Administrasjonsminister Nils Totland

Tale på KS-konferansen i Moss 8. oktober 1996 - "Kan løven temmes?"

Regjeringens holdninger til organisering av offentlig sektor

Kjære forsamling,

Først vil jeg få rette en takk til arrangøren for invitasjonen. Det sentrale tema dere har satt på dagsorden opptar selvsagt også Regjeringen. I Administrasjonsdepartementet står like selvsagt spørsmålet om hvordan forvaltningspolitikken innrettes og videreutvikles kontinuerlig på dagsorden. Spørsmålet om hvordan den offentlige forvaltning bør organiseres for å løse fellesskapoppgavene på best mulig måte for innbyggerne og næringslivet, er et sentralt og alvorlig tema som må behandles med det alvor, den grundighet og den vilje og evne til fordomsfri dikusjon som emnet fortjener.

For noen år siden var jeg på sirkus i utlandet og ble mektig fasinert av et nummer med tilsynelatende ville løver og en modig løvetemmer. Jeg fryktet at løvene ville gjøre kort prosess med denne modige mann, for det var ikke gitter mellom dem. Men nei! Både mannen og løvene ruslet ut under applaus og var klare for nye fellesopptredener. De hadde tydligvis respekt for hverandre og de kommuniserte !

Bildet av statsforvaltningen som den ville løve og kommunalforvaltningen som potensielle ofre, fikk meg til å tenke på denne sirkusopplevelsen. Det er ikke, og skal heller ikke være, noe gitter eller kløft mellom stat og kommune. Samhandling mellom dem skal og må skje på grunnlag av oppgavefellesskap, gjensidig respekt og god kommunikasjon. Dette er etter mitt syn en helt grunnleggende forutsetning for å lykkes.

Løven i vårt riksvåpen er for meg et uttrykk for en stat som skal etterstrebe klokskap, fasthet og rettferdighet i sin myndighetsutøvelse. Løven ér ikke vill, den lytter til folket, den er brukerorientert, kvalitetsbevist og målrettet for å bruke aktuelle forvaltningspolitiske begreper. Som dere skjønner har jeg ingenting imot løver, men jeg er ikke udelt begeistret for det bildet av løven som Kvaløy-utvalget maner fram. Jeg tror bildet av staten som en vill løve, som det er nødvendig å temme, er et lite presist og gir et fortegnet bilde.

Jeg vil i dette innlegget først beskrive noen utviklingslinjer i vår forvaltnings- politikk. Deretter vil jeg komme inn på debatten om forholdet mellom kommunalt selvstyre og statens styringsbehov, videre vil jeg si litt om det regionale nivået i vår forvaltning, for til slutt å stille spørsmålet om hvordan vi etter mitt syn bør innrette arbeidet med forvaltningspolitikken på det regionale plan.

1. Utviklingslinjer i forvaltningspolitikken

Forvaltningspolitikk handler om å gi retning, form og innhold til nødvendige forbedringer og omstillinger i forvaltningen. Samtidig må det holdes fast ved langsiktige mål og verdier. Utviklingsprosesser generelt, og det gjelder også i forvaltningspolitikken, styres av de aktive valg som gjøres, innenfor de rammebetingelser som omgivelsene og tunge utviklingstrender setter.
Litt filosofisk uttrykt kan vi si at menneskene ikke er ubehjelpelig drivgods som viljeløst flyter med en strøm, som skjebnen eller uforklarlig makter har skapt. Gjennom politiske valg og lokal, regional, nasjonal og internasjonal organisering kan vi tvert imot legge grunnlaget for en styrt utvikling mot overordnede mål, slik som full sysselsetting, sosial utjevning, velferd og trygghet.

Men skal vi lykkes med dette i en verden i voldsom forandring, så må vi gi slipp på konservative systembetraktninger. Vi må ikke konservere gårsdagens organisatoriske løsninger. Etablerte ordninger, institusjoner og systemer må være redskaper som kan tilpasses og omorganiseres, når dette er nødvendig og hensiktsmessig for å møte de nye behovene.

