Statsråd Nils O. Totland

Utfordringer for statsforvaltningen

Innlegg i representantskapet i NTL, Landsforening 103 - Trygdeetaten.
13.03. 1996.

En hovedutfordring for det offentlige i dag er både å kunne ta inn over seg de endringer som nå skjer i samfunnet, og å kunne handle strategisk i forhold til disse endringene. Skal vi lykkes i å forsvare velferdsstaten under nye forutsetninger, må vi også kunne reformere og utvikle den videre for å møte nye behov.

En sterk offentlig forvaltning er et viktig redskap både for å unngå nye ulikheter og for å bidra til økt likhet og en demokratisk utvikling. Vi trenger en offentlig forvaltning som er brukerorientert og kvalitetsbevisst, som er effektiv og omstillingsdyktig, og som er politisk styrbar og godt ledet.

Den enkelte samfunnsborger har i dag kontakt med det offentlige over et bredt spekter. Statlig og kommunal tjenesteyting er viktig for den enkeltes velferd. Både kvantiteten av og kvaliteten på tjenestene kan bli avgjørende for det offentliges omdømme i befolkningen. Det er imidlertid et godt tegn når brukerundersøkelser viser at de som har hatt konkret erfaring med den enkelte etat er mer positive enn de som ikke har hatt slik kontakt. Nettopp dette var jo tilfellet med brukerundersøkelser i forhold til trygdeetaten.

Jeg ser det uansett slik at det kontinuerlig må arbeides med å gjøre forvaltningen mer lydhør. Den enkelte etat må vite hvem som er brukerne, hvordan disse vurderer etaten, og hva som må gjøres annerledes. Dernest bør det settes kvalitetsmål som kan samles i egne ytelsesdeklarasjoner.
Dette blir en slags "varefakta" for offentlige tjenester, der etatene kan markere hva de anser seg forpliktet til. Aktuelle eksempler er saksbehandlingstider, hvordan saker vil bli behandlet, og behandling av klager osv. Slike deklarasjoner kan også brukes til gjøre det klart hva brukerne ikke kan vente seg. Tilliten til forvaltningen og vårt demokratiske styresett kan bli svekket hvis det skapes eller opprettholdes urealistiske forventninger om hva offentlige virksomheter kan levere.
Etatene må også legge større vekt på å læresystematiskav sine erfaringer og av kunnskap som forskning og utvikling gjør tilgjengelig. I denne sammenheng er det dessuten viktig at det finnes rutiner og systemer, og - ikke minst - en organisasjonskultur for læring og forbedring. Å lære betyr ofte å utfordre etablerte sannheter både med hensyn til problemoppfatning, oppgaveløsning og ansvarsdeling.

Et annet tema i diskusjonen om brukerorientering er arbeidet med å legge til rette for en rasjonell oppgaveplikt for næringslivet. Enhetsregistret er nå på plass, og det forberedes et oppgavepliktregister. Sammen med en tilhørende samordningsinstans skal dette registret virke for å hindre dobbeltregistrering, sikre gjenbruk av data, initiere endringer i regelverket og bistå etatene ved utforming av ny oppgaveplikt. Et sentralt poeng er å få til en effektiv informasjonsflyt mellom forvaltningen og næringslivet, bl.a. ved å satse på elektronisk utveksling av data (EDI). Dette kan vise seg å bli et konkurransefortrinn for norsk næringsliv i forhold til andre land.

Informasjonsteknologien gjør det lettere å kommunisere på tvers av organisatoriske grenser. Dermed kan offentlig forvaltning opptre mer helhetlig overfor brukerne uavhengig av administrativ inndeling. Dessuten bør teknologien utnyttes for å gjøre forvaltningen mer utadvendt enn tidligere.
Eksempelvis kan dokumenter som er offentlige nå gjøres lettere tilgjengelig for innsyn. Regjeringens elektroniske publikasjon ODIN har siden 1. august i fjor vært tilgjengelig via Internett. Gjennom ODIN, som betyr Offentlig Dokumentasjon og Informasjon i Norge, gis allmennheten tilgang til taler, pressemeldinger og publikasjoner fra Regjeringen og departementene.

