Administrasjonsminister Nils Totland

Forvaltningspolitisk redegjørelse

Stortinget, 11. januar 1994

Offentlig sektors hovedutfordringer

President.

Et gammelt ordtak sier at et godt redskap er halve jobben. Offentlig forvaltning er et redskap som må fungere slik at den kan møte de store utfordringene landet står overfor.

Vi lever i en brytningstid.

Handelen mellom landene øker, det politiske samarbeidet i Europa og i andre regioner bygges ut, og rammebetingelsene for sikkerhetspolitikken endres. Den teknologiske utviklingen skaper nye muligheter og endrer kommunikasjonsmønstre.

Som andre land blir Norge stadig mer avhengig av internasjonale løsninger og internasjonal handel. Omstilling i retning av mer kunnskapsbasert produksjon pågår i stadig større omfang i vår del av verden. Konkurransepresset øker både i private og offentlige produksjonsbedrifter. Dette skjer i en situasjon der kravene til en bærekraftig utvikling tilsier at den framtidige økonomiske politikk må smelte sammen med en forsvarlig forvaltning av naturressursene og miljøet.

Skal Norge bidra til konfliktforebygging og til at internasjonale organisasjoner løser sine oppgaver, må vi som nasjon være slagkraftig utad og samkjørt innad. Dette kan vi bare klare om vi viderefører en bred deltakelse i våre beslutningsprosesser og holder balansen mellom statlig styring og lokalt sjølstyre. Vi trenger tillit fra en befolkning og et næringsliv som føler at offentlig forvaltning er nyttig for dem og aktivt støtter opp om vårt folkestyre. Det er i lys av slike utfordringer forvaltningspolitikken må utformes.

Forvaltningspolitikken skal gi retning og innhold til det redskapet offentlig forvaltning er. Samtidig skal den legge et grunnlag for fleksibilitet og omstillingsevne i de offentlige virksomhetene, slik at vi løpende kan tilpasse oss de økonomiske realiteter.

I arbeidet med å utvikle den offentlige forvaltning fram mot århundreskiftet er det et hovedanliggende for oss å arbeide for at forvaltningen fungerer utadvendt, er opptatt av befolkningens og brukernes behov og opptatt av å finne fram til løsninger som fungerer godt og forbedre de løsninger som fungerer dårlig. Målet for vår innsats må være at publikum oppfatter forvaltningen som sin forvaltning.

Samtidig vil jeg framheve betydningen av at forvaltningen understøtter verdiskapingen både i privat og offentlig sektor.

Rammene for redegjørelsen.

Det er staten og den statlige forvaltningen som er i fokus for denne redegjørelsen. Perspektivet er den forvaltningspolitikken som Regjeringen har et direkte ansvar for. Det som vi kan kalle den nasjonale forvaltningspolitikken. Men det er viktig å ha for øyet at sjøl om det nasjonale styringsansvaret ligger hos staten, er gjennomføringsansvaret for mange offentlige oppgaver - og særlig for mange offentlige tjenester - lagt til fylkeskommunene og kommunene. Balansen mellom desentralisering og tilpasning til lokale forhold og nasjonalt fellesskap og likhet er en kontinuerlig utfordring. Samspillet og samarbeidet mellom staten, fylkeskommunene og kommunene er blitt mer og mer avgjørende for å finne fornuftige løsninger på de sammensatte oppgavene som må løses i vårt samfunn. Derfor kan ikke en redegjørelse om forvaltningspolitikken i staten se bort fra resten av den offentlige forvaltningen. Men det vil være samspillet mellom nivåene og ikke innholdet i den kommunale forvaltning som jeg vil omtale.

Jeg vil nærme meg problemstillingene ved å stille to enkle spørsmål:

Hvilke verdier skal statsforvaltningen ivareta?
Hvilke roller har den i vårt samfunn idag?

Jeg svarer ikke på alt i redegjørelsen, men vil innledningsvis slå fast at Regjeringen ser på statsforvaltningen som et av fellesskapets viktigste verktøy. Vi ønsker en robust stat, en stat som fungerer godt, en stat som skal være en tjener, en veiviser og en garantist for rettssikkerhet for alle.

Statsforvaltningens fremste oppgave er å gjennomføre den politikk som de folkevalgte ønsker. Staten er først og fremst et utførende organ. En god forvaltning skal kunne gjennomføre politikk med ulikt innhold, alt etter hvem som har fått velgernes fullmakter.

Forvaltningen er myndighetsutøver. I denne rollen skal staten være en håndhever av etablerte rettsstatsverdier. Den enkelte skal kunne kjenne seg trygg på at juridiske rettigheter blir respektert, at like tilfeller får lik behandling og at avgjørelser er forutsigbare i henhold til lover og regler.

Forvaltningen skal være åpen for innsyn, og berørte parter skal kunne bli hørt før avgjørelser tas.

Forvaltningen skal yte tjenester. Den enkelte skal ha mest mulig lik tilgang til tjenestene og har rett til å forvente god service.