Ser vi på forvaltningen som helhet er det en klar tendens til at den sentrale statsforvaltningen har valgt å overføre og delegere driftsoppgaver og gjennomføringsoppgaver. Underliggende statlige etater har tatt over og fått tildelt nye oppgaver fra sentralt hold. Slik sett har det vært en vekst i regional statsforvaltning. Bakgrunnen for dette har blant annet vært at sentrale styresmakter har sett det som ønskelig å delegere tidligere sentrale statlige oppgaver til statlig forvaltning, som ligger nærmere brukerne i fylker og kommuner. Men det er ingen tvil om at det overordnede forvaltningspolitiske bilde er kjennetegnet av en utvikling der funksjoner og oppgaver er lagt til kommuner og fylkeskommuner, ikke til statlig forvaltning. På denne bakgrunn blir bildet som tegnes i Kvaløy-utvalgets rapport for unyansert. Det er riktig at det har vært en vekst i statlig regional forvaltning, men det er jo ikke på bekostning av kommunal forvaltning at denne veksten har skjedd. Både relativt og i absolutte tall er det den fylkeskommunale forvaltning som, uten sammenligning, har hatt den største veksten på det regionale nivå. Dette er også naturlig gitt alle de krevende oppgaver som dette regionale forvaltningsnivå har fått ansvaret for. Jeg vil også benytte anledningen til å oppfordre KS til å gå noe mer grundig inn i debatten om årsakene til at utviklingen av de forskjellige kommunale og statlige forvaltningsenheter utvikler seg som de gjør. Det blir med respekt å melde for "slagordpreget", ja jeg vil si det går på troverdigheten løs, når en i Kvaløy-rapportens sammendrag kan lese følgende som oppsummering av årsakene til veksten i den regionale statsforvaltning: "Grunnen til dette er statsapperatets og det sentrale embetsverkets manglende tillit til det lokale og regionale folkestyre."

Fylkeskommuner og kommuner har fått et stadig mer omfattende arbeidsområde og er tildelt et større ansvar. Samtidig er det en klar tendens til at offentlig virksomhet blir utsatt for tiltakende konkurranse. Dette har medført et økt behov for organisasjonsformer som blant annet gir tilstrekkelig fleksibilitet og økonomisk handlingsrom, slik at statlige og kommunale virksomheter blir i stand til å møte nye rammebetingelser. Samtidig er det behov for å ivareta de styringsbehov det offentlige har. Vi står overfor det professor Tore Grønlie har kalt "statens evige dilemma" - forholdet mellom fristilling og styring. I denne sammenheng har forskjellige selskapsformer sett dagens lys, slik som statsaksjeselskaper, statsforetak, særlovselskaper, kommunale A/S osv. På dagsorden står også spørsmålet om visse offentlige oppgaver kan ivaretas av privat sektor. Gitt den utvikling som jeg nå har beskrevet, så er det av avgjørende betydning at vi klarer å ivareta grunnleggende samfunnsmessige og forvaltningspolitiske verdier som likebehandling og rettssikkerhet.

En videreføring av sektororganiseringen har ført til et økende behov for samordning og samarbeid mellom tilgrensende områder. I sitt innlegg sa Halvdan Skard at " statens største problem i denne sammenheng er manglende samordning", og han sa videre " Administrasjonsdepartementet bør også oppleve problemet.." La meg i all beskjedenhet melde tilbake at vi i lang tid har arbeidet med disse problemstillinger, og at vi er klar over både forbedringspotensiale og utfordringene på dette området. Mye er allerede er gjort og oppnådd, mer står for tur !

I denne sammenheng har den akselrerende utviklingen av informasjonsteknologi skapt nye muligheter for kommunikasjon, samordning og samarbeid på tvers av nivåer og sektorer.

Utviklingen kan sies å foregå langs to hovedlinjer:
en vertikal linje som berører forholdet mellom forvaltningsnivåene og en horisontal linje som gjelder forholdet på tvers av departementsområder og sektorer.

Den offentlige forvaltningen kan sies å utgjøre et helhetlig system, - med gjensidig avhengighet mellom nivåene for at systemet skal fungere.
En vektforskyvning i oppgaveløsningen - som en økt kommunalisering innebærer - vil ikke kunne skje uten at dette også får konsekvenser for det regionale nivået. Regionnivået i forvaltningen er og blir fremfor noe et møtested for sektorer og forvaltningsnivåer.

Det er også viktig at vi ofte minner oss selv om at organisering av forvaltningen aldri må få lov til å bli et mål i seg selv, men være et virkemiddel for å få til en ønsket samfunnsutvikling.

Så over til den offentlig oppgavefordeling og kommune/stat-debatten lokalt og regionalt.