Men det er viktig at forvaltningens bruk av informasjonsteknologi legges opp på brukernes - og ikke bare på ekspertenes - premisser. Når vi vurderer informasjonsteknologi for å formidle offentlig informasjon, må vi spørre:
Hvem når vi på denne måten?
Hvem når vi ikke?
En forutsetning for å nå målet om at offentlig informasjon skal være tilgjengelig for alle, er at stat og kommune bruker mange informasjonsteknikker og -kanaler.

Generelt bør IT brukes systematisk til å bedre samhandlingen mellom forvaltningen og brukerne. Her vil jeg minne om at et av prinsippene for den statlige informasjonspolitikken er at forvaltningen og brukerne i størst mulig grad ansees som likeverdige parter i en kommunikasjonsprosess.
Og vi kan gå enda lengre og sette bruk av IT inn i et demokratiperspektiv, der det handler om å gi nye muligheter til innsyn og dialog via elektronisk kommunikasjon.

Et annet hovedmål - ved siden av brukerorienteringen - er effektivitet. Dette må vi se på bakgrunn av de utfordringer velferdsstaten står overfor . Selv om den norske stats økonomi i dag er god, vil den på lengre sikt bli satt under press.
Petroleumsinntektene vil minke, samtidig som en økende andel eldre vil medføre en økning i offentlige overføringer og økt behov for offentlige tjenester, særlig i helse- og sosialsektoren. Dette vil kreve markante omprioriteringer i offentlige budsjetter, og det vil kunne bringe innsparingshensynet tyngre inn i norsk offentlig forvaltning, slik vi tidligere har sett det i våre naboland.

Effektivisering av forvaltningen skjer gjennom mange ulike typer refomer og tiltak. Jeg kan ikke her gå inn på alt dette. Jeg velger her å oppholde meg mest ved de nye mulighetene som informasjonstekologien gir.

Selv om IT både er et kraftfullt og spennende virkemiddel, så la meg likevel begynne med en liten advarsel:
IT må ikke bli et mål i seg selv.
Som et redskap skal vi derimot ikke nøle med å ta det i bruk.
Det offentlige bør ta mål av seg til å være i front på dette området.

Regjeringen vil aktivt følge opp rapporten fra statssekretærutvalget for IT, der et av hovedbudskapene er at det offentlige må spille en aktiv rolle i IT-utviklingen i forvaltningen og i samfunnet mer generelt.

En viktig satsing for hele den offentlige forvaltning er samarbeidet om et felles datanett. På statens side har vi allerede etablert et felles nett for departementene, og første mars åpnet vi et tilsvarende nett for den regionale statsforvaltningen med fylkesmannsembetene som krumtapper.
Men viktigere enn selve datanettene er det fellesskap og de fellesløsninger som disse nettene åpner for, så som elektronisk post og rapportering mellom stat og kommunesektor. Her ligger noe av nøkkelen til en vellykket bruk av IT i offentlig sektor.

IT inviterer i det hele tatt til en mer tverrgående og samvirkende arbeidsform enn før. Den enkelte medarbeider har hittil arbeidet innenfor byråkratiets klart opptrukne ansvarsgrenser og med pålegg om å dokumentere kommunikasjon og påvirkning utenfra. Med en forvaltning der informasjonen flyter lynraskt på kryss og tvers, settes dette under press. Vi må være oppmerksom på de utfordringer dette stiller oss overfor når det gjelder å ivareta verdier som likebehandling, personvern, dokumentasjon og innsynsrett.
Elektronisk kommunikasjon setter også spørsmål om sikkerhet mot at ikke-offentlig informasjon tappes av uvedkommende høyt på dagsorden. Alt dette illustrerer at effektivisering ikke kan reduseres til et spørsmål om fag og teknikk. Det dreier seg også om politikk og verdispørsmål.

Økt bruk av IT kan også bidra til å sementere strukturer, systemer og behandlingsrutiner som heller burde ha vært endret.
Hvis alle etater får utvikle sine egne delløsninger, kan totalvirkningen bli urasjonell både for brukerne og for forvaltningen som helhet.