Forvaltningen skal være tilrettelegger og medspiller for verdiskapingen i privat og offentlig sektor.

Forvaltningen har med andre ord flere roller og stilles derfor overfor motstridende krav. Myndighetsutøvelsen krever likebehandling og forutsigbarhet. I en tjenesteytende virksomhet kan ivaretakelse av de samme verdier føre til stivbenthet. Her vil det oftest være serviceholdning og tilpasning til ulike bruker- og kundegruppers behov som vil avgjøre om de tjenestene som tilbys blir kjøpt.

Klarhet i verdigrunnlaget for forvaltningen og de roller de ulike forvaltnings- organer har, er en viktig forutsetning for å videreutvikle statsforvaltningen og for å sikre at den har den nødvendige tillit. Derfor bør vi ha en løpende forvaltningspolitisk diskusjon om hvordan rammer og retningslinjer for dette arbeidet skal utformes. Jeg er derfor glad for at Stortinget har tatt initiativet til å sette forvaltningspolitiske spørsmål på dagsordenen.

En slik debatt kan gi inspirasjon og bidra til at forvaltningen ikke stivner i tilvante arbeidsmåter. De ordninger som fungerte i går, er ikke nødvendigvis de beste i morgen. Alle oppgaver kan ikke løses ved å bygge ut offentlige tjenester og tilbud. Alle nye behov kan ikke dekkes gjennom større bevilgninger. Hver sektor kan ikke være seg sjøl nok i et sammensatt, moderne samfunn. Omstillingsbehovet øker etter hvert som samfunnets endringstakt øker. Derfor må vi fortløpende fornye, omstille og utvikle det redskapet som forvaltningen er, slik at det til enhver tid arbeides for å løse de viktigste problemene. Unnlater vi å ha et kritisk blikk på hvordan forvaltningen er organisert og hvordan den bruker ressursene sine, kan bærebjelkene i velferdssamfunnet forvitre, fordi forvaltningen kan komme i miskreditt blant folk flest.

Er den økonomiske rammen for offentlig sektor for stor?

Det er innholdet i og kvaliteten ved den offentlige sektor, ikke størrelsen i seg sjøl, som bør være avgjørende for den politiske vurderingen av offentlig sektor. Det skjer en betydelig verdiskaping i offentlig sektor som det må tas hensyn til i denne vurderingen.

Fra tid til annen forsøkes det skapt et inntrykk av at vi har en stor og penge- slukende offentlig forvaltning.

Og det er riktig at det er mange offentlig ansatte - vi snakker om omlag 500 000 årsverk i stat og kommunesektoren til sammen. Men la oss se hva de gjør. De aller fleste av dem arbeider med tjenesteytelser som er direkte til nytte for befolkningen. Eksempler på slike store yrkesgrupper er lærere, sykepleiere, hjemmehjelpere og barnehageansatte, politi, post- og transportansatte. Bare et lite mindretall av de offentlig ansatte er opptatt med administrasjon. Departementene har eksempelvis samlet mindre enn 3600 ansatte.

Ser vi nærmere på de offentlige utgiftene, utgjør de totalt noe over halvparten av landets samlede inntekter. I 1992 var andelen 58,4%, oljeinntektene medregnet.

Omtrent halvparten av utgiftene er kontantytelser til private, dels til næringsvirksomhet som tilskudd, dels til husholdningene i form av trygder og andre ytelser.

Det er først og fremst disse ulike overføringsordningene som har hatt en sterk vekst. Som andel av BNP er de omtrent fordoblet i den siste 30 års-perioden. For overføringer som går til helse og sosialformål er veksten enda sterkere.

Regjeringen arbeider løpende med en kritisk gjennomgang av overføringsordningene. I denne sammenheng er Regjeringen imidlertid opptatt av ikke å tape av syne at overføringsordningene er etablert ut fra viktige politiske mål om sosial trygghet og utjevning.

Av det som er igjen når vi trekker fra overføringene, består det aller meste av lønns- og driftsutgifter for all offentlig tjenesteyting, så som sykehus, skoler, omsorgsinstitusjoner osv, altså et uttrykk for hva det koster å drive den offentlige forvaltningen. Dette utgjorde i 1992 22,4% av BNP.

Så kan vi spørre: Er 22% av BNP til offentlig konsum for mye - eller for lite? Sammenliknet med andre lands offentlige konsum, så langt slike tall kan sammenliknes, ligger Norge riktig nok i den øvre del av skalaen, men likevel ikke vesentlig høyere enn land som Frankrike og Tyskland. Både Danmark og Sverige har et høyere offentlig konsum enn Norge. Norge er et langstrakt land med en komplisert infrastruktur. Etter min mening er driften av offentlig sektor i Norge ikke spesielt dyr. Likevel vil vi til enhver tid være opptatt av å forbedre nytten av hver krone som brukes i offentlig sektor.

Nærmere om innsatsområdene.