2. Debatten om det regionale nivået og forholdet til kommunene

La meg komme litt tilbake til Kvaløy-rapporten. Etter gjennomlesning av denne rapporten - særlig de innledende kapitler - er det grunn til å minne om at den norske statsformen er enhetsstatens og ikke en samling spredte småstater i en føderasjon. Det lokale selvstyre må forstås i lys av at kommunale og fylkeskommunale organer, etter demokratiske prosesser og vedtak i Stortinget, har blitt tillagt makt og ansvar. Kommuner og fylkers makt springer ut fra Stortinget - ikke omvendt. Et av de sentrale kjennetegn ved den norske forvaltningsmodellen og den norske demokratimodell er likevel den betydning og det ansvar som er tillagt kommunesektoren. Forvaltningen av velferdssamfunnet utøves i dag i stor utstrekning gjennom beslutninger i kommunestyrer og fylkesting.

I dette perspektivet vil det alltid være viktig å finne hensiktsmessige statlige styringsformer. I dagens tenkning ligger det til grunn at det er hensiktsmessig å ha en regional statlig tilstedeværelse som kan bidra til dialog og samarbeid mellom forvaltningsnivåene, bl.a. også for å sikre tiltrekkelig nasjonal styring, trygge rettssikkerhet m.v. Dette dreier seg ikke først og fremst om tillit eller ikke tillit til de lokale og regionale folkevalgte organer, men om hensyn som må ivaretas og som går ut over kommune- og fylkesgrensene, om enkeltindividers rettssikkerhet også videre.

Regjeringens politikk på dette området er først og fremst knyttet opp til stortingsmeldingene om forvaltningspolitikken og forholdet mellom staten og kommunene - som begge ble fremmet for få år siden - og den behandling disse ble undergitt i Stortinget.

En av våre store forvaltningspolitiske utfordringer i tiden fremover knytter seg til utformingen av det regionale nivået .

Hvilke aktive valg ligger til grunn for organiseringen av det regionale nivå i Norge ? Hvilke pågående endringsprosesser har betydning for den videre utviklingen på fylkesnivå ? Disse spørsmål kan være et fruktbart utganspunkt for diskusjonen om utviklingen av det regionale nivået, og dermed også den regionale statsforvaltnings og fylkesmannsembetets framtidige rolle, samt forholdet mellom fylkesmannsembetet og fylkeskommunen..

Når jeg følger den aktuelle debatt om fylkeskommunens framtid, eller om fylkesmannens rolle, så blir jeg noen ganger slått av mangelen på historisk perspektiv, for ikke å si forankring. Det ligger nemlig historiske tradisjoner bak tredelingen av den offentlige forvaltning i vårt land.
Mellomnivået i vår forvaltning er ingen nymotens flopp, - den er like gammel som statsdannelsen selv. Regioninndelingen eller fylkene - slik vi kjenner dem idag - skriver seg nokså uendret fra enevoldstiden. Fylkesmannen - slik vi i dag kjenner institusjonen - har røtter tilbake til slutten av 1600-tallet. Kommunene og fylkeskommunene har sin bakgrunn i formannskapslovene fra 1830-tallet. Historisk sett la det kommunale selvstyre fundamentet for en desentralisert folkemakt som motvekt mot datidens enevelde. Samfunnet har endret seg fundamentalt siden den gang, men jeg tror at en maktfordeling mellom et sentralt statsapperat og lokale folkevalgte organer er kommet for å bli.

Disse lange historiske linjer i norsk forvaltning understreker også nytten og betydningen av en statlig generell representasjon og et lokalt forankret folkevalgt styre på mellomnivået i forvaltningen. Når vi ser over grensene til våre nordiske naboland eller enda lenger ut i Europa, så finner vi også der gjennomgående regionale nivåer med denne kombinasjonen.

Men vi snakker ikke om blåkopier. Hvert land har en forvaltning som er preget av sin egen historie og kultur, sine egne tradisjoner og særegne politiske utvikling. Samtidig vil jeg understreke at selv om vi med hjelp av historiens lys, finner mange gode grunner for at fylkesnivået er organisert som det er, så er det hele tiden viktig å holde diskusjonen om dagens organisasjonsformer og forvaltningsnivåer levende. Ikke minst er dette viktig i en tid da samfunnsendringer er mer omfattende og skjer raskere enn noen gang tidligere.

De overordnede organisatoriske valg som er gjort i Norge når det gjelder offentlig forvaltning på regionnivået preges særlig av to forhold: For det første har man valgt å organisere et statlig apparat til å formidle den nasjonale politikken overfor kommunene. Samtidig har man etablert en fylkeskommune underlagt direkte folkevalgt styring til å ta seg av oppgaver som er regnet for å være for store for den enkelte kommune, og der den nasjonale politikken i hovedsak formidles direkte fra den sentrale statsforvaltningen. For det andre har man valgt å legge ansvar for den regionale utvikling først og fremst til fylkeskommunen, - men også til den regionale statsforvaltning.