IT kan derfor ikke være et rent sektoransvar, men et felles ansvar for hele forvaltningen. Administrasjonsdepartementet vil styrke sin koordinerende innsats på IT-området, særlig med tanke på felles IT-strategier, standardisering, tilrettelegging av nettverk og felles tjenestetilbud.
Det har i den senere tid vært stor oppmerksomhet om enkelte større datainvesteringer i offentlig forvaltning. Og selv om vi har fått demonstrert hvilke gevinster teknologien åpner for, så har vi også blitt minnet om hvor krevende planlegging og innføring av denne tekonologien er.

Utgangspunktet på dette som på andre områder bør være at vi lærer av de feil og erfaringer som gjøres, og at vi drar nytte av den økte kunnskap og forståelse som dette gir i kommende prosjekter.
Staten og statsforvaltningen bør kort sagt videreutvikle seg som en læringsorganisasjon.

Jeg mener at rammen for dette utviklingsområdet også i framtiden bør være at ansvaret for IT-prosjekter må ligge hos de departementer og direktorater som har ansvaret for de oppgaver som IT-løsningen skal understøtte. Dette sikrer klare ansvarsforhold og at IT-løsningen integreres i virksomhetens oppgaveløsning.

Med dette som utgangspunkt har vi en åpenbar utfordring: å utvikle systemer som sikrer at de departementer og direktorater som skal ha ansvaret for IT-prosjektene gis tilstrekkelig understøttelse, bl.a. i form av kompetanseutvikling, prosjektstyring og veiledning.
Administrasjonsdepartementet vil nå be Statskonsult gjennomføre en intervjurunde med aktuelle departementer, direktorater og andre hensiktsmessige enheter i offentlig og privat sektor, for å identifisere hva som bør være innholdet i en slik understøttelse. På dette grunnlaget vil det bl.a. bli vurdert hvilke tilbud som bør gis fra Statskonsult på dette området.

Dette bringer meg over på organiseringen av forvaltningen, der jeg vil knytte utfordringene til to dimensjoner:

• For det første en vertikal dimensjon som gjelder forholdet mellom over- og underordnet nivå, mellom departement og underliggende virksomheter.
• For det andre en horisontal dimensjon som gjelder forholdet på tvers av departementsområder og sektorer.

Det siste tiårets reformer har vært mye rettet mot styring og organisering innenfor det enkelte departementsområde, dvs langs den vertikale dimensjonen.
Viktige temaer har vært - og er fortsatt - etatsstyring og endring av tilknytningsform.

Organisasjonsendringer langs den horisontale dimensjonen - med tema helhet og samordning - har vi ikke så mange eksempler på. Samtidig står vi stadig overfor problemer og årsaksforhold som går på tvers av sektorene, og vi har målgrupper som ikke lar seg putte i enkle båser. Dette er vel ikke minst aktuelt for trygdeetaten.

Jeg ser det slik at vi trenger å styrke kommunikasjon og samordning på tvers av sektorer og fast inndelte ansvarsområder. Og her er det kanskje ikke bare gammel vanetenkning og byråkratiske tradisjoner vi må se opp for.
Satsingen på mål- og resultatstyring har utvilsomt vært nødvendig og har gitt mange positive effekter mht. omstilling og effektivisering.
Samtidig skal vi være oss bevisst at dette konseptet kan gjøre oss enda mer sektororienterte. Vi må iallfall passe oss for å bli så fiksert på egne mål og virkemidler at vi ikke har tilstrekkelig oppmerksomhet overfor forhold i andre sektorer som påvirker de samme målene.

I tida som kommer ser jeg behov for å styrke det tverrsektorielle perspektivet i forvaltningen. Dette kan bl.a. bety mer bruk av prosjekt- og avtalebasert samarbeid mellom myndighetsorganer, samlokalisering av offentlige tjenester, elektronisk kommunikasjon på tvers, lov- og instruksbasert samordning, etablering av samordningsfora. Slike arbeidsmåter kan imidlertid lett bidra til å tilsløre oppgavefordeling og ansvar både vertikalt og horisontalt.
Vi må derfor tydeliggjøre de krav til styring og spilleregler slike supplerende arbeidsmåter stiller for å fungere i samspill - og ikke i konflikt - med den tradisjonelle modellen.