Hva gjør vi for å følge opp utfordringene? Hvordan kan målene nås?

I det konkrete arbeidet med forvaltningspolitiske tiltak arbeider vi i to hovedretninger: Vi arbeider med tiltak rettet ut mot publikum og næringslivet, og tiltak som er rettet inn mot forvaltningen sjøl, for å forbedre den måten den fungerer på.

Først forholdet til publikum og brukerne.

Jeg mener at tiden nå er inne for å iverksette et samordnet program for å øke brukerorienteringen i den offentlige tjenesteytingen. Programmet må, på samme måte som mange av de tidligere prosjektene på området, ta utgangspunkt i ansvaret og holdningene hos den enkelte medarbeider. Men det er minst like viktig at programmet har en tilstrekkelig vektlegging av behovet for ledelsesmessig og administrativ støtte til alle dem som daglig møter behovene i første linje.

Et slikt program bør ha tre angrepsvinkler:

Service - med fokus på tilgjengelighet, brukerundersøkelser, brukermedvirkning, informasjon og kvalitet.

Rettslige forhold - med fokus på lover og regelverk og på hvordan disse påvirker offentlig tjenesteyting, herunder forhold som saksbehandlingstid, rettigheter og klageordninger.

Organisatoriske forhold, med fokus på styring og organisering av offentlig tjenesteyting.

Programmet vil bygge på Regjeringens politikk for utviklingen av offentlig sektor, slik det er skissert i Langtidsprogrammet. Skal vi oppnå konkrete resultater, må vi holde fast i de enkelte departementers og etaters selvstendige ansvar, men samtidig sørge for den grad av koordinering, oppfølging og bistand overfor de ansvarlige virksomheter som skal til for å få til en helhetlig innsats og konkrete resultater.

Vi ønsker at tilgjengeligheten til offentlige tjenester skal bli enklere. Det er dessuten en viktig oppgave å utforme de offentlige tjenestene slik at tilbudene framstår som mer helhetlige for brukerne. Det er fortsatt slik at publikum er avhengig av å henvende seg til en rekke ulike kontorer for å få svar på sine spørsmål eller behandling av sine søknader.

AD har derfor i samarbeid med Statskonsult igangsatt forsøk med offentlige servicekontorer som vi har store forhåpninger til. I utvalgte kommuner vil det bli opprettet kontorfellesskap hvor publikum vil finne et samlet statlig og noen kommunale tjenestetilbud, f.eks. trygdekontor, sosialkontor, postkontor, ligningskontor, arbeidskontor, bibliotek, lokal opplysningstjeneste og forskjellige kommunale tjenester. Tilgjengeligheten for brukerne vil bli bedret, samtidig som det gir grunnlag for å yte bedre service. Åtte kommuner er valgt ut til å delta i forsøket. Prosjektet representerer en ny, spennende samarbeidsform som bør kunne iverksettes rundt om i landet ut fra selvstendige, lokale initiativ. For å stimulere til dette vil jeg ta initiativ til at samtlige kommuner, fylkeskommuner og regionale statlige virksomheter blir holdt orientert om de erfaringer som gjøres.

Forholdet til næringslivet

Noen av de mest sentrale utfordringer for landet gjelder næringslivets rammebetingelser i møtet med en sterkere og mer åpen internasjonal konkurranse. Dette har selvsagt også stor betydning for sysselsettingen. Offentlig og privat sektor er gjensidig avhengig av hverandre i et moderne samfunn. Derfor vil Regjeringen arbeide for at forvaltningen skal være et konkurransefortrinn for norsk næringsliv i kampen om økte markedsandeler i hjemme og ute. Et konkurransedyktig næringsliv trenger en god og moderne infrastruktur på kommunikasjonsområdet, men også i form av utdanning, forskning, helse og omsorg.

Offentlig sektor blir ofte kritisert for å legge hindringer i veien for næringslivet. Dette kan skyldes manglende forståelse for det brede ansvaret forvaltningen har. Offentlig forvaltning er ikke bare service-yter. Den skal også utøve myndighet på vegne av de politiske organer. Det er viktig at det skapes forståelse og respekt for dette.

Men samtidig må forvaltningen i sin myndighetsutøvelse legge vekt på ordninger som fremmer næringslivets utvikling og ha motforestillinger mot å påføre næringslivet unødvendige belastninger. Uheldige forhold i så måte kan delvis skyldes at de ulike offentlige sektorene og etatene opptrer hver for seg, slik at de mangler oversikter over totaleffekten av offentlige pålegg. Krav til innrapportering av ulike data er ett eksempel på dette. Ulike etaters tilsyn med næringslivet et annet.

På dette området er det mange tiltak i gang. Et eksempel er Statskonsults Næringslivsprogram. Dette programmet omfatter flere prosjekter som skal bedre samspillet mellom forvaltningen og næringslivet. Et av prosjektene er en oppfølging av åtte statsetater som er viktige for næringslivet. Disse arbeider nå med vesentlige forbedringer i sin service overfor næringslivet. Felles mål er å redusere saksbehandlingstid, forenkle regelverk, forbedre informasjonen utad og bedre samarbeidet med andre etater.

