Valg av allmenningsstyre etter bygdeallmenningsloven og statsallmenningsloven - enkelte spørsmål knyttet til valgordningen.

1. Innledning.

I forbindelse med det første valget av allmenningsstyrer etter de nye allmenningslovene utarbeidet departementet et veildende valgrundskriv (M-66/93).

Etter at valgene er avviklet ble det, bl.a. etter ønske fra Norsk Almenningsforbund, gjennomført en undersøkelse der bygdeallmenningene og Statskog SF ble spurt om de erfaringer en hadde gjort seg med den nye valgordningen. Hensikten med dette er å avdekke eventuelle svakheter ved valgordningen, eller uklarheter i departementets rundskriv. Det ble også nedsatt en arbeidsgruppe med representanter for bygdeallmenningene, samt allmenningsinspektøren, for vurdering av de synspunkter som kom inn. Arbeidsgruppen har oppsummert sine inntrykk i en egen rapport. Hovedinntrykket for både arbeidsgruppen og departementet er at gjennomføringen av valgene gikk greit, og at valgkomiteene i de enkelte allmenninger satte seg godt inn i regelverket og gjorde et grundig arbeid.

Departementet vil i dette rundskrivet. gi sine merknader til de spørsmål og forslag som er tatt opp under høringen og i arbeidsgruppens rapport.

2. Manntallet - flere eiendommer eies av samme eier - skal de m.h.t. stemmeretten regnes som ett eller flere bruk?

Utarbeidelsen av manntall synes de fleste steder å ha gått greit. Flere allmenninger har imidlertid etterlyst klarere regler for manntallsføring og stemmegivning i de tilfellene der to eller flere bruk er på samme eierhånd. Departementet oppfatter problemstillingen slik at det her er to sentrale spørsmål:

1. I hvilke tilfelle kan det avgis mer enn to stemmer
2. Når står man overfor en eller to bruksberettigede eiendommer med stemmerett?

Til spørsmål 1:
Lovenes utgangspunkt er at det kan avgis to stemmer for hver eiendom bruksrett ligger til (bygdeallm.l. § 4-2/statsallm.l. § 3-2). Loven gir så anvisning på hvordan de to stemmene kan benyttes ved ulike eierkonstellasjoner, når eieren er gift osv. Loven fastslår videre at ingen kan avgi mer enn to stemmer. I rundskriv M-66/93 er det på side 10 gitt følgende oppstilling

"2 stemmer har:

• Eier, ugift og uten innmeldt samboer.
• Forpakter, ugift og uten innmeldt samboer.
• Representant for selskaper m.v. som møter med fullmakt.
• Sameier med fullmakt fra øvrige sameiere .
• Eier av 2 eller flere bruk (også når vedkommende er gift; ektefellene vil da kunne stemme begge for begge/alle eiendommene og til sammen avgi 4 stemmer når begge møter).

1 stemme har:

• Eier, gift eller med innmeldt samboer.
• Forpakter, gift eller med innmeldt samboer.
• Eierens ektefelle eller innmeldte samboer.
• Forpakterens ektefelle eller innmeldte samboer.
• Sameier, når det er 2 sameiere."

Spørsmålet om avgivelse av mer enn to stemmer oppstår således bare i de tilfelle der en eier har to eller flere eiendommer og er gift (eventuelt har samboer registrert med stemmerett), eller i de tilfellene der en verge kan stemme både for egen og den umyndiges eiendom. I rundskriv M-66/93 har departementet som nevnt lagt til grunn at ektefeller som eier to eller flere bruksberettigede eiendommer kan stemme for to av disse, og dermed avgi to stemmer hver. Den som eier flere eiendommer uten å være gift eller registrert samboer, vil bare kunne avgi to stemmer. Det er bestemmelsen om at ingen (i betydningen ingen enkeltperson) kan avgi mer enn to stemmer som setter begrensningen her.

