Statsråd Nils O. Totland

Private og offentlige pensjonsordninger i framtida - politisk perspektiv.

Foredrag på Pensjonskonferansen 1996, 14.03.96

Som dere ser av programmet så er jeg blitt bedt om å snakke om "fremtiden" i et "politisk perspektiv". En slik arbeidstittel kan invitere til å bli både høytflygende og filosofisk med fare for å miste nødvendig kontakt med virkeligheten. Men med Regjeringens første budsjettkonferanse angående statbudsjettet for 1997 friskt i minne, så kan jeg berolig dere med at det vil være de konkrete utfordringer og oppgaver som ligger foran oss, som vil stå i fokus.
Jeg tillater meg likevel å ta utgangspunkt i to filosofer. Den franske filosofen Voltaire som i sine refleksjoner om framtida sa:
"Det eneste som er sikkert, er at alt er usikkert."
Og selvsagt er det slik. Men gitt visse forutsetninger er det likevel mulig å planlegge framtida, styre i en viss retning. For å sitere enn annen filosof og dikter, vår egen Henrik Wergeland: Mennesket skaber sin skjebne !

Når jeg i det følgende skal si noe om

• hvilken betydning velferdsmeldingen kan få ?
• hvilke rammer som vil gjelde for offentlig virksomhet i framtiden ?
• hvordan statens rolle som arbeidsgiver vil bli ?
• hvorfor vi omorganiserer i statlig sektor ?

Så er det ut i fra en tro på at det er mulig å forme framtida, samtidig som tanker om morgendagens samfunnsutvikling er beheftet med usikkerhet. Og siden jeg er bedt om å legge inn noen politiske perspektiver, så vil jeg understreke at graden av usikkerhet er knyttet til politiske aktørers manglende evne og vilje til å tenke helhetlig og langsiktig. Vi er i en situasjon som tidligere sentralbanksjef Hermod Skånland, i en kronikk i Aftenposten, beskrev som en trussel mot vår evne til å løse de mange oppgaver og møte de mange utfordringer:
"Noe av den største faren ved ikke å ha et realistisk regjeringsalternativ, er at opposisjonen ikke føler presset på seg til å tenke langsiktig."
Og på mange av de områder som for eksempel velferdsmeldingen berører, er det et behov for å tenke lenger enn til neste valg !
For eks. når det gjelder utviklingen i folketrygden.
Regjeringens standpunkt er her helt klart:
Folketrygden er og skal være grunnpilaren/bærebjelken i velferdssamfunnet, og tjenestepensjonsordningene skal være støtte- eller tilleggsordninger til folketrygden. Folketrygden er i dag det viktigste middel til sosial trygghet og fordeling. Regjeringen slår derfor ring om folketrygden også i framtida.
Pensjonssystemet skal fortsatt bestå av en grunnpensjon som er lik for alle, og en tilleggspensjon som gir en viss sikring av tilvant arbeidsinntekt for yrkesaktive.

Når det gjelder tjenestepensjonsordningene er det viktig at de er forutsigbare og gir en sikker garanti for framtiden. Jeg har selv vært medlem av Statens Pensjonskasse siden 1952. Undertegnede og mine unge arbeidskamerater hadde nok ikke de største kunnskapene om pensjon, men vi var klar over at pensjonsordningen i staten var et gode ikke alle arbeidere i landet hadde.
I dag har alle i Norge en trygg pensjonsordning gjennom folketrygden og den skal vi slå ring om.

Statens egen pensjonsordning for sine ansatte er, som dere vet, lovbestemt og lagt til Statens Pensjonskasse. Pensjonskassen har i dag ca. 600 000 medlemmer, dvs ca 25% av alle over 20 år i Norge. Pensjonskassen har ca 150 000 pensjonister som igjen utgjør ca 25% av alle over 67 år.
Pensjonskassen er derfor med sin størrelse en stor aktør på pensjonsmarkedet og har stor betydning for utviklingen av alle tjenestepensjonsordningene i Norge.