Et regelverk som er uoversiktlig og vanskelig tilgjengelig medfører ikke bare kostnader og praktiske problemer. Det kan i realiteten også sies å svekke næringslivets rettssikkerhet.

Viktige innspill til dette arbeidet er kommet fra Lovstrukturutvalget og Næringslovutvalget, og et resultat er eksempelvis Regjeringens forslag om å oppheve etableringsloven.

Når det gjelder ønsket om enklere innrapportering, føres innsatsen med å forenkle datainnhentingsrutinene videre i arbeidet med det såkalte Enhetsregisteret som blir et "folkeregister for bedrifter". Det betyr bl.a. at bedriftene kan nøye seg med å rapportere til dette ene registeret når det gjelder de mest grunnleggende dataene. Andre registre vil kunne få automatisk oppdatering via Enhetsregisteret.

Det er også igang et forprosjekt for å få etablert en database som viser summen av rapporteringspålegg til bedriftene. En slik database vil kunne gi oversikt over hvor stor belastningen faktisk er for ulike bedriftstyper. Den vil gi grunnlag for å ytterligere forenkle og samordne oppgaveplikten for de enkelte bedrifter.

En viktig del av arbeidet er utformingen av standarder for og utbygging av infrastruktur for edb. Statskonsult leder et omfattende tverrgående program på dette området.

Det offentlige har ansvar for tilsyn med næringslivet på en rekke områder som har betydning for befolkningen. Jeg kan nevne arbeidsmiljø, brannvern og næringsmiddeltilsyn som eksempler på de mange viktige områdene dette gjelder. Det skaper imidlertid irritasjon og til tider stor belastning når en bedrift innenfor et kort tidsrom kan bli utsatt for tilsyn fra flere ulike myndigheter. Derfor arbeides det nå for en bedre praktisk og metodemessig samordning av det tilsyn som drives av ulike myndigheter, særlig når det gjelder helse, miljø og sikkerhet.

Offentlig sektor er en stor kunde for norsk næringsliv. I 1992 ble det i Norge brukt ca 150 milliarder kroner til offentlige innkjøp og anskaffelser. Av dette utgjorde statlige innkjøp ca 67 milliarder kroner. Dette forteller noe om hvilken betydning det offentliges innkjøpspraksis har for den samlede effektiviteten i offentlig sektor. Men samtidig er det en klar sammenheng mellom forvaltningen som profesjonell innkjøper - som stor og krevende kunde - og utviklingen av konkurransekraften i næringslivet.

Regjeringen har i statsbudsjettet for 1994 lansert et treårig program for statlige innkjøp, der formålet bl.a. er å sikre at tiltak for å profesjonalisere innkjøpsvirksomheten blir samordnet, slik at staten som krevende kunde framstår med en enhetlig innkjøpspolitikk. Tiltakene omfatter opplæring, motivasjon, informasjon, standardisering, bruk av ny teknologi samt mer direkte leverandørutviklingstiltak.

Innsats som er rettet inn mot forvaltningen sjøl.

På mange områder må forvaltningen forbedre og endre den måten den fungerer på for å møte nye krav og utfordringer. Et av de aller viktigste områdene gjelder kommunikasjon og samhandling både mellom staten og kommunesektoren og innad i staten.

Forholdet mellom kommunesektor og stat må kontinuerlig videreutvikles. I de siste tjue årene har det vært lagt vekt på rammestyring og desentralisering. Målene er.å styrke det lokale sjølstyret, få til mer effektiv drift av kommunene, og å avlaste staten for oppgaver som det er hensiktsmessig at kommunene tar seg av.

Når rammestyring erstatter detaljregulering og øremerking, står staten igjen med begrensede styringsmuligheter overfor kommunene og fylkeskommunene. Dette kan komme i konflikt med behovet for å sikre gjennomføringen av tiltak på nasjonalt prioriterte satsingsområder.

Regjeringen har i St.meld.nr. 23 (1992-93) "Om forholdet mellom staten og kommunene" trukket opp enkelte retningslinjer for hvordan dette skal håndteres. Utgangspunktet er at det ikke bør stilles et allment krav til gjennomføring av resultatstyring mellom stat og kommune, fordi dette kan innebære detaljerte resultatmål og oppfølgingssystemer som kan komme i strid med prinsippet om kommunalt selvstyre. Enkelt sagt slås det fast at staten må bli vesentlig klarere når det gjelder hvilke saker som må styres nasjonalt. I slike saker bør staten stille presise krav, hjemlet i lov eller forskrift, eller rammestyringen kan suppleres med at det øremerkes ressurser til bestemte formål.

