Statsråd Nils Totland

FORVALTNINGSPOLITISKE UTFORDRINGER FRAM MOT ÅR 2000

Innledning -- problemstilling

Først et par generelle kommentarer i tilknytning til mitt tema. Selv om det ikke er mer enn fire og et halvt år til år 2000, så skal vi være forsiktig med å uttale oss om selv så nær framtid med skråsikkerhet. "Det eneste vi vet med sikkerhet, er at alt er usikkert", skal Voltaire ha sagt. Jeg har en følelse av at utsagnet er vel så passende i vår tid som på 1700-tallet. Konvensjonell visdom og prognoser kan slå feil, alle trender kan plutselig få en knekk.

Men fordi det er så kort tid til årtusenskiftet, er det liten eller ingen grunn til å tro at forvaltningspolitikken da, vil være vesensforskjellig fra den vi fører nå. I praksis vil vel også de virkemidlene vi kommer til å bruke være omtrent de samme.

Min andre mer generelle kommentar går mer til arrangøren av dette seminaret. Siden mye av grunnlaget for den nåværende forvaltningspolitikken er lagt av Statskonsult selv skal jeg vokte meg vel, slik at foredraget ikke blir en oppramsing av aktiviteter som Statskonsult allerede har foreslått eller er involvert i. Jeg vil derfor heller forsøke å beskrive noen utfordringer som følger av de utviklingstrekk jeg antar vi står overfor, i årene framover. Disse utfordringene vil påvirke de reformstrategiene som departementet -- sammen med Statskonsult og andre -- skal utforme og omsette i praktisk handling i tida som kommer.

Jeg vil konsentrere meg om følgende:

• endringer i velfredsstatens økonomiske fundament.
• internasjonaliseringens virkninger på offentlig sektor og
• og forvaltning.
• videreutviklingen av informasjonssamfunnet
• endrede og økte brukerforventninger og brukerkrav
• de statsansattes kompetanse
• regionalforvaltningen

På en halvtime blir det nok mest overskrifter!!

Først noen ord om endringer i det økonomiske fundamentet for velferdsstaten:

Det går bra i norsk økonomi for tiden, og statens økonomiske stilling er god. Men nettopp fordi det går bra er fristelsen til å øke både privat og offentlig etterspørsel, stor. Vi vet at på noe lengre sikt vil våre offentlige budsjetter komme i en klemme mellom synkende inntekter fra petroleumssektoren og økende behov, spesielt i helse- og sosialsektoren, blant annet knyttet til at antall eldre blir flere og flere. Iflg. prognosene vil denne utvikling bli særlig merkbar fra ca. år 2010.

Siden politikk går ut på å prioritere, så må vi i denne situasjonen også omprioritere ressursbruken innenfor offentlige sektor. Ønske om å få mest mulig omsorg ut av hver krone, vil medføre forsterket krav om omstilling, effektivisering og nytenkning.

Men samtidig er det riktig som KS-leder Halvdan Skard sier i et intervju i Aktuelt Perspektiv, at folks ønsker vil -- stort sett -- være større enn vi klarer å tilfredsstille. Denne problemstillingen står en ikke bare overfor i kommunesektoren, men også i statssektoren. Kort sagt: Kommunenes ønsker vil alltid være større enn vi klarer å tilfredsstille i staten ! Jeg håper at dagens vert tar med seg dette når han om noen uker skal se det hele fra kommunenes hus.

Kjølv Egeland sa engang at det å være politiker var "å fordele penger det alltid vil være for lite av". Den oppgaven vi står overfor er å sørge for at vi -- når vi fordeler -- prioriterer de viktigste pilarene i velferdsstaten, før andre formål. I denne sammenheng blirforvaltningen og forvaltningspolitikken et viktig redskap for å bevare og videreføre velferdsstaten inn i et nytt århundre. Dette kan det sies mye om. Det vitner den nye framlagte velferdsmeldinga om -- den er på hele 324 sider!

Hva så med internasjonaliseringens virkninger på offentlig sektor og forvaltning?

Den 28. november i fjor sa Norge "nei" til å bli med i den europeiske union. Kåsøren som kommer senere i dagens program er visst tilfreds med dét resultatet, det er ikke jeg! Og selv om Norge den 28. november i fjor bekreftet at vi er en utkant i Europa, så må vi likevel utforme en politikk som er et svar på den stadig sterkere internasjonalisering, som vi står overfor uansett tilknytningsform til det europeiske samarbeidet. Denne internasjonalisering stiller norsk forvaltning overfor en rekke utfordringer i årene som kommer. Regjeringen aksepterer selvsagt folkets avgjørelse i EU-saken, men samtidig skal vi ta med oss at det blir mer krevende å møte de utfordringer vi står overfor. La meg trekke fram noen av disse utfordringene:

• EU kan ikke gripe inn i selve organiseringen av offentlig virksomhet.