Det kan kanskje virke underlig at loven i visse tilfelle åpner for en samling av til sammen 4 stemmer på ektefellers hånd. Dette er imidlertid en konsekvens av lovens ordlyd slik den ble vedtatt av Stortinget, og er dessuten forutsatt av Stortingets landbrukskomite i Innst.O.nr.67 (1991-92) på side 8, hvor det heter:

"Dersom ektefeller eier to selvstendige bruk som begge har allmenningsrett, må de få benytte de to stemmene som hver av eiendommene har."

Departementet har merket seg arbeidsgruppens og enkelte allmenningers ønske om en lovrevisjon på dette punktet, men ser det på bakgrunn av landbrukskomiteens uttalelse som lite aktuelt å foreslå en lovendring.

Til spørsmål 2:
I forhold til bruksrettsregisteret må utgangspunktet være at alle eiendommer som hver for seg fyller lovens krav om bruksrett/virkesrett skal føres inn. Vilkårene for bruksrett følger av bygdeallmenningslovens og statsallmenningslovens §§ 2-1, som bl.a. stiller visse krav til bebyggelse og jordbruksareal i drift. Hvorvidt vilkårene kan anses for oppfylt må bero på en skjønnsmessig vurdering i det enkelte tilfelle.

Eiendommene skal også registreres i manntallet, men slik at det anmerkes om eiendommen eies av noen som også eier annen bruksberettiget eiendom. Hvorvidt to eller flere eiendommer må sies å bli drevet som en enhet, er etter departementets oppfatning ikke det avgjørende i forhold til manntallet og stemmeretten. Det synes også vanskelig å trekke opp klare retningslinjer for når en slik eiendomsenhet foreligger. Det avgjørende må som nevnt være hvorvidt eiendommene enkeltvis oppfyller lovens krav til bruksrett. Har eiendommen bruksrett kan det også utøves stemmerett for eiendommen. Dersom bruksretten må anses bortfalt skal det fattes vedtak om bortfall etter lovenes § 2-6, og eiendommen kan deretter tas ut av bruksrettsregisteret (eventuelt bli stående med anmerkning om at bruksretten er bortfalt). Det kan da heller ikke angis stemme for denne eiendommen ved valg av allmenningsstyre.

3. Valg av styremedlemmer og varamedlemmer.

a) Fra flere allmenninger er det uttrykt ønske om at det i valgkomiteens innstilling skal kunne skilles mellom forslag på medlemmer og varamedlemmer.
I rundskriv M-66/93 er det uttalt at det er opptellingen som avgjør hvem som blir valgt til henholdsvis styremedlemmer og varamedlemmer, jfr. bygdeallm.l.§ 4-10 nr. 3/statsallm.l. 3-10 nr. 3. Dette har også klar støtte i en uttalelse fra Stortingets landbrukskomite i Innst.O.nr 67 (1991-92) side 8 hvor det heter:

"Etter komiteens mening bør allmenningsvalget gis større reell innflytelse ved at alle på listen er valgbare som styremedlemmer. De som ikke går inn i styret, velges som varamedlemmer i rekkefølge etter stemmetall."

Det er derfor ikke meningen at det i valgkomiteens innstilling eller på stemmesedlene skal skilles mellom medlemmer og varamedlemmer, fordi et slikt skille vil skape inntrykk av at det skal stemmes på medlemmer og varamedlemmer hver for seg. I rundskriv M-66/93 er gitt anvisning på at valgkomiteen i stedet kan markere sin anbefaling ved å føre kandidatene opp i prioritert rekkefølge på stemmesedlene, eller at prioriteringene fremgår av særskilt liste, eller gjøres kjent på annen måte. Departementet har merket seg forslagene fra arbeidsgruppen og allmenningene om lovendring, men også i dette tilfellet gjør landbrukskomiteens uttalelse det lite aktuelt å fremme lovendringsforslag.