Statsforvaltningens organisering må være forankret i klare styringslinjer og rolleavklaringer, generelt for å sikre ryddige ansvarsforhold mellom over- og underordnet, og spesielt for å sikre at statsrådens myndighet rekker like langt som statsrådens ansvar. Vi må derfor søke organisasjonsformer og arbeidsmåter som kan supplere, men ikke erstatte hierarkiet.

For trygdeetaten er vel behovet for å styrke det tverrsektorielle perspektivet svært aktuelt. Velferdsmeldingen påpeker behovet for samarbeid og samordning med sosial-, helse- og arbeidsmarkedsetaten, særlig fordi målgruppene har sammensatte behov. Som arbeidsform er det bl.a. foreslått å utvikle felles planer og å etablere samarbeidsfora i alle kommuner. Men det er også lagt til grunn at samarbeidet må bygges på behovet for avklarte ansvarsområder i forholdet mellom de ulike etatene. Jeg tror dette er en fruktbar tilnærming

Det å røre sektorgrenser og etablerte arbeidsfordelinger er en tung prosess som krever tid og ressurser, og jeg håper at trygdeetaten vil kunne nyttiggjøre seg de erfaringer som er gjort i forsøket med Offentlige servicekontorer.
Dette prosjektet har bidratt til at den horisontale dimensjonen har kommet seg fra tenke og pratestadiet og over i en konkretiseringsfase. Ideen var å samordne publikumsrettede tjenester i ett kontaktpunkt, på tvers av sektorer og nivåer i forvaltningen. Dette ville blant annet bedre tilgjengeligheten og servicen overfor brukerne, og gjøre det mulig å utnytte ressursene bedre.

Prosjektet har vist at det som mange mente var umulig - faktisk er mulig.
De deltakende statlige og kommunale etater - bl.a ligning, trygd, arbeidsmarkedsetaten, posten, teknisk etat og sosialetaten har klart å samordne en del av sine tjenester. Brukerne framhever spesielt fordelene ved å få ordnet mye på ett sted, og at medarbeiderne har kunnskaper og oversikt.
Ved servicekontorene er det også under utprøving løsninger som gir kontakt med andre offentlige kontorer gjennom video og datateknologi, slik at brukeren får tilnærmet samme service som ved å møte på det aktuelle kontoret.

Også den enkelte statlige leder står overfor en rekke utfordringer, ikke minst når lederen opptrer som arbeidsgiver.

All ledelse innebærer kommunikasjon. Ledere i staten må beherske informasjon som et virkemiddel. Statens informasjonspolitikk slår fast prinsippene om informasjon som linjeansvar og som lederansvar.
Dette betyr at det er et lederansvar på alle nivåer å vurdere informasjon på linje med andre virkemidler for å nå de mål man har satt seg.

Den store bredden i offentlig sektor gjør det også viktig å påpeke statlige lederes helhetsansvar.
Publikum etterspør tilgjengelighet og kvalitet.
De er ikke spesielt opptatt av om det er en statlig eller kommunal etat som leverer tjenesten. Samtidig må vi holde fast ved at et hovedpunkt i lederansvaret er omstillingsutfordringene innenfor egen sektor.
Her vil jeg spesielt peke på at uten en aktiv kommunikasjon mellom ledere, ansatteog deres organisasjoner er det umulig å opparbeide tillit til nødvendige beslutninger. I så fall svekkes også gjennomføringen.
I omstillingsprosesser er det særlig viktig at statlige ledere er klare på dette, og at de innretter seg deretter. Hovedavtalen legger grunnlaget for den aktive medvirkning og medbestemmelse som er avgjørende nødvendig for gode resultater.