  Men gjennom vårt medlemsskap i EØS og som en følge av EUs generelle politikk, vil forvaltningen og forvaltningspolitikken måtte ta hensyn til de europeiske rammebetingelser. Noen områder som kan nevnes i denne sammenheng er : Konkurransepolitikken (Orkla-Fortos-saken) og avmonopolisering (Vinmonopolets enerettigheter). Den internasjonale utvikling fører også til diskusjoner rundt grensedragningen mellom offentlig og privat sektor, og valg av tilknytningsform for offentlige virksomheter.

• Vi står også overfor krav om å følge et overnasjonalt detaljert regelverk på visse områder.

  Reglene for offentlige innkjøp er kanskje det mest framtredende eksemplet. Det er på dette området at EØS-medlemskapet har hatt størst innvirkning på alle tre forvaltningsnivåene i Norge.

• Det er også grunn til å spørre om EUs virkemiddelbruk vil påvirke og legge nye føringer for nasjonale valg av virkemidler. Jeg sikter her til forholdet mellom ulike former for reguleringer (påbud, forbud osv) og ulike typer økonomiske virkemidler (subsidier, avgifter etc.).

For forvaltningen er det også noen særkilte faktorer som følger av det å "bare" være EØS-medlem. For mange, særlig i departementene, er ikke adgangen til det "transnasjonale nettverket" mellom forvaltningene den samme. Vi er utestengt fra rådsorganene, og deltar bare delvis i Kommisjonens arbeidsgrupper mv, og da som observatør -- hvis vi ikke har "betalt oss inn" gjennom programmer.

Som dere vet så er det etablert en ny internasjonal gruppe med den tiltalende forkortelsen NILS -- Norge, Island, Lichtenstein og Sveits. Men jeg må innrømme at det på meg virket noe puslete, da jeg via fjernsynsruta registrerte at de tre medlemmene av NILS som er med i EØS, nemlig Norge, Island og Lichtenstein møttes første gang i Brussel.

Det viktigste for norsk forvaltning nå er de tilleggsutfordringene som følger av ikke å være EU-medlem, men samtidig skulle ivareta norske interesser på den europeiske arenaen.

Vi må blant annet arbeide aktivt for å utvikle arbeidsformer som sikrer tilfredsstillende informasjonsinnhenting. Og vi må utvikle alternative arbeidsformer både internt og overfor EU-institusjoner og medlemsland, deriblant de nordiske land.

En av de viktigste drivkreftene i internasjonaliseringer er framveksten av en stadig mer avansert informasjonsteknologi.

Informasjonsteknologien har store samfunnsmessige effekter. Den åpner for en betydelig verdiskapning og sysselsetting, men parallelt med de nye muligheter stiller den stadig raskere teknologiske utvikling oss overfor problemer og utfordringer. Presset for omstilling øker, gamle arbeidsoppgaver blir overflødige, behov for utvikling av kompetanse og omstillingsevne øker. Samtidig gir IT-baserte informasjonsnettverk nye muligheter for utveksling av informasjon og nye betingelser for enkeltmenneskets muligheter til å delta i politikk og samfunnsliv.

I denne situasjonen er det viktig at staten utvikler tiltak som sikter mot å forbedre grunnlaget for kommunikasjon og informasjonsflyt i forhold til enkeltmennesket og på tvers av alle typer organisatoriske grenser.

Staten har allerede flere planer på IT-området som skal understøtte informasjonsflyten i samfunnet ("Steine-rapportens" kap. 4). Den sektorvise bruken av IT, bl.a. for å legge til rette for gode informasjons- og kommunikasjonssystemer i forhold til omverdenen, er viktig.

I Steine-utvalgets rapport fra 1994 ble det pekt på hvilke felter det er særlig viktig med videre utviklingsarbeid innen IT-området i offentlig virksomhet. Jeg vil i stikkords form nevne noen områder fra "Steine-utvalgets" rapport som vil få betydning for vår virksomhet i tida framover:

• Næringsutvikling og nye anvendelser
• Informasjonsinfrastruktur
• Utdanning og kompetanse
• Rettslige reguleringer og innholdsmessige forhold
• Satsing på statens og det offentliges egne nett
• Internasjonale utfordringer

Det finner nå sted et klimaskifte i statsforvaltningen fra å ha rendyrket linjeansvaret til større vilje til felles tiltak og koordinering på IT-området. Administrasjonsdepartementet ønsker å heve ambisjonsnivået for sin koordinerende innsats på dette området. Målsettingen for dette arbeidet må være at statsforvaltningen fram mot år 2000 helst skal ligge i forkant når det gjelder å utnytte de teknologiske muligheter. Dette for å bli mer effektive og bedre samspilt både innad og i forhold til kommunesektoren, og for å bli mer omstillingsdyktige og brukerorienterte.