Like viktig er det å ha en god kommunikasjon mellom nivåene, med løpende dialog og informasjonsutveksling. Staten må ha informasjon om hvordan kommunene oppnår resultater i forhold til de mål som er satt og de ressurser de har til rådighet. Dette er nødvendig også når det gjelder områder der kommunene sjøl har ansvaret for å definere mer detaljerte mål. Staten må kunne vurdere om nasjonale mål blir nådd, og den må ha grunnlag for eventuelt å justere mål og virkemiddelbruk. Kommunene trenger på sin side utfyllende orienteringer om intensjonene bak nasjonale mål, og informasjon om hvordan andre kommuner løser tilsvarende oppgaver som de sjøl har. På dette området arbeides det med bruk av ny teknologi for å få til bedre kommunikasjon rundt resultater og statistikk, bl.a. i regi av Kommunaldepartementet og Statskonsult og i samarbeid med Kommunenes Sentralforbund.

Samordningen på sentralt nivå mellom departementene er nylig gjennomgått med sikte på en mer helhetlig styring av kommunesektoren. Det er av avgjørende betydning for kommunene at samordningen på dette nivået fungerer godt. Samtidig vil det være en fordel om samordningsbehov kan ivaretas uten å måtte løftes helt opp til det sentrale myndighetsnivået. Her spiller fylkesmannsembetene en viktig rolle som regionale samordnere av statlig sektorpolitikk overfor kommunene.

Fylkesmannens plassering gir nettopp mulighet for å fange opp utilsiktede sumeffekter av sektorpolitikkene. Fylkesmennene har også en rolle som samordnere når politikk blir formulert som nasjonale programmer på tvers av tradisjonelle sektorgrenser. Det er derfor nå lagt opp til at fylkesmannens samordningsrolle styrkes ved at statlige organer på regionalt nivå blir nærmere knyttet til fylkesmannen. Klarer vi å utnytte et slikt samarbeid konstruktivt, vil dette forenkle hverdagen i kommunene. Samtidig vil det gi Regjering og Storting et bedre grunnlag for å drive en samlet nasjonal politikk.

Arbeidet med organisering og styring av staten:
departementer, direktorater og virksomheter.

Staten må være organisert på en ryddig og effektiv måte i forhold til de mål den skal nå, og slik at den kan håndtere og møte de utfordringer som bl.a. endring i ytre rammebetingelser krever. Derfor skjer det mange reorganiseringer og andre omstillinger innenfor statsapparatet. Både departementer og andre etater skifter fra tid til annen saksområde og fokus, i tråd med samfunnsmessige endringer og nye krav til oppgaveløsningen. I tillegg er det, som jeg skal komme tilbake til, mye arbeid i gang når det gjelder den måten virksomhetene er knyttet opp til overordnet myndighet på. Slike endringer vil kontinuerlig måtte foregå i en moderne forvaltning, og Administrasjonsdepartementet har her et særlig ansvar for å inspirere til prinsipiell tenking, gi støtte og være pådriver.

Regjeringen er opptatt av at det til enhver tid skal foreligge skikkelig kunnskapsgrunnlag for slike endringer. Den enkelte virksomhet som er inne i en endringsprosess har ansvar for å utrede både sine mål, sine rammebetingelser og de endringer som er nødvendig for å nå målene på en best mulig måte. Tilsvarende er det nødvendig for staten som helhet å ha tilgang til kunnskap om hvordan ulike endringer slår ut. Et godt eksempel på dette er det såkalte Hermansen-utvalgets utredning "En bedre organisert stat", som ble lagt fram i serien Norges Offentlige Utredninger i 1989. Regjeringen vil løpende vurdere behovet for utredningsarbeid på dette feltet.

Styring av underliggende etater.

Forholdet mellom departementer og ytre etater er helt sentralt i forvaltnings- politikken. Departementene er små, og skal primært være sekretariater for politisk ledelse. Selve iverksettingen av politikk er i stor grad lagt til direktorater, og til regionale og lokale statsetater. Det er derfor avgjørende viktig for resultatoppnåelse og for effektiv ressursbruk at styringen fra overordnet myndighet skjer på en klar måte, samtidig som etaten må gis den nødvendige frihet til å kunne ta ansvar for egne resultater.

Som ledd i arbeidet med å gi hensiktsmessige rammebetingelser, har det vært arbeidet mye med fellesreglene for forvaltningen: Etatene har nå langt større handlefrihet til sjøl å innrette sin virksomhet på en rasjonell måte, mens overordnet myndighet skal legge større vekt på å sette resultatkrav og drive resultatoppfølging enn å kontrollere enkeltsaker.

Administrasjonsdepartementet og Finansdepartementet utarbeider retningslinjer for hvordan underliggende etater skal styres. Retningslinjene skal bl.a. legge til rette for en mer bevisst holdning til hva slags styringsredskaper som kan og bør brukes og for en bedre dialog mellom nivåene.

