delta i standardiseringsarbeidet fullt ut kan komme i andre rekke og/eller konkurrere med tilsvarende innsats i mindre åpne fora hvor en gruppe ledende leverandører går sammen for å beskytte/vinne sine markedsandeler.

På kommunikasjonsområdet er kompatibilitet en helt grunnleggende forutsetning for å skape åpne løsninger og tjenester som kan gi det nødvendige momentum og volum for å bli akseptert av markedet. Dette ligger delvis bak den sterke standardiseringstradisjonen vi finner på teleområdet, og vil være avgjørende for en videre utvikling og raffinering av en infrastruktur for informasjonsutveksling og samspill. I denne sammenhengen er det derfor viktig med en konsekvent og gjennomført policy fra offentlige myndigheters side for å bidra til å opprettholde den utviklingen som er i gang. Man må også arbeide for at markedsaktørene oppfatter dette slik at standardiseringen kan bidra til å skape gode rammebetingelser som igjen kan skape grunnlag for økt vekst og utvikling. En OECD-rapport om de økonomiske sidene ved IT-standardisering fremholder at felles standarder gir vesentlig større verdi for alle parter sammenlignet med en situasjon med sameksisterende konkurrerende standarder.

En integrasjon mellom tele-, kringkasting- og datateknologi forsterker ytterligere behovet for et godt grunnlag av standarder som kan tilrettelegge for et trygt samspill mellom nye aktører som tidligere har operert i helt adskilte markeder.

Brukermedvirkning i standardiseringen

Brukermedvirkning i standardiseringsarbeidet har kommet i fokus i den senere tid. Ved å ivareta brukerbehov økes sannsynligheten for markedsaksept av de løsninger som standardene tilrettelegger for.

En mobilisering av eksperter fra offentlig sektor til aktiv deltakelse er et mål, men krever at det settes av ressurser til aktiv deltakelse i arbeidet. Internasjonaliseringen som pågår vil trolig dels drive frem dette, men god og aktiv deltakelse krever erfaring og skolering, og bør derfor prioriteres. Noen resultater og nyrekruttering er oppnådd (eks. med. informatikk, veitrafikk-informatikk, EDI etc)

Reguleringsområder

Behovet for regulering i forhold til IT-utviklingen kan synes begrenset. Imidlertid er det behov for å ivareta noen forhold. For det første kan krav om standarder foreskrives i lovverk og forskrifter knyttet til etablering av informasjonsinfrastrukturer. Selv om det synes som om markedet selv finner frem til dette på egen hånd, kan en slik form for "selvfølgelig" regulering bidra til at man bygger videre på og gjerne forbedrer og styrker det etablerte formelle standardiseringsapparatet.

En åpen infrastrukturutvikling med maksimale muligheter for kommunikasjon mellom brukere tilknyttet konkurrerende operatørers nett og mellom ulike typer nettverksteknologi, medfører at krav til samtrafikkløsninger og -avtaler mellom operatører blir viktig. Erfaringer med epost-tjenester over landegrensene viser at dette ikke er fullt ut tilfredsstillende ivaretatt fordi enkelte operatører ikke har gode nok samtrafikkavtaler og avtaler med alle aktuelle operatører. Slike problemer var svært begrenset så lenge hvert land hadde sine monopol-leverandører av teletjenester. I dagens deregulerte markeder kan dette bli et voksende brukerproblem. Samtrafikkløsninger må baseres på standardiserte grensesnitt som er åpne for alle operatører.

4.2.3 Pågående utvikling og tiltak i staten

For å fremme standardiseringen er det utarbeidet en rekke forvaltningsstandarder som inneholder felles krav til "åpne systemer": Krav til åpen kommunikasjon over ulike datanett selv om ulike dataleverandørers systemer benyttes og krav om at det skal være lett å flytte systemer og data mellom ulike leverandørers datasystemer.

Det er etablert et eget Sekretariat for IT-standardisering i forvaltningen i Statskonsult som forvalter og videreutvikler forvaltningsstandarder og gir veiledning og råd ved anskaffelser. Betydelig medvirkning fra brukermiljøene vektlegges ved fastleggelse av standarder som skal benyttes. Det foreligger nå et utkast til retningslinjer for etablering av forvaltningsstandarder utarbeidet av Administrasjonsdepartementet og nå sendt på høring til departementene. Dersom disse vedtas, vil de gi en god plattform for å etablere både bindende og veiledende forvaltningsstandarder som kan gjelde hele forvaltningen eller kun for bestemte sektorer. En forvaltningsstandards gyldighetsområde gir føringer for hvem som beslutter: Det sektoransvarlige departement for sektoren; regjeringen for tverrgående bindende forvaltningsstandard; samordningsdepartement hvis forvaltningsstandard oppfølger et spesifikt tverrgående regelverk.

Et av formålene med det statlige standardiseringsarbeidet er å fremme en samordning og satsning på standarder fra de formelle standardiseringsorganisasjonene. Det er således nær kontakt og koordinering av det statlige standardiseringsarbeidet inn mot det generelle standardiseringsarbeidet som pågår på IT-området i regi av NSF, CEN og ISO.

EØS-avtalen har medført at EUs standardiseringsbeslutning som stiller krav til standarder for kommunikasjonsløsninger i offentlig forvaltning i medlemsstatene, også gjelder i Norge. Statsforvaltningen er godt forberedt, da beslutningen medfører tilsvarende krav som NOSIP-pålegget om standarder ved kjøp av kommunikasjonsløsninger, mens kravene er nye for kommunesektoren. Kravene knyttes til innkjøp av edb-løsninger/-utstyr og har to formål: 1) fremme standardisering og standardbaserte løsninger, 2) tilrettelegge for en infrastruktur for informasjonsutveksling i medlemsstatene og på tvers av landegrensene.

Paralleller til andre land

Japanske myndigheter har fremmet tilsvarende krav og dessuten tatt i bruk insentiver for å få privat sektor til også å velge standardbaserte løsninger. England har sammen med USA vært pionerer for å fremme standardbasert kommunikasjon og har systematisk arbeidet for å fremme presiseringer av standarder slik at ulike systemer kan virke sammen. I arbeidet med å etablere nasjonale globale informasjonsinfrastrukturer understrekes gang på gang nødvendigheten og viktigheten til åpne standarder.

De nordiske landene utarbeidet felles krav til kommunikasjonsløsninger i 1991 basert på de norske og svenske OSI-profilene.

I Tyskland foregår en betydelig infrastrukturutvikling blant annet som følge av deling av administrasjonen Bonn/Berlin.Det pågår også en omfattende etablering av epost-infrastruktur og annen kommunikasjonsinfrastruktur innen og mellom delstatene i forbundsrepublikken. Infrastrukturutviklingen gjøres i henhold til krav og anbefalinger gitt i den europeiske innkjøpshåndboken for åpne systemer (EPHOS), som gir veiledning i hvilke standarder som skal følges ved infrastrukturutvikling innen EU.

4.2.4 E-post infrastruktur - et nettverksbyggende tiltak

Elektronisk post (epost) er en tjeneste og teknologi som har en særlig viktig plass og rolle i infrastrukturutviklingen. For det første kan den erstatte og forbedre mye av den tekstlige kommunikasjonen og erstatte både telefax og brev. Hurtigheten gjør den sammenlignbar med telefonen, og kan sies å være en mellomting mellom de velkjente kommunikasjonsformene telefon og brev. Men epost kan også tilby en infrastruktur for mer formell og strukturert kommunikasjon og således være bæretjeneste for elektronisk datautveksling. Videre er det lett å sette opp mer avanserte kommunikasjonsformer med epost som kan gi mange-til-mange kommunikasjon og massedistribusjon med relativt enkle midler. Epost-systemer har også funksjoner som forenkler tilbakemelding på mottatt melding og lar sender/mottaker gjennomføre en skriftlig dialog om en sak.

Innen offentlig forvaltning i Norge og i andre land er bygging av epost-infrastrukturer et prioritert område. Parallelt med utbygging foregår opplæring, tilpasning til interne rutiner og utvikling av løsninger og måter å håndtere både mer formell og uformell kommunikasjon. Blant annet har utbredelsen og bruk av epost avdekket en rekke nye utfordringer som følger av manglende standardisering av dokumentutvekslingsformater. Statsforvaltningen i Norge anslås til å ha mellom 5.000 og 10.000 epost-brukere som kan nås internt og gjennom de nasjonale epost-tjenestene og derved være internasjonalt tilgjengelig.

Det er ikke etablert noen nasjonal katalogtjeneste som omfatter alle tilkoblings- og tjenestemuligheter som foreligger. En slik tjeneste er foreslått etablert og basert på den internasjonale katalogstandarden X.500. Det har vært drøftinger mellom noen aktører/operatører initiert fra Televerket, men foreløpig er ingen tjeneste etablert.

4.2.5 Basis infrastrukturutvikling i statsforvaltningen

Bygging av lokale infrastrukturer og sammenkobling av disse, bl.a. gjennom sentralforvaltningens stamnett, har gitt et nytt og endret utgangspunkt for utvikling og etablering av infrastrukturer i statsforvaltningen. Utviklingen går bort fra sammenkobling av de store edb-anlegg til bygging av store (åpne) sammenhengende lokalnettbaserte infrastrukturer og hvor også de store edb-anleggene er tilgjengelige fra brukers arbeidsstasjon på linje med mindre tjenermaskiner og andre brukeres arbeidsstasjoner. Denne utviklingen skaper nye forutsetninger - ny nærhet mellom data- og telekommunikasjon for person-til-person kommunikasjon, noe som igjen er en driv- og sprengkraft i forhold til organisering, samarbeide og samspill mellom virksomheter innen statsforvaltningen.

En nylig gjennomført undersøkelse viser at alle departementer har "åpne systemer" som mål, og de fleste har kjennskap til veiledning og krav i bl.a. NOSIP, som gir føringer for den grunnleggende infrastrukturutviklingen. Siste versjon av NOSIP, er endret bl.a. for nettopp å fremme en moderne infrastrukturutvikling for sammenknytting av lokalnett, nett av nett, og skape en gjennomgående infrastruktur/kommunikasjonsplattform som skjuler ulikheter i underliggende infrastruktur (ulike nettyper) for brukeren. Åpne systemer et gjennomgående krav og tilrettelegger for både kommunikasjon og flytting av informasjon og programvare mellom ulike systemer.

Undersøkelsen viser at det fortsatt i begrenset grad er sektororienterte IT-strategier som også tar opp i seg planer for etablering av kommunikasjon mellom alle enheter i sektoren og samspill med andre sektorer. Imidlertid er dette noe som forventes å fremkomme i kommende strategier og planer når disse rulleres.

4.2.6 Oppsummering

Selv om standardiseringen og infrastrukturutviklingen tilsynelatende er inne på et godt spor, bør man være klar over at det er motkrefter som ønsker en annen og mindre åpen utvikling, fordi det å "sette standarden" kan gi konkurransemessige fortrinn og foretrekkes framfor å delta i internasjonalt standardiseringsarbeide og basere løsningene på slike standarder. Andre krefter er utålmodige og har ikke tid til å vente på standardene, men vil ha enkle løsninger her og nå. Begge forhold bør følges nøye, fordi infrastrukturinvesteringene er store, ikke nødvendigvis de faste installasjonene, men investeringene i omkringliggende forhold i form av kunnskap, kompetanse og nye løsninger basert på infrastrukturen.

Et annet forhold er at krav til kompetanse og bevisste holdninger øker når statlige policies skal gjennomføres. Mens man tidligere valgte leverandør som så hadde løsningen klar, må man nå formulere kravene eksplisitt og deretter velge leverandør utfra definerte vurderingskriterier. Krav basert på standarder er et nytt abstraksjonsnivå å forholde seg til og som et gode sett fra alle aktører på et åpent og velfungerende marked, men det medfører samtidig nye krav til kompetanse hos markedsaktørene.

De ulike standardiseringstiltak som er iverksatt må videreføres og opprettholdes. Myndighetenes policy og aktive rolle må kunne oppfattes som en konsekvent og vedvarende linje som fastholdes så lenge at markedet har fått en reell sjanse til å handle i henhold til intensjonene. Dersom de ønskede målene ikke kan nås, må det foreslås gode alternative overgangsløsninger i påvente av mer langsiktige løsninger, og det må aktivt arbeides for en god sammenheng mellom disse.

Infrastrukturutviklingen er for viktig til å overlates markedet alene, men den aktive og handlende stat må forstå og spille med og ikke mot markedets dynamikk uten å redusere kravene. En slik tilnærming til infrastrukturutviklingen vil tjene alle interesser, både offentlig og privat sektor, utstyrs- og tjenesteleverandører og etter hvert forbrukerne.

Staten kan med fordel være en aktiv medspiller, dels som stor bruker med omfattende og krevende behov, og dels som pådriver for å få etablert viktige komponenter i infrastrukturen. Den regulering det legges opp til bør baseres på krav som tar utgangspunkt i standarder. På denne måten ivaretas en åpenhet og mulighet for nye aktører å etablere seg, og rammebetingelsene blir klart synlige.

4.3 Organisering av informasjon med henblikk på utveksling og felles utnyttelse/forvaltning av informasjonsressursene

4.3.1. Innledning

Linjeprinsippet fastlegger hovedansvaret for organisering og håndtering av informasjon, og identifiserer entydig ansvaret. Hovedprinsippet er at hver sektor ordner seg selv og sørger for informasjon for å dekke egne behov. Dette utgangspunktet innebærer en betydelig risiko for at det ikke tas tilstrekkelig ikke hensyn til behov som kan foreligge i andre sektorer. Dette kan medføre dobeltregistrering/laging. Utfra et helhetssyn bør foreliggende informasjon foretrekkes og anvendes så langt som mulig, innen de rammer lov- og regelverk trekker opp. Dette gir seg ikke selv, og i dette kapitlet vil status for noen aktuelle tiltak bli belyst.

Men først vil vi kort drøfte begrepsinnholdet i IRF ( Informasjons ressurs forvaltning) og vise til det pågående arbeidet med felles prinsipper og retningslinjer for IRF i statsforvaltningen.

4.3.2 Informasjonsressursforvaltning (IRF)

En vanlig definisjon av informasjonsressursforvaltning (IRF) er at IRF representerer et helhetlig syn (og sammenhengende strategier og tiltak) på innsamling, behandling, utveksling og formidling av informasjon innenfor en organisasjon og mellom ulike organisasjoner. Innholdsmessig representerer dette begrepet ikke noe nytt. Arkivinnstruksen for statsforvaltningen er forsåvidt et typisk eksempel på et IRF-virkemiddel. IRF som begrep oppsto særlig i tilknytning til "Paperwork Reduction Act" (1981) i USA, og det er spesielt i tilknytning til forvaltning av informasjon på digitalisert form, at begrepet brukes.

IRF i statsforvaltningen

Perspektivet på "informasjon som felles ressurs", som forøvrig har vært en del av den statlige forvaltningspolitikken helt siden Fornyelsesprogrammet fra 1987, representerer noe av kjernen i definisjonen av IRF. For offentlig forvaltning som er svært informasjonsintensiv i den forstand at mye av innsatsen og kostnadene i forbindelse med den primære oppgaveutførelsen er knyttet til innsamling, lagring, bearbeiding og distribusjon av data, vil et samspill om bedre forvaltning av informasjonsressursene på tvers av sektor-, virksomhetsgrensene og de ulike forvaltningsnivåene, være et tungt virkemiddel for effektivisering, omstilling og en mer brukerrettet forvaltning.

IRF i denne betydning vil således være et sentralt element i den foran omtalte informasjonsinfrastruktur-boksen. Et sentralt tverrgående initiativ på IRF-området er Administrasjonsdepartementets arbeide med utkast til policy, felles veiledende retningslinjer og tiltak på området forvaltning og formidling av offentlig elektronisk informasjon i statsforvaltningen. Utgangspunktet er et innspill fra Statskonsult til veiledende retningslinjer på området, som departementet har hatt ute til høring. Hovedkonklusjonen fra høringsrunden var at det er en gjennomgående bred støtte i forvaltningen til at det tas et felles tverrgående initiativ på området i form at et policy-grunnlag og felles retningslinjer. Dokumentet vil når det gjelder grunndata og annen type fellesinformasjon, trolig dekke hovedområdene:

• Offentlig datainnsamling - og utveksling (Innrapportering),
• Informasjonsforvaltning, (Prinsipper for forvaltning av felles databaser etc.),
• Formidling av informasjon. (Avgivelse av informasjon til andre brukere), samt
• Prinsipper og retningslinjer for ansvar og rollefordeling.

1. Informasjonsinnhening, innrapportering

Forvaltningen har et omfattende behov for informasjonsinnhenting ut fra ulike formål som behandling av enkeltsaker i tilknytning til myndighetsutøvelse og tjenesteyting, planlegging/utredning, statistikkformål, økonomi- og mål-og resultatstyring.

Informasjonen hentes inn fra ulike kilder som f.eks. underliggende sektorvise forvaltningsorganer, andre statlige og kommunale forvalltningsorganer, fra næringslivet, organisasjonslivet og fra borgerne.

Hensikten med å etablere noen felles, tverrgående prinsipper og retningslinjer for informasjonsinnhentingen innen statsforvaltningen, vil bl.a. være å redusere "skjemaveldet" og annen effektivisering av informasjonsinnhentingen, sikre bedre datakvalitet og forenkle videre behandling og utveksling. I senere avsnitt er det beskrevet eksempler på konkrete tverrgående tiltak innefor dette området.

2. Informasjonsforvaltning

Enkelte felles prinsipper og retningslinjer for forvaltning av f.eks. registre som inneholder grunndata eller andre typer fellesinformasjon er ofte en forutsetning for å utnytte informasjon som felles ressurs. Prinsippene og retningslinjene vil særlig være knyttet til nøkkelbegrep/grunnleggende krav som tilgjengelighet (tilretteleggelse for utnyttelse av informasjonen også for andre brukere), kvalitet (felles tilnærming for å sikre tilstrekkelig kvalitet på informasjonen ut fra de ulike formål), og standardisering (et felles minimum av standarder for data og for informasjonssystemers tekniske infrastruktur). Enhetsregisteret som omtales nærmere i et senere avsnitt, er et godt eksempel , og hvor Norge ligger langt framme på å etablere felles register- og forvaltningsløsninger for grunndata om juridiske personer som i sin tur vil være en del av informasjonsinfrastrukturen for etatsvise anvendelser og for nærlingslivsorientert utnyttelse av denne informasjonen.

3. Informasjonsformidling og informasjonstjenestemarkedet

Offentlig forvaltning er den største leverandør av elektronisk informasjon på informasjonstjenestemarkedet. Den er også den største forbruker av informasjon. Bare dette faktum tilsier at staten bør ha en overordnet og tverrgående strategi for forvaltning og bruk av denne grunnleggende ressursen.

Målsettingen med statlig policy, strategier og tiltak på området formidling av offentlig elektronisk informasjon er å bedre offentlige myndigheters styring med hvilken type og på hvilken måte, offentlig informasjon blir distribuert innenfor det offentlige og utenfor (til næringslivet, publikum). Sekundært vil en slik koordinert policy føre til en bedre synergi mellom den offentlige og den private sektor når det gjelder å utvikle et informasjonstjenestemarked. Effekten av slik politikk vil nettopp være et velfungerende informasjonstjenestemarked, med de nødvendige offentlige styringsmekanismer implementert.

Innsamling, bearbeiding, forvaltning og formidling av informasjon skjer i dag på ulike måter og utføres av en rekke instanser, offentlige som private. Dette baseres på en rekke særlover og er lite koordinert fra offentlig forvaltnings side. Under programmet Nasjonal infrastruktur for EDB ble det utviklet et rammeverk og referanseramme for problematikken knyttet til formidling av offentlige elektroniske informasjonsressurser. Denne referanserammen baserer seg på begrepet " formidlingskjede". Formidlingskjeden definerer de oppgaver som må løses (av offentlige myndigheter og private aktører) for å få informasjonen fra kilden frem til brukeren - i riktig form, med riktig kvalitet og til riktig tid.

Formidlingskjeden har følgende oppbygging:

bottom

Kjeden representerer oppgaver som skal løses for å få informasjon fra kilden og frem til brukeren. De ulike oppgavene i formidlingskjeden blir ivaretatt av aktører som kan klassifiseres i informasjonsleverandører, tjenesteleverandører, distributører og brukere. Informasjonsleverandør er kilden til informasjonen som danner grunnlaget for tjenesten , mao. informasjonsprodusent. Tjenesteleverandør er en aktør som med utgangspunkt i eget eller andres informasjonstilfang produserer tjenester som elektronisk kan eller skal stilles til rådighet for andre mot vederlag eller vederlagsfritt. Distributør er en aktør som står som formidler mellom tjenesteleverandør og bruker. En distributør kan avlaste tjenesteleverandøren ved å ta hånd om en rekke oppgaver i tilknytning til formidling av tjenestetilbudet (f.eks. databasevertoppgaven). Distributøren disponerer som regel et nettverk som benyttes i formidlingen.

En slik klargjøring av de ulike ledd i formidlingkjeden og definering av oppgavene/rollene til de ulike aktører i kjeden, er et bidrag til å legge bedre til rette for formidling og distribusjon av offentlig elektronisk informasjon. Det er f.eks. i regi av Statskonsult utarbeidet standardavtaler som kan brukes som utgangspunkt for å regulere forholdet mellom de ulike aktører/roller.

Offentlige etater er ofte informasjonsleverandører (registerforvaltere). Enkelte offentlige etater antar også rollen som tjenesteleverandør. Kommersielle organisasjoner ivaretar rollen som tjenesteleverandør og distributør. Både offentlige etater og private organisasjoner opptrer som brukere av offentlig informasjon.

Offentlige informasjonstjenester som ligger hos kommersielle tjenesteleverandører kan enten være fullfinansiert av det offentlige, de kan være delvis brukerfinanisert eller fullstendig brukerfinansiert. Det kan komme særlige retningslinjer og tiltak når det gjelder spørsmålet om prising av offentlig informasjon, som følge av arbeidet i det offentlig oppnevnte prisingsutvalget (Gottschalk-utvalget), som skal avgi sin utredning i løpet av høsten 1994.

Det er mange tjenester på informasjonsmarkedet (spesielt offentlige) som er ikke-komersielle. Dette gjør at markedet for slike tjenester er mye mindre enn den faktiske bruken. Den kommersielle verdien av informasjonstjenestemarkedet generelt i Norge er anslått til rundt 850 mill. kr (jfr. MMIs undersøkelse av det norske markedet for elektroniske informasjonstjenester), men blir ansett for å være et av de raskest voksende markeder, i likhet med de øvrige OECD- landene. Foruten offentlig informasjon er de dominerende informasjonstyper på dette markedet i Norge: Finansiell og økonomisk informasjon, kredittinformasjon, nyhetsinformasjon, markeds- og mediainformasjon, reiselivsinformasjon mm. Disse områdene har en antatt vekst på 20 -30 %.

4.3.3 Nærmere om adressering, klassifikasjon og identifikasjon

Adressering av og tilgang til informasjonsressurser

For å kunne nå informasjonsressurser må det være kjent hvor disse fysisk og logisk er plassert. Jo mer intuitive slike adresser kan gjøres, jo lettere er det for en bruker å finne frem til de ønskede ressursene og navigere i informasjonsinfrastrukturen. Kataloger over tjenester, informasjonsressurser og datadefinisjoner er eksempler på informasjon om informasjonsressursene som både gjør det lettere å finne og utnytte disse.

Hvordan dette igjen presenteres for en bruker kan variere, men vil være avgjørende for hvordan bruker kan "vandre rundt" i informasjonsinfrastrukturens "landskap" og orientere seg i "topografien". Det er behov for "kart", "navigeringspunkter", "møtesteder" for henvisninger og veiledning og ulike katalogtjenester med oversikter over tilgjengelige databaser og tilgang til andre kataloger.

Entydige identifikatorer

Etablering av strategisk viktige identifikatorer er av grunnleggende betydning ved f.eks. oppbygging av sentrale nasjonale databaser som inneholder vitale opplysninger om enkeltindivider og juridiske enheter - enheter som går igjen i svært mange databaser. Det sentrale folkeregister og Enhetsregisteret fra og med 1. mars 1995, baseres på følgende:

• Ett identifikasjonssystem for alle enkeltindivider (folkeregisteret) og alle juridiske personer m.m.(enhetsregisteret) gjennom bruk av et felles fødsels- og personnummer og organisasjonsnummer.
• En sentral offentlig rutine for tildeling og administrasjon av fødsels-og personnummer(folkeregisteret)/organisasjonsnummer(enhetsregisteret).
• En enhetlig og samordnet definisjon av de dataelementer som indentifiserer enkeltindivider i folkeregisteret og juridiske enheter i enhetsregisteret.
• Det sentrale utgangspunkt for oppbygging av disse to sentrale samfunnsgrunn- databaser er bl.a. at opplysninger om enkeltindivider og juridiske enheter som utveksles mellom forskjellige offentlige registre, blir gjennomført ved hjelp av de samme indentifikatorer.

Som følge av den særlige posisjon folkeregister og enhetsregister har, er det viktig at disse registrene brukes aktivt i nært tilknyttede offentlige og private registre eller andre registre. Dette har sammenheng med at opplysninger som registreres om personer eller juridiske enheter bør være mest mulig korrekte av hensyn til rettssikkerhet og personvern. Avledede registre bør derfor mest mulig utnytte de grunndataopplysninger som til enhver tid er tilgjengelig i disse to overordnede registre. Personvernbestemmelsene vil nødvendigvis sette rammer for utformingen av systemene

Forholdet mellom klassifikasjon og identifikasjon

I noen sammenhenger er det viktig å skille mellom klassifikasjon og identifikasjon. Det vil generelt være nivåforskjell på de to begrepene. Klassifikasjon definerer alltid en klasse av objekter, mens identifikasjon peker på en eller en gruppe individer/objekter på et valgt spesifikasjonsnivå.

Innenfor EØS-området må man i en rekke sammenhenger foreta en klassifikasjon av varer med utgangspunkt i Nomenklaturet for økonomiske aktiviteter (CPA). Ved å bygge produksjonsklassifikasjonen opp i overensstemmelse med produksjonsaktiviteten, unngås problemer med for mange forskjellige kodingssystemer, samtidig som det gjør det lettere for produsenter å identifisere relevante markeder.

Et eksempel i denne sammenheng er EAN (European Article Numbering). EAN er en sammenslutning av over 60 medlemsland verden over som arbeider med å fremme en effektiv handel gjennom standardisert datakommuniksajon.

På denne måte kan næringslivet på den ene side bygge opp et system som fremmer effektiv handel, samtidig som en kan utnytte det samme systemet til å avgi opplysninger til forskjellige formål på en effektiv måte mot det offentlige (opplysningsplikten til de store registerførende virksomheter i den offentlige sektor).

4.4 FoU - offentlige virkemidler til forskning og utvikling av IT

Den norske IT-industrien har etterhvert fått en betydelig posisjon i norsk økonomi. Næringen har en årlig omsetning på 22 milliarder kroner, med en eksportandel på over 33%. Industrien er sammensatt og består av noen få store bedrifter og mange SMB'er. Industrien er nisjepreget med en ledende kompetanse internasjonalt innen områder som maritim IT, telekommunikasjon og sensorteknologi. Totalt sysselsetter bransjen over 19 000 personer.

Regjeringen ved Nærings- og energidepartementet har gjennom flere år satset bevisst på å styrke næringslivet generelt og IT-industrien spesielt gjennom IT-planen for næringslivet og flere forskningsprogrammer innen IT. Virkemidler som forskning og utviklingskontrakter og rom-programmene er også sentrale elementer i regjeringens IT-strategi for næringslivet. Alle IT-relaterte prosjekter er en del av departementets IT-plan for næringslivet . For å gi et bilde av omfanget kan det nevnes at det over departementets budsjett for dette området, ble bevilget 116,2 mill. kroner (1993) til Norsk Forskningsråds arbeide, og 78,5 mill. kroner (1993) til offentlige forsknings- og utviklingskontrakter (OFU-ordningen), dette utgjør ca 55% av samlet bevilgning til OFU. Videre er det hittil i 1994 blitt bevilget 10,2 mill. kroner til den nye industrielle forsknings- og utviklingsordningen (IFU-ordningen) som utgjør omlag 66% av alle prosjekter.

Nedenunder følger en kort oversikt over de viktigste aktiviteter, virkemidler og målsetninger departementet har mht. å bidra til utviklingen av en konkurransedyktig industri.

4.4.1 Forskningsrådets næringsrettede aktiviteter innenfor IT

Hovedtyngden av Forskningsrådets industrielt rettede aktiviteter innenfor IT-området foregår gjennom brukerstyrte programmer og prosjekter under området industri og energi. I tillegg kommer:

- Prosjektdeltagelse i EUs IT-programmer (hvor Forskningsrådets direkte finansieringsansvar for nye prosjekter som kjent er bortfalt f.o.m. 1994),

- Enkelte strategiske instituttprogrammer finansiert av området naturvitenskap og teknologi i Norges forskningsråd, igangsatt i kraft av sin industrielle relevans.

Den næringsrettede IT-satsingen har to hovedkategorier av målgrupper:

• IT-næringen: den delen av næringslivet hvor forretningsvirksomheten består i å levere IT-produkter i en eller annen form
• Annet næringsliv; det vil si bedrifter/næringer hvor IT er en betydningsfull faktor i verdiskapningsprosessen.

Noen aktiviteter, i særdeleshet IT-planen for næringslivet, er rettet mot og begrunnet ut fra informasjonsteknolologiens betydning for en effektiv infrastruktur for næringslivet (f.eks. som grunnlag for elektronisk samhandling gjennom bruk av EDI, IT-baserte samarbeidsnettverk etc.). Målgruppen for disse aktivitetene er i sin natur mer generell og kan i noen tilfeller også innbefatte offentlig sektor.

