Statsråd Nils O. Totland

Offentlighet og "hemmelighold"

Studentersamfunnet i Bergen, 22. februar 1996

Først vil jeg takke for invitasjonen. Det er prisverdig at dere setter temaet om offentlighet i forvaltningen, og de problemstillinger som knytter seg til dette under debatt. Og når jeg leser omtalen i Studentersamfunnets vårprogram så sitter en også igjen med det inntrykk at dere forsøker å skape en arena for en saklig og konstruktiv debatt. Ikke minst når det gjelder diskusjoner rundt offentlighetsloven så savner vi slike arenaer der kompleksiteten og dilemmaene i denne forbindelse blir drøftet. Innsyn og offentlighet er viktige verdier i vårt demokrati, men hensynet til en grundig og rettferdig saksbehandling der slike størrelser som personvern, rettssikkerhet osv kommer inn i bildet er også viktig. Det er i grenselandet mellom disse to hensyn debatten om offentlighetsloven foregår, og det er her dilemmaene og de forskjellige hensyn kommer inn i bildet. Som dere selv sier i programmet : Hvor går grensen mellom maktarroganse og nødvendige begrensninger ? Hvilken rolle spiller tabloidpressen i dette fra før vanskelige farvann ?

La meg først klargjøre ansvarsfordelingen rundt offentlighetsloven.

Formelt er det Justisdepartementet som har ansvaret for forvaltning og fortolkning av loven og eventuelle brudd på denne. Administrasjonsdepartementets oppgave er i denne sammenheng mer å tilskynde at forvaltningen setter seg inn i offentlighetslovens bestemmelser og praktiserer disse på rett måte, bl.a. ved å følge den arkivinstruksen som ligger under ADs ansvarsområde. Når så dette er sagt, skal det ikke underslås at det i vårt departement, har blitt tenkt, sagt og skrevet en hel del om dette tema det siste året. Fra innfallsvinkler så forskjellige som dokumentutlevering, riktig brevhode, journalføring, drosjeregninger og reiseregninger der tabloidpressen har vært på jakt etter uregelmessigheter ned til kronebeløp som kan skrives med tosifrede tall, og elektronisk post - har vi stadig endt opp i prinsipielle diskusjoner omkring offentlighet og god forvaltningskikk.

Jeg tror ikke vi har hatt vondt av det. Jeg tror tvert i mot at det er viktig og riktig å stoppe opp av og til for å se litt nærmere på de verdiene som utgjør bærebjelkene i deltakerdemokratiet. Studentersamfunnet spør i sin invitasjon om makteliten er hårsår. Personlig har jeg særs dårlige forutsetninger for å bli hårsår ! Nei, vi som utgjør "myndighetene" eller "makteliten" er som folk flest. Så når kritikken virker hard og urettferdig, når statsråden blir galt sitert, og nektes tilsvar av journalister hvis teoretiske ballast er upåklagelig, men hvis praktiske erfaring i det hele, og ikke minst med forvaltningen, er så å si fraværende (det gjelder selvsagt ikke alle journalister.) ja så blir også vi irriterte, noen ville si forbannet. Men da søker jeg støtte i tanken på deltakerdemokratiets idealer. Hovedformålet med offentlighet i forvaltningen er jo nettopp å legge grunnlaget for en bred samfunnsdebatt og en demokratisk beslutningsprosess, og da nytter det ikke å være hårsår.

Retten til å skaffe seg informasjon om hva som skjer i de styrende organer er en av deltakerdemokratiets grunnleggende forutsetninger. I vårt parlamentariske system ivaretas denne retten i dag ved møteoffentlighet i Stortinget og domstolene, og ved dokumentoffentlighet i forvaltningen. Disse rettighetene er etablert fordi den offentlige debatten skal være så fri og åpen som mulig. Siden saksbehandlingen i forvaltningen stort sett foregår skriftlig, blir krav om offentlighet i denne sammenheng først og fremst et krav om at enhver skal ha adgang til å gjøre seg kjent med saksdokumenter.

Offentlighetsloven, som lovfester denne retten til dokumentinnsyn er, som sikkert mange av dere vet, forholdsvis ny. Det første norske lovforslaget om å gjennomføre alminnelig offentlighet i forvaltningen etter svensk mønster, ble reist i Stortinget allerede i 1845. Og hvis det er noen fra det historiske faktultet her, og som kanskje går og grunner på et hovedfagstema, så skulle jeg tro at det ligger interessante oppgaver å venter i perioden fra 1845 til 1969 da Bortens-regjeringen la fram et utkast til Lov om offentlighet i forvaltningen i 1969.