AD-systemets innsats bør særlig rettes inn mot følgende hovedområder:

• Økt vekt på standardisering, kravspesifikasjoner og felles retningslinjer for kommunikasjon, utnyttelse av felles informasjonsressurser og anskaffelse/bruk av edb-systemer.
• Tilrettelegging av infrastruktur og nettverk innad i statsforvaltningen og utad mot kommunesektoren og brukerne
• Felles tjenestetilbud i tilknytning til nettverket, elektronisk tilgang til og formidling av offentlige informasjonsressurser.

Samfunnsendringene som vi står midt opp i fører også til at menneskets holdninger og forventninger endres. Forvaltningen står overfor endrede og økte brukerforventninger og brukerkrav.

Det er flere årsaker til at forvaltningen må bli mer lydhør for kravene fra brukere i årene framover:

• Det pågår regelmessig en politisk debatt om grensene mellom privat og offentlig ansvar og oppgaver.

• Befolkningens respekt for offentlige autoriteter og myndigheter er ikke like selvsagt som før.

  Forvaltningen må kontinuerlig vise og bevise at offentlig problemløsning og tjenesteyting er minst like god som private løsninger.

• Mediene viser økt interesse for offentlig forvaltning.

  De siste dagers debatt både i media og i Stortinget om forholdet mellom politikk og embetsverk bekrefter dette.

Den første betingelsen for at forvaltningen skal kunne konkurrere, er at den kjenner sine brukere og har en gjennomført service-minded holdning. Så langt det er mulig må etatenes arbeid, enten det er myndighetsutøvelse eller tjenester, være tilpasset brukernes behov og ønsker.

Konkret bør offentlig forvaltning i årene framover legge mer vekt på:

• Brukerundersøkelser.
• Kvalitetsmål. Dette er mål for hva etaten forplikter seg til overfor sine brukere og omverden. Oftest vil slike mål handle om saksbehandlingstider, andre ventetider, hvordan saker vil bli behandlet, behandling av klager ol, som har med det direkte forholdet mellom etatene og brukerne å gjøre.
• Ytelsesdeklarasjoner. Slike deklarasjoner skal bl.a. gjøre det klart hva brukerne kan og ikke kan vente seg av forvaltningen på forskjellige saksfelter.
• Det må også gjøres til rutine at etaten systematisk lærer av sine erfaringer.
• Det må utvikles en organisasjonskultur for læring og forbedring.

Dette bringer meg over på neste punkt, som er

De statsansattes kompetanse

Et nøkkelord for å møte framtidens utfordringer knyttet blant annet til omstilling av organisasjonsstrukturer og innføring av nye hjelpemidler, er kompetanseutvikling. Uten ansatte som er kompetente medspillere i endringsprosessene, er sjansene for å lykkes liten. Dette stiller store krav til personalpolitikken. Samfunnet har ikke råd til de ekstra kostnadene som forvaltningen påføres ved dårlig bruk av personalressursene. Vi må derfor framover mot år 2000 få til et løft i arbeidsstyrkens kompetanse. Vi har startet på dette løftet:

• Gjennom Reform `94 har alle fått rett til videregående opplæring. Reformen styrker fagopplæringa, og langt flere tar høyere utdanning enn noen gang tidligere.
• Like viktig som utdanning før yrkeskarrieren er vedlikehold og utvikling av kompetanse internt i forvaltningen. Behovet for dette øker når arbeidsstokken blir eldre i årene framover.

Å trekke med de ansatte og legge opp til god opplæring er selvfølgelig de lokale arbeidsgivernes hovedansvar, men AD-systemet har en viktig rolle å spille sentralt. Staten skal fremstå som en synlig og profilert arbeidsgiver på alle nivåer. Å være arbeidgiver betyr bl.a å være bevisst sin rolle. Bevissthet, kunnskaper og ferdigheter blant ledere på alle nivåer i statsforvaltningen om det å være arbeidsgiver må økes. Selve rollen som personalansvarlig må løftes fram.