Tilknytningsformer

Et annet viktig trekk ved strukturen i statsforvaltningen er de skillelinjene vi har mellom ulike tilknytningsformer. Vi har på den ene siden de virksomheter som er en del av staten, slik tilfellet er for forvaltningsbedriftene. På den andre siden er det de som er egne rettssubjekter og bare er eid av staten, slik tilfellet er for bl.a. statsaksjeselskapene. Dette skillet innebærer viktige forskjeller med tanke på styring og handlefrihet.

Her vil det alltid være en avveining: På den ene side vil det være rasjonelt å gi virksomheten handlefrihet til å utvikle omstillingsevne og effektiv drift, spesielt hvis virksomheten er konkurranseutsatt. På den annen side må en vurdere behovet for at virksomhetene skal være politisk styrbare.

Når vi nå i de senere år har begynt å stille større krav til omstilling og effektivitet, har det vært nødvendig å gå grundig igjennom disse avveiningene på nytt: Hvordan kan vi gi offentlige virksomheter tilstrekkelig handlefrihet uten at dette bryter med de styringsbehov vi fortsatt har?

Det er de siste årene gjort mye på dette feltet. Som en ny type tilknytningsform ble det i 1991 vedtatt en lov om statsforetak. Som statsforetak har virksom- heten en friere forretningsmessig stilling enn som forvaltningsbedrift, fordi statsforetak er egne rettssubjekter.

Når det gjelder de tre store samferdselsbedriftene - NSB, Postverket og Televerket - har disse også vært gjenstand for vurderinger av tilknytningsform. I 1991 la Regjeringen til grunn at de skulle fortsette som forvaltningsbedrifter, men at tilknytningsformen skulle vurderes på ny etter tre år. Vi opplever en rask utvikling med økende konkurranse på områder hvor disse bedriftene tidligere har hatt monopol. Dette øker disse bedriftenes behov for handlefrihet. Samferdselsdepartementet har derfor tatt initiativ til en fornyet vurdering av disse bedriftenes tilknytningsform.

De virksomheter som er skilt ut som egne rettssubjekter, omfattes ikke lenger av statens arbeidsgiveransvar og lønnsforhandlinger. Det er derfor nylig etablert en egen arbeidsgiversammenslutning, Norges arbeidsgiverforening for virksomheter med offentlig tilknytning, forkortet NAVO. Dette vil styrke kompetansen på arbeidsgiversiden og bidra til at disse virksomhetene kan opptre mer profesjonelt i forhold til arbeidstakersiden. Jeg vil understreke at dette skal være en medlemssammenslutning hvor statsforvaltningen ikke skal delta eller ha noen instruksjonsmyndighet.

Måten staten styres på er blitt mer resultatrettet Endringer og tilpasninger i måten staten styres på er en sentral del av forvaltningspolitikken. De viktigste styringsformene er godt kjent. Staten styrer ved lover og regler, ved økonomiske tiltak og ved informasjon. De senere årene har det vært tatt i bruk ulike former for mål- og resultatorienterte styringsteknikker for å gjøre styringen mer treffsikker og effektiv.

Hensikten med å legge vekt på bruk av mål- og resultatstyring har vært å skjerpe oppmerksomheten omkring to typer utfordringer:

• Når vi de resultatene vi ønsker? Er med andre ord virksomheten formålseffektiv?
• Kunne de samme resultatene vært oppnådd på en rimeligere måte? Med andre ord: er virksomheten kostnadseffektiv?

Denne satsingen har hatt virkning. Det legges vekt på å klargjøre hvilke resultater som skal oppnås ved de aktiviteter som settes i gang. Resultatene følges opp ved at virksomhetene må rapportere tilbake til departementet om målene er nådd. Det gis større fullmakter til underliggende nivåer enn tidligere under forutsetning av at resultater blir dokumentert og at oppsatte mål blir nådd. Dette kan igjen føre til bedre tilpasning til lokale forhold og til høyere effektivitet.

Av praktiske tiltak som er i gang på dette området vil jeg særlig nevne Finansdepartementets arbeid med å gjøre budsjettproposisjoner og andre budsjettdokumenter mer resultatorienterte. Målet med dette er å gi Stortinget et bedre informasjonsgrunnlag for å ta beslutning om bevilgninger. Samtidig tvinges departementene til å ha resultatene i fokus når budsjettet utarbeides. Jeg nevner også at det er etablert resultatoppfølgingsenheter i enkelte departementer.

Det arbeides også systematisk med forbedring av tildelingsbrevene. Disse brevene fungerer som en konkretisering av budsjettproposisjonene, og spesifiserer departementenes krav til underliggende etater.

Resultatstyring er vanskelig, og det kan ha uheldige effekter om det ikke brukes med vett og forstand. Mange oppgaver i offentlig virksomhet er av en slik art at resultatene av dem ikke kan telles. Resultatoppnåelse må vurderes på bakgrunn av skjønn. Man må også være på vakt mot at slike systemer kan bli ritualer uten innhold - skrivebordsøvelser. Faren for at en for sterk resultatstyring i praksis kan føre til at statlige virksomheter blir "seg selv nok" og innsnevrer sitt ansvar for å bidra til andres resultater, må en også være på vakt mot. La meg derfor understreke at helhetsperspektivet ikke må gå tapt ved praktisering av resultatstyring.