I mellomtiden hadde man utformet Forvaltningsloven som slo fast prinsippet om partsoffentlighet. Den ble vedtatt i 10 februar 1967, og skulle tre i kraft 1. januar 1970. Dermed var grunnen beredet for Lov om Offentlighet i forvaltningen. Våren 1970 ble forslaget behandlet og vedtatt i Stortinget, og 1. juli 1971 kunne endelig Offentlighetsloven tre i kraft. ( Forskrift til loven ble gitt ved kongelig resolusjon 14. februar 1986 nr. 351. - Lov om offentlighet i forvaltningen er senere blitt endret, sist ved lov av 12. januar 1995.)

Dagens lov ble altså vedtatt 126 år etter at det første forslaget ble reist i Stortinget.
Loven er en fullmaktslov med vide og upresise rammer som overlater mye av tolkningen til den enkelte tjenestemanns og -kvinnes skjønn og velvilje.
Offentlighetsloven fylte altså 25 år i fjor, og i den sammenheng valgte Stortinget å markere dagen med et pålegg til regjeringen om å fremme en stortingsmelding som kunne danne grunnlag for en bred vurdering av fødselsdagsbarnets tilstand. Dette stortingsvedtaket satte en foreløpig stopper for den jevne og vedvarende strøm av private Dokument 8 forslag om offentlighetsspørsmål. Regjeringens arbeid med å gi svar på disse spørsmål vil isteden bli innbakt i den kommende stortingsmeldingen, som vil bli fremlagt av Justisdepartementet i år. Et statssekretærutvalg og en embedsmannsgruppe er nedsatt for å samordne arbeidet som vil kreve bidrag fra flere departementer.

Og dette er ikke det eneste arbeidet i forvaltningen som berører offentlighetsprinsippet nå om dagen. Jeg nevner også at en gruppe med representanter fra Kulturdepartementet, Justisdepartementet og Administrasjonsdepartementet er i ferd med å utarbeide ny arkivforskrift. Denne skal avløse arkivinstruksen fra 1984, og gi regler om journalføring. Videre har Justisministeren og Kulturministeren signalisert at regjeringen vil nedsette en ytringsfrihetskommisjon, som også vil få i oppdrag å vurdere en grunnlovfesting av offentlighetsprinsippet. Statskonsult er dessuten i gang med en styrking og utvidelse av opplæringstilbudet vedrørende offentlighetslov, forvaltningslov og god forvaltningsskikk. Her skal det lages skreddersydde kurs for ulike grupper av statsforvaltningens ansatte, og nøkkelpersonell som ledere og arkivpersonale vil bli spesielt prioritert.

Hva er det da som hindrer mulighetene for åpenhet i forvaltningen i dag?

Jeg har allerede nevnt at offentlighetsloven skal fremme dialogen mellom styrende og styrte, og i vårt samfunn kommer gjerne denne dialogen i stand med massemedia som mellommenn. Mellommenn har imidlertid mulighet til å fordreie den informasjonen de bringer videre, og i dagens konkurransesituasjon med harde krav til høyere lyttertall, seertall og opplagstall, virker det som om det stadig blir mer fristende å benytte seg av denne muligheten. Det kalles "å spisse stoffet" eller "å finne en vinkling". Den eneste vinklingen som garanterer oppslag later til å være konflikt og/eller sensasjon, og derfor "spisses" gjerne saken til det ugjenkjennelige i forsøket på å fremprovosere konflikt, også der hvor intet konfliktstoff finnes. Forsøker man å klage, får man gjerne høre at journalisten er "Sorry, men gutta på desken så en story."

Et slikt svar kan være nokså vanskelig å svelge for pliktoppfylende byråkrater som er pålagt å ta hensyn til likebehandlig og rettsikkerhet i behandlingen av saker som alltid har mer enn en side.

Andre ganger kan en pussig vinkling skyldes at journalisten ikke har giddet å lese det stoffet de får, før artikkelen skrives og oppslaget lages. Jeg trenger ikke gå langt fra Regjeringebygget, ikke lenger enn til Arbeiderbladet for finne et eksempel på dette. Ut fra prinsippet om meroffentlighet fikk en journalist utlevert kopi av en brevveksling mellom AD og JD i forbindelse med utarbeiding av en veiledning om bruk av e-post i statsforvaltningen. I artikkelen skrev journalisten at det her dreide seg om "hard kritikk" fra Lovavdelingen i JD mot ADs "ulovlige instruks som er sendt til flere tusen statsansatte". Dokumentene som ble utlevert var fra et innledende diskusjonsstadium der AD utber reaksjoner fra JD. Veiledningen som senere ble utarbeidet, blant annet på grunnlag av disse drøftelsene, ble først skrevet og presentert flere uker senere. Jeg synes også det hører med til historien at ikke en eneste av de journalistene som hadde skrevet kritisk om bruk av elektronisk post i staten syntes det var bryet vært å stikke innom pressekonferansen hvor den endelige veiledningen ble presentert .

