Statsråd Nils Totland

Omstillingsarbeid i staten

Innlegg ved faglig-politisk konferanse 6.6.95.

Som administrasjonsminister har jeg et særlig ansvar som pådriver og støttespiller for omorganisering og omstilling i statsforvaltningen. Og la meg gjøre det klinkende klart innledningsvis: Regjeringens arbeid med omstilling dreier seg ikke om omstilling for enhver pris, men er nødvendig for å sette statsforvaltningen i stand til å løse sine oppgaver i årene som kommer.

Som min innledning allerede har antydet vil jeg ta utgangspunkt i spørsmålet:

Hvorfor omstilling og omorganisering er nødvendig?

Jeg tror jeg i denne forbindelse vil gå tilbake til salige Karl Marx . Marx stilte spørsmålet: Hva er det som får samfunn til å forandre seg ? Og svaret han kom fram til har mye for seg også i dag. Dersom produktivkreftene forandrer seg så forandrer samfunnet seg. Produktivkreftene var:

1. Arbeidskraften.
2. Den tekniske innsikt
3. Redskapene vi bruker
4. Organisasjonsformene i arbeidslivet.

I følge Marx førte forandringen av produktivkreftene fra 1500-tallet og framover til at de eiendomsbesittende klasser, kapitalistene, fikk mer og mer makt. Historien om sosialismen og sosialdemokratiets framvekst er historien om hvordan vi forsøkte å fravriste kapitalen makten, å få styring med samfunnsutvikling og kapital.

Det er i bunn og grunn den samme diskusjon om styring og styringsmuligheter i en verden i voldsom forandring, som vi står oppe i. Den rivende teknologisk-vitenskapelig utvikling har ført oss over i en verden der internasjonalisering av kapitalkrefter og teknologi mer enn noen gang tidligere i menneskehetens historie forandrer det Marx kalte produktivkrefter.

I Verdens Miljøatlas er denne prosess beskrevet slik: "En ny sivilisasjon er i emning... Denne nye sivilisasjonen er så revolusjonerende at den kullkaster alle tilvante forestillinger... Den nye verden som blir til i brytningen mellom nye verdier, nye teknologier, nye geopolitiske forhold, nye livsstiler og nye måter å kommunisere på, krever helt nye ideer og bilder, inndelinger og begreper. Vi kan ikke tvinge den spirende verden av i morgen inn i gårsdagens trange kott."

Spørsmålet vi står overfor er derfor ikke om vi skal omstille og omorganisere, men hvordan vi skal gjøre det, og hvordan vi skal bære med oss den sosialdemokratiske arven inn i en slik ny og forandret verden. Vi må ha vilje til å omfordele og fornye dersom vi skal ta vare på offentlig sektor og våre velferdsordninger. Vi må på mange måter modernisere sosialdemokratiet.

Oddvar Nordli sier det slik i sin siste bok "Vi så kornmoglansen": "Det farligste er om en forsøker å konservere gårsdagens utfordringer og løsninger. Velferdssamfunnet er ingen endestasjon som nås en gang for alle. Den er en prosess fra dag til dag der metoder og midler må prøves på nytt. En må være villig til å verne om det verdifulle og forkaste løsninger som tida har løpt fra i et samfunn i stadig forandring."

I sitt "Fakta og argument-hefte" om "Organisering av statlige virksomheter" fra 1990 sier da også Statstjenestemannskartellet: "Vi ønsker ikke alt ved det gamle Kartellforbundene er innstilt på omstillinger, effektivisering og fornyelse..."

Det er altså bred enighet om at et samfunn i så rask endring som vårt,medfører at også våre forvaltningsbedrifter og vår statlige virksomhet ellers står overfor omstillinger.

Spørsmålet om hvorfor omstilling må følges opp av en like sentral problemstilling:
Hvordan kan vi gi offentlig virksomheter tilstrekkelig handlefrihet uten at dette bryter med de verdier vi vil ivareta og de styringsbehov vi har?

Det er i kjølvannet av denne problemstillingen at spørsmålet om tilknytningsform melder seg.