FoU med IT-næringen som målgruppe

Forskningsrådets engasjement faller her i to hovedgrupper:

1. FoU orientert mot kvalitets- og produktivitetsforbedring i IT-bedrifter, altså med fokus på å effektivisere produksjonsprosessen (innbefattet utviklingsfasen),
2. FoU orientert mot produktinnovasjon, dvs. med fokus på teknologiutvikling for å realisere nye eller forbedrede IT-produkter.

Kvalitets- og produktivitetsforbedring i IT-næringen

Her har Forskningsrådet et organisert samarbeid med IT-næringen gjennom INBIT-programmet: IT-industriens samarbeidsplan for bransjeutvikling. Programmet involverer bedrifter fra alle de største IT-produktsegmentene (telekommunikasjon, datamaskinutstyr, elektronikkprodukter og -komponenter, programvareprodukter, IT-tjenester). Hovedtyngden av Forskningsrådets midler til denne typen FoU kanaliseres gjennom INBIT-programmet, men også flere av de brukerstyrte programmene innenfor IT-næringen har innslag av produksjonsteknologisk FoU. Dette er imidlertid da mer spesifikt rettet mot bestemte teknologiske krav til sluttproduktet - f.eks. i form av strategiske komponenter. Dette gjelder f.eks. det nystartede programmet PROMS (Program for Opto- og MikroelektronikkSystemer), og det assosierte strategiske teknologiprogrammet MIKRO. Omfanget av Forskningsrådets støtte til denne typen FoU er ca 25 Mkr / år.

Teknologiutvikling og produktinnovasjon i IT-næringen

Her er Forskningsrådets engasjement i all hovedsak gjennom brukerstyrte programmer og prosjekter. Programmene er nærmere avgrenset både med hensyn til målgruppe og innhold, og kan sies å representere satsinger på utvalgte segmenter i IT-næringen:

• Program for Bildebehandling/mønstergjenkjenning har som målgruppe bedrifter som leverer produkter basert på avansert signal- og bildebehandling.
• Program for IT i prosessindustrien (PROSIT) har som målgruppe leverandører av avansert instrumentering og styringssystemer til prosessindustrien.
• TELEKOM-programmet har norsk teleindustri som målgruppe. Et instituttprogram for høyhastighets data- og telekommunikasjon (ELDORADO) er også rettet mot næringsutvikling på dette området.
• Program for opto- og mikroelektronikksystemer (PROMS) har som målgruppe den delen av IT-industrien som baserer sin produktutvikling på høyteknologiske mikro- og optoelektronikk komponenter.

De brukerstyrte prosjektene kan være frittstående, dvs. at Forskningsrådet medfinansierer FoU-prosjekter av strategisk betydning for aktuell eller fremtidig produktutvikling i en bestemt bedrift; eller de kan inngå som del av et mer omfattende industrielt samarbeidprosjekt. De fleste av samarbeidsprosjektene er internasjonale, vanligvis knyttet til EUREKA-samarbeidet eller et av EUs forskningsprogrammer (ESPRIT, RACE, DRIVE). De rent nasjonale prosjektene er ofte koblet til bedriftsetableringer basert på en høyteknologisk produktidé.

Den samlede støtten til brukerstyrte prosjekter har et omfang på ca 25 Mkr/år, om en ser bort fra støtten til deltagelse i IT-prosjekter under EUs 3. Rammeprogram (se kapitel 3 nedenfor om dette). Hovedtyngden (ca. 70%) av bevilgningen til de brukerstyrte prosjektene går til EUREKA-prosjekter.

FoU med øvrig næringsliv som primær målgruppe

Dette omfatter FoU rettet mot (bedre) utnyttelse av IT

• i en bestemt næringssektor (f.eks. programmene Maritim IT Drift og CAESAR Offshore),
• på et nærmere avgrenset anvendelsesområde med mangfoldige brukerinteresser (f.eks. programmet Geografisk IT),
• til å understøtte bestemte arbeidsformer og arbeidsprosesser ("generiske IT-anvendelser", slik som systemer for beslutningsstøtte, datastøttet samarbeid, f.eks. programmet IDIS)

Forskningsrådets engasjement skjer her dels gjennom egne programmer med fokus på anvendelse av IT, dels ved at IT inngår som sentralt tema i aktiviteteter i andre (bransjerettede) programmer eller brukerstyrte prosjekter.

Det er naturligvis ikke noen distinkt grense som definerer når det er riktig å klistre en IT-etikett på disse aktivitetene, og det er store forskjeller i så måte mellom de programmene som er nevnt ovenfor. I varierende grad er IT-næringen involvert, typisk som leverandør/utvikler av løsninger som skal prøves ut. Et program som Geografisk IT har imidlertid som ett av sine uttalte mål også å bidra til å utvikle norske IT-bedrifter på området. Programmer rettet mot ulike målgrupper kan ha viktige problemstillinger felles. For eksempel er produktdata- og informasjonsflytmodeller et hovedtema både i CAESAR og i Maritim IT Drift.

Av de "ordinære" bransjerettede programmene har anvendelse av IT en sentral plass i forhold til sektorene bygg og anlegg, grafisk industri, transport, og (til dels) annen mekanisk industri. Informasjonsteknologi har en meget stor betydning i verdiskapning og produktuvikling innenfor tjenesteytingssektoren, og vil nødvendigvis måtte få en sentral plass i Forskningsrådets videre engasjement på dette området.

Omfanget av Forskningsrådets støtte til IT-relatert FoU med øvrig næringsliv (utenom IT-næringen) som målgruppe anslås å være ca 35 Mkr / år. Midler bevilget over budsjettet til IT-planen for næringslivet er da ikke inkludert.

Forskning og utvikling (FoU) i regi av EUs rammeprogram

Informasjonsteknologi har en fremtredende plass i EUs Rammeprogram. De tre særprogrammene ESPRIT, RACE og Telematikksystemer legger beslag på over en tredjedel av budsjettet for 3. Rammeprogram. Programmene videreføres (under noe endrede betegnelser) i 4. Rammeprogram, med et samlet budsjett på ca. 7 mrd. NOK på årsbasis. Dette innebærer at det norske bidraget til denne delen av EUs forskningsbudsjett vil være omtrent 100 mill NOK på årsbasis.

Den norske prosjektdeltagelsen i IT-programmene under 3. Rammeprogram har et betydelig omfang. Forskningsrådets samlede bidrag til slik prosjektdeltagelse i 1994 er på ca 35 mill. NOK. Denne nasjonale finansieringen er gitt på tilsvarende kriterier som EU-Kommisjonen anvender i sine kontrakter. På grunn av EØS-avtalens ikrafttreden blir norsk deltagelse i nye prosjekter som starter i 1994 finansiert direkte fra programbudsjettene. Dette innebærer at den norske deltagelsen i EUs IT-programmer er mer omfattende enn Forskningsrådets direkte prosjektstøtte tilsier. Det trekker i samme retning at Televerkets forskningsinstitutt har en betydelig medvirkning i RACE-programmet, uten å være dekket av Forskningsrådets nasjonale finansiering. Det anslås derfor at den samlede norske deltagelsen i IT-prosjekter under EUs Rammeprogram nå har et omfang tilsvarende ca. 50 mill NOK i prosjektbevilgning på årsbasis. Hovedtyngden av dette engasjementet er i prosjekter som etter sitt innhold ville blitt rubrisert som "FoU med IT-næringen som målgruppe" i henhold til inndelingen ovenfor.

EU-programmene dekker grovt sett samme kategorier av målgrupper og samme typer IT-relatert FoU som inngår i Forskningsrådets næringsrettede aktiviteter på dette området, selv om det er en del forskjeller i prioritering og organisering. Den vesentligste forskjellen sett fra norsk side gjelder hvem som deltar. Søknadsprosedyrer, prosjektorganisering og kontraktsformer i EU-programmene er slik at disse først og fremst kan være et tilbud for de største av de norske bedriftene. Forskningsrådet har derfor et betydelig nasjonalt ansvar for målgrupper som ikke er, eller kan ventes å bli, engasjert i EU-forskning, både på industri- og anvendelsessiden. I EU-programmene er det hittil ofte forskningsinstitutter og universiteter som har vært de norske kontraktspartnerne, mens Forskningsrådet nasjonalt som regel har bedrifter eller bedriftskonstellasjoner som kontraktspartnere. Disse institutt-miljøene er betydelige aktører også i nasjonale programmer og brukerstyrte prosjekter. Da spiller de rollen som underleverandører (utførere av FoU-oppdrag) for norske bedrifter; i EU-prosjektene er de oftere i en lignende rolle i forhold til utenlandske bedrifter.

Konkurransen om å sikre seg prosjektfinansiering fra de store midlene som er allokert til IT-forskning i 4. Rammeprogram, er allerede startet - i form av forberedelser til de første søknadsfrister i mars 1995. Fra norsk side består utfordringen i både å få mobilisert et tilstrekkelig engasjement fra de aktører som har forutsetninger for å kunne dra nytte av denne typen internasjonalt FoU-samarbeid, og å finne mekanismer som bidrar til at denne spesielle finansieringskilden blir effektivt utnyttet i forhold til nasjonale målsettinger.

4.4.2 Norsk IT-industris leveranser til romvirksomhet

Den vesentligste romvirksomheten i Norge skjer i regi av Norsk Romsenter som hovedsaklig blir finansiert av Nærings- og energidepartementet. Romsenteret administrerer det norske medlemskapet i European Space Agency (ESA). Frem til og med 1993 har norske leverandører inngått ESA-kontrakter for et akkumulert beløp på ca. 921 mill. kroner. Man kan anta at ca. 1/3 av dette beløpet utgjør norske IT-tjenester og IT-produkter.

I tillegg kommer de nasjonale programmene for romvirksomhet som også innebærer leveranser fra norske IT-leverandører.

Norsk romvirksomhet har og har hatt stor betydning for norske IT-bedrifter, ikke minst fordi slike leveranser forutsetter at bedriftenes virksomhet ligger på et avansert teknologisk nivå.

4.4.3 Forsknings- og utviklingskontrakter

Nærings- og energidepartementet har gitt Statens nærings- og distriktsutviklingsfond (SND) ansvaret for å administrere ordningen med offentlige forsknings- og utviklingskontrakter (OFU-ordningen). En offentlig forsknings- og utviklingskontrakt er en avtale mellom en norsk bedrift og en offentlig etat, der bedriften påtar seg å levere en teknisk avansert løsning (vare/tjenester) til etaten. Formålet med ordningen er å styrke norsk næringslivs leveringsmuligheter til offentlig sektor. Samtidig er slike kontrakter med på å bygge opp næringslivets produktspekter og teknisk kompetanse. Dette bidrar til at norske bedrifter blir konkurransedyktige både hjemme og ute. I samarbeid kan etat og bedrifter søke SND om et tilskudd til forskning og utvikling av ønskede produkter eller tjenester som tilfredsstiller kravet for slike kontrakter.

OFU-kontraktene har et tosidig formål. De skal for det første bidra til å styrke norsk industris muligheter for leveranser til offentlige etater samtidig som bedriftenes konkurranseevne i et større marked styrkes. For det andre skal ordningen bidra til å effektivisere offentlige tjenester ved at etaten får tilgang til ny teknologi/nye tjenester. Støtteordningen er således et viktig virkemiddel for å styrke IT-industrien og utvikle effektive systemer for å løse oppgaver i den offentlige sektor.

Skal norsk næringsliv kunne hevde seg i konkurransen om leveranser av teknisk avansert materiell både hjemme og ute, må det ha godt inngrep med krevende kunder i hjemmemarkedet. En offentlig FoU-kontrakt og eventuelt oppfølgende levering vil således kunne være en meget viktig faktor i konkurransen på internasjonale markeder for norsk IT-industri. Hjemlige referanser for norske IT-bedrifter kan bli et viktig grunnlag for økt verdiskapning og eksport.

Industrielle FoU-kontrakter (IFU) er etablert i SND/NFR. Regjeringen ønsker med denne ordningen å stimulere utvikling av samarbeid mellom leverandør og kundebedrifter omkring produktutvikling. Ordningen er i stor grad et SMB-rettet virkemiddel, med store muligheter for den nasjonale IT-næringen. I praksis vil underleverandøren i de fleste tilfeller være en SMB og kundebedriften vil være en noe større bedrift. Det kan gis støtte til samarbeidsprosjekt mellom underleverandør og anskaffende/kundebedrift, og ett viktig krav er at verdiskapning skal skje i Norge. Den offentlige støtten skal virke utløsende på FoU-innsats og samtidig stimulere utvikling av industrielle nettverk. Ordningen tar spesielt sikte på å nå mindre bedrifter som ikke har egen FoU-virksomhet.

Støtten skal primært bidra til å realisere "nye spennende ting" som ellers ikke ville ha skjedd. For at virkemiddelet skal bidra til å utvikle industrielle nettverk og ikke sementere eksisterende struktur, tar ordningen sikte på å trekke inn og koble opp nye underleverandører til den anskaffende bedrift. Det er også en målsetning at virkemiddelet skal stimulere til økt eksport for deltagende bedrifter.

4.5 Utdanning og kompetanseutvikling

Kirke-, undervisnings- og forskningsdepartementet fremmet i januar 1994 en stortingsmelding om informasjonsteknologi i utdanningen; St.meld.nr.24 for 1993-94.

Med utgangspunkt i drøftingen i kapittel 2 av informasjonsinfrastrukturen og kompetanse og holdninger knyttet til denne, skal det her omtales berøres noen utfordringer for utdanningen og likhetsverdiene.

4.5.1 IT - en utfordring for utdanningspolitikken

Utdanningssektoren utsettes for et kontinuerlig press for å ta opp i seg stadig nye fag og emner: Mer om forebyggende helsearbeid. Mer samfunnsorientering. Mer om det internasjonale samfunnet. Mer om økonomi. Mer om trafikkopplæring. Listen kan lages så lang en bare vil. IT er imidlertid ikke bare enda et av de temaer som kjemper om oppmerksomhet i skolen. Informasjonsteknologien er i ferd med å forvandle arbeids- og kommunikasjonsmåter. En stadig større del av befolkningen er avhengig av å beherske teknologien i sitt arbeid.

I utdanningssektoren må derfor bruk av informasjonsteknologi tjene et tredobbelt formål:

• Det behov for at studenter og elever lærer teknologien å kjenne fordi de vil ta den i bruk som et viktig arbeidsredskap i arbeidslivet og fordi den innen noen fagområder vil være en del av det faglige målet i en yrkesutdanning.
• Informasjonsteknologien har et stort potensiale som hjelpemiddel i læringsprosessene.
• IT er et eget forsknings- og fagområde.

Informasjonsteknologi fremstår som et av samfunnets aller viktigste redskaper for effektivisering, omstilling, nyskapning og bedre kommunikasjon. Det er all grunn til å anta at teknologiens betydning ikke vil bli mindre, men snarere større i årene fremover.

Tidlig på 80-tallet ble det lagt særlig vekt på selve IT-industrien som motor for næringsutviklingen. I dag er den rådende oppfatning at teknologiens potensiale først og fremst kan realiseres gjennom at den spres og tas i bruk på en effektiv måte i hele næringslivet og i all annen offentlig og privat virksomhet, ikke bare i IT-næringen selv.

Derfor legger den nye IT-planen for næringslivet avgjørende vekt på den rolle som utdannings- og forskningssystemet representerer som forutsetning for en bred spredning og utnyttelse av IT i det norske samfunn. På tilsvarende måte er tiltakene for kunnskapssektoren på dette felt av helt sentral betydning også for forvaltningen og all annen offentlig virksomhet.

For skolen er det en økende utfordring å forholde seg til den innflytelse som informasjons- og massemedia utgjør. Disse vil fortsette å fylle en stor del av barns og ungdoms tid og oppmerksomhet og på mange måter være en kontrast til skolens offisielle læreplan. Utviklingen gir grunn til å stille en rekke spørsmål av betydning for skole- og utdanningssystemets arbeid for å gjøre mål, innhold og læringsformer tidsmessige og fremtidsrettede.

Hva skjer med skole og utdanning hvis ny informasjonsteknologi blir mer sentral i elevenes hverdag enn i den offentlige skole? Vil skolen da makte å realisere sine mål om å bety noe for elevene og gi dem ballast til å møte fremtidens utfordringer i et informasjonsteknologisk samfunn, kritisk og konstruktivt på samme tid?

Det er grunn til å anta at teknologiens betydning ikke vil bli mindre, men snarere større i årene fremover. Informasjonsteknologien vil gradvis kunne bidra til å endre læringsmuligheter og undervisningsformer i skole og utdanning. Det vil gjelde både p.g.a. det økende omfang informasjonsteknologien får i dagliglivet og i yrkeslivet, og fordi den i kraft av seg selv vil utfordre pedagogiske tradisjoner, forsterke god pedagogisk praksis og skape endrede forutsetninger og muligheter for tilpasset opplæring.

Kan skolen møte utfordringene med å vekke barns og unges nysgjerrighet, interesse og motivasjon for kunnskap, læring og arbeid hvis skolen ikke tar hensyn til denne utvikling og integrerer elevens erfaringer og kompetanse fra ny informasjons- og kommunikasjonsteknologi i skolens undervisning? Dette er en utfordring for skolen.

Det er grunn til å tro at kunnskapssektoren som helhet ikke spiller den ledende rolle den burde på dette feltet, bl.a. fordi IT i liten grad er integrert i undervisningen. For at kunnskapssektoren skal kunne spille den ledende rollen som den bør, kreves en betydelig innsats på alle nivåer innen sektoren.

Den utdanningspolitiske utfordringen i å trekke opp fremtidige rammer forutsetter at en tar hensyn til både det raskt økende kunnskapsbehovet i sin alminnelighet og til at endringene i elevenes verden, næringsstruktur og arbeidsliv skjer stadig raskere.

4.5.2 IT, likestilling og like muligheter

I Norge regner en med at hver fjerde familie allerede i dag har tilgang på datamaskin hjemme, utstyr som i økende grad inneholder standard programvare og interaktive kommunikasjonsmuligheter.

I en undersøkelse referert i Computer World Norge nr. 21 1993, vises det til at nesten halvparten av befolkningen (44%) med høyere utdannelse på 3 år eller mer disponerer datamaskin hjemme, mens det bare er 15% for de som bare har grunnskole. For mennesker med inntekt over 500 000 disponerer 57% en datamaskin, mens bare 9% av de med inntekt under 200 000 disponerer datamaskin. Av de som var med i undersøkelsen, var det 30% menn og 20% kvinner som disponerer egen datamaskin, (gjennomsnittlig 25%). Det er altså betydelig flere menn enn kvinner som disponerer egen datamaskin.

Tendensen i undersøkelsen som er nevnt over forsterkes i en undersøkelse utført av Rolf Kristiansen, IBM, i 1990, publisert i Education and Computing 7 (1991), forlaget Elsevier. Kristiansens undersøkelse viser at 44% av ungdom mellom 13 og 16 år har tilgang til datamaskin hjemme. Av ungdommene som deltok i undersøkelsen hadde 56% av guttene og 32% av jentene tilgang til datamaskin.

Den ulike sosiale tilgang til ny informasjons- og kommunikasjonsteknologi gir grunn til bekymring med hensyn til hvordan utdanningssystemet kan ivareta utdanningspolitiske mål som likestilling og sosial likhet og gi alle de samme muligheter. Samfunnsutviklingen bør bidra til å utvikle skolens undervisning- og læringsformer så de blir mer stimulerende og relevante, samtidig som viktige tradisjonelle mål opprettholdes. Det er grunn til å spørre om ikke staten må opprettholde en aktiv rolle for at slikt skal skje fordi informasjons- og kommunikasjonsteknologi fremstår som et av samfunnets aller viktigste redskaper for fordeling av makt, nyskaping, omstilling, internasjonalisering og produktivitetsforbedringer.

De elever som har en teknologiorientert bakgrunn, vil ha fortrinn på arbeidsmarkedet. Skolen må bidra til at nye klasseskiller med bakgrunn i teknologiorientering ikke oppstår.

4.6 Eksempler på iverksatte samordningsprosesser av stor betydning

Gjennom IT-planene i forvaltning og næringsliv og gjennom andre initiativ er det i gang en rekke samordningsprosesser som vil monne i utviklingen i retning en etablert og velfungerende informasjonsinfrastruktur. De påfølgende eksemplene illustrerer at problemområdet er vesentlig modnet og drivkrefter og medvirkende aktører kommer både fra offentlig og privat sektor. Felles for alle disse er et erkjent gevinstpotensiale og en merverdi, samt muligheter for nye konstellasjoner og aktørtyper som følge av de nye mulighetene informasjonsinfrastrukturen gir.

4.6.1 Enhetsregisteret

Enhetsregisteret er opprettet med utgangspunkt i Lov om enhetsregisteret av 3.6.94. Enhetsregisteret ble lagt til Brønnøysundregistrene og skal være i drift fra mars 1995. Loven har følgende formål (jf. [[section]]1):

• Å fremme effektiv utnyttelse og samordning av offentlige opplysninger gjennom regler for et landsdekkende enhetsregister,
• Identifikasjon av juridiske personer mm. ved tildeling og registrering av organisasjonsnummer og
• Redusert oppgaveplikt for næringslivet ved andre registres samspill med Enhetsregisteret.

Enhetsregisteret inneholder grunnleggende opplysninger om juridiske personer m.m. Alle opplysningene er tilgjengelig for offentlig myndighet og identifiserende opplysninger er tilgjengelig for alle. Alle enheter er identifisert med organisasjonsnummer, som er nøkkelen til å utveksle opplysninger om enheter sikkert.

En viktig forutsetning for dette er at enhetene er identifisert med organisasjonsnummer i flest mulige sammenhenger. Dette vil innebære at svært mange opplysninger om enheten vil bli knyttet til organisasjonsnummeret. Hvilke opplysninger som kan utveksles mellom samhandlende parter styres av det regelverk som partene er underlagt.

Enhetsregisterprosjektet er i denne sammenheng et infrastrukturtiltak for å tilrettelegge for utveksling av informasjon sikkert. Organisasjonsnummer som felles identifikasjon er en viktig forutsetning for å få effekter av arbeidet med Oppgavepliktprosjektet. Behandling av økonomiske transaksjoner i forvaltning og næringsliv vil kunne utføres mye sikrere og mer effektivt.

Lovens krav overfor «tilknyttede registre»

For de største statlige næringslivsregistrene uttrykker loven eksplisitt en plikt til å bruke organisasjonsnummer og utveksle informasjon med Enhetsregisteret. Denne plikten gjelder for Rikstrygdeverkets Arbeidsgiverregister, Skattedirektoratets Merverdiavgiftsmanntall, Foretaksregisteret, fylkesmennenes registre over stiftelser og Statistisk sentralbyrås bedrifts- og foretaksregister. Alle enheter i disse registrene får samtidig en registreringsplikt overfor Enhetsregisteret. Andre juridiske personer mm. kan etter nærmere bestemmelser la seg registrere på frivillig grunnlag.

I Enhetsregisterprosjektet utformes skjemaer, rutiner og tekniske løsninger for et samspill mellom Enhetsregisteret og de tilknyttede registrene . Ett av de viktigste samordningstiltakene i denne fasen er utformingen av et felles blankettsett for første gangs registrering og endring av opplysninger i de ulike tilknyttede registrene. Fra mars 1995 skal opplysningene kunne meldes til hvilken som helst av de relevante etatene/registrene.

Retningslinjer for videre oppfølging

En rekke juridiske personer mm. vil ikke være registreringspliktige til Enhetsregisteret, og for en rekke registre formulerer loven ikke eksplisitt en plikt til å bruke registerets opplysninger eller identifikasjonsnummer. Samordningseffektene for næringsliv og forvaltning vil øke med antall enheter som benytter registreringsretten og antall registre som tar i bruk organisasjonsnummer og informasjon fra Enhetsregisteret.

På dette grunnlag er det vedtatt nærmere retningslinjer for statlige registres forhold til Enhetsregisteret og til enheter med og uten registreringsplikt. Departementene med underliggende etater forutsettes å følge opp retningslinjene så raskt som mulig av hensyn til effektiviteten innenfor egen sektor og for å begrense næringslivets oppgavebyrder:

• Alle statlige registre bør bruke organisasjonsnummer og informasjon fra Enhetsregisteret på enheter i egne registre så langt det er hjemmelsgrunnlag for dette.
• Statlige registre som har behov for å forholde seg til juridiske enheter mm. uten registreringsplikt i Enhetsregisteret, bør vurdere om de utfra eksisterende hjemler kan stille krav om at disse enhetene benytter sin rett til frivillig registrering. Det vurderes i det enkelte tilfellet om slikt krav bør forelegges Stortinget. Hvis eksisterende hjemler ikke er tilstrekkelig og endret hjemmelsgrunnlag må fastsettes av Stortinget, bør det vurderes å etablere nødvendige hjemler. I forbindelse med etablering av nye offentlige rettighetsregistre som må forelegges for Stortinget, bør det vurderes om det skal stilles krav om registrering i Enhetsregisteret før slik rettighet oppnås.
• Rapportering på enheter som er registrert i Enhetsregisteret: Statlig myndighet bør, dersom hjemmelsgrunnlaget er til stede, stille krav om at rapportering fra private og kommunale registre knyttes til organisasjonsnummer for de enheter som er registrert i Enhetsregisteret.
• Tiltak overfor juridiske enheter mm.: I en rekke tilfeller stiller statlig virksomhet krav til legitimasjon av en kontraktspart og dennes virksomhet som vilkår for å inngå økonomisk/juridisk forpliktende avtaler. Som hovedregel bør det i slike sammenhenger være tilstrekkelig at parten kan oppgi sitt organisasjonsnummer fra Enhetsregisteret.

Alle Brønnøysundregistrenes registre benytter organisasjonsnummer. Foretaksnummeret og organisasjonsnummeret vil være det samme. Instanser som forholder seg til foretak har funnet det hensiktsmessig å bruke foretaksnummer som identifikasjon for å lette tilgangen til opplysninger. Nedenfor er gitt noen indikasjoner på bruken av dette nummeret idag og konkrete planer for videre bruk.

Kredittopplysningsbransjen benytter organisasjonsnummer på de fleste enheter. Dette har bl.a. sammenheng med at Brønnøysundregistrene er en meget viktig kilde for opplysninger til dette formålet.

Bankene benytter organisasjonsnummer på mange av sine kunder og andelen er sterkt økende. Organisasjonsnummeret benyttes ved rapportering til offentlig myndighet.

Verdipapirsentralen bruker organsiasjonsnummer på alle ikke-personlige aksjeeiere og på aksjeselskaper som registres i Verdipapirsentralen.

Revisorregisteret benytter organisasjonsnummer på sine enheter. Revisorer og regnskapsførere benytter også organisasjonsnummer som identifikasjon på sine klienter i meget stor utstrekning.

Manntallet over etterskuddspliktige skatteytere, Merverdiavgiftsmanntallet, Arbeidsgiverregisteret, Bedrifts og foretaksregisteret i SSB og Fylkesmennenes stiftelsesregistre vil ta i bruk organisasjonsnummeret i 1994/1995.

I forbindelse med identifikasjon av parter i elektroniske meldinger er det gjennomført et arbeid under ledelse av Norsk Ediprofor å standardisere på bruk av organisasjonsnummer som identifikasjon. I forbindelse med bruk av EDI for utveksling av informasjon er sikker identifikasjon nødvendig.

4.6.2 Elektronisk handel

Elektronisk handel med EDI (Electronic Data Interchange) som verktøy er et viktig virkemiddel for å øke konkurransekraften i norsk industri og varehandel. Effektivitet i verdikjeden totalt sett og tett tilknytning til kundene blir avgjørende i internasjonal konkurranse. I denne sammenheng er elektronisk handel med EDI av stor strategisk betydning. Effektiviseringsgevinster i form av sterkt reduserte gjennomløpstider, anslått til 50 til 80 %, og forenkling av kundens bestillings- og mottaksarbeid gir strategiske markedsfortrinn.

I Norge som i de fleste andre europeiske land er vi bare i starten på å ta i bruk elektronisk handel i stor skala. Forholdene er imidlertid lagt godt til rette gjennom flere års arbeid med å bygge infrastruktur i form av standarder knyttet til det som foregår internasjonalt og gjennom forskjellige tiltak for å hjelpe brukerne igang. Norges forskningsråd ved IT-Planen for næringslivet har vært aktive i dette arbeidet i samspill med Statskonsult (IT-Planen for forvaltningen). Et program som samler norske aktører i naturlige verdikjede-nettverk for å utløse det potensialet som ligger i økt bruk av EDI er igang. Her har viktige bedrifter innen varehandel, elektro og fiskerinæringen funnet sammen. Flere nettverk bl.a. Norske Meierier, Tybring-Gjedde og et innen treforedling er i ferd med å komme til. Koplingen til offentlig virksomhet (toll, rapportering, offentlige innkjøp) er viktig og blir også ivaretatt.

Det er liten tvil om at elektronisk handel blir et av de meget viktige konkurransemidlene på den internasjonale arena. En satsing på dette området har derfor klare internasjonale perspektiver og må være knyttet til det som foregår internasjonalt både hva gjelder infrastruktur (standarder, lover, avtaler) og mht. norske handelspartnere ute. Nasjonalt er mye av standardiseringsarbeidet og utviklingen av EDI-konseptet lagt til Norsk Edipro.

Elektronisk handel med EDI blir en meget viktig verdiøkende tjeneste på et nasjonalt og internasjonalt informasjonsnettverk. Den er en tjeneste som har klare relasjoner til målet om økt verdiskaping i norsk industri og tjenesteyting og fleksibilitet i lokalisering av privat og offentlig virksomhet.