Regjeringen har i to Stortingsmeldinger lagt de politiske forutsetningene for pensjonsordningens rolle i personalpolitikken . For det første i St. meld. nr. 35 (1991-92) om statens forvaltnings og personalpolitikk, der politikken slås fast.
I St. meld. nr. 33 (1993-94) har en lagt premissene for Pensjonskassens virksomhet og for hvem som kan være medlemmer. Pensjonskassen har fått mulighet for å beholde ansatte i virksomheter utenfor staten som medlemmer.
Hensynet til de ansatte og til en rasjonell personaladministrasjon i virksomhetene har vært utslagsgivende for kontinuitet i pensjonsforholdene. Men Pensjonskassen er fortsatt primært er en ordning for statstilsatte.

I en gammel salme heter det:
"Sørg o kjære fader du, jeg vil ikke sørge, ikke med bekymret hu,for min fremtid spørge."
I den norske velferdsstaten, der "den individuelle hjelpesløshet erstattes av et system med fellesskapets ansvar, basert på gjensidige rettigheter og plikter" (Trygve Bratteli), kan vi kanskje bytte ut "kjære fader du" med "staten", når det gjelder det timelige og materielle. Av Velferdsmeldinga går det fram at velferdsordningene fortsatt skal finansieres i fellesskap og omfatte alle.

Ordningene skal skape trygghet og muligheter for den enkelte.
Staten har og tar et ansvar for et økonomisk og sosialt sikkerhetsnett.
Men vi må heller ikke glemme vårt eget ansvar både som enkeltindivider og som medlemmer av et fellesskap. Ei lita historie fra alderstrygdens barndom kan belyse mitt poeng. Lov om alderstrygd kom i 1936. På landsbygda var ytelsene 360 kr. i året for enslige og 540 kroner for ektepar, i byene henholdsvis 480 kroner og 720 kroner. Dette var et stort sosialt framskritt og ble av noen sett på som arbeiderregjeringas første skritt for "å snu opp ned på samfunnet." Målet var at en skulle arbeide etter evne, og få etter behov.
Hos noen meldte tvilen seg da de så bilde i avisa av arbeiderregjeringas leder,gubben sjøl, Johan Nygaardsvold. Han hadde kvit skjorte og slips.
Det kunne umulig være noen arbeider. Men tvilen ble feid til side hos en liten guttunge i ei husmansstue oppe på Hedmarken.
"Jo visst var det ei arbeiderregjering - hu bæssmor har fått noe dom kælle alderstrygd", sa gutten. "Dæ er peeng hu får ta arbeiderregjeringa uten å arbe for dom".

" Hu bæssmor" hadde nok helt sikkert arbeidet for penga og vel så det, og det må vi også gjøre i tida som kommer. Arbeid og rettferdig fordeling er viktige pilarer i velferdsstaten.

Et av velferdsmeldingas viktigste budskap er at økt verdiskaping er nødvendig for å kunne makte framtidige forpliktelser i folketrygden. For å klare dette må vi legge arbeidslinja til grunn. Dette innebærer at flest mulig skal forsørge seg selv gjennom arbeid. Det er også nødvendig når vi vet at vi den norske arbeidsstyrken etter år 2010 vil være svakt voksende, samtidig som antall pensjonister blir langt flere.
I dag er det 1,2 millioner nordmenn (av ca. 4,3 millioner) som har Folketrygden som sin viktigste inntektskilde, av disse er ca. 625000 alderspensjonister.

I år 2030 vil antall alderspensjonister ha økt til ca. 940000.
I dag er det tre yrkesaktive for hver pensjonist. Når dagens 30-åringer blir pensjonister vil det kun være 1,9 yrkesaktive for hver av dem. Framtidas pensjonister vil dessuten ha høyere opptjente pensjonsrettigheter enn dagens pensjonister. Samtidig vil stadig flere bli riktig gamle og behovet for pleie- og omsorgstjenester vil øke merkbart. Utgiftene til pensjoner, pleie- og omsorgstjenester vil derfor øke sterkt som andel både av offentlige utgifter og av den totale verdiskapningen. Og for de med store hjelpe- og peiebehov er det aller viktigste at den nødvendige pleie og omsorg er tilgjengelig når de trenger det. Samtidig må vi legge til grunn at inntektene av olje og gass vil bli mindre i samme periode.