Før jeg går inn på diskusjonen om tilknytningsform, så vil jeg minne om et grunnleggende forhold når det gjelder forvaltningens rolle. Jeg tenker da på at forvaltningen primært skal være et redskap for de politiske mål vi setter oss. Og hvis forvaltningen skal være et godt redskap, må dette redskapet kunne tilpasses det samfunnet det skal virke i. Vi må alltid ha for øyet at etablerte ordninger, institusjoner og systemer til sjuende og sist bare er virkemidler og ikke mål i seg selv. De må kunne tilpasses og omorganiseres, hvis de ikke lenger tjener den opprinnelige hensikten, eller de har andre, negative effekter. Det som skal stå fast, er de overordnede målene, så som å bidra til full sysselsetting, sosial utjevning, velferd og trygghet.

Vi har to hovedtilknytningsformer for virksomhet i statsforvaltningen:
1. Forvaltningsorganer, og
2. Statseide selskaper
Forvaltningsorganene kan igjen deles i to grupper:
De rene forvaltningsorganer - for eks. direktoratene. Og forvaltningsbedriftene - for eks. NSB. De statseide selskaper kan vi gruppere i tre kategorier: Statsaksjeselskap - for eks. Telenor, Statsforetak - for eks. Statsskog og Særlovselskaper - for eks. Vinmonopolet.

I tillegg til disse hovedtilknytningsformer har vi også de såkalte stiftelser - som - så lenge - NRK er et eksempel på.

Skal vi få en ryddig og konstruktiv debatt så må vi i tillegg til å ha de forskjellige tilknytningsformer klart for oss, også skille mellom statseide selskaper og private selskaper. Og siden statseide selskaper eies 100% av staten, så kan ikke overgangen fra en forvaltningsform til statsaksjeselskapsformen beskrives med begrepet privatisering. Jeg må få lov til å stresse akkurat dette. Vi har kommet noe skjevt ut i debatten på dette punkt. Det er noe galt når selv Dagens Næringsliv omtaler 100 % statlig eide bedrifter med begrepet privatisering. Det en eventuelt kan hevde er at overgangen fra forvaltningsbedrift til statsaksjeselskap kan være et skritt på veien mot privatisering. Men det en overser ved en slik argumentasjonen er at en for eks. for Televerkets vedkommende har lovfestet at Telenor skal være 100% statseid. Dette innebærer at det er en vel så omstendelig prosess - og vel så vanskelig - å gå fra statsaksjeselskapet over til private løsninger, som det er å privatisere forvaltningsbedrifter direkte.

Diskusjonen om tilknytningsform er også en diskusjon om graden av styring. Valget av statsaksjeselskapsmodellen er for eks. i noen situasjoner et forsøk på å løse et dilemma som har fulgt statsforvaltningen i hele etterkrigstida - nemlig forholdet mellom frihet og styring. Utvikling av ny teknologi, internasjonal liberalisering og harmonisering av regelverk og standarder, større konkurransepress og tilsvarende større behov for forretningsmessig selvstendighet, har i de senere år trukket i retning av større fristilling av offentlige virksomheter.
Målet er : Fristilling skal gi mindre politisk styring i det "små" - og bedre styring i det store; "...et columbi egg for en handlekraftig og serviceorientert stat", som historikeren Tore Grønli har beskrevet dette som.

Siden de statlige virksomheter i mindre grad er i monopolsituasjon, vil den samfunnsmessige styring først og fremst skje ved å styre rammebetingelsene. Tidligere var etatsstyring av statlige virksomheter et godt samfunnsmessig virkemiddel. Dette var betinget av at virksomhetene hadde monopol. Når denne betingelse er bortfalt, må den samfunnsmessige styring i hovedsak skje lovveien.

Dette er ikke nye tanker eller ny praksis for Arbeiderpartiet. Tore Grønli beskriver partiets holdning i 40 og 50 åra slik: "Arbeiderpartiet ønsket å styre, ja - det var derfor vi i det hele tatt fikk statsaksjeselskap !
Men for å bli effektive, og derfor vellykkede, måtte de fristilte få være i fred. Og generelt følte partiet et sterkt behov for å beskytte sine egne ektefødte barn." Trygve Bratteli varslet allerede på Arbeiderpartiets landsmøte i 1945 denne linjen: Partiets nye næringspolitikk ville stå og falle med hvorvidt en fant fram til en moderne styringsform for offentlige bedrifter.