Regionalforvaltning

Det har vært betydelig oppmerksomhet i Norge og i Europa forøvrig omkring regionenes framtidige betydning og rolle. Utviklingen av EUs regionalpolitikk har ført til at de regionale nivåer tillegges betydelig vekt i forbindelse med økonomisk utvikling og omstrukturering.

Også i Norge har regionene betydning for vekst og sysselsetting, og for produksjon av viktige velferdsgoder kommet mer i sentrum for interessen.

Vi har en nærmest løpende offentlig debatt om antallet forvaltningsnivåer, om behovet for nye vurderinger av oppgave- og ansvarsfordeling innenfor ulike politikkområder, og om behovet for samspill og samordning mellom stat, fylkeskommune og kommuner. En slik løpende debatt bør vi ha, og slike spørsmål må stadig vurderes i den enkelte sektors reform- og utviklingsarbeid. Det vil likevel med visse mellomrom være behov for mer overgripende og prinsipiell vurdering av struktur- og funksjonsfordelingsspørsmål.

Jeg vil peke på et par forhold som er omhandlet i Regjeringens langtidsprogram:

• Samspillet mellom staten, fylkeskommunen og kommunene er blitt mer og mer avgjørende for å finne fornuftige løsninger på de sammensatte oppgavene offentlig sektor står overfor.
• Styrket samordning mellom ulike sektorer -- bl.a. gjennom fylkesmannsembetet -- vil ha betydning for regional utvikling og planlegging.

Diskusjonen om samspill og samordning setter søkelyset på det regionale nivås organisering og status. I nær framtid vil utviklingen av fylkesplanlegging, den videre utvikling av fylkesmannsembetet, erfaringer som vinnes gjennom INTERREG-samarbeidet i grenseregionene til Norge, Sverige og Finland, og diskusjoner om endringer i kommune- og fylkesinndelingen, gjør at regional-politikk og regional forvaltning vil komme i fokus.

Framtidige reformstrategier

Hvordan framtidige reformstrategier skal planlegges, er avhengig av utviklingen av slike rammevilkår som jeg har omtalt. Våre erfaringer med vedtatte reformer vil også være med å legge premissene for utviklingen av nye strategier.

Og for å unngå for dramatiske endringer på kort tid, så er det viktig at vi klarer å justere og ta opp strukturer og arbeidsformer som følger av forandrede rammevilkår.

I det reformarbeid vi står foran må vi legge vekt på at så mange som mulig av følgende forutsetninger er til stede:

Reformer av et visst omfang må :

• ha støtte fra det politiske lederskap,
• bygge på grundige analyser,
• heller være tematisk konsentrert enn spredt
• være organisert med en klar ansvarsdeling mellom de deltakende parter
• bygge på kompetanse og medvirkning fra ledere og ansatte innenfor de berørte institusjoner.

Avslutning

Jeg har i dette foredraget trukket opp såpass mange problemstillinger at det skulle være nok arbeid til oss alle langt utover år 2000. Hvis jeg forsøksvis skal komme med konklusjoner, må det bli omtrent slik:

Forvaltningspolitikken kommer til å bli minst like krevende i årene som kommer. Oppgaven framover vil i høy grad bli å håndtere og konsolidere de omstillingsprosessene som er igang og som vil komme, og de må håndteres godt. Blant annet må vi sikre at vi tar skikkelig vare på de mest grunnleggende verdiene i offentlig forvaltning, slik som rettsikkerhet og likebehandling.

AD-systemet bør

• skjerpe sin fokusering på det offentliges genuine rolle i forhold til privat sektor og til den såkalte tredje sektor. Brukerperspektivet må framheves.
• ta den internasjonale og teknologiske utviklingen på alvor. Vi må vektlegge kompetanseutvikling, men også teknologisk modernisering av forvaltningen ved bruk av informasjonsteknologi og internasjonale nettverk.
• videreutvikle veiledninger, retningslinjer og standarder for omstilling, organisering og styring, ofte som alternativ til formelt regelverk.
• heve toleransegrensene. Vi må våge å trå feil noen ganger i forbindelse med forsøk innen omstilling, modernisering og bruk av ny teknologi.

Før jeg nå takker for oppmerksomheten, vil jeg, selv om dette ikke er noen avskjedsforestilling, få takke Tom Veierød for laget og for godt samarbeid og ønske lykke til i ny jobb. Det blir godt å få en så erfaren "statens mann" plassert i kommunesektoren.

Takk for oppmerksomheten.

---

Lagt inn 17 juli 1995 av Statens forvaltningstjeneste, ODIN-redaksjonen