Behov for effektivisering og for nye styrings- og tilknytningsformer medfører omstillinger for statlige virksomheter og deres ansatte.
For Regjeringen har det vært viktig å håndtere disse uten bruk av oppsigelser, så langt dette er mulig. Til nå har vi i all hovedsak klart dette.
Men trygghet må aldri oppfattes som beskyttelse mot endring.
Regjeringens trygghetserklæring er ikke bare et uttrykk for arbeidsgivers ansvar. Den må også oppfattes som et krav til den enkelte statsansatte om å være i beredskap for endring. Evne og vilje til å ta et ansvar for egen kompetanse i samarbeid med arbeidsgiver vil gi størst trygghet i det lange løp.

Der hvor omstillingen ikke medfører nedbemanning, benyttes særlig interne tiltak som omskolering og omplassering. Der hvor nedbemanning har vært nødvendig, har kompetansetiltakene også vært rettet mot behov i annen statlig eller kommunal virksomhet, eller mot en generell forbedring av den enkelte arbeidstakers kompetanse. Det siste året har AD også satset på å få arbeidsgivere i staten til å samarbeide lokalt om utfordringene.
I regi av fylkesmannsembetene etableres det nå regionale nettverk mellom etatene.

Kompetanse er og blir et nøkkelord, både for at forvaltningen og den enkelte skal kunne mestre utfordringene. AD satser derfor på å utløse en kompetanseheving i forvaltningen. Departementet har trukket opp en strategi som legger vekt på å knytte kompetanseutviklingen til de mål og utfordringer som virksomhetene har.

Vi må belage oss på at omstillingsutfordringene i staten vil være betydelige også i årene som kommer. Det vil fortsatt være behov for nedbemanning i flere sektorer. Generelt må vi utforme en mer langsiktig politikk for mobilitet.
Vi går fra en situasjon med livslange arbeidsforhold på samme sted, ofte i samme funksjon, til en situasjon der det er helt normalt å skifte stilling.
Det er denne utviklingen vi nå er inne i.

En helt sentral erkjennelse i forvaltningspolitikken er at utforming og innretting av forvaltningen ikke bare er et spørsmål om effektivitet i snever forstand.
Det kan også ha konsekvenser for helt sentrale samfunnsverdier.
Vi kan derfor ikke bare være opptatt av å organisere offentlig forvaltning med tanke på effektiv oppgaveløsning.

Forvaltningen skal ikke bare være redskap for Regjeringens politikk.
Den er også pålagt en rekke andre grunnleggende krav. Den skal opptre partipolitisk uavhengig, være forutsigbar, sikre likebehandling, åpenhet og innsyn, gi berørte parter anledning til å bli hørt i beslutningsprosessene, og legge til rette for kvinners og menns politiske deltakelse i samfunnet og for de ansattes medvirkning. Kort sagt må f orvaltningen forankres i demokrati- og rettssikkerhetsverdier, og disse må komme til uttrykk både i organiseringen, i regelverket og i den løpende virksomheten.

Utfordringene forvaltningen står overfor i årene som kommer vil medføre at forvaltningspolitkken blir mer krevende i årene framover. Der omstillingen er gjennomført må vi konsolidere stillingen. Vi må bistå og stimulere de prosesser som er igang, lære av de erfaringer som er gjort, og videreføre satsingen på en sterk offentlig forvaltning. Omstilling må dessuten håndteres med klar bevissthet om offentlig forvaltnings verdigrunnlag. Jeg sier ikke at forvaltningen ikke har mye å lære av andre, men etter mitt syn bør vi være forsiktige med å ta forbilde av de mer bedriftsøkonomiske management-konsepter når det skal gjennomføres omstilling i offentlige virksomheter.

Forvaltningspolitikk og forvaltningsutvikling har Administrasjonsdepartementet et spesielt ansvar for. Samtidig er det også et anliggende for Regjeringen og departementene, fordi alle politikkområder er avhengig av at forvaltningsapparatet fungerer godt som redskap for politiske vedtak. Slik sett er det bare rimelig at forvaltningspolitikken også er et linjeansvar. Men innenfor denne rammen satser AD på å være den sentrale inspirator og premissgiver for den videre utvikling av forvaltningen.