4.6.3 Samordning av elektronisk betalingsformidling

Status

Betalingsformidling skjer idag gjennom to forskjellige strukturer, bankenes og Postens, som konkurrerer med hverandre. Fremveksten av disse strukturene har skjedd ved at den enkelte gruppering har utformet sine standarder. Dette har vært kjennetegnet både i de blankettbaserte og kortbaserte tjenestene.

Regjeringen fremmet i Revidert nasjonalbudsjett 1992 et samlet opplegg for en bedre samordning av betalingssystemene i post og bank. Foreslåtte tiltak var for det første etablering av en samordnet direkte debiteringstjeneste med automatiske overføringer mellom Postgiro og bankene. For det andre skulle Postbanken få tilgang til bankenes nett for elektroniske betaliger i varehandelen (eftpos) og til bankenes minibanknett. En del av gjennomføringen gjenstår pga. partenes ulike syn på gebyrspørsmålet.

Betalingsformidlingen i Norge er fortsatt dominert av de papirbaserte betalings- formene, men betydningen er synkende. Dette er vist i tabellen over sentrale betalingsformidlingsindikatorer, hentet fra Norges Banks rapport om betalings- formidling i Norge 1993:

bottom

Fremtidig infrastruktur

Betalingsformidling oppfattes som del av en nasjonal infrastruktur. Myndighetene har, gjennom forskjellige rapporter, sist ELBET-rapporten, innstillinger som revidert nasjonalbudsjett og salderings-proposisjoner, tatt initiativ til å få samordnet betalingsformidlingssystemene i Norge. Både hensynet til det norske markedets beskjedne størrelse, vår konkurranseevne internasjonalt, samt kravet fra bankkunder og brukere til samordnede, effektive betalingssystemer er begrunnelsene for at en slik samordning burde finne sted. Samordningen vil føre til en mer åpen infrastruktur, og tillate de enkelte aktører å tilby sine tjenester i fri konkurranse med hverandre om tjenesteinnhold, vilkår, priser, hastighet og kvalitet. Aktørene vil således måtte konsenterere seg om å drive forretningsutvikling med utvikling av nye verdiøkende produkt overfor markedet - snarere enn å konkurrere på tilgjengelig infrastruktur. De "større" tjenestetilbyderne stiller allerede krav til bankene om en mer åpen infrastruktur. Dette henger sammen med tjenestetilbyders egne markeder, som inkluderer bankkunder og kunder hos Posten.

Pågående tiltak

Konkrete tiltak er samordning av kort mellom Post og bankkort, bankenes og postens EDI-satsning, Forskningsrådet initiativ i å samle næringslivet og bankene i en konferanse hvor man ser på næringslivets behov for effektive betalingstjenester

Samordning av kort: I løpet av 1994 skal det gjennomføres tiltak som gjør at kortene skal benyttes omhverandre, både på EFTPOS -terminaler og i minibanker. I tillegg arbeides det med at øvrige kort (kredittkortselskapenes) også skal kunne benyttes på eksisterende EFTPOS-terminaler.

EDI-satsning: Bankene har planer om et fellesprosjekt i løpet av 1995, for å gjennomføre EDI som standard også på transaksjoner mellom bankene, slik at kunder som benytter EDI og EDIFACT vil kunne benytte bankenes eksiterende struktur til å sende meldingene, uten risiko for at informasjone blir omstrukturert slik den blir idag. Postgiro er kommet igang med pilotprosjekter

Effektive betalingstjenester: Målsettingen med konferansen er å få frem tiltak, forankret hos sentrale aktører, for å styrke norsk næringsliv og forvaltning, gjennom utvikling av gode og effektive betalingssystemer i et 5 - 10 års perspektiv. Tiltakene skal bidra til å styrke de nasjonale aktørene, for fortsatt å fremstå med en konkurransedyktig infrastruktur innen betalingsformidling.

4.6.4 Offentlige innkjøp

Regjeringen har i forbindelse med statsbudsjettet for 1994 etablert et program for statlige innkjøp. Formålet med programmet er å iverksette tiltak som kan bidra til å effektivisere og profesjonalisere den statlige innkjøpsvirksomheten, samt bidra til at staten framstår med en mer enhetlig innkjøpspolitikk. Felles for alle tiltakene i programmet er at de retter seg mot utfordringer som staten har i forbindelse med å utøve en kostnadseffektiv og profesjonell innkjøpsvirksomhet, og den viktige oppgaven staten har i å forberede næringslivet på en sterkere internasjonal konkurranse. Opplæring, ledelsesutvikling, informasjon, bruk av ny teknologi og standardiseringstiltak er viktige elementer i programmet.

Administrasjonsdepartementet er ansvarlig for programmet, som gjennomføres i samarbeid med Næringsdepartementet, Miljøverndepartementet, Statskonsult og Statens forvaltningstjeneste. Lokalforvaltningen ved Kommunenes Sentralforbund deltar i IT- prosjekter under programmet.

Flere av IT-prosjektene er knyttet til kunngjøring av forespørsler, som etter EØS- avtalen har blitt mer formalisert og gir nye muligheter for informasjonsspredning. Informasjon til EUs Publication Office skjer nå på standardisert måte.

I programmet utredes også muligheten for å etablere en sentral nasjonal database med informasjon fra innkjøpssiden, som inneholder informasjon utover det EU legger opp til i dag. Basen vil kunne bidra til leverandørutvikling og bedre samarbeid på kjøpersiden. Behovene for nye og bedre produkt- og leverandørdatabaser med hensikt å styrke næringslivets konkurranseevne og egne samarbeidmuligheter blir vurdert i et annet prosjekt.

En viktig forutsetning for felles bruk av informasjon er bruk av felles klassifikasjonskoder. To prosjekter ser på bruk av felles vareklassifiseringsystem i offentlig forvaltning i Norge. Arbeidet har betydning for alle de andre IT-prosjektene i Programmet.

Bruk av EDI i innkjøpsprosessen og elektronisk handel basert på EDIFACT er også gjenstand for prosjektbehandling. Eksempelvis har Televerket etablert innkjøpssystem med sine kabelleverandører, basert på EDI.

4.6.5 Offentlig innrapportering fra næringslivet

Næringslivet bruker store ressurser hvert år på å tilfredstille kravene til ulike offentlige myndigheter. Det er enighet om at volumet er betydelig, selv om omfanget er noe omtridt (kfr. Næringslovutvalgets anslag for få år siden på flere milliarder kroner). Bedriftene rapporterer tildels den samme type informasjon til flere ulike myndighetsorganer, og det er for lite differfensiering i rapporteringsplikten mellom store og mindre bedrifter.

Ansvaret for å definere informasjonsbehovet, etablere og vedlikeholde registre samt innhente nødvendig informasjon fra de ulike aktører, er plassert i departementer og etater. Etterhvert har denne informasjonsinnhentingen vokst i omfang og kompleksitet, blitt uoversiktelig, slik at det er behov for samordning og effektivisering.

En rekke forbedringtiltak er gjennomført og under arbeid i regi av de enkelte etater med sikte på å redusere belastningen for næringslivet. Det kan helt klart sees positive resultater av dette arbeidet, som f.eks i SSB og i Toll- og avgiftsdirektoratet. Forbedringstiltakene er gjerne knyttet til skjemaforenkling, reduksjon av oppgaveplikter knyttet til et bestemt saksområde, m.v.

Viktige tiltak av mer tverrgående karakter foregår på tre hovedområder; samordning av informasjonsinnhenting, vurdering av innrapporteringsplikt og forenkling av selve informasjonsinnhentingen.

Oppgavepliktprosjektet i Statskonsult - med Nærings- og energidepartementet som oppdragsgiver, er sentralt i denne sammenheng. Prosjektet har som formål å gi en oversikt over statlig forvaltnings innsamling av data fra næringslivet, og på dette grunnlag vurdere muligheter for reduksjon, forenkling og effektivisering av datainnsamlingen.

Etableringen av Enhetsregisteret i Brønnøysund (kfr. egen omtale) er blant de viktigste tiltakene for samordning av informasjonsinnhentingen fra næringslivet. Målet med registeret er bl.a. å spare næringslivet for dobbeltrapportering av opplysninger til det offentlige, samt å utnytte innrapporterte grunndata som en felles ressurs i forvaltnigen. I tillegg er det grunn til å nevne det arbeidet som gjøres i SSB med sikte på å utnytte eksisterende opplysninger i andre registre, og dermed minske arbeidet for næringslivet.

Inntil nylig har det med noen få unntak vært gjort lite for å utnytte de rasjonaliseringsgevinstene som elektronisk innrapportering åpner for. Mye av den informasjonen som samles inn fra næringslivet ligger allerede i bedriftenes datasystemer, men blir overført til det offentlige på skjemaer. Elektronisk datautveksling (EDI) tas nå i bruk på stadig flere områder innenfor næringslivet og i forvaltningen, og vil kunne gi betydelige gevinster som erstatning for den papirbaserte datainnsamlingen. Et av de mest omattende prosjektene på dette området er TVINN-prosjektet i Toll- og avgiftsdirektoratet, som bl.a. innebærer elektronisk tolldeklarasjon.

Statskonsult har nylig tatt initiativ til utforming av en overordnet, felles strategi samt en tilhørende handlingsplan for alle aktiviteter som har som formål å redusere ressursbruken i både næringslivet som i forvaltningen i forbindelse med offentlig innrapportering. Dette skal skje i samarbeid med de etatene som har bred og relevant kontaktflate med næringslivet, slik som Statistisk sentralbyrå, Skattedirektoratet, Rikstrygdeverket, Toll- og avgiftsdirektoratet og Brønnøysundregistrene.

Arbeidet må understøtte utkast til retninglinjer på IRF-området, hvor det under avsnittet om offentlig innrapportering fra næringslivet er foreslått følgende hovedstrategier;

• Regelforenkling og sanering i tilknytning til oppgaveplikten
• Overgang til automatisk (elektronisk) innrapportering
• Felles normer for data, datasamordning gjennom hensiktsmessig utnyttelse av grunndata, særlig fra Enhetsregisteret.
• Økt gjenbruk av data gjennom tilrettelegging for datautveksling mellom registrene.

4.6.6 Offentlige servicekontor for kommuner og lokal statsforvaltning

Prosjektet Offentlig servicekontor har som formål å sikre publikum bedre offentlige tjenester samt og effektivisere offentlig og lokal forvaltning. Dette skal skje ved at publikum via ett kontaktpunkt skal få tilgang til flere offentlige tjenester. Hensikten med et slikt felles kontaktpunkt er at det blir enklere for publikum å benytte offentlige tjenester. Saksbehandlertiden kan også reduseres. I tillegg kan servicekontorer bidra til at tilbudene opprettholdes i mindre kommuner som sliter med fraflytting. Pr. i dag er det satt igang seks prøveprosjekter med offentlig servicekontor, spredt rundt om i landet og med en noe forskjellig tjenesteprofil.

Tjenestene som tilbys ved et Offentlig servicekontor må baseres på at generalistsaks- behandlerne ved servicekontoret kan kople seg opp mot statlige og kommunale etaters faglige edb-system, som f.eks. post, arbeid, trygd og ligning, samt til kommunale etatssystemer.

For forsøksperioden i Offentlig servicekontor-prosjektet har man tatt utgangspunkt i fagsystemene slik de eksisterer og er i bruk idag. Det er ikke i denne omgang lagt ned ressurser for å samordne disse i større grad, men lagt opp til å utvikle en felles overbygning som menyer o.l.

Imidlertid vil forsøksperioden avdekke og utvikle mulige løsningsforslag for en rekke grunnleggende tekniske, sikkerhetsmessige, juridiske og organisatoriske problemstillinger som et slikt felles kontaktpunkt for ulike sektorers og etaters informasjonssystemer ut mot publikum, reiser. I den sammenheng er prosjeketet særdeles interessant i det det synligjør hindringer og muligheter for etablering av informasjonsinfrastruktur innenfor en konkret sammenheng med mer helhetlig og samspilt tjenestilbud overfor publikum.

4.6.7 EDI-infrastruktur - norsk Edipro

Utvikling av systemer innenfor elektronisk datautveksling har i de senere år hatt høy prioritet i Europa, både innenfor det private næringsliv og i EU-kommisjonen. Behovet for standardisering på tvers av sektorgrensene har etter hvert tvunget seg frem, og som et ledd i arbeidet med realiseringen av det indre marked vedtok EU-kommisjonen i 1987 en felles strategi for bruk av EDI. Denne strategien er nedfelt i TEDIS-programmet (Trade Electronic Data Interchange System). Programmet tar sikte på å fremme standardisert bruk av EDI i europeisk næringsliv og offentlig forvaltning, slik at utviklingen av fellesmarkedet stimuleres. EFTA-landene, herunder Norge, deltar på like vilkår som EU-landene i TEDIS-programmet.

Myndighetene har et ansvar når det gjelder å bygge opp den nødvendige nasjonale infrastrukturen på dette området og informere og bevisstgjøre næringslivet om betydningen av det indre marked.

Etableringen av Norsk EDIPRO den 1.1.94 må sees på denne bakgrunn. Den nye organisasjonen medfører en integrering av de ulike aktiviteter som tidligere har ligget i Norsk TEDIS (Trade Electronic Data Interchange System), NORPRO (Handelsprosedyreutvalget) og NODI (Norwegian Data Interchange). Formålet med den nye organisasjonen er å oppnå en effektivisering i privat og offentlig forretnings- og forvaltningsvirksomhet gjennom å arbeide for rasjonelle prosedyrer i nasjonal og internasjonal handel og fremskynde sikker og effektiv innføring og lønnsom bruk av EDI mellom ulike virksomheter. Norsk EDIPRO skal ivareta både offentlige oppgaver og oppgaver som må løses i fellesskap mellom det offentlige og private.

I tiden fremover vil nasjonal oppfølging av det internasjonale standardiseringsarbeidet stå sentralt. Det samme gjelder nasjonal koordinering og initiering av nye prosjekter. Utgangspunktet for det videre arbeid vil, foruten å videreføre de tidligere aktiviteter i Norsk TEDIS, NODI, NORPRO, være å iverksette tiltak i henhold til nasjonal EDI-plan. Resultatet fra undersøkelsen "Kjennskap til og bruk av EDI og elektronisk post" vil også være retningsgivende for hvilke tiltak som iverksettes og hvilke områder de rettes mot for å øke bruken av EDI.

Arbeidsoppgavene i tiden fremover vil derfor spenne over et vidt område, fra forenkling og standardisering av dokumenter og prosedyrer til praktisk innføring og bruk av EDI.

4.6.8 Statlige stamnett- i regjeringskvartalet og samordning av fylkesmannens IT-bruk (SAFMIT)

Stamnettet i regjeringskvartalet

Stamnettet til departementene (Stamnettet i daglig tale) er et felles datanett mellom departementene lokalisert i regjeringskvartalet. Stamnettet gir departementene og noen andre statlige parter mulighet til å kommunisere seg i mellom, f.eks. med elektronisk post (epost), og gir tilbud om samordning av den eksterne datatrafikken til/fra departementene, samt tilbud om felles tilgang til eksterne tjenester.

Utviklingen og driften av Stamnettet er underlagt en årlig rullerende Strategiplan, som gis av Strategirådet for Stamnettet, hvor de fleste departementene er representert, sammen med bl.a. fagorganisasjonene, Statskonsult, Forsvarets Overkommando/Sikkerhetsstaben og Stortinget. Statens forvaltningstjeneste, Avdeling Informasjonsteknologi har ansvaret for drift og utvikling av Stamnettet. Servicesenteret for Stamnettet står som mottakssentral for drifts- og feilmeldinger.

Stamnettet har i dag tilknyttet alle departementer, Statsministerens kontor og Statens forvaltningstjeneste (primærbrukere), samt Stortinget, Statskonsult, Statens helsetilsyn, Statens informasjonstjeneste, Statens næringsmiddeltilsyn og Datatilsynet (sekundærbrukere).

Alle disse partene er tilknyttet Stamnettet med protokollen tcp/ip, og de fleste har støtte for X.400 basert epost. Gjennom samtrafikkavtaler og/eller tilknytning til eksterne nett er det også mulig å nå følgende offentlige parter: Alle etater innen miljøvernsektoren, skattefogdene, noen fylkesmannsembeter, Norges Bank og Statistisk Sentralbyrå.

Stamnettet til departementene er satt opp med forbindelser til noen sentrale og viktige eksterne parter og nett, og foruten parter nevnt i del 2, finnes for tiden følgende eksterne tilknytninger:

1. Uninett/Internet: Stadig flere eksterne parter og tjenester nås gjennom tilgang til Uninett og Internet, og Stamnettet har egen aksess til Internet.
2. Statens Datasentral (SDS): Stamnettet har egen fast linje til SDS, tilknytningen benyttes for filoverføringer/datakjøringer og databaseaksess.
3. Tilknytninger til data- og databaseverter: For tilgang til eksterne databaseverter, er det satt opp forbindelser til PostGiro, NIT, BBS, TelePost Communications as, Aftenposten Atekst, NTB nyheter, OECD OLIS m.fl.

I og via Stamnettet er det mulig å få tilgang til en rekke tjenester. Noen av de mest anvendte er:

• Meldingsformidling: De fleste departementene og andre institusjoner som er knyttet til Stamnettet kan nås med X.400 basert epost. Epost-tjenesten i Stamnettet følger internasjonale standarder og kan benyttes for såvel lokal som nasjonal og internasjonal epost kommunikasjon.
• Aksess til databaser og nyheter: I og via Stamnettet er det mulig å aksessere en rekke data- og nyhetsbaser.
• Overføring av data: Det finnes ulike tjenesteoppsett for overføring av filer og dokumenter f.eks. til betalingssentraler eller trykkerier.
• Eksterne tjenester: Gjennom Stamnettets eksterne forbindelser er det mulig å komme i kontakt med en rekke nasjonale og internasjonale institusjoner og organisasjoner.

SAFMIT

AD nedsatte i 1993, i samråd med de departementene som har oppfølgingsoppgaver i forhold til kommunene, en gruppe - Styringsgruppe for samordning av fylkesmannsembetenes og øvrig regional statsforvaltnings IT-utvikling (SAFMIT) - for å utvikle en helhetlig strategi for det videre arbeidet med en samordnet IT-utvikling for denne delen av regional statlig forvaltning. Gruppen la i februar-94 fram sitt forslag til strategi, og den påfølgende høringsrunden har gitt strategi-forslaget bred støtte.

Gjennom samarbeidet i SAFMIT og den foreliggende strategien er det lagt grunnlag for et mer løpende samarbeid på to plan:

• Det er etablert et generelt grunnlag for tverrsektorielt samarbeid på IT-sektoren i regional statlig forvaltning. Strategien tar utgangspunkt i at de enkelte sektorene selv må kunne bestemme egne IT-opplegg, men at det vil kunne oppnås bedre kvalitet og effektivitet i oppgaveløsningen gjennom samordning og samarbeid på tvers av sektorgrensene.
• Strategien prioriterer tilsammen ni tiltaksområder hvor det er aktuelt med et nærmere samarbeid. Dette dreier seg om konkrete tekniske områder hvor samordningstiltak er aktuelle og som det er behovet for.

To tiltak er foreløpig fulgt opp særskilt:

• Felles nettløsning for IT-kommunikasjon er utredet, og det foreligger forslag om å etablere et ruterbasert nettverk mellom sentralforvaltningen og de enkelte fylkene og mellom sektorene innen det enkelte fylket. Det foreligger også forslag til teknisk løsning for samordning av elektronisk post mellom de medvirkende sektorene.
• Nytten av og behovet for å samorde administrative systemer er utredet, og det er prioritert å etablere felles og like løsninger for de berørte sektorene på områdene journal/dokumenthåndtering, budsjett/regnskap og personal/lønn.

4.6.9 Styringssystemer og rapportering mellom forvaltningsnivåene

Samhandlingsforholdet mellom staten og kommunesektoren er flertydig. I St.meld.nr. 23(1992-93) Om forholdet mellom staten og kommunane beskrives forholdet ut fra tre synsvinkler. Forholdet mellom staten og kommunene kan ses på som et over- og underordningsforhold. Forholdet kan også forstås mer i retning av et partnerskap- eller som en løst koplet sameksistens.

Årsaken til de ulike måter å betrakte forholdet mellom staten og kommunene på, er å finne i ulikheter i former for, og grad av statlig styring overfor ulike deler av kommunesektoren. Stortinget kan i lov ha pålagt kommunene oppgaver og kombinert disse med statlige klage- og kontrollodninger som gjør det naturlig å betrakte forholdet mellom staten og kommunesektoren som et kommandoforhold. Kommune-forvaltningen kan kan også ha fått det utøvende ansvar for samfunnsoppgaver uten at statlig styring skal skje gjennom klage- og kontrollordninger. Staten er imidlertid forutsatt å ha innvirkning på politikkutformingen også for disse oppgavenes del ut over de rammer som er fastlagt i lov. Styringen har imidlertid en annen innretning enn gjennom klage- og kontrollordning. Vesentlig her er den økte bruk av ressurs-, mål- og resultatstyring på bekostning av styring gjennom lovverket alene.

Slike styringsformer setter økte krav til kommunikasjon og samarbeid mellom sektorene da formålet uansett må være å fremme vedtatte mål fastsatt av Stortinget. Den informasjonsflyt som ved lovbasert styring skjer gjennom klage- og kontrollordninger, må finne en alternativ form og kunne skje via andre kanaler. Styring mot definerte resultater og/eller bruk av ressurser i henhold til forutsetningene. Det er etablert informasjonssystemer for å ivareta denne flyten av kunnskap og data både på sektor-nivå og på sektorovergripende nivå. Statistisk Sentralbyrå er her en viktig aktør som innsamler og leverandør av statistikk både til departementet og underliggende organer. De ulike systemer er imidlertid i varierende grad samkjørt og er til dels overlappende. Samtidig er det et problem å ha oversikt over allerede eksisterende datainnsamling. Det er derfor et stort gevinstpotensiale for en mer helhetlig forvaltning og utveksling av data mellom kommunesektoren og staten. Det ligger imidlertid betydelige organisatoriske og styringsmessige utfordringer i å oppnå en mer helhetlig forvaltning av data.

Regjeringen har i stortingsmeldingen om "forholdet mellom staten og kommunene" trukket opp retningslinjer for det videre utviklingsarbeid. Regjeringen har i denne meldingen funnet det nødvendig å trekke skillelinjer mellom systemer for mål- og resultatstyring på den ene siden og system mot rapportering av generelle mål på den andre siden. Det vil imidlertid ikke plassere systemer i en av to ovenforgitte kategorier.

Systemer for mål- og resultatstyring forutsetter at det er definert mest mulig entydig mål. Av hensyn til muligheten for å synliggjøre årsaks-/virkningsforholdet, må systemene ha en detaljeringsgrad som det ikke er naturlig å legge til grunn i systemer for rapportering mot generelle mål. Slike systemer krever også en relativ tett kopling mellom avgjørelses- og iverksettingsorganet.

I forhold til slike systemer er det av vesentlig betydning at datautvekslingen skjer på en mest mulig rasjonell måte.

Det vil også være behov for systemer til rapportering mellom kommunene og staten for de områder hvor styringen skjer mot generelle mål. Slike systemer er naturlig å nytte for de områder hvor statlig styring skjer gjennom å fastsette rammer for ressurstilgang. Dette kan gjelde samlede inntektsrammer eller rammer for særskilte tjenester angitt i penger eller faktorinnsats. Særlig på dette området skjer det i dag en lite samordnet datautveksling mellom sektorene som ventelig medfører unødig bruk av ressurser. Om systemer for resultatrapportering mot generelle mål har regjeringen lagt retningslinjer for det videre utviklingsarbeid som gjengis stikkordsmessig:

1. Systemene skal dekke sektorene samlet
2. Systemene skal samordnes for å unngå unødig datainnhenting
3. Utnytte og samordne den datastrøm som formidles via systemer for mål- og resultatstyring og andre rapporteringssystemer
4. Den informasjon som utveksles må være relevant for både kommunesektoren og staten
5. Informasjonssystemene må ikke gjøres for omfangsrike, men samtidig være robuste

Ved utvikling og bruk av informasjonssystemer er det nødvendig å ta stilling til både hva slags informasjon som utveksles og på hvilken måte utvekslingen skjer. Dessuten må ansvarsforholdet mellom aktørene klarlegges. Mål- og resultatstyring strengt definert innebærer bruk av kontroll og sanksjonsmidler. Klage- og kontrollordninger som mål- og resultatstyring i noen sammenhenger har erstattet/supplert, har historisk vært forvaltet av det regionale statsnivå. På bakgrunn av nødvendigheten av en tett kopling mellom stat og kommune og statlig kunnskap om kommuneorganisasjonen er det relevant å gi det regionale statsnivå en sentral plass også i utvekslingskjeden for rapporteringssystemer. Slik bruk av det regionle statsnivå finner i dag sted f.eks. innenfor det informasjonssystem som Sosial- og helsedepartementet har initiert; "Hjulet".

Bruk av det regionale statsnivå er ikke i samme grad relevant i forhold til resultatrapportering mot generelle mål. Eksempel her kan være rapporteringssystem tilpasset den form kommuneopplegget har. Rapporteringen her er ment å gi Stortinget en tilbakemelding om den aktiviteten som har funnet sted innenfor de ressursrammer Stortinget har fastsatt, og da på et relativt aggregert nivå. Det er videre lagt til grunn at systemer om rapportering mot generelle mål i størst mulig grad skal trekke veksler på systemer for mål- og resultatstyring. Det regionale statsnivås ledd i utviklingskjeden må derfor vurderes i det enkelte tilfelle.

Det arbeides i dag på flere hold med en bedre samordning av systemer for informasjonsutveksling mellom stat og kommune. Den mangel på samordning som bl.a. rapporter utført for Statskonsult har avdekket, vil være et mål å bøte på, jfr. også de retningslinjer som er fastsatt.

Et viktig eksempel i denne sammenheng er etableringen av prosjektet "Rapportering av kommunal økonomi og tjenesteproduksjon". Prosjektet som er et samarbeidsprosjekt mellom statlig side representert ved KAD, AD, FIN, og Statskonsult, og kommunesektoren representert ved Kommunenes sentralforbund, er igangsatt med tanke på å videreutvikle og systematisere rutinene for, og innholdet i økonomirapporteringen fra kommuneforvaltningen. Både samordningsdepartementene, de enkelte fagdepartementer og ikke minst komunesektoren selv, vil ha betydelig nytte av et slikt forbedret, felles basis informasjonsgrunnlag om kommunal økonomi og tjenesteproduksjon.

4.7 Plansystemer og tiltak som skal understøtte realisering

4.7.1 IT-planen for forvaltningen

Planen utgjør - som en av tre sektorplaner, en videreføring av IT-satsningen under den nasjonale handlingsplanen for informasjonsteknologi som løp i perioden 1987-90. De øvrige sektorplanene gjelder områdene næringsliv og utdanning/grunnforskning.

IT-plan for forvaltningen (1992-95) er rettet mot forbedring av det offentliges kontakt med næringslivet og effektivisering i forvaltningen. Planen skal understøtte Administrasjonsdepartementets arbeid med omstilling i forvaltningen. Statskonsult er tillagt det operative gjennomføringsansvaret.

IT-planen har et anvendelsesperspektiv som bygger videre på det teknologiske og metodiske grunnlaget fra programmet "Nasjonal Infrastruktur for EDB" (NI) i perioden 1990-92, og skal sikre og videreføre oppnådde resultater på bred basis. NI-programmet kan betraktes som et viktig ledd i gjennomføringen av en rekke av de anbefalte tiltakene i utredningen og strategidokumentet "Datapolitikk i staten i 1990-årene" (NOU 1988:40).

Hovedmål

1. Bedre samspill mellom offentlig forvaltning og næringslivet. 2. Øke nytten av forvaltningenes samlede IT-investeringer og informasjonsressurser.

Strategi

1. Understøtte det ordinære linjeansvaret for IT gjennom å bidra til å ivareta felles utviklingsbehov, som ikke vil bli løst av den enkelte virksomhet alene. 2. Fremme samarbeid, samordning og standardisering på strategisk viktige områder. 3. Gjennomføre eksempelprosjekter ("fyrtårn") og tiltak som gir positiv spredningeffekt. 4.Vektlegging av nettverksbygging, resultatformidling og informasjonsarbeid.

Resultater

Det gjennomføres årlig omlag 20 parallelle prosjekter. Prosjektenes resultater og produkter har ulik karakter og form, slik som f.eks.; Policy-dokumenter/retningslinjer, rapporter/temahefter, utvikling av konkrete IT-løsninger, deltakelse i internasjonale fora/ivaretakelse av sekreteriatsfunksjoner. Innenfor de fire satsningsområdene angis noen viktige resultater hittil:

• Informasjon som felles ressurs

  Policy og retningslinjer for informasjonsressursforvaltning (IRF) er under bearbeiding, etter å ha vært ute på høring. En prototype for en standardisert informasjonskanal (NISE) er utviklet og nå tilgjengelig på markedet, dvs. en brukervennlig og enkel løsning for samordnet tilgang til elektronisk informasjon og tjenester via ett kontaktpunkt.

  - Datautveksling mellom stat/kommune er kartlagt, og løsninger for bedret rapportering av kommunal økonomi og tjenesteproduksjon er under arbeid.

• Standardisering og teknologisk infrastruktur

  Følgende retningslinjer er utarbeidet; NOSIP (utvidet OSI-profil for datakom- munikasjon mellom datasystemer i både forvaltning og næringsliv, forankret i Kgl.res.) og NORBÅS (rammeverk for bruk av åpne systemløsninger i forvaltnigen).

  - Elektronisk post-løsning i regjeringskvartalet er innført.

• Støtte til omstillingsprosjekter

  Løsninger for elektronisk innrapportering fra næringslivet til det offentlige er realisert.

  - Tiltak rettet mot mer effektive offentlige innkjøp og elektronisk samhandling med næringslivet på dette området er dels iverksatt/under gjennomføring.

  - IT-løsninger for bruk ved offentlige servicekontor er innført.