b) Det er også fremkommet ønske om å kunne velge personlige varamedlemmer.
Som man vil se av landbrukskomiteens uttalelse er det forutsatt at rangeringen av varamedlemmer skal skje etter stemmetall. Valg av personlige varamedlemmer ville bryte med dette, og loven gir derfor ikke adgang til en slik ordning. Landbrukskomiteens uttalelse er såvidt klar at det må anses lite aktuelt med et love endringsforslag.
For øvrig gjelder for varamedlemmene at disse fortrinnsvis skal innkalles som stedfortredere for medlemmer valgt for samme periode som varamedlemmet selv, og bare subsidiært for medlem valgt for en annen periode, jfr. lovenes §§ 4-4/3-4. Dette betyr altså at det er to grupper av rnedlemmer og varamedlemmer - etter den periode de er valgt for (jfr. at det ved valgene heretter bare skjer en delvis utskiftning av styremedlemmer og varamedlemmer). Innenfor gruppene av varamedlemmer skal rangeringen som nevnt skje etter stemmetall ved valget. Dersom det innenfor "primærgruppen" av varamedlemmer ikke er noen som kan stille i allmenningsstyret, skal en finne varamedlem i gruppen av varamedlemmer valgt for den andre perioden. Også innenfor denne "subsidiære" gruppen er varamedlemmene rangert etter stemmetall.

4. Gjennomføringen av valget.

Praksis synes å ha vært noe forskjellig m.h.t. den praktiske gjennomføringen av valget. Det er imidlertid ikke rapportert om vesentlige problemer i noen allmenninger. Lovens krav om at valget skal skje "på årsmøtet" synes å være overholdt. Årsmøtet skal altså være formelt satt for valget kan avvikles, men det er ikke bestemt nærmere når på årsmøtet valget skal skje. Som det er fremholdt i rundskriv M-66/93 bør valget ideelt sett skje etter at årsmøtet har behandlet årsmelding, regnskap og planer for kommende års virksomhet. Dette oppnås dersom årsmøtet behandler sakene i den rekkefølge som er angitt i bygdeallmenningslovens § 3-14 og statsallmenningslovens § 1-6.

Departementet har forøvrig merket seg uttalelsen fra en av allmenningene om at valgresultatet, ved bruk av EDB, var klart allerede da siste stemmeseddel ble registrert. Arbeidsgruppen bemerker at en har fått opplyst at urnen for stemmesedlene ble tømt med jevne mellomrom under valget og at de stemmesedlene som ble tatt ut ble punchet fortløpende. Dette gjorde at valgresultatet var klart ca. 10 minutter etter at valget var avsluttet. Departementet antar i likhet med arbeidsgruppen at det kan reises prinsipielle innvendinger mot denne fremgangsmåten, som gir en eller flere personer muligheten til å se stemmesedlene, og dermed tendensen i valget, før det er avsluttet. Dette kan gi grunnlag for tvil om hensynet til hemmelig valg er ivaretatt. Departementet vil derfor fraråde denne fremgangsmåten, og be valgstyrene sørge for at opptelling/registrering av stemmesedlene ikke foretas før stemmegivningen er avsluttet (slik ordningen er ved kommune-, fylkestings- og stortingsvalg).

5. Motforslag fra de bruksberettigede.

En allmenning har foreslått at det bør kreves at minst 5 personer står bak et motforslag, og at det bør settes en øvre grense for hvor mane personer som kan foreslås. Loven hjemler ikke krav om dette, og departementet ser det i likhet med arbeidsgruppen slik at det vil være for omfattende å fremme forslag om lovendring på dette punkt.