Menneskene er viktigere enn systemene.

Til nå har jeg snakket om strukturer og systemer. Men den viktigste innsats- faktoren i forvaltningen er menneskene som arbeider der.

Den staten som vi ønsker oss, krever mye av våre ledere og medarbeidere. Tradisjonelt har statlige ledere ofte vært "høytstående saksbehandlere". Fremdeles må lederne kunne sitt fag. Men en stat som skal omstille seg raskt, arbeide resultatorientert og bruke ressursene effektivt, må også stille krav til selve utførelsen av ledelsesoppgavene. Derfor må staten sørge for å ha ledere som er bevisst sitt spesielle ansvar, som er kompetente og målrettede, og som har en grunnleggende forståelse for offentlig forvaltning og det samfunnet vi lever i.

Administrasjonsdepartementet og Statskonsult legger derfor stor vekt på utvikling av lederne i staten. Det er utarbeidet et strategidokument for arbeidet med ledelses- og lederutvikling i staten for perioden 1993-95. Dette arbeidet skal støtte opp om og gi inspirasjon til lederne, og hjelpe dem til å bli den drivkraften og den inspirasjonen for sine medarbeidere som forvaltningen trenger.

Lederne skal gis støtte, men samtidig skal det også stilles krav om å kunne påvise resultatforbedringer. Derfor ble det innført en ordning med lederkontrakter der kravene til lederne knyttes opp til lønn. Ordningen, som omfatter i underkant av 400 stillingsinnehavere, har virket i kort tid. Det vil bli lagt stor vekt på å følge med i resultatene av denne nyordningen.

Personalpolitiske tiltak.

Personalpolitikken i staten - et av de mest sentrale virkemidler vi har - blir stadig endret og tilpasset nye utfordringer. Jeg vil gi en kort oversikt over hovedlinjene i personalpolitikken, og særlig legge vekt på de betydelige konsekvensene omstillingsarbeidet får for de som arbeider i statsforvaltningen.

Det mest krevende, og det viktigste, innsatsområdet i dag er kompetanseutvikling. Det er vår hovedstrategi å utvikle og heve den enkelte medarbeiders kompetanse. Statsetatene er i stor utstrekning kunnskapsbedrifter. Utviklingen av denne kunnskapsressursen er helt avgjørende for i hvilken grad staten skal klare å møte de nye utfordringene nasjonalt og internasjonalt. Det dreier seg ikke bare om å tilegne seg nye kunnskaper og å utvikle nye ferdig- heter. I like stor grad trenger vi villighet og åpenhet for å løse oppgaver på nye måter og samarbeide på tvers av fagsektorer, forvaltningsnivåer og lande- grenser. I tiden som kommer vil samarbeidsområdene bli flere, mer omfattende og mer dyptpløyende.

For å styrke kompetanseutviklingen på alle nivåer i staten er Administrasjons- departementet også i ferd med å utarbeide en strategisk plan for dette arbeidet. Planen skal beskrive sentrale innsatsområder og ansvarsfordelingen mellom dette departement, fagdepartementene og den enkelte virksomhet.

Det er også to andre sentrale innsatsområder i personalpolitikken som jeg vil sette søkelys på. Det gjelder likestillingspolitikk og seniorpolitikk.

Som arbeidsgiver står staten foran en rekke utfordringer før målet om å sikre like muligheter for kvinner og menn kan sies å være nådd. Dette målet krever bl.a. at forholdene er lagt til rette slik at det går an for småbarnsforeldre å kombinere arbeid og familie. Utvidelsen av fødselspermisjonsordningen og tidskonto-ordningen er viktige virkemidler i denne sammenheng.

Likelønn er ikke mindre viktig, og har stått sentralt i de siste tariffoppgjørene i staten. Oppgaven og utfordringen framover blir å legge opp til en langsiktig innsats og profil, slik at likelønnsutviklingen går i riktig retning ved hvert oppgjør.

Jeg er opptatt av at staten skal føre en god personalpolitikk for både kvinner og menn, men er også opptatt av at dette skal være en politikk for alle aldersgrupper i statstjenesten. Det betyr at vi må ta hensyn til at medarbeiderne kan ha ulike behov og ulike forutsetninger i de forskjellige faser av sitt yrkesaktive liv. Derfor må vi ha en politikk som tar sikte på å ivareta og utvikle den samlede kompetanse i alle aldersgrupper. Staten trenger både de unge med sine friske øyne, og de med lang erfaring og betydelig opparbeidet kunnskap. Utviklingen med økte krav til omstilling og fornyelse må føre til at de eldres kompetanse videreutvikles og nyttiggjøres fullt ut.