• Internasjonale aktiviteter

  Etablert sekreteriat i Statskonsult for deltakelse i fire EU-programmer (omfatter bl.a. tiltak for utvikling av effektive forvaltningsløsninger i EU/EØS-området for ulike sektorer, stimulering av et elektronisk informasjonstjenestemarked og bedring av sikkerheten ved bruk av informasjonsteknologi), samt iverksatt nasjonale aktiviteter og tiltak i tilknytning til disse.

4.7.2 IT-planen for næringslivet

Strategi og virkemidler

Regjeringen vedtok i juni 1991 å sette igang en ny informasjonsteknologiplan for næringslivet for perioden 1992-95. Planen er en videreføring av den nasjonale handlingsplanen for informasjonsteknologi som ble avsluttet i 1990.

Målet for IT-planen er å gi et mer livskraftig næringsliv gjennom mer og bedre bruk av informasjonsteknologi. Planen er et ledd i en næringspolitisk strategi for å fremme økt verdiskapning, bedre konkurranseevne og økt omstilling i norsk næringsliv og forvaltning.

Planen har hele næringslivet uansett bransje og eierforhold som målgruppe. Den henvender seg også til hele virkemiddelapparatet for support og koordinert innsats i samarbeid med næringslivet - til næringslivets beste - og samordnet tilsvarende tiltak for forvaltningen og kunnskapssektoren. Planens motto er: "Fra kjekt å ha - til kjekt å bruke", som gjenspeiler at planen er primært rettet mot sluttbrukerne og deres behov, IT-bransjen og FoU-sektoren kommer inn som partnere og interessenter i å utvikle og tilby de riktige tjenestene og produktene i forhold til disse brukergruppene. IT-planen spiller en sentral rolle som koordinator, møteplass og katalysator, men med en begrenset pott på ca. NOK 15 mill. pr. år til delfinansiering av perspektivanalyser og strategiske forprosjekter. Eierskapet til gjennomføring av hovedprosjekter og industrialisering vil bl.a. være brukerstyrte forsknings- og utviklingsprogram, offentlige FoU-kontrakter, bransjeutviklings- og teknologispredningsprogram, samt nye tiltak for kompetanseheving. Norges Forskningsråd har fått i oppdrag å holde sekretariat for planen.

Status

Det er fra starten i 1992 til ut 1. halvår 1994 startet ca. 80 strategiske forprosjekter i regi av IT-plan for næringslivet. Den samlede bevilgningen er i størrelsesorden NOK 35 mill. med en total innsats på ca. NOK 90 mill. medregnet privat finansiering og egeninnsats i prosjektene. Mange prosjekter har eller er i ferd med å danne grunnlaget for videre satsing i prosjekter og programmer i regi av Forskningsrådet. Blant annet programmene TELEKOM, BEST, GIT, IT i prosessindustrien, CAESAR og SPREDI har kommet igang via forprosjekter i IT-planen. Innsatsen rettes nå i økende grad mot kommersialisering av resultater og videreføring på industriell basis. IT-planens suksess vil ikke minst bli målt på evnen til å skape varige verdier i form av ny og bedre infrastruktur, bedrede rammebetingelser, ny industriell vekst og selvgående strukturer for kompetansespredning. På flere områder arbeides det med å mobilisere aktørene til deltagelse i nasjonale demonstrator-prosjekter hvor resultater fra prosjektene kan prøves ut i praksis og erfaringene spres til et større antall brukere.

4.7.3 IT-planen for utdanning

Bakgrunn

Det har vært satset betydelig og gjennomført mange store prosjekter innen IT i utdanningssektoren fra 1983. Arbeidet har vært organisert i tre handlingsperioder. Den siste handlingsperioden var 1990-93. St.meld. nr. 24 (1993-94) om IT i utdanningen, gir dels er en rapport fra siste handlingsperiode, dels en plan for videre arbeid.

Gjennom de handlingsplaner som har vært gjennomført, har en høstet verdifulle erfaringer. Norges arbeid med introduksjon av IT i skolen har vakt betydelig internasjonal oppmerksomhet, f.eks. metodene for og arbeidet med utvikling av pedagogisk programvare. Erfaringene har vært blandet og i enkelte prosjekter har det vært betydelige problemer med prosjektstyringen, jf. Riksrevisjonens dokument nr. 1:4 (1993-94).

En tar nå sikte på å utvikle en IT-plan for utdanning for perioden 1995-99. Planen vil bygge på de prinsipper som det er lagt opp til i stortingsmeldingen og som har fått bred støtte gjennom Stortingets behandling.

Mål

Utviklingen og utviklingstempoet innen IT gjør det maktpåliggende både å øke kunnskapen om mulighetene og kyndigheten i bruken av dem. Ganske særlig er det viktig å bruke de muligheter som informasjonsteknologi gir for læring og se til at den skaper forsterket fellesskap snarere enn forstørrete forskjeller.

Målsettingen for IT i utdanningen er bl.a. at IT skal:

• Bidra til å bedre elevers læringssituasjon
• Skape grunnlag for nye undervisningsformer
• Bidra til utdanningsmessig likestilling, uansett kjønn, alder og geografi
• Gi personer bosatt utenfor skolesentra mulighet til opplæring.

Strategier:

• Bruken av IT i skolen skal primært skje gjennom de ordinære faget og IT skal brukes aktivt ved innlæring av ny kunnskap.
• Fjernundervisning skal bygges videre ut.
• Skolene skal gis tilgang til bl.a. Uninett.

I Stortingsmeldingen er det lagt betydelig vekt på å avklare ansvars- og arbeidsdelingen innenfor IT i utdanningen. Den samme arbeids- og ansvarsdeling skal gjelde innenfor IT som på andre områder.

Departementets ansvar er bl.a. å sørge for valg og oppfølging av nasjonale innsatsområder innen IT, fastlegge læreplaner og gi rammeplaner for lærerutdanningen og øvrig høyere utdanning. Lærerutdanningen er en av de mest kritiske faktorer ved innføring av IT i skoleverket.

Det er skoleeier som er ansvarlig for innkjøp av utstyr og programvare og organisering og tilrettelegging av undervisningen. Det betyr bl.a. at det er kommuner og fylkeskommuner som står for utstyrsanskaffelsene i grunnskolen og videregående utdanning.

Departementet vil arbeide målrettet for å legge forholdene til rette for at skolene skal få tilgang til internasjonale nettverk.

Videre arbeid

IT-planen for utdanning vil bli utviklet i løpet av høsten 1994 og våren 1995. Arbeidet vil bli organisert slik at linjeansvaret beholdes.

4.7.4 IT i kommunesektoren

Kommunesektoren karakteriseres ved at det består av et stort antall egne forvaltningsenheter (435 primærkommuner og 18 fylkeskommuner) som hver for seg har et selvstendig ansvar for å utnytte teknologien i oppgaveløsningen, samtidig som det er stor grad av likeartet oppgaveløsning og felles utviklingsbehov. Tradisjonene for lokalt selvstyre har vært dypt forankret i kommunene også når det gjelder IT-anvendelsene. En stor del av kommunenes IT-anvendelser har derfor tradisjonelt blitt utviklet på lokalt nivå.

Imidlertid oppsto det allerede i 60-årene flere regionale hullkort- og senere datasentraler, som utgjorde felles drifts- og utviklingsenheter for kommunene og den lokale statsadministrasjonen. De ulike kommunedatsentralene etablerte sammen med Kommunenes sentralforbund et felles samarbeidsorgan: A/L Kommunedata som en felles overbygning og koordinator av kommunedatasentralenes virksomhet på enkelte særlig viktige felles områder. Dette samarbeidet resulterte i flere fellessystemer for kommunene.

I 1990 fusjonerte de regionale kommunedatasentralene til to enheter: Norsk informasjonsteknologi A/S (NIT) og Allianse A/S. Begge disse to største dataselskapene innenfor kommunemarkedet, dekker i overkant av 50% av IT- anvendelsene til kommunene. Denne andelen er synkende ved at også kommunene i større grad går over til lokale systemløsninger. Samtidig er kommunens bruk av eksterne informasjonstjenester og databaser økende. Over 90% (i 1992) av kommunene abonnerer på eksterne databasetjenester som f.eks. GAB, A/A-register, folkeregister. Samtlige kommuner er videre knyttet opp mot K-Base, som er Kommunenes Sentralforbunds (KS) nå heleide informasjonstjenesteleverandør, for bl.a. meldingsformidling fra KS til sine medlemmer og for oppslag i ulike informasjonsbaser. All ekstern kommunikasjon fra primærkommuner og fylkeskommuner til datasentralene innen kommunesektoren, K-base/KS mv., benytter NIT-nett.

Tradisjonelt har ikke IT-området og teknologisamordning spilt noen stor rolle i KS-organisasjonen. I en rapport om kommunal datapolitikk for 1990-årene, IT-99, ble det imidlertid foreslått en mer strategisk rolle for KS for å ivareta viktige fellesoppgaver når det gjelder IT-utviklingen i kommunesektoren og som aktiv medspiller i forhold til staten. KS har finansiert/del-finansiert en rekke utviklingsprosjekter for IT-anvendelser både innen kommunesektoren og mellom kommunesektoren og statlige sektorer. I 1994 er det iverksatt et utviklingsprogram for IT med midler fra KS-forskning. "IT-plan for kommunesektoren" som p.t. er under behandling i KS er en videreutvikling av dette arbeidet, for å ivareta en mer helhetlig politikk på feltet.

Det skisseres her fire satsningsområder:

1. IT som verktøy for omstilling og effektivisering

2. Informasjonsutveksling mellom kommunal og statlig forvaltning

3. IT-utvikling , krav til nye løsninger og IT-sikkerhet.

4. Kompetansutvikling og informasjon.

Det antydes at IT-planen for kommunesektoren bør ha en totalramme på 15-20 mill. årlig over en fire-års periode for å kunne komme på nivå med statlige aktiviteter på området. KS som fellesaktør deltar også i flere samarbeidsprosjekter med statlige sektorer, eks. helse- og sosialsektoren (KS er også medeier sammen med Sosial- og helsedepartementet i Kompetansesenter for IT i helsevesenet (KITH)), samt med statlige tverrsektorielle tiltak bl.a. i regi av IT-plan for forvaltningen og Standardiseringssekretariatet i Statskonsult. KS har anbefalt å legge de statlige standarder og kravspesifikasjoner, f.eks. NOSIP, SGK og NORBÅS, til grunn også for kommunenes IT-utvikling. Et annet viktig samarbeidsområde er de felles krav og regler (samt løsninger) for offentlige innkjøp i EU, som er bindende både for statlige og kommunale organer gjennom EØS-avtalen. KS planlegger også utvikling av felles kravspesifikasjoner mm. for et kommune-nett (K-nett) som bygger på åpne løsninger. KS ønsker et utvidet samarbeid med staten, bl.a. om felles databasetjenester for staten og kommunesektoren.

4.8 Oppsummering av status og utviklingstiltak for å fremme en felles infrastruktur

Hensikten med dette kapitlet har vært å belyse grunnleggende forutsetninger og tiltak for en mer samordnet infrastrukturutvikling for kommunikasjon og informasjonsutveksling. Med utgangspunkt i teknisk samordning og standardisering samt sentrale problemstillinger knyttet til organisering og strukturering av informasjonsutveksling og -forvaltning, kompetanseutvikling og tverrgående FoU, er det beskrevet en del eksempler på tverrgående utviklingstiltak og planer. Eksemplene har forskjellige utgangspunkt og er beskrevet ut fra ulike vinklinger og form. Fellesnevneren er imidlertid at viktige samordningsprosesser og basisanvendelser som vil være infromasjonsinfrastruktur-byggende og understøttende for de mer sluttbrukerrettede og sektorvise anvendelsene. De tilrettelegger for nye måter å utnytte informasjonsressursene på. Standardisering av informasjon, f.eks. Enhetsregisteret, vil forbedre og effektivisere informasjonsforvaltningen i de sektorvise registre som vil bli direkte tilknyttet, som for skatt, trygd og ligning. Enhetsregisteret vil også kunne være en viktig faktor som informasjonsråvare i etableringen av informasjonstjenester i markedet, f.eks. bransjerettet næringslivsinformasjon. Samtidige muliggjør en slik standardisert informasjonstype en bedre koordinering og forenkling av innraporteringsbyrdene for næringslivet.

Selv om eksemplene viser et mangfold av tverrsektorielle tiltak, skal det påpekes at det har vært til dels svært tungt å få igangsatt mange av disse samarbeidstiltakene. Arbeidsgruppen antar at dette har hatt sin årsak delvis i en manglende kultur og svake incentiver for omfattende samarbeid på tvers av sektorgrensene. Det vil være avgjørende at det etableres gode samarbeidsordninger for slike tiltak og som virker understøttende på linjeansvaret.

Det vises i denne sammenheng til arbeidsgruppens vurderinger i siste kapittel mht. ansvar og initiativ for bedre koordinering.

5.0 Sektorvis beskrivelse av anvendelser og utvikling

5.1 Innledning

Temaet i dette kapitlet er hvorledes IT anvendes i gjennomføringen av statlig sektorpolitikk. For å belyse dette har arbeidsgruppen valgt ut følgende store sektorer:

• Helse- og sosialsektoren
• Utdanningssektoren
• Økonomi- og finanssektoren
• Justissektoren
• Miljøsektoren

En presentsjon av disse sektorene gis ut fra følgende perspektiv:

Den informasjonen som foreligger eller produseres i staten som et ledd i utførelsen av statsoppgavene vil ofte være av stor interesse for enheter eller personer utenfor den aktuelle sektoren. I dette kapitlet følger en beskrivelse av status og aktuelle utfordringer når det gjelder forvaltningssektorenes tilrettelegging av informasjonsflyt og kommunikasjon sektorene i mellom, og mellom sektorene og samfunnet forøvrig.

Statlige organer, på samme måte som de fleste andre organisasjoner, bærer i seg en kontinuerlig risiko for å blir innadrettet i sin virksomhet, i den forstand at de ikke er seg nok bevisst de behov som bør ivaretas overfor omgivelsene. På informasjonsområdet kan dette innebære at statsorganer skreddersyr informasjons- og kommunikasjonsoppegg utelukkende ut fra sine egne behov og altså ikke uviser nok årvåkenhet overfor andres behov. Det er en rekke grunner til at staten også bør og må være seg bevisst det utadrettede kommunikasjons- og informasjonsperspektivet:

• Statlig forvaltning er basert på et offentlighetsprinsipp som er nedfelt i forvaltningsloven og offentlighetsloven. Det innebærer innsynsrett i forvaltningen. Overgangen til mer IT-basert informasjonsbehandling må ikke hindre dette hensynet.
• Oppgaveløsningens kvalitet og effektivet innenfor de enkelte sektorer vil ofte avhenge av hvor godt det er lagt til rette for kommunikasjon og informasjonsflyt med andre berørte enheter og personer. I så henseende har forvaltningsorganene en "egeninteresse" i at det etableres gode informasjons- og kommunikasjonsløsninger.
• For den offentlige sektor samlet er det en særlig viktig utfordring å legge til rette for at informasjonsflyt og kommunikasjon understøtter oppgaveløsningen. Dette gjelder i forholdet mellom stat og kommune, jf. omtalen i foregående kapittel. Det vil gjelde i forholdet mellom statlige sektorer der mål og virkemidler er mer eller mindre integrert; f. eks. i forholdet mellom trygde- og arbeidssektoren.
• Det er erkjent at svært mye av den framtidige næringsutviklingen vil skje inennfor informasjonsområdet. I så henseende ligger det et betydelig potensiale i all den informasjonen som forvaltes av mange statlige sektorer. Det vil være en utfordring å legge til rette for næringslivets bruk av denne - naturligvis innenfor opptrukne rettslige rammer og ønskede forvaltningspolitiske retningslinjer.
• Ønsket om informasjonsflyt må tilpasses prinsippene for personvern, slik disse bl.a. er kommet til uttrykk i personvernloven.
• Den tiltakende bruk av IT i statlig sektor gir nye forutsetninger og rammer for hvorledes demokrati og medvirkning kan ivaretas i beslutningsprosesser. Også dette vil være et viktig perspektiv for tilrettelegging av informasjonsflyt og kommunikasjon.

De ovennevnte forhold illustrerer at måten som de enkelte statlige forvaltningssektorene ordner sin kommunikasjon og informasjonsflyt på også har stor betydning for hele samfunnets informasjonsinfrastruktur. I beskrivelsene som følger er det lagt vekt på å få fram tre perspektiver:

• Hovedtrekkene for hvorledes den angjeldende sektor bruker IT i sin oppgaveløsning.
• Utfordringer for sektoren med hensyn til å legge til rette for gode informasjons- og kommunikasjonssystemer i forhold til omverdenen.
• Vurdring av områder der det er aktuelt å sette inn tiltak eller å intensivere eksisterende tiltak med sikte på å bedre samfunnets informasjonsinfrastruktur.

Beskrivelsene for de enkelte sektorer har dels et langt høyere detaljeringsnivå enn de øvrige kapitlene i rapporten. Dette er gjort for at de ulike sektorer letter skal kunne hente ideer fra hverandres områder. Arbeidsgruppen har også tatt hensyn til å få med forhold som har vært ønsket fra de enkelte departementer. Dette har medvirket til at detaljeringsnivået varierer mellom de ulike sektorene.

5.2 Helse- og sosialsektoren

5.2.1 Utvikling av IT som hjelpemiddel for styring og effektivisering av helsetjenesten

Informasjonsteknologi er et viktig virkemiddel for å oppnå økt kvalitet, tilgjengelighet, sikkerhet og effektivitet og bedre ressursutnyttelse i helsevesenet. I Nasjonal helseplan fra 1988 skisserte departementet hovedlinjene i det videre arbeid med utvikling og bruk av informasjonsteknologi for helsetjenesten. Det ble der bl.a. uttalt at:

"I tråd med den økning som har funnet sted i statens engasjement for effektivisering og bedre ressursutnyttelse innen helsevesenet, bør staten øke sitt engasjement i bruk av informasjonsteknologi i helsevesenet. Særlig bør dette gjelde utviklingen av helsevesenets felles datagrunnlag. I samarbeid med berørte parter må det utvikles felles spesifikasjoner, definisjoner, normer og klassifikasjoner."

Det ble også pekt på statens rolle ved utvikling av faget medisinsk informatikk, kompetanseoppbygging og løse utviklingsoppgaver av mer grunnleggende karakter.

Statens rolle må imidlertid sees i sammenheng med at det er et desentralisert ansvar for planlegging og drift av helsetjenesten i kommuner og fylkeskommuner. Staten bør derfor ikke påta seg en altomfattende rolle i IT-utviklingen, men heller være det organ som samordner på strategisk viktige funksjoner/tiltak og opptrer på vegne av helsetjenesten. Statens rolle er å stimulere til utbygging av en infrastruktur som kan utnytte bedre det potensialet som ligger i IT-utviklingen. Dette kan gjøres bl.a. gjennom å fastlegge rammebetingelser og retningslinjer og bruk av FOU-midler til å stimulere utvikling av standarder og IT-løsninger som kan bidra til å samordne og bringe fellessatsingen framover.

Innenfor området telemedisin og medisinsk informasjons-utveksling, er det de siste 10 årene i Norge igangsatt flere større programmer og prosjekter med forankring på nasjonalt plan. Disse har et vidt forskjellig utgangspunkt og gjennomføres på ulike måter, men resultatene har eller forventes å få stor betydning for kvalitet, tilgjengelighet og effektivitet på helsetjenester og administrasjon og organisering av helsevesenet.

5.2.2 Standardiseringsprogrammet

Slik helsesektoren er organisert og finansiert, vil det ikke nødvendigvis være slik at en løsning som fungerer tilfredsstillende for en institusjon er like hensiktsmessig for en annen til tross for at institusjonene har sammenlignbare funksjonsområder. Dette har bl.a. bidratt til at utvikling og anvendelse av informasjonsteknologi i helsesektoren har fått utvikle seg i svært forskjellige retninger som igjen har resultert i et øyrike av teknologiske og funksjonelle løsningsvarianter.

Det har den senere tid vært gjennomført eller igangsatt tiltak - både i og utenfor helsesektoren - for å skape grunnlag for større elektronisk samhandling og gjenbruk av programsystemer og løsninger. Et nøkkelord i dette arbeidet er standardisering.

I 1990 satte Sosialdepartementet igang programmet "Standardisering av informasjonsutveksling i helsevesenet".

Det er riktig å se oppstartingen av dette programmet i sammenheng med departementets etablering av KITH (Kompetansesenter for IT i helsevesenet A/S) som er faglig ansvarlig for programmet.

Den sentrale helseforvaltningen har manglet tilstrekkelig IT-kompetanse til å bli en krevende aktør for industri og forskningsmiljøer. Det har både Sosialdepartementet og Kommunenes sentralforbund tatt konsekvensene av og etablerte høsten 1990 KITH, som er et leverandøruavhengig organ for helsemyndigheter og brukere, eid av Kommunenes sentralforbund, Sør Trøndelag fylkeskommune og staten.

KITH har fått i oppdrag å utvikle og koordinere helsemyndighetenes arbeid med standardisering av informasjonsutveksling i helsevesenet. Dette gjelder bl.a. arbeid med standarder for elektronisk meldinger for utveksling av informasjon mellom leger, laboratorier, sykehus og andre aktører i helsevesenet. Elektronisk datautveksling er raskere, kan bidra til bedre datakvalitet samt en mer effektiv overføring og behandling av informasjon. Standardiserings-programmet omfatter også arbeid med sikkerhet og helsefaglig standardisering, f.eks. standardisering av begreper og dataelementer.

Hovedmålsettingen med programmet er:

• Legge grunnlaget for elektronisk informasjonsutveksling i helsesektoren
• Forenkle tilgjengeligheten til og bruken av elektroniske kommunikasjonstjenester i helsesektoren
• Utarbeide retningslinjer for elektronisk informasjonsutveksling i tråd med internasjonal standardisering innenfor det medisinske og teknologiske fagområdet.

Programmet har videre en bred deltagelse fra ulike deler av helsevesenet, fra forsknings- og utviklingsmiljøer, fra leverandører og andre sentrale fag- og myndighetsorganer. Departementet har lagt vekt på at utvikling av standarder tar utgangspunkt i brukermiljøer og er basert på konsensus og anvendelse av de anbefalte løsninger. Arbeidet i Standardiseringsprogrammet er organisert i arbeidsgrupper hvor viktige brukermiljøer er representert. Denne modellen må sees i kontrast med tilsvarende arbeid i Europa hvor deltagelse i standardiseringsarbeid ofte er mer begrenset til eksperter fra industri og leverandører.

Det er imidlertid viktig å innse at selv med en konsensus-basert strategi, er det ikke alltid enighet om standarder og når de bør innføres. Departementet vil satse videre på standardiseringsarbeid med utgangspunkt i medvirkning fra viktig brukermiljøer og med konsensus som overordnet prinsipp. Det er likevel viktig å kunne pålegge standarder der hvor innføring av standarder er viktig for videre utvikling i helsevesenet og når det er klart at innføring av standarder ville tjene helsevesenet som en helhet. Departementet har i dag gjennom lov om teknisk medisinsk utstyr, som er utarbeidet i forbindelse med EØS-tilpasning, lovhjemmel til å pålegge IT-standarder for utstyr eller programvarer som brukes i forbindelse med medisinsk diagnose og behandling.

I regi av Den europeiske standardiseringsorganisasjonen (CEN) foregår det i Europa et omfattende standardiseringsarbeid innenfor dette fagområdet som vil få avgjørende betydning for utvikling og anskaffelse av IT-baserte produkter og løsninger for helsesektoren. KITH har fått en sentral rolle i deltakelse i det europeiske standardseringsarbeid innenfor området medisinsk informatikk. KITH's oppdrag fra departementet i samarbeid med Norsk Allmennstandardisering (NAS), er foruten deltakelse internasjonalt å koordinere den nasjonale utvikling og oppfølging innen helsetjenesten. Norsk Allmennstandardisering som har fagansvar for standarder i tilknytning til helse, har i forståelse med Sosialdepartementet etablert en nasjonal referansekomite for medisinsk informatikk som skal fungere som en "speilgruppe" i forhold til TC 251 - den tekniske komité for medisinsk informatikk under CEN.

Referansekomiteen er åpen for deltagelse og skal fungere som et informasjonstorg for standardiseringsarbeid på dette fagområdet. Komiteen skal ha som oppgave å sørge for at norske fagmiljøer får informasjon om standardiseringsarbeid, og at høringer og dokumenter til avstemming blir distribuert og kommentert av interesserte og relevante fagmiljøer. Referansekomiteen skal i tillegg bidra til at de ulike arbeidsgrupper under TC 251 får en tilfredsstillende deltagelse fra ett eller flere norske fagmiljøer. Det er viktig at standardiseringsarbeid i Norge er i samsvar med og kan påvirke det som skjer i internasjonale standardiseringsorganer.

I kjølvannet av Standardiseringsprogrammet er det forhandlet frem en rammeavtale for helsevesenet for leveranser av standardiserte kommunikasjonsløsninger. I et forsøk på å "promotere" standardiserte løsninger for helsevesenet inngikk Sosialdepartementet og Kommunenes sentralforbund, etter å ha innhentet tilbud fra aktuelle leverandører, en rammeavtale med TBK A/S om leveranse av standardiserte kommunikasjonstjenester for helsevesenet. Dette er gjort i den hensikt å legge grunnlaget for en "alle til alle" kommunikasjon og for å oppnå de prisfordeler en felles anskaffelse innebærer. Generelt ser det ut til at de som har ansvar for anskaffelse av IT-baserte produkter og løsninger for helsevesenet kjenner til og forholder seg til de standardiseringstiltak som er igangsatt. Hvorvidt slike løsninger blir valgt er et spørsmål om pris og funksjonalitet på produktene, og hvilke bindinger som finnes mot en allerede valgt hovedleverandør.

Både i forbindelse med departementets standardiseringsprogram og i tilknytning til andre nasjonale og internasjonale utviklingsarbeider, er det utarbeidet standardiserte meldinger for informasjonsutveksling mellom ulike deler av helsevesenet for resept, legeoppgjør, både laboratoriesvar og rekvisisjon for klinisk kjemi og mikrobiologi og det pågår arbeid med røntgenbeskrivelse og trolig sykemelding. Departementet vil videreføre standardiseringsprogrammet med tanke på utvikling av flere meldinger samtidig som forholdene blir lagt til rette for at fag- og brukermiljøene utvikler og anskaffer løsninger basert på de anbefalte standarder. Standardiseringsprogrammet er tett koblet mot nasjonale, tverrsektorielle standardiseringstiltak, f.eks. NOSIP som Regjeringen har vedtatt brukt for statsforvaltningen.

Hovedutfordringen innenfor standardiseringsprogrammet er å få leverandører og brukermiljøer til å utvikle, anskaffe og sette i drift løsninger for standardisert informasjonsutveksling. Det er viktig i den forbindelse å få utarbeidet flere meldinger. Mulighet til å ta i bruk flere standardiserte løsninger vil bidra til å øke etterspørselen. Det er i tillegg viktig å stimulere aktivitet og deltagelse i utvikling av standardiserte meldinger bl.a. for å bidra til at leverandører integrerer standardiserte løsninger i sine produkter. Et viktig ledd i den forbindelse er pilotprosjekter og installasjoner som skal tilføre standardiseringsarbeidet praktisk og driftsmessig erfaring.

Informasjon er en strategisk ressurs for planlegging av styring av forskjellige institusjoner og virksomheter i helsevesenet. Informasjonssikkerhet vies betydelig oppmerksomhet i helsevesenet bl.a. i sammenheng med utvikling og innføring av elektroniske informasjonssystemer. Det er allikevel viktig å bidra til en økt fokus på konfidensialitet, kvalitet og tilgjengelighet ved utvikling, bruk og drift av informasjons- og driftssystemer i helsevesenet. Det er i tillegg viktig å stimulere til en bredere forståelse av informasjonssikkerhet hvor administrative og organisatoriske sikkerhetstiltak får større betydning enn tidligere men nært tilknyttet til systemsikkerhetstiltak.

Uten pasientenes og fagmiljøenes tiltro til tilfredsstillende sikring av medisinske informasjonssystemer både ut fra hensynet til personvern og tilgjengelighet til informasjon i en behandlingssituasjon, vil mulighetene til realisering av praktiske og hensiktsmessige løsninger være svært begrenset. Departementet har hatt og vil fortsatt vie disse spørsmål stor oppmerksomhet, bl.a. ved å behandle og avklare sentrale og uavklarte problemer i forbindelse med informasjonssikkerhet i helsevesenet.

Medisinske kode- og klassifiksjonssystemer er en forutsetning for å kunne beskrive behov for og tilbud av helsetjenester. Arbeidet med å etablere felles forståelse for og bruk av kodeverk er en viktig oppgave både for medisinske fagmiljøer, tilsynsmyndigheter og departement. Departementet vil bidra til at prioriterte medisinske kode- og klassifikasjonssystemer blir gjort tilgjengelig for bruk i medisinske informasjons-systemer for planlegging, styring og effektmåling.

Utarbeidelse av standarder som skal ha stor og praktisk nytteverdi krever omfattende samarbeid. Realiseringen av informasjonssystemer som skal ta hensyn til en rask utvikling innenfor hver av områdene medisin, informasjonsteknologi og helsefag er ressurskrevende og betinger et utstrakt samarbeid. Informasjonsteknologi kan i seg selv legge forholdene til rette for samarbeid som er nyttig også innenfor andre områder i helsevesenet. Regionsykehusene med sine tilhørende medisinske universitets- og forskningsmiljøer kan være spisskompetansemiljøer i utviklingen av medisinske informasjonssystemer. Fler-regionale samarbeidsprosjekter på dette området bør oppmuntres og belønnes.