Her må vi holde tunga rett i munnen for å se forskjellen. Ansvarsdelingen er grovt sagt den at fylkeskommunen har ansvaret for å foreta politiske avveininger, mens den regionale statsforvaltningen - først og fremst gjennom fylkesmannen - er tillagt en faglig avveiningsrolle i forhold til nasjonal politikk og de statlige regionale interesser. Disse overordnede valg - sammen med opprettelsen av en adskilt fylkeskommunal administrasjon fra 1976 - har dessverre fått mange til å glemme det som hele tiden er kjernepunktet, nemlig det at fylkeskommunen og statens regionale apparat må utvikles i et klima av samspill og samhandling. Bare gjennom et slik samarbeid til gjensidig nytte, kan den kommunale og statlige regionale forvaltning bidra til det som er den felles overordnede oppgave: Å få til en regional utvikling i tråd med nasjonale og regionale prioriteringer.

I den offentlige debatt om mellomnivået i forvaltningen synes posisjonene for ofte å være preget av de bastante standpunkter, av "enten - eller" løsninger, mens det etter min mening er et "både - og" som må ligge til grunn for diskusjonen. Vi trenger nemlig både en fylkeskommune med en folkevalgt forankring for å ta seg av regionalpolitiske oppgaver som er for store for kommunene, og en statlig tilstedeværelse som bindeledd mellom staten sentralt og kommunene.

Siden Kvaløy-rapporten forelå har diskusjonen om organiseringen av den offentlig forvaltning skutt ytterligere fart. Høyre, som hadde en representant i Kvaløy-utvalget, har bestemt seg for å gå inn for å legge ned hele fylkeskommunen.
Og hva med Senterpartiet ? Vil programkomiteens forslag om utsettende veto for kommunene i forhold til Stortingsvedtak i spesielle saker (Stortingsvedtak som gjelder store naturinngrep) få tilslutning ? Jeg vil ikke gå så langt som Guttorm Hansen gjorde i Aftenposten i september i år, da han i forbindelse med dette forslaget ser " grunn til å be om at noen nå tar til vettet". Men jeg er enig med ham når han peker på at et kommunalt veto vil bety en uthuling av vår styringsform og en tilsidesettelse av rikspolitisk sammenhengstenkning, som er helt nødvendig, ikke minst i den fysiske planlegging.

Dette bringer meg over på diskusjonen om lokaldemokratiets vilkår knyttet til de forskjellige forvaltningsnivåer. Den synkende valgdeltakelsen og den høye "turn-over" blant kommunepolitikere må vies oppmerksomhet og tas på alvor. Det er viktig å holde fast ved det demokratiske utgangspunkt at den enkelte, i størst mulig grad, skal ha innflytelse over avgjørelser som har betydning for egen livssituasjon. Og det er et viktig prinsipp at avgjørelser av betydning for folk flest skjer nærmest dem beslutningene angår. Den synkende interesse for å delta i valg og i folkevalgte organer er et alvorlig varsko for hele vårt demokrati. Det kan nok også være nyttig å tenke gjennom hvordan en organiserer det politiske liv lokalt, slik at en i større grad får fram de forskjellige partipolitiske synspunkter og får synliggjort de lokale politiske valg og de lokale politiske aktører. Historien vi kunne lese om i forbindelse med Gro Harlem Brundtlands besøk til en kommune i Nord -Norge er tankevekkende. I forbindelse med at den lokale ordfører møtte statsminsiteren, så spurte en liten gutt sin mor: "Du mor, hvem er han med det fine kjedet om halsen som står ved siden av GRO ?"

Det pågår for tiden mange organisasjonsgjennomganger av offentlige etater der det regionale nivået er sterkt berørt. Og det kan ikke være tvil om at trykket på regionnivået øker.

Organiseringen av de ytre etater i fiskeriforvaltningen - rettledningstjenesten med fiskerisjefene og kontrollverkets ytre apparat - har vært diskutert

Halvdan Skard nevnte også i sitt innlegg to andre etater som diskuteres i forbindelse med fylkesmannsembetet, nemlig utdanningsdirektør og fylkeslege. I denne sammenheng vil jeg understreke at en etter min mening ikke kan trekke en generell konklusjon om at forsøkene som er gjort i denne forbindelse er mislykket, selv om resultatene ikke tilfredsstilte de høye forventinger som var stilt.