Administrasjonsdepartementet tar sikte på å utarbeide et prinsippdokument for å bidra til en bedre utnyttelse av eldre arbeidstakeres ressurser. Dokumentet vil være basert på praktiske erfaringer som gjøres i et større prosjekt som Administrasjonsdepartementet startet opp i 1993.

Det ordet jeg nok har brukt oftest i denne redegjørelsen er omstilling. Det er ingen tilfeldighet. Omstilling er vår største utfordring i dag. Og jeg vil understreke at omstilling ikke betyr å bygge ned. Det betyr å bygge om.

I dag foregår det til dels svært omfattende omstillingsprosesser under så godt som alle departementsområder. Mange virksomheter håndterer dette på en god måte. Det viser seg at de som i utgangspunktet har en god personalpolitikk med bakgrunn i helhetlige personal- og kompetanseplaner, er de som takler kravene til intern omstilling best. Det er dessuten vel verdt å legge merke til at disse virksomhetene samtidig kan vise til et særlig godt samarbeid med de ansattes organisasjoner. Sjøl ser jeg dette som en nødvendig forutsetning for å lykkes med et omstillingsarbeid som skal ha varige positive virkninger.

Men det er ikke bare innen hver enkelt virksomhet det foregår omstillinger. I forholdet mellom statlige virksomheter ligger det en utfordring av de helt store. Vi er i den situasjon at noen virksomheter, f.eks. forsvaret, reduserer sin bemanning, mens andre, f.eks. universiteter og høyskoler, bygger opp. I denne situasjonen må staten aktivt dra nytte av å være en stor arbeidsgiver. For at omstilling så langt som det er mulig ikke skal medføre oppsigelser, kan vi legge til rette for en fleksibel omstilling til etater der det trengs flere folk. Med målrettet satsing på kompetanseutvikling vil statlige tilsatte kunne være konkurransedyktige til stillinger i kommunale og private virksomheter generelt og innenfor spesielle områder hvor en bygger opp. Dette er god bruk av ressurser, og det gir de ansatte større trygghet og dermed bedre motivasjon til å bidra aktivt til nødvendig omstillingsarbeid.

På grunnlag av regjeringens intensjonserklæring om "omstilling under trygghet" som en del av tariffoppgjøret 1992 er det utformet personalpolitiske retningslinjer for omstillingsarbeidet. Retningslinjene er en del av statens strategi for å møte omstillingsutfordringene på en positiv og samlet måte. De skal primært gi en oversikt over mulige virkemidler og tiltak som kan lette omstilling både for arbeidstaker og arbeidsgiver.

Administrasjonsdepartementet har ellers fulgt dette ved å opprette en egen omstillingsenhet som skal være rådgiver og koordinator i arbeidet med omplassering av statsansatte. Enheten skal innhente opplysninger om mobilitetsbehov, antall overtallige og forventet utvikling, spre informasjon om omstillingsprosesser og bistå virksomhetene med overføring av overtallige. Enheten skal også ta initiativ til og stimulere til kompetanseutvikling.

Jeg vil generelt gi uttrykk for at vi nå må legge kraft og tyngde i å gjennomføre de omstillinger som er påkrevd i staten. Det er de berørte virksomheter og fagdepartementer som har ansvaret for gjennomføring på sitt eget område. Men Administrasjonsdepartementet har et selvstendig ansvar for å utvikle retningslinjer og politikk for omstillingen, for å informere, for å utforme virkemidler, og for å være i dialog med departementene om hvordan de skal møte omstillingen og bruke virkemidlene på en god måte.

Oppsummering.

Avslutningsvis skal jeg kort oppsummere.

For å utvikle og omstille forvaltningen må det arbeides på tre hovedfronter:

For det første: Satsingen på omstilling og fornying må videreføres med uforminsket styrke, slik at staten kan ha den nødvendige endringsberedskap i forhold til nye utfordringer. Vi må samtidig utvikle samspillet med næringslivet og i enda større grad bli innrettet mot brukernes behov.

For det andre: Forvaltningens virkemåte må fortløpende vurderes slik at den ikke hemmer, men fremmer engasjement, folkelige initiativ, likestilling og medbestemmelse. Vi ønsker en demokratisk utvikling med vekt på muligheter for ansvar og deltakelse.

For det tredje: De offentlige utgiftene, spesielt overføringene, må gis en løpende kritisk vurdering, slik at ressurser kan frigjøres til prioriterte formål.

Administrasjonsdepartementet satser på å ha en sentral rolle i det videre fornyingsarbeidet, både når det gjelder å ta initiativ til nye tiltak, og ved å gi aktiv støtte til pågående prosesser i forvaltningen. I dette arbeidet legger vi vekt på et fortsatt godt samarbeid med de ansatte og deres organisasjoner. Vi har felles interesse i at forvaltningen kan tilpasses nye rammebetingelser.

---

Lagt inn 24 august 1995 av Statens forvaltningstjeneste, ODIN-redaksjonen