I oppfølging og implementering av resultater fra Standardiseringsprogrammet i helsevesenet har departementet et ansvar i form av regler, retningslinjer og fastlegging av standarder der dette er relevant. Dette er et felt som vil være under stadig revisjon og utvikling. For departementet vil det derfor måtte være en kontinuerlig oppgave å sørge for at arbeidet blir fulgt opp.

5.2.3 Helsevesenets Generelle Kravspesifikasjoner - HGK

Samordning av behov og krav gir grunnlag for å utnytte potensialet for gjenbruk og samhandling i IT-systemer anvendt i helsesektoren. Denne samordningen blir til i stor grad gjennom standardiseringstiltak slik de er beskrevet ovenfor.

Etablering av standarder er imidlertid langt fra tilstrekkelig for å kunne oppnå de effekter som i utgangspunktet er tilstede ved en hensiktsmessig bruk av IT. Det er nødvendig å sette standardene inn i et brukerperspektiv og gjøre de praktisk tilgjengelig både i form og innhold.

Departementet har satt i gang et prosjekt om Helsevesenets generelle kravspesifikasjoner. Hensikten er å utarbeide generelle kravspesifikasjoner og retningslinjer for prosessen med å anskaffe, utvikle og bruke IT-systemer i helsevesenet. Målsetting er å få til felles formulering av brukerkrav og teknologisk plattform for utvikling og anskaffelse av IT-systemer i helsevesenet som bl.a. gjør resultater fra nasjonalt og internasjonalt standardiseringsarbeid lettere tilgjengelig. Dette vil kunne bidra til:

• Et samordnet og felles marked for tilbydere og utviklere av IT-systemer.
• Et redusert behov for egenutvikling av IT-systemer for enkelt-enheter.
• Økt kvalitet og effektivitet i daglig utveksling og periodisk rapportering av informasjonen.
• Effektiv og omfattende gjennomføring av gjeldende forskrifter og retningslinjer for sikker behandling og oppbevaring av informasjon.

5.2.4 Helsevesenets kommunikasjonsberedsskap

I 1988 la Sosialdepartementet fram Ot.prp.nr. 26 om telekommunikasjoner i helsetjenesten, herunder medisinsk nødmeldetjeneste. Denne Ot.prp. og senere forskrift om medisinsk nødmeldetjeneste av 20. august 1990 har dannet det formelle grunnlaget for det arbeid som nå pågår i forbindelse med utbygging av medisinsk nødmeldetjeneste. Systemet skal sikre befolkningen direkte kontakt med medisinsk fagkyndighet, samt løpende kontakt mellom sykehus og helsetjenesten i oppdrag utenfor sykehus. Videre skal helsetjenestens kommunikasjonsberedskap binde sykehusene sammen over fylkesgrensene.

Medisinsk nødmeldetjeneste har følgende hovedelementer:

• Alarmtelefon 113 med opprinnelsesmarkering
• Akuttmedisinske kommunikasjonssentraler (AMK-sentraler) ved utvalgte sykehus
• Legevaktsentraler (LV-sentraler) ved utvalgte sykehjem
• Eget helseradionett

I medhold av forskriften om medisinsk nødmeldetjeneste er det utarbeidet tekniske funksjonskrav til utstyr som skal inngå i helsetjenestens kommunikasjonsberedsskap, og som skal fungere enhetlig på landsbasis. Disse krav skal også sikre funksjonsdyktighet, kvalitet og samordning med samarbeidende offentlige etater. De tekniske funksjonskrav vil bidra til at fylkeskommunale og kommunale investeringer i utstyr også blir en trygg, leverandørnøytral investering i system.

I samarbeid med statlige helsemyndigheter bygger nå fylkeskommuner og kommuner opp kommunikasjonssystmet. Grunnelementene i systemet vil være på plass i løpet av 1994.

Det kommunikasjonssystem som nå bygges opp tar utgangspunkt i eksisterende ressurser og - som en følge av dette - eksisterende teknologi. Dette gjelder særlig på radiosiden. Man har nå under forberedelse en utredning av neste generasjons mobilkommunikasjonsnett for beredskapsetatene (brann, politi og helse), basert på bruk av moderne teknologi.

På telefonsiden er det - bortsett fra opprinnelsesmarkering av anrop fra publikum - ikke gjort systematisk arbeid med å bruke de mulighetene som ISDN-nettet gir. Her ligger en stor utviklingsoppgave som krever initiativ fra sentrale helsemyndigheter. På datasiden er det gjort et utviklingsarbeid ved Haukeland sykehus med AMK-data som nå evalueres med tanke på å legge retningslinjer for det videre arbeidet med dataverktøy.

Etablering av 1.generasjon av kommunikasjonssystemet har i stor grad vært en organisatorisk oppgave, idet man skal knytte sammen publikum, helsetjenestens ulike ledd og andre beredskapsetater på tvers av forvaltningsnivåer og faggrenser. I det videre arbeidet må man legge større vekt på verktøyutviklingen (i tillegg til ulike driftsoppgaver). I den forbindelse er det viktig å sikre integrering i den øvrige IT-satsingen i helsesektoren.

5.2.5 Telemedisin i Nord-Norge

Telemedisin er basert på IT-løsninger som brukes i undersøkelse, overvåking, behandling, og administrasjon av pasienter for å gi tilgang til medisinske eksperter og relevant informasjon, uavhengig av hvor pasienten, eksperten eller den relevante informasjonen befinner seg.

Programmet "Telemedisin i Nord-Norge" ble planlagt og etablert i hovedsak av Televerkets forskningsavdeling. Programmet startet i 1988 og valg av Tromsø som forskningsbase kan i noen grad forklares ut fra distriktspolitiske hensyn, selv om det både var og er klare teknologiske og helsefaglige argumenter for stedsvalget.

Med Televerket som initiativtaker vil naturligvis fokus være rettet mot anvendelser av kommunikasjonstjenester for helsesektoren, men programmet har gjennom hele perioden lagt hovedvekt på forsknings- og utviklingsaktiviteter i nært samarbeid med medisinske fagmiljøer, spesielt Regionsykehuset i Tromsø. Det praktiske samarbeidet har vært gjennomført ved prototyping og gjennomføring av telemedisinske feltforsøk, hvor forskere med medisinsk, teknologisk og samfunnsvitenskapelig fagkompetanse gjennomfører forsøk i tilstrekkelig omfang og med nødvendig kvalitet til at tjenestene kan anvendes som ledd i det ordinære helsetilbud.

Interessen fra helsevesenets side har etterhvert blitt så stor at helsemyndighetene har støttet etableringen av en egen telemedisinsk avdeling ved Regionsykehuset i Tromsø med nasjonalt ansvar og kompetanse for videreutviklingen av telemedisinske tjenester. Det er ventet at denne enheten vil videreføre forskningsaktivitetene innenfor telemedisin når Televerket trapper ned sin virksomhet på dette området. Programmet har fram til høsten 1993 hatt et omfang på omtrent 40 mill NOK, og har fått betydelig internasjonal oppmerksomhet.

Departementet har innledet et samarbeid med Televerket om utviklingstiltak på området telemedisin. Det er inngått en intensjonsavtale med Televerket og KS og etablert et samarbeidsforum "Møteplassen Helse - Tele". Dette må ses på bakgrunn av samarbeidet om kommunikasjonsberedskapen, telemedisin i Nord-Norge og standardiseringsarbeidet. I det videre arbeid med utvikling og ikke minst implementering av telemedisinske løsninger i helsetjenesten er det viktig å ha et forum som kan samarbeide om oppgaver som bør løses på en enhetlig basis. Et eksempel på dette er rammeavtalen med TBK om levering av standardisert elektronisk informasjons-utvekslingstjenester (jfr. tidligere omtale i punkt 5.2.2).

Departementet og Kommunenes Sentralforbund har i tillegg inngått en avtale med Telegruppen om høyhastighets-kommunikasjon for telemedisinske tjenester. Hensikten med avtalen var å få til en overgangsordning på telemedisinske tjenester ved overgangen fra drift på forsøksbasis til mer ordinær drift fra 1994 slik at den videre oppbygging ikke stopper opp.

Utvikling av telemedisinske tjenester kan være et viktig virkemiddel for å sikre et tilfredsstillende helsetjenestetilbud særlig i deler av landet med spredt bosetning. I 1993 ble det derfor bevilget ca.19 mill.kr. av omstillingsmidler til fylkeshelsetjenesten til utbygging av telemedisin og innkjøp av utstyr. Helseregion 5 fikk av dette bevilget 12 mill. kr.

Departementet arbeider videre med avklaring av juridiske og økonomiske spørsmål i tilknytning til telemedisin særlig i forbindelse med fjerndiagnose og fjernkonsultasjon. Det er viktig å legge til rette for at telemedisin kan bli en integrert og hensiktsmessig del av helsetilbudet i Norge. Dette vil bl.a. kreve etablering av nettverk mellom helseinstitusjoner for bruk av telemedisinske tjenester og løsninger og nye samarbeidsmodeller mellom helseinstitusjoner.

5.2.6 Informasjonssystemer

Sosialdepartementet har tatt initiativ til og satt igang arbeidet med styrings- og beslutningsstøttesystemer for den kommunale helse- og sosialtjenesten. Ved gjennomføringen av inntektssystemet for kommunesektoren og desentraliseringen av tjenestene, har det vært en sentral retningslinje at statens styring i betydelig grad skal være basert på informasjon, veiledning og dialog gjennom bl.a. målstyring og resultatrapportering fra kommunesektoren. Disse retningslinjene er nylig fastslått også gjennom stortingsmeldingen om forholdet mellom staten og kommunene.

Det såkalte "Styrings- og informasjonshjulet for Helse- og sosialtjenesten i kommunene" (Hjulet), står sentralt i departementets utviklingsarbeid. Opplegget er at staten krever innrapportert en rekke nøkkeltall fra kommunene, som så bearbeides sentralt og sendes tilbake til kommunene med statlige kommentarer og politiske retningslinjer. Fastlegging av nøkkeltall skjer i nær dialog med kommunene, men i siste instans er det departementet som avgjør hvilke data det må kreve innrapportert for sine formål. Pr. i dag skjer hoveddelen av innrapporteringen gjennom den konvensjonelle statistikkrapporteringen til Statistisk sentralbyrå, men en tar sikte på at en gradvis skal forbedre nøkkeltallsheftene på de ulike områder og utvikle IT-baserte løsninger for innrapportering og tilbakerapportering til kommunene. KITH deltar i arbeidet med etablering av en IT-strategi innenfor standardiseringsprogrammet.

Det satses også betydelige ressurser i samarbeid med kommunene på beslutningsstøttesystemet GERIX for pleie- og omsorgstjenesten. GERIX er primært planlagt å være en felles standardkjerne i lokale beslutningsstøttesystem i pleie- og omsorgstjenesten som bl.a. gir grunnlag for innrapportering av data fra omsorgstjenester sentralt til Hjulet og offisiell statistikk. Det er etablert en samarbeidsmodell med kommunene og IT-leverandører som kan være egnet også i senere utviklingsprogrammer for lokal beslutningsstøtte:

• It-leverandører får av departementet og prosjektledelsen stilt til disposisjon en kravspesifikasjon mot å utvikle programvare
• GERIX-programmet står for rekruttering og opplæring av kommuner
• Kommunene har ansvaret lokalt for valg av programvareleverandør,datafangst og lokal bruk
• Staten har ansvar for dataflyt lokalt - sentralt, sentral bearbeiding og returleveranser av data som går inn i lokal beslutningsstøtte, deltagelse mht. finansiering.

Videreføringen av arbeidet med utvikling av informasjonssystemer og overgang til driftsfaser krever samarbeid både internt i den desentraliserte helse- og sosialsektor og utover denne sektor. En rekke opplysninger som er knyttet til andre sektorer kan være relevante også for sentrale/regionale/lokale tjenesteapparat og forvaltning . Departementet satser derfor på et samarbeid med relevante aktører som f.eks. Kommunal- og arbeidsdepartementet, Administrasjonsdepartementet og Statskonsult.

Sosial- og helsedepartementets informasjonssystem-prosjekter har ofte vært utviklet med hovedtyngde på noe ulike ledd i et samlet informasjonssystem. Samdata sykehus er f.eks. en papirpublikasjon hvor det ligger oppgaver framover i å skape en bedre elektronisk basis ved det enkelte sykehus slik det gjøres i GERIX. Dessuten må det tiltak til for at den blir tilpasset og tatt ytterligere i bruk i beslutningssituasjoner både lokalt og sentralt. Styrings- og informasjonshjulet trenger utvikling av nye statistiske indikatorer for å kunne følge opp viktige sentrale målsettinger. GERIX-standarden må testes ut før den kan tas i bruk som en pålagt standard for alle kommuner.

Samlet for ethvert informasjonssystem som benyttes i et resultatrapporteringssystem er det mange aspekter som bør ivaretas:

Det skal skapes enighet om innhold i resultatinformasjon lokalt og sentralt. Informasjon må knyttes til beslutningssituasjoner og konkrete drifts- og informasjonssystemer.

Det skal finnes eller etableres aktører som kan arbeide med utvikling av gode lokale drifts- og informasjonssystemer.

Det skal avklares hvem som skal være sentrale aktører i dataflyt fra sentralt til lokalt nivå og mellom de lokale aktører. Det er også viktig å avklare hvordan kontroll og bearbeiding av data skal organiseres.

Forvaltningens hjemmelsgrunnlag for tilgang til og organisering av data må være etablert.

5.2.7 Kompetanseutvikling for kommunikasjonshjelpemidler og informasjonsteknologi for funksjonshemmede

Bruk av IT åpner nye muligheter for sterkt funksjonshemmede. Kompetanseutvikling på IT-baserte kommunikasjonshjelpemidler har vært en viktig del av Regjeringenshandlingsplan for funksjonshemmede. I planperioden 1990-93 ble det startet utviklingsarbeid for å øke kjennskapen til teknologiens muligheter og for å øke tverrfaglig samarbeid som vil kunne bidra til en bedre vurdering av hvem som kan nyttiggjøre seg EDB-baserte hjelpemidler. Dette arbeidet videreføres i planperioden 1994-97 bl.a. med etableringen av en kompetanse-nettverk-informasjonsteknologi for funksjonshemmede. Nettverket skal ledes av et sekretariat som skal gi informasjon om hvor spisskompetanse finnes, og som skal bygge opp og vedlikeholde felles database(r) for nettverk-samarbeidspartnere.

5.2.8 Utfordringer for videre arbeid

Foruten de utfordringer som er omtalt ovenfor i forbindelse med pågående arbeid er det flere som bør nevnes.

I det videre arbeid er det viktig å engasjere og stimulere de tunge fagmiljøene innenfor helsetjenesten, f.eks. på regionsykehusene, også i utviklingen av informasjonsteknologi. Som de i dag er en drivkraft innenfor ulike medisinske områder, må de videreutvikle seg også på IT. Statens rolle må her ses i sammenheng med det samarbeid og den myndighet staten for øvrig har vis a vis regionsykehusene om fordeling av funksjoner og stimulering av utviklingsoppgaver bl.a. gjennom regionsykehustilskuddet.

Det er i tillegg viktig å se nærmere på utnyttelse av helsetjenestenes registre. Det ligger et stor potential for bruk av informasjon fra registrene i helseplanlegging, forskning og klinisk arbeid bl.a. i forbindelse med forebyggingsarbeidet. Dette må imidlertid ses i sammenheng med oppfølging av NOU om "Pseudonyme helseregistre, et lovutkast om personvern, pasientvern og helsevern" fra Boe-utvalget og spørsmål om fremtidig organisering og sikring av opplysninger i helsetjenestens registre.

5.3 Utdanningssektoren

5.3.1 Bakgrunn

I bl.a. OECD's områdegjennomgang av norsk utdanningsvesen i 1987 ble det pekt på at de sentrale utdanningsmyndigheter hadde behov for et langt bedre datagrunnlag for utvikling og styring av skoleverket. OECD's gjennomgang samt Statskonsults gjennomgang i 1988 la grunnlag for et mer bevisst arbeid med informasjonssystemer for utdanningssektoren.

Når det med en viss rett kunne hevdes at de sentrale utdanningsmyndigheters informasjonsgrunnlag for norsk skole var for dårlig, så hang det sammen med delegeringen av avgjørelsesmyndighet og nytt inntektssystem for kommunene. Informasjon var ofte et biprodukt av den konkrete saksbehandling og rapportering i forbindelse med budsjettbehandlingen. Når disse oppgavene endret karakter, forsvant også mye av datagrunnlaget.

I en situasjon hvor styring i større og større grad skjer gjennom fastsetting av rammebetingelser, er det avgjørende at de sentrale myndigheter gis muligheter for å følge utviklingen gjennom systematisk rapportering. Også de lokale ledd, kommuner og fylker, har behov for informasjon for å kunne foreta sammenligninger.

Målene for dette arbeidet var bl.a.

• forenklet og koordinert datainnsamling
• etablering av felles datagrunnlag
• grunnlag for strategisk planlegging, målstyring og resultatstyring

5.3.2 IT-anvendelser i utdanningssektoren

Nettverk og infrastruktur

Uninett med tilknytning til Internet har representert et både kraftig og vellykket initiativ når det gjelder ulike kommunikasjonstjenester i utdanningssektoren. Hele universitets og høgskolesektoren er knyttet sammen gjennom Uninett med høyhastighetsforbindelser mellom universitetene. Nettverket har gitt forskere og administratorer gode muligheter for kommunikasjon mot internasjonale forskningsmiljøer. Etter de planer som foreligger i stortingsmeldingen om IT gis nå hele det norske skoleverket anledning til å knytte seg opp mot Uninett. Det pågår også et aktivt arbeid med et nordisk skoledatanettverk.

Universitets- og høgskolesektoren

Opptaket av studenter til universiteter og høgskoler foregår gjennom et samordnet system for å gi raskere saksbehandling, bedre oversikt over søkersituasjonen og bedre samordning mellom institusjonene. I videreutviklingen av opptakssystemet har man utviklet systemer for mer effektiv innhenting av karakterer fra videregående skole gjennom etablering av en elektronisk vitnemålsdatabase.

Gjennom samarbeid med Norsk samfunnsvitenskapelig datatjeneste er det utviklet informasjonssystemer for bedre oversikt over studentsituasjonen ved universiteter og høgskoler.

Innenfor høgskolesektoren arbeides det med felles systemer for bl.a. arkiv, regnskap og studentadministrasjon.

Grunnskole og videregående utdanning

For grunnskole og videregående opplæring er det utviklet informasjonssystemer (GSI/VSI) for bedret statistisk oversikt over elev- og lærersituasjonen og ressursbruk.

KS, kommunene, fylkene, lærerorganisasjonene, SSB og utdanningsdirektørene var aktive under arbeidet med kravspesifikasjonen.

Gjennom arbeidet med GSI/VSI er KUF kommet et stykke på vei når det gjelder begrepsavklaringer innenfor grunnskolen og videregående opplæring. Arbeid er også i gang innenfor spesialundervisningen og i forhold til voksenopplæringen.

Også innenfor videregående opplæring er det utviklet inntakssystemer. Gjennom en rekke år hadde man et felles, nasjonalt inntakssystem. Nå er inntaket basert på lokale systemer i det enkelte fylke. Denne desentraliseringen har på den ene siden bidratt til at inntakssystemene er bedre integrert med annet statistisk materiale i fylkene. På den annen side har det ført til dårligere landsoversikt.

Det foreligger en klar arbeidsdeling mellom staten og kommuner/fylker. De nasjonale statistikksystemer er et statlig ansvar. De lokale skoleadmnistrative systemer er et lokalt ansvar.

Det er nedlagt et omfattende arbeid på grunnskolesiden i å utvikle gode tilbakemeldingssystemer mellom utdanningsdirektørene og kommunene gjennom en systematisk styringskalender.

5.3.3 Hovedutfordringer og nye tiltak i videre arbeid med informasjons- og kommunikasjonssystemer i utdanningssektoren

Infrastruktur

Man har i dag en vel utbyggede nett for forskningsmiljøene på den ene siden og for den sentrale admnistrasjon på den annen side. I forskningsmiljøene er selvsagt standardene og løsningene i Internet-verdenen dominerende. Den sentrale administrasjon følger de løsninger og standarder som er lagt til rette med stamnettet i regjeringskvartalet og NOSIP som standard. For de lokale og regionale administrasjonene er situasjonen noe mer uensartet. De har begrenset med kompetanse og ressurser og har behov for tilgang og tjenester både inn mot forskningsmiljøene og inn mot sentraladministrasjonen. Grovt sett kan man si at Internet-standardene og NOSIP-standardene møtes et sted mellom lærerværelset og rektors kontor på en vanlig skole. Det er viktig at man i videre arbeid med standardisering av kommunikasjonstjenester sørger for interkonnektivitet mellom de ulike miljøer.

Felles datamodell

Mye gjenstår for å få en gjennomgående statistikk for hele utdanningssektoren, fra grunnskole til høyere utdanning. Et viktig problem i forhold til å utvikle en større informasjonsmodell for hele utdanningssektoren ligger i det forhold at departementet i det vesentlige er etatsstyrende i forhold til høyere utdanning og sektorstyrende i forhold til grunn- og videreutdanning. Informasjonsbehovene er dermed nokså forskjellige på de ulike områdene. Statistikksystemer anses å være departementets ansvar, men administrative systemer er skole/institusjonseiers ansvar. Jf. f.eks. de arbeider som er i gang på universitets og høgskolesektoren når det gjelder sentral vitnemålsdatabase og sentralt inntakssystem for studenter, og felles administrative systemer på høgskolesiden, alt sammen administrative, operative systemer, mens man altså på skolesiden kun opererer med rene statistikksystemer.

Datainnhenting

Data hentes idag inn dels elektronisk, dels gjennom papirskjemaer. Det er et mål å ta i bruk elektronisk dataoverføring fra datakilde til sentral database. Aktualiteten på de data som samles inn bør bli svært meget bedre enn det vi har idag, hvor det tar mange måneder før f.eks. oversikt over elevtall i videregående skole er på plass.

Tilrettelegging og analyse av data

Det er en stor og omfattende oppgave å legge det datamaterialet som samles inn til rette for ledere og saksbehandlere. Det er behov for bedre teknisk tilrettelegging, bedre oversikt over hvilke data som finnes og omfattende opplæring i analyse av foreliggende materiale.

5.4 Økonomi- og finanssektoren

5.4.1 Generelt

På Finansdepartementets område er skatte-, avgifts- og tolladministrasjonen en tung bruker av IT-baserte produksjonsløsninger. I tillegg har Statistisk sentralbyrå fore- tatt en nødvendig modernisering av sine interne IT-løsninger. Også Finansdeparte- mentet og Kredittilsynet bruker idag moderne IT-baserte arbeidsstasjoner til saks- behandling, arkiv, økonomi-og styringssystemer og øvrige kontorstøttesystemer.

Det ble i 1989 fattet en standardiseringsbeslutning/gitt retningslinjer vedrørende felles edb-strategi, herunder bruk av åpne systemløsninger, for Finansdepartementets område. På denne bakgrunn ble bl.a. FLID-prosjektet i skatteetaten og TADs bruk av IT-løsninger basert på åpne systemer. Retningslinjene fikk en viss oppmerksomhet i 1989 som følge av at åpne systemer på det tidspunktet ikke var særlig utbredt i offentlig sektor.

Intensjonen bak en reorganisering av skatte-, avgifts- og tolladministrasjonen i Norge er å utvikle en organisasjon som vil bli bedre i stand til å møte de utfordringer en vil bli stilt overfor i framtiden. Det er i St.prp. nr.44(1993-94) En felles skatte-,avgifts- og tolletat vist til følgende endringer rammebetingelsene:

• En mer åpen internasjonal økonomi.Tilpasning til internasjonal økonomi krever høy kompetanse og god omstillingsevne. Et eventuelt framtidig norsk EU- medlemskap vil bl.a. stille nye krav til tollvesenet som forvalter av EU`s tredjelands regime som en viktig del av EU`s handelspolitikk.
• Økonomisk kriminalitet / Svart arbeid. Økonomisk kriminalitet kan møtes og forebygges gjennom målrettede og effektive kontroller samt holdningsskapende arbeid.
• Endrede krav til offentlig virksomhet. Omstilling og effektivisering er en forutsetning for å sikre kollektiv velferd og offentlige arbeidsplasser.
• Kontinuerlig endring av regelverket. En effektiv organisasjon må raskt kunne omstille seg til vedtatte regelendringer og ta initiativ til forbedringer.
• Bruk av informasjonsteknologi. For skatte-, avgifts- og tolladministrasjonen er effektive IT-løsninger en forutsetning for god styring, effektiv produksjon og høy service. Krav til felles standarder og samordning av IT-systemer på tvers av sektorer stiller videre krav til effektiv IT-ledelse.

  En felles IT-ledelse for en ny samlet etat vil kunne samordne datasystemene langt mer effektivt enn i dagens tre etater. Skatte-, avgifts- og tolladministrasjonen står overfor en rekke utfordringer i forbindelse med å bruke informasjonsteknologi i oppgaveløsningen. Dette vil bl.a. være:

  1. Bruk av IT-løsninger vil kunne gi raskere tilgjengelig informasjon med høy kvalitet for å sikre bedre kvalitet på oppgaveløsningen.
  2. Informasjonskvaliteten vil også være avgjørende for å kunne vurdere formåls-, effektivitet og kostnadseffektivitet i skatte-, avgifts- og tolladministrasjonen. Informasjonen vil ha avgjørende betydning i planleggingsarbeidet og som redskap for styring og beslutning.
  3. I oppgaveløsningen har det vist seg at maskinelle løsninger ofte er mer effektive enn manuelle løsninger. Ved folkeregistrering, utskriving av skattekort, datasøttet/forenkelt selvangivelsesbehandling, merverdiavgiftsdeklarasjon, tollekspedisjon ved innførsel og utførsel, ulike kontrollfunksjoner samt ved all innfordring/innkreving kan skatte-, avgifts- og tolladministrasjonen nytte IT som et effektivt hjelpemiddel. Dette gjelder både behandlingsdelen og informasjonsoverføringsdelen.
  4. Det er viktig at datagrunnlaget utvikles på en slik måte at det blir mer entydig for hele skatte-, avgifts- og tolladministrasjonen. Dette gjelder både identifikasjon, bredde og kvalitet i datagrunnlaget. Et bedre datagrunnlag vil kunne gi muligheter for mer korrekt fastsettelse, samt bedre mulighetene for en mer effektiv kontroll og innfordring.
  5. Det er viktig at det utvikles effektive brukersystemer innenfor de sentrale hovedoppgaver som skal gjennomføres. Det er viktig at disse brukersystemer kan anvende et felles datagrunnlag i oppgaveløsningen på tvers av hele skatte-, avgifts- og tolladministrasjonen.
  6. Bruk av IT-løsninger vil være et effektiv hjelpemiddel i kommunikasjonen med forvaltningen forøvrig, med publikum, og i særlig grad med næringslivet.

  Sannsynligheten for å oppnå kostnads- og formålseffektive IT-løsninger er etter departementets oppfatning større dersom utviklingsarbeidet kan skje med utgangspunkt i en felles edb-strategi hvor utviklingsansvaret og budsjetter ligger hos en felles ledelse.

  En samlet IT-funksjon under én ledelse vil etter departementets mening bl.a. gjøre det lettere å etablere en felles informasjonsbank/datasentral, der man kan samle fellesdata som hele organisasjonen trenger, og produksjonsdata som flere skal ha tilgang til. Felles informasjonsgrunnlag kan gi bedre støtte i utøvelsen av kontrollfunksjonene. Det kan også bli enklere å utvikle felles blanketter og effektive lese- og utskriftsløsninger, som hele skatte-, avgifts- og tolladministrasjonen kan dra nytte av. Også innenfor innbetalings-/innfordringssystemene er det behov for samordning av utvikling av løsninger.

  De største investeringsprogrammene på Finansdepartementets område har i den senere tid vært knyttet til FLID-prosjektet i skatteetaten og NTP-prosjektet m.m. i toll- og avgiftsetaten Begge prosjektene har arbeidet målrettet med å se på organisasjonsendringer som følge av de endringer i produksjonsprosesser som moderne datateknologi gir mulighet for. Prosjektene har derfor vært vel så mye store organisasjonsprosjekter som rene EDB-prosjekter.

  Dette har sammenheng med at en systematisk har sett på områder innenfor bl.a. skatte- og avgifts- og tolladministrasjonen hvor det er mulig å få produktivitetsvekst ved å gjennomføre maskinell behandling av arbeidsoppgaver som tidligere ble utført manuelt. Dette frigjør arbeidskraft som kan settes inn på høyt prioriterte områder. Organisasjonsprosjektene tar videre utgangspunkt i å få etablert en aktiv styring med å disponere de frigjorte ressurser til høyt prioriterte områder slik at en unngår negative effekter som bl.a. "trekkpapir-effekten".

  5.4.2 Toll-og avgiftsetatens (TAD) bruk av elektronisk datautveksling (EDI)

  Toll- og avgiftsetaten har bl.a. som sine ansvarsområder å kreve inn toll og avgifter på varer som innføres. Alle varer som ankommer Norge skal registreres av TAD, og ved ervervsmessig innførsel plikter vareeier å legge fram en utfylt tolldeklarasjon.

  På begynnelsen av 80-tallet økte utenrikshandelsen, samtidig som næringslivet ønsket å redusere varebeholdningen. Dette medførte mindre, men hyppigere vareforsendelser (just-in-time prinsippet) og derfor en sterk økning i antallet tolldeklarasjoner.

  Toll- og avgiftsdirektoratet vedtok i 1985 en IT-plan som bl.a. inneholdt vedtak om å motta/sende tolldeklarasjoner elektronisk (TVINN). Utviklingsarbeidet ble igangsatt i 1986. I 1988 ble det gjennomført et prøveprosjekt i Oslo-området. Full utplassering ble gjennomført i 1991 samtidig som TAD igangsatte arbeidet med å overføre systemet til en ny teknologisk plattform. Dette arbeidet vil bli sluttført i løpet av første halvår 1995.