Noen tall som viser oss forholdet mellom utgiftene i folketrygda til alders- og uførepensjoner og forventede olje - og gass-inntekter:

I år 2000 vil olje og gassinntektene være like store som utbetalingene til alders- og uførepensjoner. I år 2010 kan inntektene være redusert slik at de dekker halvparten av statens pensjonsutgifter. I år 2030 vil kanskje olje - og gassinntektene bare kunne dekke en tiendedel av utbetalingene til alders og uførepensjoner. Utfordringen vi står overfor er derfor ikke knyttet til tryggheten for opptjente rettigheter på kort sikt. Offentlige pensjonisters situasjon i dag og i de nærmeste åra er sikker. Spørsmålet om tryggheten for pensjonistene og andre hvis velferd er avhengig av statens økonomiske situasjon, blir adskillig mer relevant dersom vi tenker på utfordringene vi står overfor en to - tre tiår inn i det neste århundre. Ei annen målsetting knyttet til arbeidslinja er at gjennomsnittelig avgangsalder, som i dager litt over 60 år, skal opp. Samtidig må de som har behov og ønske om det, ha anledning til å avslutte sin yrkeskarriere. Stikkord her er fleksibilitet kombinert med at mange eldre føler de både har lyst og krefter til å fortsette i arbeidslivet i mange år etter at de har fylt seksti.

Partene i arbeidslivet har siden 1987 etablert en fleksibel fratreden fra arbeidslivet gjennom AFP-ordningene. I Velferdsmeldingen har regjeringen uttrykt at fleksibiliteten i pensjoneringsalderen fortsatt kan opprettholdes gjennom de eksisterende avtalefestede ordninger som er etablert.
Samtidig er det viktig å understreke at det på lengre sikt ikke eksisterer et tilstrekkelig åkonomisk fundament for å senke pensjonsalderen i folketrygden.

Et fornuftig regelverk og en fleksibel praksis, kombinert med en politikk som tar hensyn til de framtidige store forpliktelser folketrygden står overfor, vil bidra positivt til virksomhetenes økonomi og samtidig være viktig for våre muligheter til å sikre velferdssamfunnet i årene som kommer.

Gjennomsnittsalderen i Pensjonskassen for dem som i dag fratrer sin tjeneste med alderspensjon er ca. 66 år. I staten har vi foretatt et oppryddingsarbeid i aldersgrensene i Pensjonskassen. Antall stillinger med særaldersgrenser er redusert blant annet ved at aldersgrensen på 68 år er opphevet. (St.prp. nr. 38 (1994-95). De fleste tilsatte i staten kan med dette arbeide til de er 70, men også - om de selv ønsker - fratre fra fylte 64 år. Etter at Velferdsmeldingen er behandlet i Stortinget tar departementet sikte på å fortsette dette arbeidet gjennom en realitetsvurdering av behovet for særaldersgrenser.
Det er i denne forbindelse mitt ønske at pensjonsordningene i sitt informasjonsarbeid skal fokusere mer på de muligheter en har mot slutten av yrkeslivet til å kombinere pensjon og arbeid. Velferdsmeldingen foreslår også en rekke tiltak til endringer i det bestående system, og da særlig for de private ordningene. Så vil behandlingen i Stortinget vise hvor langt vi kommer i denne omgang, med å legge til rette for en bærekraftig økonomi i folketrygden på lengre sikt. De viktigste forslagene dreier seg om finansieringen av tjenestepensjoner og en heving av opptjeningstiden i de private ordninger til 40 år. En overgang til såkalt lineær opptjening vil lette overgangen av arbeidskraft mellom bedrifter med pensjonsordninger. Dette vil også gjøre det økonomisk gunstigere å tilsette eldre arbeidstakere enn tidligere.
Ved å gå over til en lineær opptjening vil en også få et finansieringssystem som er på linje med de offentlige pensjonsordninger i Norge og tjenestepensjonsordninger ute i Europa. Forslag om å heve opptjeningstiden vil selvsagt føre til en engasjert debatt. For eksempel kan langtidsutdannede og kvinner med omsorgsfravær få problemer med å få lang nok tid i yrkesaktivt arbeid til å tjene opp full pensjon. Det er derfor lagt inn elementer som skal sikre opptjening under omsorgsfravær. For de private TPES-ordningene er det videre foreslått knekkpunkt ved 9 G og med 60% dekningsgrad mellom 9 og 12 G. Dette fordi regjeringen ønsker en bedre fordelingsprofil innenfor de skattefavoriserte tjenestepensjonsordningene.