I den aktuelle politiske debatt har vår egen Solveig Torsvik hatt flere avisinnlegg om akkurat dette temaet.

Synet på tilknytningsformer og behovet for reorganiseringer har variert etter andre verdenskrig. Spørsmålet om for eks. en virksomhet skal ha form av en forvaltningsbedrift eller et statsaksjeselskap kan derfor, etter min mening, ikke karakteriseres som et ideologisk-politisk, men som et praktisk-politisk spørsmål. Omgivelsene og den politiske situasjon har vært viktig for hvilken praktisk løsning som ble valgt.

Det norske arbeidsmarkedet har selvsagt forandret seg radikalt i etterkrigstida. Noen yrker har så å si forsvunnet helt, i andre grupper av yrkesutøvere har antallet blitt radikalt mindre. Jernbanetelegrafisten Nils Totland er det ingen som spør etter i dag. Han er ubrukelig i alle fall i NSB.

Men samtidig har andre yrkesgrupper opplevd at deres kompetanse og arbeidskraft etterspørres som aldri før, helt nye yrker har også kommet til. Omstilling er ikke noe nytt, heller ikke i staten, men behovet for slik omstilling er større mot slutten av 1990-åra, enn kanskje noen gang tidligere i dette århundre.

Slike omstillingsprosesser er aldri enkle, og Regjeringen er og har vært, sammen med dere i organisasjonene, opptatt av de personellmessige sidene ved omstillingen i staten. På bakgrunn av de betydelige omstillingsprosesser statlig forvaltning sto overfor ga Regjeringen i 1992 en intensjonserklæring om omstilling under trygghet for de ansatte. Her ble det understreket at de ansatte i statlig sektor må innstille seg på omstilling, men at den skal foregå under trygghet. Trygghet oppnås bl.a. gjennom åpne planprosesser, samt forutsigbarhet når det gjelder mobilitetskrav - og så langt som mulig uten bruk av oppsigelser.

Det ble på bakgrunn av dette, i samarbeid med hovedsammenslutningene, utarbeidet sentrale personalpolitiske retningslinjer for omstilling i staten som gir rammer for virksomhetenes omstillingsarbeid.

Det foregår i dag omstillingsprosesser på nesten alle departementsområder. Det er ulike typer omstillingsprosesser f.eks: sammenslåing av enheter, nedleggelse av enheter, endring av organisasjonsstruktur, oppbemanning eller nedbemanning. Enkelte prosesser kan inneholde alle disse ulike endringene. Det aller viktigst element i omstillingsprosessen er endring av sammensetning og kompetanse. På langt nær alle omstillingsprosessene dreier seg om opp- eller nedbemanning, men naturlig nok så er det det siste som skaper størst oppmerksomhet og interesse. Oppbygging av ny kompetanse, tildeling av nye funksjoner og oppgaver, nye kollegaer, nye ledere og nytt arbeidsted kan være krevende nok, og vanskeligst blir selvsagt situasjonen for de som rammes av nedbemanning.

De to viktigste komponentene i dette arbeidet er samarbeid med dere, og en god ledelse som viser respekt for alle ansatte, og som er opptatt av å føre videre den kultur og yrkesstolthet som de fleste i offentlig sektor er opptatt av og er bærere av. På sitt landsmøte i november 1994 uttalte NTL at:
"Statstilsatte har en yrkesstolthet som for en stor del har sitt utspring i viktigheten av å ivareta samfunnets interesser, herunder også rettssikkerhet og prinsippet om en rettferdig fordeling av goder og byrder".