  Det er av næringslivet blitt antatt at elektronisk tollbehandling gir muligheter for effektivisering og kostnadsreduksjoner - ved hurtigere svartid, tidligere frigivelse av varer, hurtigere varedisdribusjon, reduserte deklarasjonskostnader og innpsparinger bemanningsmessig. Toll- og avgiftsetaten og Statistisk sentralbyrå har hatt en intern effektivseringsgevinst på tilsammen 275-300 årsverk.

  Toll-og avgiftsetaten har basert løsningene for forsendelse av elektroniske deklarasjoner (mellom deklarant og toll- og avgiftsetat), på tjenester fra nettverksleverandør. Nettverksleverandøren opptrer som mellommann i meldingsformidlingen. Det settes betydelige krav til den enkelte leverandør om et forpliktende og langsiktig samarbeid med TA, slik at kvaliteten på leveransene av tjenester knyttet til formidling av EDI-meldinger mellom næringslivet og toll- og avgiftsetaten sikres. Alle nettverksleverandører pålegges funksjonelle, tekniske, juridiske og operasjonelle krav.

  TAD vil vurdere hensiktsmessigheten av å tilby en "teletorg-tjeneste" for TVINN, dsv. en tjeneste som gjør at TVINN kan nås via en vanlig PC/terminal og et modem, uten at deklaranten selv har anskaffet egen programvare for bruk mot TVINN. En slik løsning kan tenkes etablert ved at "teletorg-leverandøren" selv anskaffer TVINN-brukerprogram og gjør dette tilgjengelig for sine kunder. Kommunikasjon mot TAD vil være basert på EDI/EDIFACT slik som ordinære TVINN-kunder. En slik "teletorg-leverandør" kan også tenkes brukt med tilknyttede tjenester til TVINN, som f.eks. oppslag i tolltariffen, Toll- og avgiftsetatens valutakurser, informasjon om nye tollsatser og krav til lisenser samt annen relevant informasjon fra etaten.

  5.4.3 Skatteetatens bruk av IT-baserte løsninger

  Skattedirektoratet har i forbindelse med FLID-prosjektet laget en samlet prosjekt- plan for EDB-innføring i skatteetaten. Planen omfatter bl.a. EDB-løsninger i etaten og datateknisk infrastruktur.

  Skatteetatens IT-anvendelse har historisk vært vesentlig mer omfattende enn de øvrige etater innenfor skatte- og avgiftsadministrasjonen. I skatteetaten eksisterer det derfor en sterk IT-faglig kultur og tradisjon, mens det i de øvrige etater i skatte- og avgiftsadministrasjonen ikke er etablert tilsvarende sterke sentrale fagmiljøer.

  Skatteetatens IT-anvendelse er primært rettet mot å sikre regelanvendelse i hele etaten og derigjennom å sikre en riktig og effektiv skatte- og avgiftsfastsettelse. IT-anvendelsen har derfor primært vært rettet mot interne formål.

  Skatteetaten har til nå prioritert IT-løsninger overfor forskuddspliktige personer og virksomheter. Løsninger mot etterskuddspliktige virksomheter har vært begrenset, men det tas nå sikte på et sterkere engasjement de nærmeste årene.

  Forholdet til publikum har blitt ivaretatt gjennom skatteetatens Flid-projekt, bl.a. gjennom ordningen med forenkelt selvangivelse. Det kombinerte IT-prosjekt og organisasjonsprosjekt har videre hatt som et sentralt siktemål å få etablert en kultur for lik ligningsbehandling uavhengig av geografisk beliggenhet. Det antas at økt bruk av IT i kombinasjon med felles styringsprinsipper ved ligningskontorene vil gi slik økt grad av likebehandling.

  Datanettet er en meget viktig del av den "tekniske infrastruktur" som er etablert for skatteetaten. Nettverket knytter sammen lokale og sentrale brukersystemer i etaten, det danner basis for de edb-baserte tjenester innen etaten og for tjenester som de lokale kontorene kan motta fra et driftsstøttesenter (Grimstadkontoret). Nettverket vil også i stigende utstrekning være basis for edb-baserte tjenester som blir tilgjengelig utenfor etaten. Dette gjelder bl.a. utveksling av informasjon om jurdidiske enheter mellom skatteetaten og Enhetsregisteret i Brønnøysund. Nettverket skal også på sikt kunne nytte elektronisk datautveksling, EDI.

  Det er lagt stor vekt på bruk av standarder i datanettet. Dette ut i fra behovet om å kunne tilby tjenester med høy kvalitet og sikkerhet, samtidig som kostnadene til kompetanseoppbygging og drift av et multi-leverandørnettverk skal holdes på et minimumsnivå.

  5.4.4 Statistisk Sentralbyrå

  Ved inngangen til 1990-årene var SSB`s IT-teknologiske infrastruktur bygd opp rundt stormaskin-miljø. SSB`s bruk av IT har tradisjonelt vært innadvendt, rettet mot statistikkproduksjon, analyse og registerforvaltning.

  I sin strategiplan fra august 1991 vises det bl.a. til følgende hovedutfordringer for SSB:

  • En tekologiendring til bruk av PC- og lokalnetteknologi. En utvidet bruk av PC-baserte løsninger vil gradvis redusere stormaskinens betydning som produksjonshjelpemiddel. Som databasemaskin anses den fortsatt å ha en betydelig nytte for SSB som følge av betydelige datamasser og registre.
  • Et viktig satsningsområde for SSB vil være nettverksløsninger. Etablering av stadig flere nasjonale og internasjonale nettverk gir mulighet for effektiv og omfattende datakommunikasjon med omverdenen. Ikke minst er dette viktig i lys av at SSB innhenter betydelig informasjon gjennom oppgaveplikt fra næringslivet. Automatisert datainnsamling og eletronisk formidling/datautvelsking (EDI) vil være viktige områder for SSB.
  • SSB har vært internasjonal pioner når det gjelder bruk av administrative registre i statistikkproduksjonen. Som et resultat har administrative datasystemer fått større og større betydning som datakilde for statistikk. Denne utvikling har sammenheng med bruk av fødselsnummer og stadig økende omfang av edb-teknikk i administrative rutiner.
  • Ved omlegging til bruk av organisasjonsnummer ved innhenting av opplysninger fra næringslivet, samt bedret samspill mellom de store registerførende etater i offentlig sektor, vil den samlede oppgaveplikten for næringslivet gå ned. Dette påvirker også den metode som SSB fram til idag har nyttet ved sin egen oppgaveinnhenting fra næringslivet.

  5.4.5 Statens konsernkonto

  Innføringen av Statens Konsernkonto blir gjort for å effektivisere betalingsformindling og regnskapsføring i staten. Statens Konsernkontoordning innføres uten at det utvikles nye datasystemer, men medfører videreutvikling av eksisterende systemer hos de ulike aktørene (både Postgiro og banker samt leverandører av lønns- og økonomisystemer). Eksisterende infrastruktur legges til grunn og bruk av elektronisk utvelsking av data via linje/datanettverk mellom aktørene.

  Kommunikasjon

  I Statens Konsernkontordning skal det mellom betalingsformidler og den enkelte institusjon, være både satsvis overføring av data og interaktiv datautvelsking.

  Statens Konsernkontoordning stiller krav om at den informasjon som skal utveksles mellom statlige institusjoner og betalingsformidlere, i størst mulig grad skal utveksles elektronisk over en eller annen form for linjekommunikasjon. Bruk av disketter eller tape aksepteres bare som reserveløsninger.

  Det er ikke stilt krav om bruk av standard kommunikasjonsmåte da både maskinplattform og tilgjengelige protokoller varierer meget både blant de statlige institusjoner og hos betalingsformidlerne.

  Formater

  Betalingsformidlerne har ikke et standard format på de transaksjoner som skal utveksles med institusjonene. I denne forbindelse stiller Statens Konsernkontoordning krav til leverandørene av regnskapssystemer om at deres systemer må kunne håndtere utveksling av data med de ulike betalingsformidlerne.

  Sikkerhet

  Staten v/Finansdepartementet har utarbeidet krav til sikkerhet ved satsvis overføring av data mellom de statlige institusjonene og betalingsformidlerne. Ved interaktiv kommunikasjon er det stilt krav til sikkerhet ved påloggingsprosedyren i bedriftsterminalsystemene til betalingsformidlerne.

  5.5 Justissektoren

  5.5.1 Overordnede forhold, infrastruktur m.v

  Det er under etablering en ny organisasjon for IT i justissektoren. Det vil bli etablert en enhet for fellesfunksjonen IT i tillegg til tre etatsrettede IT-enheter (én for politiet, én for domstoler/høyere påtalemyndighet og én for kriminalomsorg).

  Det er utarbeidet et sett med retningslinjer for IT i justissektoren. Det er igangsatt et eget prosjekt for å etablere de konkrete strategiske og praktiske standarder for maskin- og programvare i sektoren.

  Innenfor den del av justissektoren som behandler straffesaker, er det utarbeidet en detaljert beskrivelse av informasjon og rutiner. Denne beskrivelsen, kalt Informasjonsmodell for straffesaker, vil bli lagt til grunn for framtidig utvikling av edb-baserte støttesystemer i sektoren og etter hvert også for forvaltning av eksisterende systemer. Departementet undersøker i denne sammenheng mulighetene for å koble dette arbeidet opp mot tilsvarende informasjonsstruktur-arbeid innenfor andre deler av offentlig sektor.

  Det er gjennomført et forprosjekt for kommunikasjon (både talebasert og data-komm.) i justissektoren. Dette vil i første omgang bli ført videre med sikte på å etablere et landsdekkende stamnett for datakommunikasjon i sektoren.

  5.5.2 Forhold innenfor de enkelte deler av justissektoren

  Politiet

  For å understøtte politiets oppgaver under gjennomføringen av OL ble det utviklet en del edb-baserte systemer. Disse omfatter et politioperativt system (PO), et personaladministrativt system (PA/TTA) og et system som effektiviserer informasjonsflyten i straffesaksbehandlingen (BL). Gjennom et eget prosjekt (Lokale IT-løsninger) skal disse systemene i første omgang (1994) utprøves i et antall politidistrikter for senere å utplasseres i hele landet. Mens gevinstene til PO særlig knytter seg til muligheten for mer effektiv disponering av politiets ressurser, vil politiet etter innføring av PA/TTA og BL oppnå raskere behandlingstid knyttet til administrative gjøremål og avvikling av straffesaker. Videre er målet å frigjøre mannskap som kan nyttes til å forbedre kvaliteten av tjenesten ved et mer utadrettet og publikumsrettet politi.

  Etablering av teknisk infrastruktur er en forutsetning for å ta disse løsningene i bruk i politidistriktene. Det kreves betydelige investeringer, og med de planlagte økonomiske rammer vil investeringene strekke seg over tre år. I 1995 er det planlagt å utstyre de største politidistriktene med ny infrastruktur og ta i bruk OL-løsningene. Den videre utplassering av infrastruktur i etaten vil skje på bakgrunn av de erfaringer som innhentes.

  Domstolene

  I domstolene benytter man lokale databaser til føring av grunnbok (tinglysningsinformasjon). Denne informasjonen overføres daglig til hhv NIT og SDS for føring av sentral grunnbok. Dette er tradisjonelt viktig informasjon i sektoren som er meget godt effektivisert gjennom IT-løsningene. Driften av tinglysningssystemene finansieres gjennom salg av informasjon til finansinstitusjoner mv. Grunnboken skal samordnes med GAB-registeret (Grunneiendom, Adresse og Bygning) slik at informasjon om fast eiendom i Norge samles.

  Ved Brønnøysundregistrene er det under utvikling et nytt register over enheter som ikke er fysiske personer (Enhetsregisteret).

  Hovedmålet for framtidig utviklilng vil være informasjonsutveksling hhv mellom lokale systemer og mellom ulike deler av sektoren. Det arbeides f.eks med integrasjon av økonomi- og saksbehandlingssystem i domstolene. Man vurderer videre rutiner for elektronisk overføring av informasjon fra banker til grunnbok, og overføring av informasjon fra namsmenn til Brønnøysund (gebyrinnkreving og tinglysningsinformasjon.

  Kriminalomsorgen

  En fagapplikasjon for kriminalomsorg i anstalt er satt i drift ved ca 3/4 av alle anstaltene. En påbygging av denne applikasjonen som skal dekke kriminalomsorg i frihet, er under utvikling.

  Andre forhold

  Det samarbeides med Datatilsynet om konsesjoner for registre. En del spesielle forhold gjelder tinglysningsregistrene hvor personvernrelaterte spørsmål er regulert i egne lover og forskrifter. For å oppfylle sin funksjon må tinglysningsregistrene være offentlige, men det er også behov for personvernmessig beskyttelse av den informasjonen som finnes der.

  Det er startet et prosjekt for utarbeidelse av rammeverk for IT-sikkerhet i justissektoren.

  5.6 Miljøsektoren

  Infrastruktur

  Miljøverndepartementet og samtlige underliggende etater er knyttet til et felles sektor-datanett, MVNETT. Nettverket omfatter samtlige 1500 arbeidsplasser i sektoren. MVNETT er via MD knyttet til R-kvartalets Stamnett (for epost-trafikk inn/ut av sektornettet, samt tjenester i Stamnettet), og via Statens kartverk til TelePost IPnet (for direkte Internet aksess).

  I tillegg til MVNETT har Statens kartverk egne "produksjonsnett": SATREF-nettet og SNA-nettet mot NIT/Hamar (GAB-systemet m.v.), begge med utgangspunkt i Kartverket på Hønefoss. Disse nettverkene holdes utenfor den overordnede sektorstyringen.

  MVNETT vil videreføres som et tjenestenett for miljøvern-forvaltningens etater (MD og 5 fagdirektorater). På fylkesnivå vil en søke en integrasjon med det nye fylkesnettet . Vårt fylkesapparat (Fylkesmannens miljøvernavdelinger) vil teknisk integreres helt i det nye fylkesnettet.

  En vil fortløpende vurdere kapasiteten i MVNETT slik at nettet kan støtte nye anvendelser (distribuerte databaser, multimedia-løsninger m.v.) når disse blir aktuelle og hensiktsmessige å etablere. I forhold til Riksantikvarens (RA) etablering av et samlet registersystem for kulturminner, må det vurderes hvilken kommunikasjonstekniske løsning som må til for å støtte samspillet med RAs regionale apparat, dvs landsdelsmuseer og fylkeskommuner.

  Det er et økende behov for å redusere avstander og reisebehov i sektorens geografisk distribuerte organisasjon. Det arbeides for tiden med initiativ for å etablere ISDN-baserte videokonferanseløsninger i flere av etatene. Det er tilsvarende behov for å etablere slik kommunikasjon og epost mot EU-delegasjonen, -kommisjonen, EEA (Det europeiske miljøbyrået) og andre internasjonale miljøer. MD vil også fortløpende vurdere på hvilken måte sektoren kan etablere løsninger som gir datastøtte under reiser, telependling etc, for de ansatte.

  Miljøvernforvaltningen har standardisert på SQL-baserte databaser. Forøvrig er det også valgt sektorstandarder for aksess til databaser, for integrasjon mellom applikasjoner og for integrasjon mellom meldingsformidlingssystem og øvrig applikasjonsportefølje.

  Miljøvernforvaltningen har videre et stort behov for å etablere forvaltningsstandarder på datamodell- og dataelement-nivå. Dette fordi dagens systemarkitektur og begrepsbruk vanskeliggjør integrasjon av systemer/rutiner og deling/sambruk av data mellom etatene. MD og etatene har sammen tatt initiativ til å utarbeide en første versjon av en overordnet datamodell eller virksomhetsmodell som mal for nye løsninger i etatene. Modellen - og et metodeverk for å definere entiteter/begreper - foreligger i første versjon sommeren 1994.

  IT-anvendelser

  Så langt har miljøvernforvaltningen i stor grad fokusert på etablering av effektive og samordnede systemer og rutiner rundt tradisjonell kontorstøtte og saksbhandling. Dersom vi ser bort fra Statens kartverk og deler av Norsk polarinstitutt, er en dominerende andel av IT-satsingen knyttet til ordinært kontorstøtteverktøy og "interne" løsninger for strukturerte data (arkiv/journal, regnskap, budsjett/økonomi, virksomhetsplanlegging, personalsystem, bibliotek etc.). Mht. løsningsvalg på disse områdene, skiller MD og etatene seg lite fra øvrig statsforvaltning.

  I liten grad foreligger det systemstøtte for publikumstjenester, informasjonsproduksjon og håndtering av ustrukturert (tekst) informasjon. I samarbeid med Ft vil vi med det første prøve ut såkalte World Wide Web-løsninger for å se på mulighetene for å støtte nye anvendelser på dette området. Et anvendelsesområde er distribusjon av meldinger, rundskriv o.a. til landets kommuner.

  MD vil fortløpende vurdere på hvilken måte en kan gi en hensiktsmessig systemstøtte for ledelsesfunksjonene (LIS-løsninger), relatert til de problemstillinger og ledelsesutfordringer som kan identifiseres på de ulike nivåer og innen ulike områder (økonomi, faglig oppfølging, resultatstyring, informasjonsstøtte til politisk nivå etc.).

  Elektronisk post ble introdusert i MD allerede i 1991, og ble tatt i bruk i samtlige etater i 1993. I dag benytter alle ansatte i sektoren Microsoft Mail som epost-system, med tilgang til X.400-kommunikasjon mot TelemaX og Internet (via R-kvartalets Stamnett).

  MD og etatene inngikk i 1992 en utviklingskontrakt med Pumatec AS om utvikling av et front-end geografisk informasjonssystem (GIS) mot stedfestede data i relasjonsdatabasene i forvaltningen. Systemet er i dag kommersielt tilgjengelig, og er spredt bl.a. i samtlige miljøvernforvaltningens etater.

  Av eksisterende fagsystemer nevnes kort de viktigste:

  • Riksantikvarens SEFRAK-database over kulturminner
  • Direktoratet for naturforvaltnings ROVBASE (rovdyrregistreringer),
  • NATURBASE (verneverdige områder), Jegerregisteret (alle registrerte jegere/jegeravgifter) og systemer for oppfølging av erstatningssaker (erstatning for båndlagte arealer, erstatning for viltskader etc.).
  • SFTs system for utslippsdata (kommunale utslipp, industriutslipp)
  • Statens kartverks mange produksjonssystemer, GAB, NGIS-konseptet m.v.

  Disse datasystemene og de data som forvaltes av oppdragsforskningsinstituttene, spesielt NIVA, NILU og NIVA) representerer svært store dataressurser som foreløpig er forholdsvis lite utnyttet utover sektoren selv.

  Det er dessuten forholdsvis lite utveksling av faglige data internt i sektorene. Rapportering mellom forvaltningsnivåene foregår fortsatt hovedsaklig analogt og knyttet til de tradisjonelle formalrutinene (budsjettinnspill, faktaleveranser til miljøpolitisk redegjørelse, rapportering ved de faste oppfølgingsmøter med etatene etc.).

  I samarbeid med KAD vil det etableres et Rettskilderegister for Plan- og bygningsloven, med grensesnitt mot private og kommuner.

  MD eteblerer for tiden et Plansakregister for den interne saksbehandlingen og oppfølgingene av kommune- og reguleringssaker i departementet. Statens forurensningstilsyn utvikler et landsdekkende, samlet system (SESAM) for kommunale utslipp, oppdrettsanlegg-konsesjoner etc., for bruk i Fylkesmannens miljøvernavdelinger.

  Spesielt om miljødata

  Det brukes store ressurser på å innhente miljødata, både i miljøvernforvaltningens egen regi og i samfunnet som helhet. Situasjonen innenfor miljødataområdet preges av desentral organisering og at det er mange aktører involvert. Gjennom at ansvaret for dataene stort sett ligger lokalt i den enkelte etat (både innenfor og utenfor MDs sektoransvar), krever dette betydelig innsats knyttet til standardisering, utarbeiding av retningslinjer og tiltak for å sikre gjenfinning og kvalitetssikring av informasjonen.

  MDs standardiseringarbeid på området vil i første omgang omfatte standardisering av metoder og begreper knyttet til miljødataene. De standarder som utvikles skal utnyttes ved innhenting, utveksling og sammenstilling av data. Sammenstilling og utveksling av data fra forskjellig kilder er idag vanskelig fordi de samme forhold måles med ulike metoder, resultatene beskrives med ulike begreper og representasjonen i databaser gjøres etter forskjellig formater.

  Begrepsstandardisering er også en viktig forutsetning for å gjenfinne informasjon. MD satser derfor på å utvikle standardiserte emneordsystemer eller tesauri. Arbeidet på området er praktisk organisert som et nytt sekretariat under Norsk allmenstandardisering, hvor MD finansierer 2 stillinger.

  En hensiktsmessig utnyttelse av miljødata krever gode rutiner og systemer for dokumentasjon og karakterisering, særlig i forbindelse med elekronisk lagring og utveksling av data og dokumenter. Det er her viktig at de opplysninger, som er nødvendig for å tolke eller vurdere kvaliteten på dataene (tid, sted osv.), er registrert i tilknytning til dokumentet på en enhetlig måte. Utvikling av retningslinjer for karakterisering og felles datamodeller og utvekslingsformater vil være viktige element i denne sammenhengen.

  Det har i flere år vært jobbet med planer for å etablere en nasjonal referansetjeneste for miljøinformasjon. Dette vil være et viktig hjelpemiddel for å sikre en mer rasjonell utnyttelse av miljødataene i samfunnet, gjennom at den på en enkel måte gir svar på hva som er gjort av miljøundersøkelser, hvor de er gjort og hvem som forvalter dataene. En referansetjeneste vil være en betydelig satsing. Referansetilfanget vil kunne bli svært stort, og den vil således representere en stor utfording - ikke minst organisatorisk.

  En viktig utfordring på miljødatasiden vil også være knyttet til arbeid på internasjonalt nivå. Det ventes en betydelig opprustning av miljødataarbeidet gjennom den permanente etablering av et europeiske miljøagenturet (EEA). En konsekvens vil opplagt være økt flyt og rapportering av strukturert informasjon mellom EU-/EØS-landene og miljøagenturet.

  Spesielt om kart og geodata, GAB etc.

  Statens kartverk forvalter flere typer databaser og elektroniske data vedrørende geografisk informasjon. GAB-registeret er det offisielle registeret over alle landets grunneiendommer, adresser og bygninger. Viktige områder for bruk av registeret er kommunal forvaltning,, privat og offentlig eiendomsforvaltning og byggesaksbehandling. Føringen av GAB-registeret skjer med hjemmel i delingsloven. En vesentlig del av rapporteringen skjer gjennom kommunene. Omlag 330 kommuner er koplet on-line til registeret.

  Det arbeides med en samordning av GAB-registeret og Riksantikvarens SEFRAK-register som inneholder opplysninger om bygninger bygd før 1900.

  Miljøverndepartementet og Justisdepartementet vurderer for tiden en nærmere samkjøring av GAB-registeret og den elektroniske grunnboka som forvaltes av Tinglysningsdata A/S. Miljøverndepartementet har i lengere tid registrert at det er uoverenstemmelser mellom GAB-registeret og Folkeregisteret vedrørende adressetildelinger og dobbeltføring av kretstilhørighet, uten at det hittil administrativt har lykkes å finne en løsning på problemet.

  Det sentrale stedsnavnregisteret er opprettet i samsvar med stadnamnlova. Registeret inneholder alle stedsnavn fastsatt etter lova. I hovedsak vil dette være stedsnavn oppført på offsielle kart, f eks navn på fjell, elver, steder osv. Slike navn vil ofte være viktige kulturminner.

  Både GAB og stedsnavnregisteret er eksempler på geografiske informasjonsbaser. Statens kartverk er i ferd med å overføre all sine kart til digital form og gjøre slik kartinformasjon tilgjengelig gjennom geografiske informasjonsbaser. Arbeidet som er av et stort omfang er godt i gang. Det vil ta flere år før hele landet og alle aktuelle tema er dekket. Aktuelle tema er bl a adminstrative grenser, terrengformasjoner, vassdrag, veier, bebyggelse, mm. Brukerene vil kunne være innteressert i dataene enkeltvis eller presentert som et tradisjonelt kartbilde om enn i digital form. Dataene må også kunne leveres i mange forskjellige detaljeringsgrader (målestokk). Noen typer data er i dag tilgjengelig i digital form på forespørsell, men ikke som oppslag i en database, f eks høydedata i 100 m rutenett for hele landet, og kartdata i målestokk 1:250000.

  For tiden er arbeidet med elektroniske kart for navigasjon langs norskekysten og oppbyggingen av en landsdekkende vegdatabase de to høyest prioriterte innsatsområdene. Elektroniske sjøkart i samspill med systemer som gir nøyaktige posisjoner, vil gi et vesentlig bidrag til sikrere navigasjon langs kysten, og redusere faren for grunnstøtinger, forlis og forurensing. Både elektroniske sjøkart og vegkart vil øke effektiviteten i transportsektoren. Statens kartverk arbeider også med planer om å tilby elektroniske sjøkart for internasjonal skipsfart gjennom samarbeid med andre lands sjøkartverk.

  Ved hjelp av satelitteknologi, dvs det amerikanske satellittsystemet GPS, kan brukerene enkelt og rimelig til enhver tid bestemme egen posisjon. I mange sammenhenger vil brukeren imidlertid ha behov for større nøyaktighet og pålitlighet enn det dette systemet kan gi alene. Statens kartverk har etablert en tjeneste for nøyaktighetsforbedring og pålitlighetsovervåking av satellittdata (SATREF) som nå er under testdrift.

  5.7 Oppsummering og vurdering

  Arbeidsgruppen vil særlig framheve følgende trekk fra de sektorvise beskrivelsene:

  Under helse- og sosialsektoren skal det særlig påpekes at standardiseringsarbeidet innen helsesektoren synes å ha kommet relativt langt både når det gjelder sykehus -og medisinske informasjonssystemer og for felles standarder for datakommunikasjon og informasjonsutveksling. Imidlertid gjenstår mye når det gjelder realisering/anvendelser i større skala. Infrastrukturutviklingen innenfor helsesektoren stilles overfor omfattende utfordringer ved at sektoren står overfor et meget stort antall enheter og involverer alle tre forvaltningsnivå: Stat, fylkeskommunene og primærkommunene. På dette området er det etablert et godt samarbeide mellom staten ved departementet, det underliggende organer og Statistisk sentralbyrå, og kommunesektoren. Samarbeidet mellom SHD og kommunesektoren har bl.a resultert i opprettelsen av et felles kompetansesenter for IT i helsevesenet (KITH), som ivaretar standardiseringsarbeidet og en rekke andre utviklingsprosjekter innen sektoren. Helse- og sosialsektoren er også en av de sektorene som har kommet lengst når det gjelder utvikling av nøkkeltall og rapporteringssytemer mellom lokalt/kommunalt nivå og sentralt/statlig nivå, jfr. styrings- og informasjonsHjulet og Gerix-prosjektet innen pleie- og omsorgssektoren. En betydelig utfordring for SHD i den videre infrastrukturutviklingen er bl.a. å realisere elektronisk meldingsformidling og informasjonssystemer på tvers mellom helsesektoren og trygdesektoren (f.eks. legeregninger vha. EDI), og mellom det offentlige og privat sektor, eks. primærleger, apotekene etc.

  Under Kirke-, undervisnings- og forskningsdepartementet vil arbeidsgruppen særlig peke på at det er utviklet en betydelig infrastruktur for informasjonsutveksling mellom universitets- og høyskolemiljøene gjennom UNINETT. Dette nettet er også knyttet til internasjonale forskningsmiljøer via Internett. Utnyttelsen av IT har kommet relativt langt innen høyere utdanning, mens det er dårlig spredning innen grunnskole og videregående skole.

  Under Finansdepartementets ansvarsområde er det interessant å merke seg at departementet tok en standardiseringsbeslutning i 1989, og den har lagt betydelige føringer for utviklingen av en enhetlig infrastruktur innen sektoren. Under departementets ansvarsområde ligger også forvaltningen av betydelige grunndataregistre som Folkeregisteret og Enhetsregisteret. Statistisk sentralbyrå vært en pioner i internasjonal sammenheng når det gjelder bruk av administrative registre i statistikkproduksjonen. Toll- og avgiftssektoren har kommet langt i å realisere IT- og elektronisk kommunikasjon i fagsystemene, jfr. EDI-systemer for elektronisk tolldeklarering som gir betydelige effektiviseringsgevinster både for tolletaten selv og for brukerne. I Skatteetaten er implementeringen av Fild-prosjektet, som bl.a. muliggjør ordningen med forenklet selvangivelse, et godt eksempel på IT-anvendelser som også kommer publikum direkte tilgode. Finansdepartementet har også et overordnet ansvar for bank- og kredittvesenet og problemstillingene knyttet til elektronisk betalingsformidling.

  Miljøsektoren ligger langt framme når det gjelder IT-anvendelser, datsamordning og annen utvikling av informasjonsinfrastrukturen, både når det gjelder miljødata, kart- og ressursdata. Også denne sektoren involverer både regionalt nivå (Fylkesmannen) og lokalt nivå (fylkeskommunene og kommunene) i betydelig grad, jfr. bl.a. anvendelsen av GAB-registeret.

  Under Justissektoren vil arbeidsgruppen peke på at sektoren har kommet langt når det gjelder felles IT-politikk og det arbeides med tilrettelegging av informasjons- ressursforvaltningen på tvers av de organisatoriske grensene i sektorene, jfr. arbeidet med straffesakskjeden. Arbeidsgruppen vil også peke på at Justisdepartementet gjennom det overordnede ansvaret for sentrale individrettslige problemstillinger som personvern, ansvaret for offentlighetslov og forvaltningslov, samt ansvaret for Brønnøysundregistrene, også har en sentral rolle i forbindelse med utviklingen av en informasjonsinfrastruktur.