Når det gjelder de offentlige tjenestepensjonsordningene har ikke Velferdsmeldingen de store forslagene. Det vesentligste ligger i å harmonisere pensjonslovens regler om uførepensjon med reglene i folketrygdloven.
I tillegg vil en som jeg tidligere har nevnt, gå gjennom særaldersgrensene i staten. Regjeringen satser i det hele tatt på en stabil pensjonspolitikk for framtiden. Det er derfor ikke grunnlag for at arbeidsgivere, enten de er private eller offentlige, kan foreta de store sprellene for å bedre tjenestepensjonsordningene. Dette gjelder enten de er lovbestemt, TPES-ordninger eller tarifferte.

De private tjenestepensjonsordningene blir i dag stort sett betalt helt av arbeidsgiverne - enten de har opprettet egne pensjonskasser eller gjennom premie i en kollektiv forsikringsavtale. Blant annet fordi kravet om stabile rammevilkår må tillegges stor vekt går Velferdsmeldingen fortsatt inn for at private pensjonsordninger skal beholde skattefavoriseringen. Og det er helt avgjørende at kostnadsnivået for ordningene er vel tilpasset den økonomiske situasjonen - både i nåtid og i framtid. Lineær opptjening tilfredstiller et slikt rimelighetskrav ved at det hvert år avsettes midler som må anses å tilsvare pengemessige merforpliktelser, som påløper det året.

Når det gjelder de offentlige tjenestepensjonsordningene, så bæres kostnadene til ordningene sammen av arbeidstakere og arbeidsgivere. Dette betyr at begge parter også sammen må bære eventuelle merutgifter til pensjonsordningene som kan komme ved endringer.

I staten er en i dag i gang med å aktuarielt beregne premien til pensjonsordningen for de enkelte virksomheter. I første rekke vil dette gjelde de virksomheter som i dag betaler direkte en arbeidsgiverandel til Pensjonskassen, men på sikt vil vi gå igjennom samtlige virksomheter.
På denne måten får vi de reelle utgiftene på bordet, og dermed en bedre oversikt over virksomhetenes personalkostnader. Ved aktuariell beregning av premien til Pensjonskassen for medlemskapet, så kan virksomhetene
- mange av dere er representert her i dag - være sikre på at de betaler en riktig pris for pensjonsordningen. Jeg verken vil eller er i stand til å gå i detaljer i tilknytning til aktuariell beregning. Det som er mitt poeng er at en riktig prissetting bidrar til kostnadseffektivitet.

