Administrasjonsminister Nils Totland

Debattinnlegg: "Det hemmelige Norge"

Norsk redaktørforening, 27. april 1995

Jeg takker for invitasjonen, og håper at vi får en meningsfylt debatt om et viktig tema.

Redaktørforeningen har invitert meg til å delta i en debatt om offentlighet i forvaltningen under overskriften "Det hemmelige Norge". Skal dette være en karakteristikk av dagens statlige forvaltning, må jeg si at jeg kjenner meg ikke igjen. Det har riktignok ei tid vært et tema i norsk presse at for mange saker i statlig forvaltning unntas fra offentlighet. I Nils Øys innledning har vi hørt påstander om at offentlighetsprinsippet er blitt stadig mer innskrenket, og at det skorter på holdning og vilje til åpenhet og innsyn i forvaltningen. I diverse presseoppslag og lederartikler er det også blitt hevdet, eller i alle fall skapt inntrykk av, at tendensen til hemmelighold er økende, og at den regjeringen jeg representerer går inn for mindre - i alle fall ikke mer - åpenhet og innsyn i forvaltningens gjøren og laden.

Et slikt inntrykk er imidlertid etter min oppfatning i strid med de faktiske forhold. Tvert imot har det vært og er en klar utvikling i retning av mer åpenhet og større innsyn i departementenes og den øvrige statlige forvaltningens arbeid. Holdningen til og engasjementet for offentlighetsprinsippet utvikler seg mot stadig mer åpenhet på departementsnivå. Blant de ansatte skjer en økende bevisstgjøring i forhold til at offentlighet er hovedregelen - og at det er unntakene fra denne regelen som krever begrunnelse. Dette skjer bl.a. gjennom jevnlige kurs i offentlighetsloven. Og det virker som denne skoleringen gir resultater.

I motsetning til dagens innleder vil jeg hevde at det i forvaltningen sett under ett har skjedd en økt bevisstgjøring når det gjelder plikten til journalføring. Dette har ført til at flere dokumenter i dag blir journalført og kan etterspores av media.

Pressen har i dag større tilgang enn noensinne til offentlige brev og dokumenter. Siden 1988 har det statlige Pressesenteret i Regjeringskvartalet i Oslo tilbudt en tjeneste til journalister der de kan gjennomsøke de offentlige journalene. Tjenesten har stadig økt i omfang. I dag leverer alle departementene og ca 30 underliggende etater journaler til pressesenteret daglig.

Pressesenteret og den statlige Opplysningstjenesten har i seg sjøl bidratt til større åpenhet i forvaltningen. Og det er slett ikke riktig - slik enkelte presseoppslag har gitt inntrykk av - at det er en økende tendens til at statlige brev og dokumenter unntas fra offentlighet. Utviklingen er helt motsatt. Det viser bl.a. stikkprøver som er foretatt ved pressesenteret to ganger i året siden 1990.

Undersøkelsene viser at den prosentvise andelen av dokumenter som er unntatt offentlighet har blitt halvert i denne fem års perioden. Mens det var 26 % av dokumentene som var unntatt offentlighet i 1990, var tallet sunket til 11,5 % i november 1994. I tillegg har utleveringstida for dokumenter også blitt halvert, til i gjennomsnitt 3 dager i november 94.

Utviklingen har riktignok ikke vært helt jevn. Stikkprøven i august i fjor viste en markert - om enn kortvarig - økning i andel dokumenter unntatt offentlighet i forhold til utviklingen ellers. Det er naturlig å tenke seg at dette har sammenheng med forhold som media etter min mening har kritisert med rette: At det var en tendens til for mye og unødig hemmelighold av dokumenter som hadde med våre forhandlinger og vårt forhold til EU å gjøre. Dette er forhold som bl.a. UD i ettertid har beklaget, og som jeg tror mer skyldes ryggmargsreflekser blant usikre byråkrater og forhandlere enn bevisste planer om å holde saker unna offentlighetens søkelys. Når det ellers vises til stort arbeidspress og enorme dokumenthauger i forhandlingsfasen som forklaring på manglende journalføring i en hektisk periode, så har jeg ingen grunn til å tvile på det. Men jeg ser det også som mitt ansvar å innskjerpe kravet til å følge opp offentlighets- loven og kravene til journalføring også i slike situasjoner.