  På grunnlag av bl.a. de sektorvise presentasjonene foran, mener arbeidsgruppen at de statlige sektorene ligger langt framme på mange områder når det gjelder virksomhetsinterne IT-anvendelser og etter hvert utvikling av sektorvise informasjonsinfrastrukturer. Standardiseringsarbeidet i flere sektorer begynner å bli knyttet opp til felles standarder for informasjonsutveksling og datatsystemer.

  Arbeidsgruppen vil likevel peke på at de statlige sektorene generelt har kommet kort når det gjelder tverrgående systemer og informasjonsutnyttelse. Selv om det er store variasjoner mellom de ulike sektorer mht. ansvarsområde og oppgavetyper, er det også utstrakt grad av felles utviklingsbehov når det gjelder f.eks. standardisering for informasjonsutveksling, løsninger for felles utnyttelse og forvaltning av grunndata og annen informasjon av felles interesse, etc. Det primære linjeansvaret for teknologiutnyttelsen bør i større grad også inkludere ansvaret for bedre tverrsektoriell utnyttelse av informasjonsressursene. Dette må også inkludere enklere og bedre informasjonsutveksling med næringslivet og andre brukergrupper, både innrapporterings- og avleveringssiden.

  ---

  Lagt inn 20 september 1994 av Statens forvaltningstjeneste, ODIN-redaksjonen

6.0 Kortfattet oversikt over det internasjonale bildet

6.1 Innledning

Kapitlet er ment å gi en kortfattet oversikt over de viktigste utviklingstrekkene internasjonalt, og som bidrar til å legge føringer på informasjons- og kommunikasjons-infrastrukturutviklingen i Norge.

I denne sammenheng er det særlig fokusert på utviklingen innenfor EU og hvilke føringer EØS legger i dag.

6.2 EU

6.2.1 EU- policy og strategier samt innsatsområder på tele-, kringkastning- og data-siden

EU har i Maastricht-traktaten nedfelt behov for transeuropeiske nettverk for transport, energi og telematikk. Forskning- og utvikling har vært knyttet til tre hovedområder:

• Grunnleggende informasjonsteknologisystemer- og utvikling av en leverandør- industri
• Avanserte telekommunikasjonssystemer
• Telematikkanvendelser

På teleområdet har det foregått en omfattende liberalisering med regelverk for ONP (Open Network Provision). Telefoni og basisnett er ennå ikke åpnet for fri konkurranse. Målseningen er en full liberalisering fra 1998.

På kringkastingsområdet sikrer dagens avtaler at et stort antall europeiske land følger de samme minimumsstandarder i sine nasjonale regelverk for å hindre uønsket programmateriale og reklame og sikre fri flyt av kringkastingstjenester. Det er åpnet for strengere regelverk i de enkelte land. EU har satt i gang arbeid med revisjon av fjernsynsdirektivet.

6.2.2 Bangemann-rapporten og EU's forslag til handlingsplan

Kommisjonens hvitbok om vekst, konkurransekraft og sysselsetting foreslo store satsinger basert på at informasjons- og kommunikasjonsteknologier og tilgrensende tjenester vil være en hoveddrivkraft for å oppnå denne vekst i Europa. Toppmøtet i desember 1993 nedsatte en arbeidsgruppe ledet av kommisjonær Martin Bangemann for å gi bedre beslutningsunderlag. Gruppen besto hovedsakelig av representanter for kommunikasjons- og dataindustrien i Europa , men også noen representanter for anvendelser i industrien.

Gruppens rapport "Europe and the global information society - Recomendations to the European Council" ble lagt fram på toppmøtet i juni 1994. Rapporten beskriver hovedelementer og tiltak for å utvikle det europeiske informasjonssamfunnet. Hovedkonklusjonen er at gruppen ber den europeiske unionen om å sette sin lit til markedsmekanismene som lokomotivet som skal bære oss inn i informasjonssamfunnet.

Visjonene i rapporten er knyttet til revolusjonerende industriell utvikling, økt kunnskap og informasjon og nye måter for samarbeid og samfunnsliv. Mål for tiltakene skal være:

• For europeiske borgere: Høyere livskvalitet og utvalg av tjenester og underholdning
• Nye markeder, produkter og tjenester basert på informasjonssamfunnet
• Regionalpolitikk: Minimale avstander og regionale ulemper
• Offentlig sektor: Økt effektivitet, kvalitet og nærhet i offentlige tjenester
• Bedrifter, særlig SMB: Effektiv ledelse, organisasjon og knytting til kunder
• Teleoperatører: Økt kapasitet til å tilby et bredere spekter av mer verdiøkte tjenester
• Dataindustri og forbrukerelektronikk: Økende markeder

Markedene som er trukket fram er knyttet til:

• Bedriftenes anvendelse av informasjonssamfunnet
• Konsumentmarkedet
• Audio-visuelle markeder

Gruppen foreslår en gjennomgripende deregulering av markedet for telekommunikasjoner ved:

• Åpning av konkurranse for infrastruktur og tjenester hvor det fortsatt eksisterer enerett
• Medlemsstatene skal ikke pålegge operatører samfunnspålagte oppgaver som ikke kompenseres økonomisk ( f.eks. grunnforskning av samfunnskarakter og byrden ved å tilby landsdekkende tjenester)
• Lage forpliktende tidsplaner for å realisere disse to målene

Hovedoppgaven for myndighetene skal etter gruppens forslag være å påse at konkurransen i markedet fungerer. For øvrig skal utviklingen være markedsdrevet og det lanseres derfor ikke noe offentlig investeringsprogram for å bygge ut en teleinfrastruktur.

I tillegg til telepolitikken tar rapporten opp ulike temaer som:

• Opphavsrett til informasjon
• Personvern
• Informasjonssikkerhet, elektronisk og juridisk beskyttelse
• Mediaeierskap
• Konkurransepolitikk som reflekterer globale markeder og raske endringer
• Teknologiutvikling gjennom 4. rammeprogram for forskning og utvikling

Informasjonsamfunnet er beskrevet bygd opp av tre hovedbyggeklosser:

• Kommunikasjonsnett (ISDN, bredbånd og mobilnett
• Nye basistjenester (standardisert Epost, filoverføring, interaktiv multimedia,eks.:INTERNET)
• Anvendelseområder:
  1. Telependling
  2. Fjernundervisning
  3. Nettverk for univeriteter og forskningssentra
  4. Telematikk-tjenester for SMB
  5. Veitrafikk-styring
  6. Luftfartskontroll
  7. Helsenettverk
  8. Elektroniske offentlige innkjøp
  9. Transeuropeiske nettverk mellom offentlige administrasjoner (IDA), og
  10. "City information highways" til brukerne

Kommisjonen fremmet 19.07.94 en tiltaksplan til Rådet og Parlamentet, mye i tråd med gruppens forslag.

6.2.3 Forvaltningsrelaterte aktiviteter innen EU som Norge deltar i

Koordinering og informasjonsflyt mellom forvaltningene i de respektive medlemslandene er en viktig forutsetning for å realisere det indre markedet og fortsette integrasjonsprosessen innenfor Den europeiske union. Etter at EØS-avtalen trådte ikraft, kan også Norge være med og bidra til utviklingen av regelverk, utviklingsoppgaver, informasjonssystemer og infrastruktur innenfor nærmere definerte programmer som berører områdene informasjonsbehandling og telematikktjenester. Denne utviklingen vil få innvirkning på norsk forvaltning såvel som næringsliv med tanke på effektivitet og konkurranseevne i medlemslandene innenfor EU og EØS-området.

De aktuelle programmer i EUs regi er:

ENS - European Nervous System, som er et forsknings- og utviklingsprogram for telematikkanvendelser i forvaltningene og utveksling av informasjon mellom disse.

IDA - Interchange of Data between Administrations, som har som siktemål å utvikle telematikk-infrastruktur mellom forvaltningene og sette i drift resultater av forsknings- og utviklingsprogrammene fra bl.a. ENS.

IMPACT - Information Policy ACTions, som omfatter tiltak for å styrke det europeiske markedet for elektroniske informasjonstjenester.

INFOSEC - Information Security, som var et handlingsprogram 1992-94 for utvikling av langsiktige tiltak for sikkerhet vedrørende informasjonssystemer i vid forstand i sivil sammenheng innen næringsliv og forvaltning. Et forslag til ny handlingsplan er under utarbeidelse i kommisjonen og vil ventelig bli fremmet i løpet av høsten 94.

Norsk oppfølgning av disse aktivitetene

Gjennom EØS-avtalen har Norge anledning til å delta i disse internasjonale programmene, enten det er å øve innflytelse og bidra som eksperter, motta informasjon som rettesnor for nasjonale tiltak eller delta i utviklingsoppdrag og tjenester i samarbeid eller konkurranse med leverandører fra EU-medlemsland. Aktiv deltagelse i disse programmeene er viktig for å kunne gi innspill til forvaltningspolitikken og ivareta nasjonale interesser innenfor kjerneområdene standardisering og informasjonsinfrastruktur.

ENS - telematikkanvendelser i forvaltningen, EU-initiativer og norsk tilpasning Målsetningen med den norske deltakelsen i programmet er økt bevissthet i norsk forvaltning om muligheter skapt av telematikkanvendelser i forhold til EU-tilnærming og egen infrastruktur-bygging. Man ønsker å oppnå en markant norsk deltagelse, både fra forvaltningen og fra leverandørsiden, i EU/EØS-finansierte forsknings- og utviklingsprogram på dette området.

ENS-programmet vil bli videreført som en del av Telematikk-programmet under det fjerde rammeprogram for forskning og utvikling. Innenfor området som berører forvaltningen vil man sette fokus ikke bare på informasjonsflyt mellom forvaltningene, men også samspillet mellom forvaltning og næringsliv. Fra norsk side har man særlig fremmet synspunkter og forslag som berører forvaltning og publikum.

IDA-programmet (Interchange of Data between Administrations) Programmet er på planleggingsstadiet. Målet med den norske oppfølgningen er å få etablert kontakter med planleggingsnivået i EU /EFTA og tilsvarende norsk beredskap for å kartlegge norske behov og fremme løsninger som vil være hensiktsmessige for norsk forvaltning.

Norsk IMPACT - Utvikling av et elektronisk informasjonstjenestemarked.

Sekretariatet for Norsk Impact er opprettet av Nærings- og energidepartementet i samarbeid med Statskonsult og arbeider for å utvikle og styrke markedet for elektroniske informasjonstjenester i Norge i tråd med EUs IMPACT-program.

IMPACT-programmet satser innenfor følgende fire aktivitetsområder:

1. Bedre forståelsen av markedet for elektroniske informasjonstjenester (bl.a. gjennom markedsundersøkelser og perspektivanalyser for viktige bransjer).

2. Fjerne rettslige og administrative hindringer i dette markedet.

3. Bedre brukervennlighet og øke markedets kjennskap til informasjonstjenester.

4. Støtte strategiske utviklingsprosjekter og initiativ fra markedsaktører på tvers av Europa.

Arbeidet i Norsk Impact sekretariat grenser bl.a. opp til virksomheten i programmet for Informasjonsressursforvaltning (IRF) som er en del av IT-planen for forvaltningen.

Målsetningene er :

• Sikre muligheter for påvirkning av EUs organer og vinne tilbake støttebidrag fra IMPACT-programmet hvor Norge deltar og betaler kontingent under EØS-avtalen.
• Etablere prosjekter i tilknytning til og spre informasjon om IMPACT-programmet.
• Bidra til utvikling av markedet for elektroniske informasjonstjenester i Norge med nødvendig forankring i internasjonal utvikling, regelverk og tiltak.
• Bidra til å oppnå synergieffekter mellom forvaltning og næringsliv i forhold til utnyttelse av informasjon som felles ressurs, bl.a. fra offentlige dataregistre.

Foruten støttetiltak til opplæring og opplæringsaktiviteter har IMPACT-programmet gitt utviklingsmuligheter for leverandørsiden av bransjen, spesielt innenfor såkalt geografise informasjonssystemer (GIS) og bruk av interaktiv multi-media (IMM). Stor oppmerksomhet vies også til elektronisk publisering og utbredelse av nye media som kan pakke store mengder informasjon (CD-ROM).

Informasjonssikkerhet; norsk INFOSEC-sekretariat

I forbindelse med temaet datasikkerhet eller informasjonssikkerhet er det grunnlag for flere aktiviteter. Aktiviteter i forhold til en norsk oppfølging av INFOSEC i regi av EU, må ses i sammenheng med bl.a. egne aktiviteter i Norge på området informasjonssikkerhet.

I forhold til INFOSEC-programmet deltar Norge i en rådgivende gruppe for Kommisjonen for området informasjonssikkerhet. Dessuten er det etablert et norsk INFOSEC-forum i regi av AD og Statskonsult. Målet er å ivareta norske interesser i forhold til EUs handlingsprogram for informasjonssikkerhet og ved dette også sikre at Norge får høy nytte av kontingenten, etablering/styrking av nasjonalt nettverk for informasjonssikkerhet, samt samling av norsk ekspertise i forhold til norske og internasjonale problemstillinger som er relevante for Norge.

I EU legges det nå stor vekt på europeisk industris konkurranseevne. Gode løsninger for informasjonsikkerhet blir ansett som en forutsetning for å få det indre marked til å fungere, med bl.a. tunge investeringer i kommunikasjonsløsninger og behov for juridisk trygghet på mange områder. Kostnadseffektive og trygge elektroniske tjenester og kommunikasjoner er avhengig av helhetlige ordninger for informasjons- sikkerhet på europeisk, og evt. internasjonal basis, mht. organisatoriske og tekniske løsninger.

Sentrale satsningsområder for EU ser ut til å bli;

• etableringen av ulike informasjonssikkerhets-ordninger i Europa, ("Trust Services", for bl.a. konfidensiell informasjon som angår forvaltning, forretnings- eller privat område, men som ikke angår rikets sikkerhet),
• styrke internasjonal utvikling og standardisering, teknisk og rettslig harmonisering,
• løsninger for evaluering, sertifisering og gjensidig anerkjennelse av slike ordninger.

6.3 Andre viktige utviklingstrekk og tiltak internasjonalt

6.3.1 Nasjonale utviklingstrekk i Sverige, Danmark og USA

Sverige

Den svenske regjeringen etablerte i mars 1994 en informasjonsteknologikommisjon ledet av statsministeren og med ministre fra Utbildningdepartementet, Kommunikationsdepartementet, Finansdepartementet (som også er administrasjonsdepartement), Arbetsmarknadsdepartementet, Næringsdepartementet og en statsråd uten departement. Målet for kommisjonen er at Sverige senest i år 2010 skal "tilhøra den globale utvecklingens absoluta spjutspetsar nar det galler varje del av utnyttjandet av informationsteknologin".

Det er bl.a satt i gang utredning av tiltak på utdanning og næringspolitikk. Det er utarbeidet arbeidsprogram for den offentlige forvaltningens IT-anvendelse, ledet av finansministeren med støtte av et Topplederforum etter norsk modell. Programmet starter høsten 1994 med hovedområder:

• Informationsforsørjning i offentlig forvaltning (tilsvarer informasjonsressursforvaltning)
• Informatikplattformar i offentlig forvaltning (standarder og tekniks infrastruktur)
• Verksamhetsfornyelse genom IT-anvandning

Danmark

Regjeringen har i mars 1994 nedsatt et 2-mannsutvalg som skal se på "Informationssamfundet år 2000". Det er avholdt diverse konferanser og sett på forhold som:

• Næringslivet - Elektronisk datautveklsing (EDI) og enhetsregister og offentlig innrapportering
• Offentlig administrasjon - særlig nøkkelregistre og gjenbruk av informasjon
• Forskning - særlig nett til utveksling av informasjon
• Utdannelse - særlig teknologistøttet undervisning
• Helse - særlig EDI, standardisering og anvendelse av bredbåndsnett
• Nyhetsformidling, kultur og underholdning
• Elektronisk hjemmeservice som bank, shopping
• Generelle nett-tjenester - særlig kataloger og veiveisere

USA

President Clintons satsing kalles National Information Infrastructure (NII). Utgangspunktet er en mer offensiv holdning fra de offentlige myndighetene, som et brudd med de to tidligere presidenters entydige fokus på at markedet skal løse IT-oppgavene og således en offentlig "no policy-policy".

Det viktigste teknologiske utgangspunktet var visepresident Al Gores "High Performance Computing and Communications Initiative" (Electronic Highway) der det er gitt offentlige bevilgninger i størrelsen 1 milliard dollar i året til utvikling av avansert informasjonsteknologi og høyhastighets kommunikasjonssystemer. National Information Infrastructure skisserer mål som også er langt mer anvendelsesorientert - mer i tråd med ideene fra det norske infrastrukturprogrammet.

Programmet skal etablere standardiserte nettverk for kommunikasjon, datamaskiner, databaser og forbrukerelektronikk (TV'er o.l.) som skal frembringe all informasjon helt ut til brukerne selv. NII skal være fundamentet for å leve i det fremtidige informasjonssamfunnet.

Visepresidenten har det direkte ansvaret for gjennomføringen. Det er etablert en Information Infrastructure Task Force ledet av næringsministeren. Det er opprettet tre hovedområder med komiteer for:

• Telekommunikasjonspolicy - alle amerikanere skal ha tilgang til å dra fordel av den nasjonal informasjonsinfratrukturen
• Informasjonspolitikk - eierskap til informasjon, personvern og offentlig informasjon til brukerne
• IT-anvendelser i produksjon, utdanning, helse, offentlige tjenester, biblioteker m.m.

Presidenten har videre i sin National Performance Review ("Rikets tilstand") lansert en "Government Information Infrastructure" som skal bryte ned alle uønskede barrierer for informasjonsutveksling på tvers av etatene og for å bringe all offentlig informasjon ut til publikum. De viktigste politikkendringer i direktivs form er knyttet til å se på informasjon som en felles ressurs. IT-satsingene er knyttet opp mot og inspirert av amerikansk nytenkning for forvaltningsutvikling, som er beskrevet i boken "Reinventing Government" av Osborne & Gaebler.

Selv om den føderale amerikanske satsingen er kommet i fokus, ser det ut som om den operative satsingen er størst på delstatsnivå. Men den støtter og er inspirert av de samme visjonene.

6.3.2 Beskrivelse av arbeidet innen OECDs organisasjon

Innen OECD er det særlig tre komiteer som arbeider med spørsmål knyttet til infrastruktur for informasjon og kommunikasjon. Det er først og fremst komiteen for informasjon, data- og kommunikasjonspolitikk (ICCP), men også Industrikomiteen (IND) og komiteen for vitenskaps- og teknologipolitikk (CSTP). Det utgis oversikter årlig eller annen hvert år over utviklingslinjene på de tre områdene, basert på innspill fra landene. Innen ICCP vurderer man jevnlig utviklingen på telekommunikasjonssiden og i IT-markedene, og det er nylig lagt opp til å utvikle og følge med i såkalte "kommunikasjonsindikatorer". I globalt perspektiv har komiteen arbeidet mye med markeds- og handelsliberalisering innen telesektoren og bruk av nye teknikker for såkalt "telearbeid", programutviklingstendenser og nye former for høyhastighets kommunikasjonsnettverk med kapasitet til å håndtere enorme informasjonsmengder.

Standardiserings- og sikkerhetsspørmål har også vært utredet og diskutert. Industrikomiteen arbeider blant annet med spørsmål vedr nye vekstindustrier og utviklingen av tjenestesektoren, offentlig subsidie- og støttepolitikk, rammebetingelser for nasjonal konkurranseevne og særskilt med betingelsene for små og mellomstore bedrifter (SMB). Vitenskaps- og teknologikomiteen arbeider blant annet med spørsmål vedr nasjonale innovasjonssystemer, internasjonalisering av teknologi, og kost/nytte analyser av stor-skala vitenskapelige prosjekter.

I den senere tiden er det fra OECD kommet sterke signaler om å konsentrere og organisere virksomheten slik at den i større grad støtter opp under OECDs overordnede målsettinger, som angår struktur og utvikling av nasjonal politikk, spørsmål knyttet til vekst/sysselsetting/sosiale forhold, og globalisering/samarbeid/nye spilleregler. Innen de tre komiteenes arbeidsområder er "infrastruktur for informasjon" definert som et tverrgående innsatsområde. Dette innebærer blant annet at utvikling av infrastruktur for informasjon ses i sammenheng med økonomisk vekst i samfunnet, global og regional sysselsetting og andre samfunnsspørsmål. Etter forberedende innledninger fra USA og Japan, planlegges det nå et program for infrastruktur for informasjon. USA, Japan og EU v/Kommisjonen ventes å være hovedaktørene. Det er også viktig å nevne at G7-landene på sitt møte i juni 94 har bedt OECD om å forfølge problemstillinger om forholdet mellom teknologiutvikling/infrastruktur og sysselsetting/jobbskaping/naæringsutvikling. I tråd med politiske målsettinger er det også gjort betydelig utredningsarbeid for å hjelpe til med kommunikasjonsutviklingen i Øst-Europa.

Samordning over landegrensene innen OECD skjer i hovedsak på to måter: For det første ved informasjonsspredning, dvs at man gjennom ulike arbeider fremlegger informasjon om tiltak og planer i land og regioner, og utredninger som blir felles tankegods, for det andre gjennom såkalte OECD-retningslinjer. Disse er generelle, overordnede og omforente standpunkter om hva som bør gjøres i landene. Retningslinjene er av en slik art at de må detaljeres og gjøres operasjonelle i de enkelte landene. Som en eventuelt tredje kategori kan nevnes de mer direkte innsatsene mot problemområder, der mottakerne av innsatsen særskilt ber om det. Eksempel her er det såkalte PIT-programmet (Partners in transition) mot Øst-Europa.

Vurdering

På den internasjonale arenaen er det tre store aktører når det gjelder utvikling av infrastruktur for informasjon. Det er USA, Japan og EU.

I Japan har man over endel år utviklet nasjonal infrastruktur for informasjon, godt hjulpet av de særegne Japanske kultur- og samarbeidsmønstre mellom japansk næringsliv og det offentlige systemet. I USA har utgangspunktet vært dårligere i så måte, men dette kompenseres nå ved et betydelig føderalt initiativ (National Information Infrastucture) og med støtte fra amerikansk næringsliv.

Innen EU, og spesielt etter at Maastrichtavtalen ble vedtatt og det indre markedet ble et begrep,forberedes nå en betydelig innsats for å utvikle en europeisk infrastruktur for informasjon. Internasjonalt ser man altså infrastrukturutvikling i tre verdensdeler, og denne utviklingen henger sammen med en parallell utvikling av markedene i områdene (det indre marked i EU, NAFTA i Nord-Amerika og utviklingen av det asiatiske markedet). Dette forholdet mellom utvikling av infrastruktur og markeder - og dermed amerikansk, europeisk og japansk næringsliv - skaper spenninger. På den ene siden vil man sikre fri internasjonal handel og adgang til hverandres markeder, mens man på den annen side søker å fremme interessene til eget næringsliv. Viktige spørsmål knytter seg til muligheter og begrensninger for informasjonsutveksling - ikke bare over landegrensene innen de tre områdene, men internasjonalt og globalt. Global informasjonsutveksling er avhengig av globale internasjonale standarder, enhetlige rettsregler for å håndtere ansvar og tvister som måtte oppstå ved overføring, gjensidig annerkjennelse av sertifiserte produkter og gjensidig tillit til nasjonale og regionale sertifiseringsordninger.

OECD er en arena for å diskutere og utrede globale internasjonale spørsmål av denne art. De internasjonale standardiseringsorganisasjonene danner andre arenaer, på et mer avgrenset område. Men mens standardiseringsorganisasjonene har til oppgave å beslutte standarder i en demokratisk og brukerstyrt beslutningsprosess, arbeider OECD med å definere problemstillinger og utrede dem, til bruk for nasjonale myndigheter og internasjonale organisasjoner, som f eks GATT. Innen OECD skjer det ofte en politisk brytning, men OECDs produkter er ofte overordnede bertaktninger og generelle retningslinjer, - produkter som ikke leder til direkte konsekvenser innen de enkelte land, men som tillater nasjonal og regional tilpasning.

Dette er en av grunnene til at i og for seg kontroversielle spørsmål kan tas opp til behandling i OECD. I standardiseringsorganisasjonene derimot, har man i de senere årene sett en en utvikling der standardiseringsbeslutninger ikke blir fattet, fordi de er kontroversielle og man derfor ikke oppnår konsensus. Stadig oftere reises derfor spørsmål, blant annet innen OECD, om behovet for en nyordning av det internasjonale standardiseringsapparatet. Innen EU synes man i praktisk politikk å ha inntatt en typisk regional holdning, dvs man utbygger og fremmer europeiske standarder, men man støtter og deltar i utvikllingen av internasjonale standarder og ordninger der dette er nødvendig.

I økende grad deltar Norge i arbeidet i EU, innen rammen av EØS-avtalen. Norge har over flere år deltatt i OECDs arbeid, sammen med de andre europeiske landene og EU (og i den senere tid representanter for europeisk fagbevegelse og arbeidsgivere). Selv om EØS-avtalen nå gjør at Europa "rykker nærmere", er det allikevel ønskelig å fortsatt holde forbindelser og informasjonsnivået opp mot de mer globale problemstillingene. For det første fordi endel problemer bare kan løses tilfredsstillende på globalt internasjonalt plan. For det andre for å kunne fange opp ny tenkning og ideer fra andre kilder enn europeiske. Tydeligvis tenker representanter for såvel EU som de enkelte europeiske landene på tilsvarende måte.

6.3.3 Nordisk samarbeid

Beskrivelse

Det er god tradisjon for nordisk samarbeid på ulike sektorområder. Dette gjelder også datateknologisk utvikling og spesielt innen offentlig forvaltning. Under Nordisk Ministerråds sekretariat er det bevilget midler til IT-prosjekter som har felles nordisk interesse. Innen rammen av et mandat gitt av Nordisk ministerråd v/samarbeidsministrene, er det under de senere årene foretatt utredning av spørsmål på områdene kommunikasjon/elektronisk datautveksling, standardisering og sikkerhet.

I lys av de nordiske statsministres utredning om nyordning av det nordiske samarbeidet, med sterkere prioritering av innsatsområder og særskilt satsing på miljø, kultur, økonomi, FOU, fiske, juridiske spørsmål og innbyggernes rettigheter, er det besluttet at finansiering av nordiske IT-prosjekter fra Ministerrådet skal opphøre. Det er fortsatt viktig med nordisk samarbeid også på IT-feltet, men dette bør skje direkte mellom aktørene i feltet blant annet for å kunne reagere raskt og samordnet mot internasjonale organer.

6.4 Utfordringer internasjonalt

Informasjonssamfunnet er som beskrevet i både amerikanske og europeiske rapporter i stor grad internasjonalt. Norge vil, som andre europeiske land, ha store utfordringer knyttet til den videre behandling av tiltak som bl.a. forelås i rapporten fra Bangemann-gruppen. Rapporten foreslår at det meste kan løses i marekedet, uten sterk statlig medvirkning. Vår gruppe tror at det både i Norge og i EU vil være aktuelt å vurdere en klarere offentlig rolle. Det amerikanske NII-initiativet er i motseting tuftet på en økt tiltro til at det offentlige kan ha en positiv rolle. Men dette må naturllig også ses i sammenheng med det ulike utgangspunkt som gjelder for statlig styring i USA og de europeiske landene.

Arbeidsgruppen antar at EØS-avtalen medfører en vesentlig økning i behovet for samarbeide og datautveksling mellom norsk forvaltning og forvaltningene i de andre EØS-landene. Gruppen vil peke på at et slikt integrert samarbeide må understøttes av nye IT-systemer. Det internasjonale perspektivet vil videre kunne medføre at det stilles ytterliger krav til bruk av IT innenfor det offentlige i Norge.

Et økt internasjonalt samarbeide vil også medføre et økt behov for samarbeide mellom offentlige virksomheter i Norge på to plan:

Det første plan vil være knyttet til at man på tvers av sektorer må samarbeide tettere for å kunne tilby (infrastruktur)løsninger som effektivt kan tas i bruk av forvaltningen - tilretteleggingsfunksjonen.

Det andre plan vil være knyttet til brukerfunksjonen. Når rutiner i en offentlig virksomhet må endres som følge av endrede internasjonale løsninger på sitt område, må vedkommende virksomhet også sørge for at endringer skjer på en slik måte at samarbeidet innen forvaltningen i Norge ikke blir skadelidende. Å sikre dette krever økt samarbeide og koordinering mellom offentlige virksomheter.

Videre stilles det store krav til internasjonalt samarbeid på forskning- og utviklingsområdet (se kap. 4.4), på telekommunikasjon, kringkasting og på utdanningsområdet.

7.0 Viktige områder for videre vurderinger og utviklingsarbeid

Arbeidsgruppens mandat forutsetter ikke at gruppen skal vurdere hvilke eventuelle endringer og utviklingstiltak som nå bør iverksettes. Men det forutsettes at rapporten skal gi grunnlag for å vurdere eventuelle nye initiativ. Med dette som utgangspunkt vil arbeidsgruppen i det avsluttende kapitlet gi sine generelle merknader og også trekke fram noen områder der gruppen mener at det er særlig viktig at det vurderes hvorvidt det nå bør foretas ytterligere utviklings- eller utredningsarbeid.

Generell vurdering

Målrettet bruk av informasjonsteknologi var et av satsningsområdene innenfor "Fornyelsesprogrammet" fra 1987. I fornyelsesprogrammet ble det bl.a. pekt på at daværende teknologiske utvikling i forvaltningen var ujevn, og lå under nivået i bransjer som f.eks bank og forsikring.