Omstillings- og fornyelsesarbeidet offentlige virksomheter nå gjennomgår, har sin bakgrunn i de overordnede veivalg regjeringen har gjort.
De politiske prioriteringer skjer ikke i et vakuum. Sterke utviklingstrender setter rammebetingelser og legger premisser for samfunnsutviklingen og våre politiske valg, og får også betydning for offentlige virksomheter.
Tre sentrale stikkord i denne sammenheng er internasjonaliseringen, utvikling av et høyteknologisk informasjonssamfunn, og endringer i befolkningsstrukturen. Regjeringen og Arbeiderpartiet har i denne situasjon lånt øre til Einar Gerhardsen: "En av de viktigste oppgavene for et politisk partier å kunne tilpasse politikken den tid en lever i.... Målsettingene og det prinsippielle grunnsynet kan være det samme.Det er den praktiske politikk en må prøve å legge opp så den svarer til situasjonen slik den er til enhver tid....". ("Unge år" s. 287)
I tillegg til endringer i rammebetingelser og omgivelser kommer at brukernes krav og forventninger til offentlig sektor endres og skjerpes. For å kunne gjennomføre omstillings- og endringsprosessene, og samtidig holde fast på arbeidslinja, er det viktig at en legger forholdene til rette for økt mobilitet på arbeidsmarkedet, ikke bare innen de enkelte sektorer, men også mellom sektorene. Rammevilkår og regler i pensjonssystemene må da utformes slik at de ikke fungerer som flaskhalser som hindrer mobilitet og fleksibilitet.

I offentlig sektor bidrar overføringsavtalen som SPK har med de kommunale pensjonsordningene til ett felles offentlig arbeidsmarked.
Samordningsutvalget har i NOU 1995: nr. 29 foreslått en lovfesting av pensjonsvilkårene under overføringsavtalen. Dette gjør det lettere for arbeidstakerne å orientere seg i dette regelverket.

En forutsetning for at overføringsavtalen fortsatt kan opprettholdes, er at reglene og pensjonsvilkårene i de ordninger som er med, er de samme. Endres reglene og vilkårene i en ordning uten at dette følges opp av de andre, vil dette få uheldige følger for overføringsavtalen, og dermed mulighetene for å legge til rette for mobilitet. Det er derfor viktig at de enkelte aktørene på pensjonsmarkedet samarbeider om utviklingen av regelverket.

Det er også hensiktsmessig at virksomheter som har vært statlige og blir "fristilt", og virksomheter som rekrutterer til og fra offentlig sektor, får mulighet til å opprettholde medlemskap i offentlige pensjonsordninger og overføringssystemet. Som eksempel kan jeg nevne universitets- og forskningssektoren, der det tradisjonelt er stor mobilitet av arbeidskraft..

Det har tidligere vært diskutert å legge forholdene til rette slik at man kunne få muligheter til å overføre pensjonsrettigheter som er tjent opp i private forsikringsselskaper til offentlige pensjonsordninger, og til å bygge videre på oppsatte pensjonsrettigheter fra Statens Pensjonskasse i privat sektor.
Ved LO-kongressen i 1957 formulerte Konrad Nordahl seg på denne måten: "Det som er målet for vårt strev er at vi skal komme frem til samme pensjonsordning for samtlige lønnstakere i det norske samfunn, uansett om de arbeider i det private næringsliv, i stat eller kommune."
Men verken når jeg leser Velferdsmeldingen eller forsøker å se langt inn i min "krystallkule" finner jeg noe som tyder på at dette er en aktuell problemstilling nå. Som arbeidsgiver har staten lange tradisjoner når det gjelder forpliktelser overfor sine ansatte utover selve ansettelsesperioden. Økonomisk støtte ved sykdom og alder for noen av statens tjenestemenn kjenner vi helt tilbake til 1700-tallet. Staten har som arbeidsgiver, tidlig sett at pensjon hører til de lønns- og arbeidsvilkår en arbeidsgiver trenger for å rekruttere og beholde arbeidskraft. Det er også verdt å merke seg at opprettelsen av Statens Pensjonskasse i 1917 kom i en tidsperiode da staten ikke forhandlet med arbeidstakerne eller deres representanter om lønns- og arbeidsvilkår, men fastsatte disse gjennom vedtak i Stortinget.
I historisk perspektiv har statens plikter som arbeidsgiver strukket seg ut over den ordinære yrkeskarriere og inn i pensjonsalderen. Slik sett kan de som hevder at det offentlige sakker akterut lønnsmessig, si med Venstres Gunnar Knudsen som var statsminister den gang Statens Pensjonskasse ble opprettet:
"Statens brød er magert, men drøyt."