Jeg forstår at dette kan virke surmaget, for egentlig er det jo bra at norsk presse og Norsk presseforbund retter søkelyset mot offentlighetslov, innsynsrett og forvaltningens praktisering av denne. Men slik norske medier etterhvert har utviklet seg, kan det kanskje nå være på tide at presseorganene også ser kritisk på utviklingen i egne rekker. Større vekt på redelig, saklig og kritisk journalistikk, og mindre jakt på konflikter, sensasjoner, og ren kampanjejournalistikk kunne kanskje bidra til at forvaltningen fikk et mindre anstrengt forhold til journalister og foretok færre krumspring for å hindre journalister i å få tak i dokumenter.

Det er nemlig slik at praktiseringen av offentlighet kan virke inn på saksbehandlingen i forvaltningen - f.eks. ved at man velger å la politisk sensitive kommentarer forbli muntlige, velger å benytte interne arbeidsgrupper fremfor bredt sammensatte utvalg, tar en telefon isteden for å skrive et notat, setter kjedelige overskrifter på interessante brev - o.s.v. Det innskjerpes fra tid til annen ovenfor politikere og embedsmenn at en slik utvikling blir betraktet som uheldig, men problemet er ikke enkelt å få bukt med. Med unntak for mediebedriftene, er nemlig næringslivet ellers langt mer opptatt av forvaltningens effektivitet enn av allmenhetens innsynsrett. Demokrati rimer ikke alltid på økonomi, dessverre.

Og dermed er vi over på en annen side ved praktiseringen av offentlighetsloven: Aktørenes strategiske posisjon kan bli påvirket av offentlighet. Enhver forstår at det å spille med åpne kort som regel ikke gir noen strategisk fordel i en forhandlingssituasjon der de øvrige deltakere holder sine tett til brystet. Og nettopp slik kan en aktuell beslutningsprosess fortone seg når enkelte aktører er underkastet offentlighetens innsyn, mens andre ikke er det - slik tilfellet er f.eks. i forhandlinger mellom staten og private aktører, eller mellom Den norske stat og en fremmed stat.

Gjelder det opplysninger om hvordan vi iverksetter forebyggende tiltak mot kriminalitet, er det på samme måte innlysende at ubetinget offentlighet lett ville kunne motvirke de eventuelle kontrolltiltakene. Når studentersamfunnet spør om myndighetene har rett til å hemmeligholde offentlig informasjon, kan jeg svare ja; i enkelte tilfelle har vi ikke bare rett, men faktisk også plikt til å hemmligholde visse typer informasjon. Opplagte forhold som hensynet til personvern, og publikums ønske om en hensynsfull forvaltning - som f.eks. sørger for at pårørende blir orientert om en ulykke før de får innslaget om ulykken som rammet deres nærmeste i media - er argumenter som får folk til å være glade for at offentligheten har visse begrensninger. Min erfaring er nemlig at folk stort sett blir adskillig mindre positive til åpenhet, så snart det går opp for dem at åpenheten også innebærer at deres egen korrespondanse med myndighetene kan offentliggjøres og utleveres til mediene. Den åpenhet som media kaller vakker musikk, kan da lett få anstrøk av blues. Og vi kan ane såre saksofontoner mer enn fiolinens klare og rene toner.

Hvor åpen er forvaltningen så når alt kommer til alt? Sikkert ikke så åpen som den burde være, men jeg tror i motsetning til enkelte journalister at utviklingen går i riktig retning. Økningen i medieoppslagene om dette temaet skyldes etter min mening snarere at journalistene har satt et sterkere søkelys på dette feltet, enn at forvaltningen er blitt mer lukket.

Avslutning

I departementene har vi beklageligvis ved flere anledninger måttet innrømme at loven fremdeles ikke er godt nok kjent verken i forvaltningen eller i befolkningen for øvrig. Men når det gjelder forvaltningen er vi som nevnt igang med både kurs, utredninger og stortingsmelding. Og ingen her må være i tvil om at den siste tidens mediefokusering har bidratt til å sette dette tema nærmest permanent på dagsorden i hvert eneste departement. Jeg tror at dette er en utvikling som både er sunn og riktig, for selv om vi lager brosjyrer og holder kurs, er og blir aktiv bruk den beste måten å få kjennskap til loven på . Jeg oppfordrer derfor journalister til å benytte sin innsynsrett, både fordi jeg tror at dette bidrar til å styrke demokratiet, og fordi jeg tror at åpenhet bidrar til å styrke legitimiteten for vårt parlamentariske system. Hederlig, redelig, kritisk og velinformert, undersøkende journalistikk er ikke bare noe vi tåler, det er noe vi trenger og oppfordrer til.