Norsk offentlig sektor har idag mange gode IT-løsninger, som også har et høyt internasjonal nivå. Nivået er fortsatt ujevnt fra sektor til sektor, men det generelle inntrykk er at man idag tar ibruk informasjonsteknologi bl.a. som et produktivitets- og kvalitetsstimulerende tiltak.Høy produktivitet anses vanligvis som et gode for samfunnet. En satsning på IT vil i mange tilfeller ha en slik samfunnsmessig positiv effekt.

Det samme bildet synes å gjelde for norsk næringsliv. Det er en god dekning med utstyr og avansert bruk på flere områder. Men, det varierer en del fra bransje til bransje.

Arbeidsgruppen vil likevel peke på at det er viktig at alle delområder innenfor informasjonsteknologi-, tele- og kringkastingsområdet i framtiden bør spille mer sammen, slik at de IT-investeringer som allerede er gjennomført og investeringer som kommer i framtiden kan gi en ytterligere produktivitetsgevinst både for samfunnet og for offentlig sektor.

Arbeidsgruppen mener at det er lagt et godt grunnlag når det gjelder spørsmålet om hvorledes nettutbygging og de systemer som er utbygd omkring nettene, legger til rette for kommunikasjon og informasjonsutveksling i forhold til publikum og på tvers av alle typer organisatoriske grenser.

Kapittel 3 beskriver status og utviklingstrekk for telekommunikasjon, kringkasting, IT og datakommunikasjon, og øvrig nettbasert kommunikasjon. Det viser blant annet et godt utbygget telenett i Norge og den pågående utbyggingen av ISDN-nettet bærer i seg betydelige forbedringer. Også utbyggingen av andre nett, bl.a. kabelnett primært bygget for tv-formål og nett bygd for enkelte virksomheter slike som NSB, forsvaret og elektrisitetsverkene, gir et viktig bidrag til en landsdekkende IT-infrastruktur. Staten, store deler av kommunesektoren og privat sektor har gjennomgående en moderne edb-utrustning.

I kap. 4 beskrives tiltak som nå er under gjennomføring og som vil yte betydelig bidrag til utviklingen av en mer hensiktsmessig informasjonsinfrastruktur. Tiltakene er knyttet til standardisering, informasjonsressursforvaltning, forskning og kunnskap. Enhetsregisteret er et eksempel på et sentralt standardiseringstiltak, systemer for elektronisk handel er et annet eksempel på tiltak som legger til rette for felles utnyttelse av informasjon på tvers av organisatoriske grenser.

Omtalen i kap. 5 av IT-bruken innenfor en del av de statlige sektorområdene viser hvor tungt virkemiddel it etterhvert er blitt i oppgaveløsningen på de fleste områder i forvaltningen. Selv om de fleste sektorene foreløpig har prioritert den sektorinterne utviklingen, kan det registreres en tiltakende erkjennelse av betydningen av å legge til rette for kommunikasjon og informasjonsflyt til andre samfunnssektorer og til publikum.

I kap. 6 beskrives internasjonale aktiviteter av særlig betydning for den norske IT-baserte informasjonsinfrastrukturen. I EU foreslås mange tiltak knyttet til Bangemann-gruppen og dens videre behandling. Det er pågående EU-aktiviteter knyttet til informasjonsutveksling og bruk av IT i EØS-landene og generelt på forknings- og utdanningsområdet. USA og ulike europeiske land har tilsvarende initiativer.

Spørsmål om videre nettutbygging, herunder spørsmålet om den videre bredbåndsutvikling er ikke behandlet av arbeidsgruppen. Med den tid som gruppen har hatt til disposisjon har det ikke vært mulig å belyse dette spørsmålet på en forsvarlig måte. Det har heller ikke vært forutsatt at arbeidsgruppen skulle belyse spørsmålet om telemonopolets grenser, herunder spørsmålet om hvilken bruk som framover skal kunne gjøres av ulike typer nett.

Når det gjelder spørsmålet om hvilke tiltak som fra statlig side bør iverksettes på IT- og informasjonsområdet bør svaret ikke bare avhenge av en beskrivelse av nåsituasjonen, men like mye av hvilke generelle utviklingstrekk som gjør seg gjeldende på området. I så henseende skjer det en rivende utvikling for hva som tilbys på nettsiden og hva gjelder anvendelser og tjenester som tilbys. Det er et tempo i utviklingen som stiller krav til tilpasninger for staten og for norsk samfunnsliv for øvrig, både med henblikk på at norsk næringsliv skal utnytte mulighetene som ligger i de nye markedene og for at de nye anvendelsene og tjenestene skal komme publikum og offentlig sektor til gode. For at staten for sin del skal svare på utfordringene kreves både årvåkenhet og handlekraft. Det ligger ikke i utvalgets mandat å drøfte hvilke konkrete tiltak som det er aktuelt for staten å gjennomføre. Utvalget har likevel funnet det riktig å legge fram synspunkter på hvilke helhetlige vurderinger og prosesser som nå bør iverksettes. I pkt.7.2 omtales behovet for et samlet perspektiv som kan bidra til at statens bruk av ulike virkemidler ses i et tilstrekkelig helhetlig perspektiv. I pkt. 7.3 trekkes fram områder der det etter arbeidsgruppens mening er særlig viktig at det skjer videre utviklingsarbeid.

Utfordringer som følger av integrasjon på IT- og informasjonsområdet

Arbeidsgruppen vil framheve at de dyptgripende endringene som følger av integrasjonen mellom de ulike kommunikasjonsformene, dereguleringen som har skjedd og skjer på teleområdet, internasjonaliseringen og ikke minst utviklingen av nye anvendelser og tjenester på viktige måter endrer samfunnets funksjonsmåte og den rolle som staten bør ha i samfunnslivet. Særlig skal framheves de mange muligheter som dette gir for økonomisk, sosial og kulturell vekst.

Det har utviklet seg ulike tradisjoner innenfor de forskjellige kommunikasjonsområdene når det gjelder forholdet mellom bruker- og myndighetspåvirkning av utviklingen. Det langt mer integrerte kommunikasjons- og informasjonssamfunnet som nå avtegnes vil sette nye mønstre. Det synes å være bred enighet om at utviklingen framover vil preges av brukerstyrt dynamikk, bl.a. som en videreutvikling av den betydning som disse faktorene har hatt på IT-området i de senere årene. Dette betyr ikke at statsrollen vil bortfalle. Men det vil antakelig bli snakk om en annen statsrolle, bl.a. at målsettinger og teknikker ved regulatoriske inngrep vil bli annerledes enn før og at utfordringene for stat og kommune på tjenesteytende områder, bl.a. utdanning, endres, at næringslivets rammebetingelser endres, herunder de måter som staten kan gi impulser til næringslivet, at verdimålsettinger må ivaretas på helt andre måter enn tidligere, etc. Det har som nevnt ikke vært tillagt denne arbeidsgruppen å gå bredt og konkret inn på hvorledes slike endringer vil påvirke og trolig endre statsrollen og de virkemidler som staten anvender. Arbeidsgruppen vil dog framheve betydningen av at staten har et helhetlig perspektiv når utordringen skal møtes. Gruppen går ikke inn på hvorledes dette konkret bør ivaretas, men vil trekke fram enkelte forhold som bør veie tungt når det skal etableres en ordning som understøtter dette helhetsperspektivet.

- Ansvaret for å identifisere og gjennomføre utviklingstiltak må fortsatt primært ligge innenfor de enkelte forvaltningssektorene. Det må ikke utvikles holdninger om at samarbeid mellom forvaltningssektorer og samfunnsnivåer nødvendigvis krever særskilte organisatoriske eller andre institusjonelle ordninger. Det bør være en plikt for de enkelte linjeenhetene å identifisere behovet for samarbeid på tvers av organisatoriske grenser, og med bakgrunn i denne kunnskapen gjennomføre samarbeidet med minst mulig bruk av overordnede eller unødig byråkratiske særordninger. Nye sentrale institusjoner med samordningsfunksjoner bør vurderes kritisk. Departementer og organer som har samordningsoppgaver på dette feltet, f.eks. AD, må spille en mer aktiv rolle. Sentrale elementer i dette arbeidet vil være knyttet til de seks hovedområdene som omtales i kap. 7.3 og andre hovedområder trukket fram i dagens IT-planer.

- Det bør etableres et hensiktsmessig forum som bringer de ulike forvaltningssektorer sammen og sikrer at det utvikles en felles forståelse av hvilke helhetlige utfordringer som det stås overfor slik at behovet for helhetlige tiltak og planer på tvers av sektorene kan identifiseres og at de enkelte sektorene så langt som ønskelig kan ha en felles referanseramme for sine planer.

- Arbeidsgruppen vil ikke konkret anbefale i hvilken form et slikt overordnet strategiarbeide bør gripes an. Formen på arbeidet trenger heller ikke være avgjørende; det viktigste er at måten det gjøres på gir grunnlag for å etablere et helhetsperspektiv for det statlige engasjementet som har tilstrekkelig kvalitet og kraft. Arbeidsgruppen minner forøvrig om risikoen for at spørsmålet om hvilken form dette arbeidet bør ha, får en for dominerende plass. Det vil si at det i for stor grad blir et spørsmål om å gjøre det helhetlige statlige tiltaket mest mulig spektakulært og der således profileffekten blir det viktigste. I så henseende skal det minnes om det spesielle utgangspunktet som Norge har ved at det gjennom en del år har vært gjennomført brede programsatsninger: Nasjonal handlingsplan for IT , Infrastrukturprogrammet og nå IT-planene for næringsliv, forvaltning og utdanning. Dette har gitt bidrag til bedre koordinering mellom de enkelte sektorers tiltak og satsinger.

Arbeidsgruppen vil derfor tilrå at det etableres et helhetlig opplegg som skal legge forholdene til rette for, og påse at staten i sitt samvirke med andre samfunnssektorer på en styrket og helhetlig måte iverksetter tiltak som svarer på de utfordringer som nå gis gjennom utviklingen av et IT-basert informasjonssamfunn.

Områder for etterfølgende nærmere vurdering

Flere departementer har i dag ansvar for ulike elementer som inngår i det som kan kalles det IT-baserte informasjonssamfunnet, blant annet:

- Samferdselsdepartementet: Rammebetingelser og styringssystemer for televirksomheten, bl.a.for Televerket og Statens teleforvaltning. Lov- og forskriftsarbeid og konsesjoner vedr. regulering av telesektoren. Samt øvrig ansvar på transport- og kommunikasjonsområdet.

- Kulturdepartementet: Særlig mediepolitikken men også øvrig kulturpolitikk, herunder Nasjonalbibliotek, folkebibliotek og arkivverket,

- Nærings- og energidepartementet: Rammebetingelser og FoU-arbeid for næringslivet, samt FoU som har både offentlige etater og næringslivet som målgrupper (OFU-kontakter), på hele it-området,

- Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet: Utdanning og forskning som skal bidra til at de mange aktørene blir kompetente til å fylle sine roller i et IT-basert informasjonssamfunn, med fag og forskningsbiblitotek.

- Justisdepartementet: Offentlig åpenhet, straffeloven og personvern- problematikken,

- Administrasjonsdepartementet: Felles statlig IT-politikk, statens informasjonspolitikk og enkelte koordinerende oppgaver for staten som en stor driftsorganisasjon,

- Finansdepartementet: Departementets samordnings- og koordineringsoppgaver, slik som budsjettkoordinering og ansvarsområder som skatt og avgift, SSB og statlig økonomiforvaltning.

- samtlige fagdepartementer; jf. den vekt som IT etter hvert har på forvaltningssektorenes ansvarsområder.

Det er arbeidsgruppens oppfatning at det nå vil være ønskelig å vurdere hvorvidt den utvikling som har skjedd på it- og informasjonsområdet og ikke minst de utfordringer som man nå står overfor, tilsier mindre endringer eller justeringer i foreliggende organisasjons- og samarbeidsmønstre.

Arbeidsgruppen vil gi uttrykk for at det ikke anses hensiktsmessig å samle det vesentlige av de mange ansvarsområdene som nå ligger under ulike departementer, i ett departement. Ordningen bør fremdeles være at de ulike departementer har et direkte ansvar for sine deler av politikken på IT- og informasjonsområdet. Imidlertid bør det naturligvis vurderes hvorvidt det bør foretas visse organisatoriske justeringer mellom departementene og at det også vurderes om det bør gjøres tiltak for bedre å understøtte samarbeid mellom departementene, bl.a. for å ivareta ønsket koordinering.

De organisatoriske og ansvarsmessige spørsmål som er berørt foran viser noe av spennvidden i området. Både på denne bakgrunn og med bakgrunn i de inntrykk som arbeidsgruppen har fått gjennom arbeidet med de beskrivende delene av rapporten, skal de områdene som gruppen mener bør prioriteres i videre utviklings- og utredningsarbeide her trekkes fram :

Næringsutvikling og nye anvendelser

Det foreslås at NOE og SD i samarbeid med andre departementer der det er nødvendig, tar felles initiativ for å etablere samspillende aktiviteter. Hovedområdene kan være forskning, næringsutvikling, staten som stor kjøper og brede IT-anvendelser i organisasjoner og samfunn.

I de mange internasjonale initiativene er det et sentralt poeng at utviklingen av et IT-basert informasjonssamfunn innebærer et betydelig impulspotensiale for næringslivet. Først og fremst er dette en mulighet som næringslivet selv må gripe. Det er en bred erkjennelse av at utviklingen ikke vil kunne skje etter politisk fastsatte overordnede planer. Men uten at dette betyr at betydningen av statens rolle nedtones. Arbeidsgruppen vil ikke gå inn på spørsmål om hvorledes staten bør utforme næringslivets generelle rammebetingelser, men vil framheve en del områder der staten har mer spesifikke oppgaver med henblikk på å understøtte næringslivets satsing på IT-området:

Staten vil fortsatt ha en viktig rolle og store oppgaver innenfor forsknings- og utviklingsområdet. De store statlige innsatsområdene, som for øvrig dels også griper inn i hverandre, er aktivitene i regi av Norges forskningsråd og arbeidet i Telverkets forskningsinstitutt. Arbeidsgruppen vil framheve at det ikke er lett å trekke klare grenser mellom den kunnskapsutvikling som bør skje i statens regi og det markedsstyrte forsknings- og utviklingsarbeidet som hører hjemme i kommersielle bedrifter. Problemstillingen vil bl.a. måtte vies oppmerksomhet når det gjelder Televerkets forskningsinstitutt i forbindelse med at Televerket går over til å bli aksjeselskap.

Staten forvalter er rekke virkemidler for understøttelse av næringsutvikling, hvorav en stor del nå er samlet i Statens nærings- og distriktsutviklingsfond (SND). Bevisst og helhetlig bruk av disse virkemidlene med henblikk på å understøtte næringslivets IT-satsninger kan ha stor betydning for næringslivets suksess på IT-området. Dette kan gjelde forhold slik som understøttelse av verdikjeder, tiltak spesielt rettet inn mot små og mellomstore bedrifter og virkemidler som skal understøtte næringsutviklingen i distriktene.

Staten er en stor IT-bruker og har som sådan makt og innflytelse som stor markedsaktør. På den ene siden skal staten være bevisst at denne sterke posisjonen ikke medfører myndighetsmisbruk. På den annen side kan bevisst bruk av rollen gi mange positive effekter for norsk næringsliv - også innenfor de rammer som EØS-avtalen og eventuelt norsk EU-medlemsskap gir. Dersom staten har klare holdninger til sine standardiseringsmålsettinger og dette formidles til næringslivet vil dette kunne gi klarere rammer for avgjørelseskriteriene i framtidige konkurransesituasjoner. Bevisst bruk av FOU-kontrakter og generell satsing på leverandørutvikling innenfor rammen av internasjonale avtaler, vil også kunne ha viktige understøttende effekter for norsk næringsliv.

På 1980-tallet ble det framsatt en rekke spådommer om hvorledes anvendelse av IT og bredbåndsnett ville revolusjonere en rekke samfunnsområder og arbeidsformer generelt. Visjonene var betydelige innenfor områder som telearbeid, telemedisin , fjernundervisning m.v. Det kan så langt registreres at spådommene bare i begrenset grad har slått til. Det er mange grunner til dette; bl.a. at utviklingen av nødvendige holdninger og kompetanse tar tid, at det tar tid å utvikle regelverk, organisasjons- og betalingsformer som spiller på lag med den nye teknologien, etc. Det er arbeidsgruppens generelle inntrykk at forutsetningene på mange samfunnsområder (slik som helse og utdanning) nå ligger bedre til rette for intensivert satsing på nye anvendelser av informasjonsteknologien og at statlige forvaltningssektorer bør være pådrivere for slik utvikling der det faller naturlig. Det har generelt skjedd en gradvis forskyvning på området, fra å være teknologi- og leverandørdrevet til at brukeranvendelser er blitt en viktigere drivkraft.

Nærings- og energidepartementet og Samferdselsdepartementet bør etablere et sterkere samarbeide der alle elementer i statsrollen som påvirker næringslivets situasjon og der elementer fra partnerskapstenkningen mellom offentlig og privat sektor kan trekkes inn.

Informasjonsinfrastruktur

Det foreslås at AD, FIN og NOE tar initiativ til koordinerte tiltak for å stimulere og utvikle informasjonsinfrastrukturer og informasjonsnettverk

Det finnes retningslinjer eller forslag til retningslinjer på flere av kjerneområdene for utbygging av informasjonsinfrastrukturer i Norge. NOE har gitt sin tilslutning til Nasjonal EDI-plan for en helhetlig satsing på standardisert informasjonsutveksling i privat og offentlig sektor. Det er etablert et koordinerende organ Norsk EDIPRO. AD utarbeider forslag til policy både for informasjonsressursforvaltning og en plattform for standardiseringsarbeidet i forvaltningen. Departementene bør vurdere om det er behov for klarere policy på utbygging av informasjonsinfrastrukturer på tverrgående eller sentrale sektorområder. Eksempler kan være områder som informasjonssystemer for offentlig innrapportering fra næringslivet, offentlig innkjøp, rapportering av nøkkeldata mellom kommune og stat, samvirke mellom trygde- og helsesektoren, elektronisk betalingsformidling.

Standardiseringstiltak for å etablere sammenhengende informasjonsinfrastrukturer kan være knyttet til identifikasjon av person, organisasjon, eiendom og annen nøkkelinformasjon. Standardisering av informasjonsinnhold og utvekslingsformater (EDIFACT) er et annet sentralt element. Men også felles kravspesifikasjoner er eksempler på løsere standardiseringstiltak som sikrer harmonisert bruk.

Det kan også være aktuelt med statlig initiativ for å stimulere konkret utvikling av informasjonssystemer og løsninger på områder som betaling, handel, transport, kartbaserte systemer både til lands og til sjøs. Internt i forvaltningen kan det være tiltak for styrke samspillet innenfor store sektorer som helse, miljø, justis. Det kan være tiltak for å utvikle samspill på tvers av ulike statlige sektorer, mellom stat og kommuner og mellom privat sektor og myndighetene. Det vil være behov for tiltak ut over konkrete nettløsninger som er omtalt i avsnitt 7.2.5.

Utdanning, kompetanse og holdninger

KUF vil med utgangspunkt i stortingsmeldingen om utdanning og IT arbeide for mer planmessig og systematisk bruk av IT i utdanningen. Dette er et viktig grunnlag for å kunne oppnå styrket IT-kompetanse i næringsliv, forvaltning og befolkningen generelt.

Utstrakt bruk av IT forutsetter naturligvis at befolkningen og samfunnets organisasjoner har tilstrekkelig kompetanse om bruk av it og at det heller ikke er holdningsmessige forhold som blokkerer for slik bruk. Men spørsmålet om utdannelse og holdninger er ikke bare viktig ut fra et mer direkte anvendelsesperspektiv. Viktige fordelingspolitiske spørsmål vil også i stor grad påvirkes av befolkningens kompetanse- og holdningssituasjon. Arbeidsgruppen har merket seg at dette forholdet er omtalt i den framlagte stortingsmeldingen om IT på utdanningssektoren og at dette også var et område der det fra Stortingets side spesielt ble bedt om årvåkenhet i forhold til den videre utviklingen.

Kirke- utdannings- og forskningsdepartementet har et overordnet ansvar for at utdanning, og utvikling av kompetanse og holdninger på it-området for øvrig ivaretar begge disse typer formål. Men samtidig er det vanskelig å se at man kan lykkes på dette området dersom ikke også andre statssektorer trekkes aktivt med. Arbeidsgruppen vil på dette området begrense seg til å understreke betydningen av at Kirke- utdannings- og forskningsdepartementet på dette området holder tilstrekkelig kontakt med andre statlige sektorer. I den IT-plan for utdanning som KUF arbeider med, følges de målsettinger og forutsetninger opp som Stm.nr.24 (1993-94) inneholder når det gjelder utdanningstiltak for å fremme IT-kompetanse i næringsliv og forvaltning og gi befolkningen forutsetning for å ta del i informasjonssamfunnet.

Rettslige reguleringer av innholdsmessige forhold

Det tilrås at AD, JD, FIN, KD og SD intensiverer samarbeidet slik at ulike typer reguleringer i regi av forskjellige departementer, skjer på en samordnet måte og innenfor et helhetlig perspektiv.

Dette arbeidet vil naturligvis skje innenfor rammen av etablerte prinsipper for ytringsfrihet og tilgang til offentlig informasjon i Norge.

Overordnede språklige, kulturpolitiske eller mediepolitiske hensyn har gjort det nødvendig med regulering av innholdsmessig art på kringkastingssiden. Man har i svært liten grad hatt tilsvarende bestemmelser for telekommunikasjon og datakommunikasjon. Så lenge kommunikasjonen på disse to områdene har holdt seg innenfor den norske straffeloven, har det i mindre grad vært følt behov for særskilte reguleringer.

En annen offentligrettslig reguleringstype kan sies å være bestemmelser som har personvernsformål. Det vil si at det skal sikres, f. eks. gjennom personvernloven, at det ikke på urimelig måte samles eller formidles informasjon om enkeltmennesker.

En tredje type regulering går på informasjons- og datasikkerhet. Det vil si bestemmelser som skal sikre at informasjon håndteres på måter som er i samsvar med bestemmelser om konfidensialitet og åpenhet. Det er økt fokus på kvalitet og tilgjengelighet av data.

Også privatrettslig lovgivning kan ha betydning for innholdsmessige forhold. Helt sentralt i denne forbindelse er opphavsrettslovgivningen. Den beskytter rettighetshaverne til verk og presentasjoner (skapende og utøvende kunstnere, produsenter, kringkastingsselskap). Opphavsrettslovene regulerer rettighetshavernes kontroll med bruk av verk, dels vederlag for bruken. Lovgivningen er under revisjon, bl.a. som følge av gjennomføring av EØS-avtalen. Den nye teknologiske situasjonen medfører at man både nasjonalt og internasjonalt må vurdere behov for endringer og tilpasninger av opphavsrettslovgivningen.

Det skal også generelt bemerkes at spørsmålet om sikring av kvalitet er et viktig tema innefor alle de fire reguleringsområdene som er nevnt foran.

I større eller mindre grad har utformingen av slik lovgivning skjedd under hensyntagen til de foreliggende kommunikasjons- og formidlingsformer. Som det er pekt på foran i rapporten preges nå utviklingen av at skillet mellom de ulike kommunikasjonsformene viskes ut, både ved at:

-- nett som tidligere var laget for og ble brukt til en kommunikasjonsform i stadig større grad også kan bære fram andre typer kommunikasjoner,

-- at det skjer utvikling av tjenestene som gjør at den gamle inndelingen i hovedkommunikasjonsformer ikke blir like hensiktsmessig (hvor skal man plassere teletorgtjenesten, video på forespørsel, etc).

Det er behov for å fremme integrasjon og anvendelse av en enhetlig infrastruktur for å oppnå økt effektivitet i forvaltning og næringsliv. Dette må avveies mot de andre verdihensyn som her er beskrevet.

Arbeidsgruppen legger til grunn at ansvaret for innholdsmessige reguleringer og lovgivning som innvirker på innholdet, fortsatt bør være fordelt mellom flere departementer. Forskjellene mellom formålene som skal ivaretas gjennom de ulike reguleringene er så store at det ikke antas å være tjenlig med ett felles ansvarssted for alle reguleringene. Men slik spredning av reguleringsansvaret stiller sterke krav til at samordningshensynet blir ivaretatt. Dette kravet forsterkes av at integrasjonen av nett medfører at samme budskap eller informasjon i tiltakende grad kan formidles gjennom alternative kommunikasjonsformer. Det er da et nokså åpenbart utgangspunkt at det samme innholdet og tjenestetyper ikke bør omfattes av forskjellige reguleringer etter norsk lovgivning, avhengig av hvilken formidlingsform som velges og hvilket saksområde vedrørende felt forvaltningsmessig sorterer under. Ulike bestemmelser kan imidlerid i en del tilfeller regulere det samme innholdet, avhengig av hvordan innholdet formidles. Private telefonsamtaler reguleres ikke av norsk lov. Dersom imidlertid private telefonsamtaler danner grunnlag for en teletorgtjeneste, eller kringkastes over eteren, vil innholdet reguleres forskjellig. I hvilken grad det er hensiktsmessig å regulere innholdet vil derfor kunne være avhengig av på hvilken måte innholdet formidles.

AD,FIN, KD, JD og SD har et særlig ansvar for å påse at de ulike reguleringene i tilstrekkelig grad skjer innenfor et helhetlig perspektiv.

Satsing på statens og det offentliges egne nett

AD og KAD bør ta initiativ sammen med Kommunenes Sentralforbund for å utvikle sammenhengende nett på tvers av statlige sektorer og kommuner.

Staten er en stor og relativt hierarkisk organisasjon og der statens egenherredømme for så vidt skulle legge godt til rette for at det tas styringsbeslutninger som sikrer at det utvikles tilstrekkelige helhetlige og tverrsektorielle nettverk for hele statsorganisasjonen. I praksis har dette skjedd bare i begrenset grad. I stor grad har man funnet det hensiktsmessig å la de enkelte statlige sektorer utvikle egne nett, dog innenfor rammen av visse spilleregler som skal sikre at det i hvert fall i en viss utstrekning legges til rette også for kommunikasjon og informasjonsflyt på tvers. Dette gir altså et hovedbilde med flere vertikale sektorforankrede nett. Noen utviklingstrekk bryter med dette bildet. Bl.a. gjennom etableringen av et stamnett som legger til rette for kommunikasjon mellom departementene og enkelte direktorater i Oslo-området. Tilsvarende er nå i startfasen et arbeid som skal legge opp til tilsvarende nett på regionalt statlig nivå og da særlig for de forvaltningssektorene som er knyttet til fylkesmannen (SAFMIT - jf. omtalen i pkt. 4.4). Et samspill mellom disse ulike nettene er en viktig byggekloss for å oppnå en nasjonal informasjonsinfrastruktur.

I kommunesektoren er utgangspunktet for utvikling av felles nett vanskeligere enn i staten, ved at kommune ikke utgjør noen hierarkisk organisasjon og ved at Kommunenes sentralforbund er medlemsorganisasjon og ikke et direktorataktig organ i forhold den enkelte kommune. Utvikling av nett må derfor i enda større grad enn i staten skje gjennom avtaler mellom selvstendige organisatoriske enheter. Det er også i kommunesektoren utviklet nett som legger til rette for kommunikasjon og informasjonsflyt mellom kommunene og inn mot sentrale organisatoriske ledd - slik som f. eks. Kommunenes sentralforbund.

Arbeidsgruppen tilrår at det settes større kraft inn i arbeidet for å utvikle nett på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer i offentlige forvaltning. Det ligger ansvar på AD, KAD og Kommunenes sentralforbund å følge dette opp.

Internasjonale utfordringer

Det foreslås at KUF, NOE, AD, SD og UD i samarbeidmed andre berørte departementer ser på en koordinering av tiltak og foretar en vurdering av om den internasjonale aktiviteten er tilstrekkelig

For Norge vil det ligge utfordringer i å utvikle og stimulere løsninger for næringslivet i et internasjonalt samfunn. Både den generelle globaliseringen av handel og informasjonsinfrastrukturenes internasjonale karakter medfører krav til omstilling i næringslivet. Områder som bør stimuleres kan være knyttet til internasjonal elektronisk handel, transport, betalingssystemer o.l. Det bør ses på om rammebetingelsene myndighetene setter fremmer en slik internasjonalisering.

Utviklingen av et internasjonalt marked og et nærmere samarbeid i Europa gjennom EØS-avtalen og eventuelt EU-medlemskap stilller store utfordringer til de IT-baserte informasjonssystemene mellom forvaltningene i Europa. Informasjonsteknologi-løsninger kreves på ulike sektorområder. Det arbeides spesielt med standardisering, til dels med harmonisering av forvaltningssystemer og i enkelte tilfelle med utvikling av mer konkrete europeiske systemer for informasjonsutveksling.

Norske universiteter og forskningsinstitusjoner har lang tradisjon i nært internasjonalt samarbeid, også på IT-området. Globale nettverk og informasjonssystemer er godt utbygd og samkvemmet forventes å øke sterkt med de siste års utvikling på området. Norge forventes å gå tungt inn i EU's forskning- og utviklingsprogrammer der IT- og kommunikasjonsområdet er høyt prioritert. Forutsetningen for å dra nytte av slik deltagelse er ofte at en har tilsvarende parallelle nasjonale satsinger eller oppfølgningsaktiviteter.

Internasjonale avtaler, ikke minst EØS-avtalen, fordrer en tilslutning til internasjonale standarder både knyttet til teknologi og IT-anvendelser. Både for forvaltningen og næringslivet er det viktig at det er god oppfølging og deltagelse i det internasjonale og europeiske standardiseringsarbeidet. Det stilles også økte krav både internasjonalt og nasjonalt til koordinering av standardiseringsarbeidet på de ulike teknologiområdene som denne arbeidgruppen beskriver i kap.3.