Jeg har ingen vansker med å innrømme at det forekommer overtramp og at saker blir unndratt offentlighet på feilaktig grunnlag. Det er mulig å finne nok av konkrete eksempler på dette. Jeg føler meg rimelig overbevist om at jeg vil få høre flere i løpet av ettermiddagen. Det kan nok være grunnlag for å hevde - slik Øy gjør - at det er en tradisjon for mer lukket forvaltningspraksis i Norge (og Danmark) enn i f.eks. Sverige.

Mitt poeng er imidlertid at Regjeringen er opptatt av å redusere feilaktig praksis på dette området mest mulig. Det skjer ikke minst ved det jeg nevnte innledningsvis - opplæring og kurs for statlige ansatte i offentlighetsloven og kunnskap og bevisstgjøring om hvordan den skal praktiseres. Det skjer også ved stadig forbedret journalføring og tiltak som skal gi enda lettere tilgang til offentlige journaler, bl.a ved forsøk med elektronisk formidling av journalene.

Det er vesentlig at vi har en offentlig forvaltning som har tillit i befolkningen. En slik tillit forutsetter at allmennheten generelt får innsyn i det arbeidet som utføres i departementene og direktoratene. Åpenhet i forvaltningen bidrar også til at den enkelte sak blir vesentlig bedre belyst, ved at de partene som berøres får høve til å kommentere de spørsmålene som reises før det fattes endelig vedtak i saka.

Offentlighetsloven er etter mitt syn et helt sentralt instrument for å sikre innsyn og åpenhet i offentlig forvaltning. Loven kan snart feire 25 års jubileum. Men det gjelder ikke lovteksten i sin helhet. For et par år siden fikk vi en styrking av et viktig prinsipp i loven - det såkalte mer-offentlighets-prinsippet.

Mer-offentlighets-prinsippet ble ikke vedtatt samtidig med offentlighetsloven i 1970, men kom inn ved en tilføyelse i 1982. Ordlyden var: "Forvaltningsorganet bør, etter anmodning, vurdere om dokumentet likevel bør kunne gjøres kjent, helt eller delvis, selvom det etter bestemmelser i loven kan unntas fra offentlighet."

Etter lovendring i 1992 og 1993 lyder nå dette avsnittet:
"Forvaltningsorganet skal vurdere om dokumentet likevel bør kunne gjøres kjent helt eller delvis, selvom det etter bestemmelse i loven kan unntas fra offentlighet." Nå plikter altså forvaltningsorganet å vurdere offentlighet, uavhengig av om noen ber om det, og det er ikke lenger en "bør-regel" men en pliktregel.

Naturligvis er det praktiseringen av prinsippet som er det vesentlige, ikke lovregelen i seg selv. Men endringen av loven på dette punkt må også ses som et uttrykk for at regjeringen er opptatt av mer åpenhet i forvaltningen, og ikke det motsatte.

Regjeringens omdiskuterte forslag til ny Utredningsinstruks innebærer på ingen måte noe brudd med denne holdningen. Utredningsinstruksen innebærer ikke noen innskrenking eller ny praksis når det gjelder offentlig innsyn. Det dreier seg rett og slett om at man har tatt med i instruksen en presisering av etablert praksis når det gjelder Regjeringens sluttbehandling av dokumenter før de legges fram for Stortinget. Det er en praksis som regjeringer av skiftende partifarger gjennom mange år har fulgt for å kunne sikre en forsvarlig og betryggende saksbehandling. Når en i instruksen bruker hjelpeverbet skal om en praksis som uansett følges, kan man jo like gjerne si at Regjeringen er opptatt av at instruksene skal være reelle, og ikke gi et feilaktig bilde av virkeligheten.

Den seinere tids utvikling viser at det i økende grad blir spurt etter større åpenhet i alle deler av det offentlige systemet. Det blir derfor også mer og mer viktig at spillereglene mellom offentlige organ og statsmaktene og mellom disse og publikum er tydelige og har nødvendig legitimitet, slik at de blir respektert. Derfor ser jeg med interesse fram til den videre debatten om dette temaet, både i denne forsamling, i media og i offentligheten for øvrig.

---

Lagt inn 17 juli 1995 av Statens forvaltningstjeneste, ODIN-redaksjonen