Med utgangspunkt i Velferdsmeldingen og Samordningslovsutvalgets forslag vil vi i den nærmeste tiden foreta visse veivalg.
Velferdsmeldingen blir behandlet i Stortinget og Samordningslovsutvalgets forslag er i disse dager ute til høring. Departementet tar sikte på å legge fram en Ot. prp om Pensjonsloven på slutten av dette året. Forslagene til endringer er mange og omfattende, det gjør det nødvendig å minne om at tiden ikke er inne for de store og kostnadskrevende pensjonsreformene.

Oppslutningen om våre offentlige pensjonsordninger er avhengig av flere faktorer. Jeg vil her nevne betydningen av et forstålig regelverk som blir gjort kjent for den enkelte arbeidstaker og pensjonist.

Informasjonsarbeidet blir enda viktigere i framtida. Både Storting og Regjering har innsett hvor viktig informasjon er når det gjelder den statlige pensjonsordning. En faglig opprusting av SPK som gjør det mulig å forbedre informasjonstjenestene er i ferd med å bli gjennomført. Som informasjonsstatsråd er jeg tilfreds med at dette arbeidet nå er i gang.
Når det kommer til stykket, handler pensjon og forsikring om trygghet og mest mulig sikkerhet i forhold til framtiden. Pensjon og forsikring er kompliserte produkter, og det er i møte med mennesker at en kan informere om innholdet i tjenesten og slik etablere trygghet for den enkelte. En representativ brukerundersøkelse som Statens Pensjonskasse fikk gjennomført i fjor, viste at hovedinntrykket blant Pensjonskassens medlemmer og arbeidsgiverne, altså dere, er at Statens Pensjonskasse er til å stole på, at den administrerer gode ordninger og har dyktige saksbehandlere.
Brukerne føler trygghet i forhold til Statens Pensjonskasse. Det er bra !

Brukerundersøkelsen bekreftet imidlertid også at Statens Pensjonskasse har en del å gjøre på informasjonssiden. Den konkrete kjennskapen til Statens Pensjonskasse og de ordninger som Pensjonskassen administrerer, er nemlig lav blant medlemmene. I tillegg kommer at blant arbeidsgiverne er det et stort behov for informasjon og opplæring i pensjonsspørsmål.
Statens Pensjonskasse har tatt tilbakemeldingene fra brukerne på alvor.
Tiltak som er satt i verk er blant annet tilbud om kurs- og foredragsvirksomhet overfor de fristilte virksomhetene. "Markedsseksjonen" gir ut et medlingsblad.
Jeg vet også at Statens Pensjonskasse arbeider med planer om å gi direkte informasjon om bl.a. pensjonsopptjeningen til alle sine medlemmer èn gang pr. år.

Den 2. mai i år åpner Pensjonskassen et eget Kundesenter som skal gi bedre tilgjengelighet og service for dem som tar kontakt med Statens Pensjonskasse pr. telefon. Ideen er at flest mulig som tar kontakt vedrørende faglige spørsmål kan få svar på sine spørsmål av den første personen de snakker med.
I min forvaltningspolitiske redegjørelse i Stortinget i slutten av forrige måned la jeg stor vekt på å utvikle en brukerorientert og kvalitetsbevisst offentlig forvaltning. Gjennom de tiltak jeg har nevnt overfor er Statens Pensjonskasse med på å sette denne politikken ut i livet.

Jeg ser av programmet at dere utover dagen vil gå nærmere inn på noen av de tema jeg har berørt. Og jeg må helt avslutningsvis få uttrykke min tilfredshet med at direktør Leiro og hans stab setter disse viktige spørsmål på dagsorden.
Derfor lykke til med Pensjonkonferansen 1996.

---

Lagt inn 16 april 1996 av Statens forvaltningstjeneste, ODIN-redaksjonen