Det er viktig at omstilling og endring av tilknytningsform ikke rokker ved denne grunnleggende kvalitet i offentlig sektor. I denne sammenheng er det helt avgjørende at de ansatte trekkes aktivt med i omstillingsprosessene. Vi skulle alle bruke mer tid og krefter for å takle denne siden av omstillingsprosessen, som jo dreier seg om virksomhetens innhold, kvalitet og kultur.
Og mindre krefter på diskusjonen om tilknytningsformene i statlig forvaltning, som jo i bunn og grunn mer er et praktisk spørsmål. Dette betyr ikke at debatten om organiseringen av statlig virksomhet ikke er viktig, men det hadde vært svært verdifullt om for eks. denne konferansen også rettet fokus mot hva som skjer i virksomheter som får endret sin organisasjonsform. Hvordan skal vi ta vare på de ansattes rettigheter i overgangsfasen, og hvordan kan vi best legge forholdene til rette, slik at vi tar med oss det beste fra den "gamle" bedriftskulturen over i det nye informasjonssamfunnet...

Et av virkemidlene for å forsvare organisasjonenes rettigheter og plikter, nærmere bestemt hovedorganisasjonenes sentrale stilling ved forhandlinger om arbeidsvilkår og lønn er etableringen av NAVO - Norges arbeidsgiverforening for virksomheter med offentlig tilknytning.

I det tidligere nevnte "Fakta og argumenthefte" fra Statstjenestemannskartellet i 1990 ga kartellet blant annet uttrykk for bekymring knyttet til at - og jeg siterer - "overgangen fra forvaltningsbedrift til selskap medfører..at det ikke lenger er Statstjenestemannskartellet som forhandler på vegne av de tilsatte.., (men) at de enkelte forbund blir sjølstendige forhandlingsparter." Ved etableringen av NAVO har en beholdt hovedorganisasjonene som forhandlingsmotpart, selv om en har gått over fra forvaltningsbedrift til statlig heleid aksjeselskap, og slik sett videreført den sentrale stilling hovedorganisasjonenes hadde i de statlige forvaltningsbedrifter. NAVO omfatter i dag over 26000 ansatte og de organisasjoner som har partsforhold til NAVO er:
LO v/ Statstjenestemannskartellet, YS v/YS -S og SAN (Sammenslutningen av akademikere i NAVO). Og breiere glis, enn de jeg har observert etter disse - første - avsluttede forhandlinger med NAVO nå i vår, har jeg sjelden registrert.

Forandring er som tidligere påpekt noe som preger vår tid. Og den omstilling og omorganisering som forandringene medfører er selvsagt vanskelige. Mange vil naturlig nok føle utrygghet over det som skjer. Det er aldri lett å måtte omstille seg fra en kjent situasjon til noe som er nytt og fremmed, men dette har forsåvidt alltid vært menneskets lodd. Og utviklingen lar seg ikke stoppe om vi forsøkte å holde på alt som det var. Å la være å forandre i en verden i stadig endring, tror jeg gir falsk trygghet. Vår politikk går jo ut på å forandre, ikke for forandringens egen skyld, men for å gi menneskene økt trygghet under nye forhold.

Dette innebærer vilje og evne til å se med kritisk blikk på våre gamle ordninger. Vi må ha vilje og evne til å omfordele og fornye. Velferdsstatens største trussel kan bli manglende evne og vilje til fornyelse. Vi må bygge ut nye tjenester, vri ressursbruken mot nye områder alt ettersom behovene og utfordringene endrer seg. Omstilling, fornyelse og effektivisering dreier seg derfor ikke om å bygge ned, men å bygge om.

I sine memoarer "Unge år" sier Einar Gerhardsen: "Et av de viktigste oppgavene for et politisk parti er å kunne tilpasse politikken den tid en lever i.... Målsettingene og det prinsippielle grunnsynet kan være det samme. Det er den praktiske politikk en må prøve å legge opp så den svarer til situasjonen slik den er til enhver tid. Arbeiderbevegelsen greide det i begynnelsen av 30-årene".

Nå er spørsmålet: Vil vi greie det på veien inn i et nytt århundre?

Jeg tror svaret kan bli ja, men bare hvis den faglige og politiske delen av arbeiderbevegelsen sammen klarer å fortsette en konstruktiv debatt og et konkret samarbeid om de nye, store utfordringer som vi står overfor i dag og i nær framtid!

---

Lagt inn 17 juli 1995 av Statens forvaltningstjeneste, ODIN-redaksjonen