6. Rimeligheten av valgresultatet.

Valget førte til store endringer i styrene i enkelte allmenninger. I visse allmenninger ble styret skiftet helt ut. Dette har bl.a. sammenheng med at hele styret var på valg i 1994. I de valg som følger heretter skal det som kjent bare skje en delvis utskiftning av styret.
Overgangen fra forholdstallsvalg (listevalg) til flertallsvalg opplyses enkelte steder å ha ført til endringer i representasjonsforholdet i styret mellom ulike grupperinger i allmenningen, eller at en gruppe har falt helt ut. Arbeidsgruppen ser det som meget uheldig dersom en gruppe stemmeberettigede på sikt holdes utenfor styret. Dette er det imidlertid ikke mulig å hindre med den gjeldende valgordningen. Arbeidsgruppen anbefaler departementet å følge nøye med i utviklingen i de allmenninger hvor forholdene er mest spesielle. Dersom valget i 1996 fremdeles holder vesentlige grupper utenfor allmenningsstyret anbefaler arbeidsgruppen at departementet vurderer forslag om lovendring med sikte på å hjemle dispensasjon for forholdstallsvalg. Arbeidsgruppen uttaler likevel at flertallsvalg bør opprettholdes som prinsipp.
Departementet vil bemerke at de store endringene i styresammensetningen i mange allmenninger var en konsekvens av valgordningen og de bruksberettigedes stemmegivning. Hensikten med innføring av flertallsvalg var, foruten å forenkle valgordningen, også å komme bort fra systemet med representasjon fra politisk pregede grupperinger, eller grupperinger med annen bakgrunn (f.eks. eier- eller bruksrettsgrupper). I den grad spesielle forhold i den enkelte allmenning tilsier at ulike grupperinger gis representasjon, kan dette i noen utstrekning ivaretas av valgkomiteen ved nominasjonen, og av de stemmeberettigede gjennom motforslag. Departementet kan ikke se at det er grunnlag for invitere Stortinget til allerede nå å endre lovene på dette punkt, feks. ved innføring av alternative valgordninger.

7. Andre forhold.

a) Stemmerett for ektefelle med særeie.
I forarbeidene til allmenningslovene (Ot.prp.nr. 37 (1991-92) side 30) har departementet gitt klart uttrykk for at ektefellenes formuesforhold ikke skal ha betydning m.h.t. stemmeretten. Formålet med å innføre to stemmer pr. bruksberettiget eiendom var som kjent å styrke kvinners innflytelse i forvaltningen av allmenningene og derved også bygdesamfunnet. Dette formålet vil bli vanskeligere å realisere dersom ektefellenes formuesforhold skal være avgjørende i forhold til stemmeretten. Departementet ser det på denne bakgrunn som lite aktuelt å fremme noe lovendringsforslag på dette punktet.

b) Forhåndsstemmegivning, Fullmakt.
Forhåndsstemmegivning er det ikke adgang til, og departementet ser det i likhet med utvalget slik at spørsmålet ikke er så vesentlig at det tilsier forslag om lovendring. Stemmegivning ved fullmakt kan skje i de tilfellene som er nevnt i lovene, dvs. mellom flere enn to sameiere og der stemmeretten utøves for eiendom som eies av fylkeskommune, kommune, selskap, stiftelse, bo m.v. I andre tilfelle kan fullmakt ikke gis.

c) Skriftlig omvalg istedet for loddtrekning med stemmelikhet?
I tilfelle stemmelikhet skal valget avgjøres ved loddtrekning, jfr. bygdeallm.l. § 4-10 nr. 4/statsallm.l. § 3-10 nr. 4. Skriftlig omvalg er det således ikke adgang til. Departementet ser også loddtrekning som en klart. enklere måte å avgjøre valget på ved stemmelikhet. Et forslag om lovendring på dette punktet er derfor vanskelig å begrunne.

d) Annet
I uttalelsen fra allmenningene er også tatt opp enkelte forhold som ikke har direkte sammenheng med valgordningen, som f.eks. klarere kriterier for bruksrett, erstatning etter brann m.v. Arbeidsgruppen har ikke gått nærmere inn på disse spørsmålene. For departementet synes det også mest riktig at disse spørsmålene tas opp senere i andre sammenhenger.

8. Avslutning.

Tiden for neste valg nærmer seg raskt og det er departementets håp at valgkomiteene gjør like godt arbeide som ved forrige valg. Overfor allmenningsstyrene vil departementet oppfordre til at manntallet gås grundig igjennom og ajourføres for valget.

Med hilsen