Dere er også vel kjent med at et utvalg ledet av tidligere ekspedisjonssjef, Vidar Steine, la fram en innstilling om framtidig organisering av SND.
Også her er forholdet til fylkeskommunen et kjernepunkt.

Hellandsvikutvalget har lagt fram sin innstilling om framtidig organisering av sykehusene. Utvalget presenterte som kjent tre forskjellige løsninger med like stor tilslutning i utvalget. Det er ventet at helseministeren vil legge frem en stortingsmelding om eierstrukturen for sykehusene rundt årsskiftet.

Andre saker av stor betydning for kommunesektorens rammer og betingelser har vært Rattsø-utvalgets forslag om endringer i inntektssystemet, og behandlingen av Stortingsmeldingen om kommune- og fylkesinndelingen.

Den løpende diskusjon om oppgavefordeling, organisasjonsløsninger og finansiering forsterker behovet for et godt og løpende samarbeid mellom den regionale statsforvaltning og fylkeskommunen om planlegging og løsning av regionale oppgaver.

Når det gjelder fylkesplanleggingen - må jeg si at jeg er betydelig mer optimist i dag enn tidligere. Det er nedlagt et vesentlig arbeid i prosjektet "Sammen om fylkesplanleggingen".
Det er nå opp til de enkelte statsetater og fylkesmannsembetet og den enkelte fylkeskommune å sørge for at ideene om samarbeid og "partnerskap" blir en realitet !

3. Hvordan innrette arbeidet med forvaltningsutvikling på det regionale plan ?

Det er særlig to departementer som har viktige koordinerende roller i denne sammenheng, Kommunaldepartementet og Administrasjonsdepartementet.

Kommunaldepartementet har et helhetlig ansvar for den statlige politikken overfor kommunenivået i forvaltningen.

Administrasjonsdepartementet må få en enda klarere profil som et "statsdepartement" som har et overordnet ansvar for å sørge for helhet og konsistens i forvaltningen, bidra til klare administrative linjer og gode organisatoriske løsninger, effektivitet og tilgjengelighet for brukerne, og å bidra til fornyelse og omstilling der dette er nødvendig. Mange honnørord, ja vel, men etterhvert får de også innhold.

Kommuner, fylkeskommuner og den regionale statsforvaltning står overfor krevende utfordringer og oppgaver. Kryssende interesser møtes, og grensedragningen mellom statlig regionalt ansvar og kommunal styring, i et samfunn i sterk endring, vil og skal føre til diskusjon og meningsutveksling. Vi må hele tiden holde fast ved det perspektiv at kommunal og statlig forvaltning er deler av den samlede offentlige forvaltning, og at samspill og partnerskap mellom sektorer og på tvers av forvaltningsnivåer er en nødvendig betingelse for god oppgaveløsning.

Hovedutfordringen vil være å videreutvikle forvaltningens evne til å utnytte fellesskapets ressurser til styrket resultatoppnåelse, enten dette gjelder den enkeltes grunnleggende velferdsbehov, næringslivets vekstmuligheter, eller regionenes og lokalsamfunns utviklingsmuligheter. Styrket samarbeid mellom sektorer og mellom forvaltningsnivåer er en nøkkelfaktor i å få dette til.

I NRK -korrespondent Tomm Kristiansens bok "Mor Afrika" heter første kapittel "Løvens tale". Tittelen referer seg til en afrikaner Kristiansen ble kjent med, Mahende. Mahende kjente løven og dens vesen til bunns, ja han skjønte til og med løvens språk. Mahende fortalte at det finnes forskjellige typer løver. Har du din egen løve kan du nyte godt av dens beskyttelsesinnstinkter. Den vil ta vare på deg ! Derfor kan løvene leve sammen med mennesker de er glad i. Men som sagt det finnes ulike løver.

Men de er jo rovdyr, hva tror du Mahende, en slik løve ligger og tenker på ?, spurte Tomm Kristiansen.

"Løver tenker nok ikke over livet. De er mest opptatt av strategi. Løver styres ikke av instinkter. De analyserer, erfarer og bruker viljen.... Jeg kjenner en i Lusake, han har en løve som husdyr."

Løver kan altså være ålreite, nyttige dyr - jeg synes det var greit å minne om det helt avslutningsvis.

Takk for oppmerksomheten.