Pressemelding
Barne- og familiedepartementet

17. juni 1996

Barnefamilieutvalget

Offentlige overføringer til barnefamilier

Utvalgets mandat har vært å utrede offentlige overføringer til barnefamilier, og vurdere endringer som kan bidra til å jevne ut forskjeller mellom barnefamiliene innbyrdes og mellom barnefamilier og familier uten barn. Etter mandatet har også virkninger på yrkesaktiviteten av endringene blitt vurdert. Forslagene er utredet innenfor eksisterende budsjettrammer. (Utvalgets mandat og sammensetning er vedlagt).

Hovedprinsippene i dagens overføringssystem beholdes

Hovedprinsippene i dagens overføringer til barnefamilier er :

• Kontante overføringer som gradvis avtar med barnets alder
• Subsidierte/gratis tjenester som gradvis øker med barnets alder

Barnetrygden er en gjennomgående kontantoverføring i mesteparten av oppveksten.

I barnets første leveår gis det betalt permisjon og engangsstønad for at foreldrene skal kunne være hjemme med barna. I førskolealderen er det en gradvis overgang fra foreldrenes omsorg på heltid, til at barnet oppholder seg en del av dagen i barnehage. Samtidig avtrappes de kontante overføringene, ved at småbarnstillegget i barnetrygden faller bort når barnet blir 3 år, og andelen barn i barnehage øker for hvert alderstrinn. 90 prosent av 6-åringene har nå et tilbud i barnehage eller i skolens regi.

Fra 7-årsalderen (fra 1997: 6 år) dominerer gratis skoletilbud i samfunnets overføringer. Obligatorisk og gratis skole er begrunnet både av hensyn til barna selv og en framtidig samfunnsmessig avkastning, men det har også betydning for foreldrene ved at deres tid frigjøres fra omsorgsforpliktelser på dagtid. Tilsynsdelen for de yngste skolebarna er utviklet de siste årene gjennom utbygging av skolefritidsordninger.

Ungdom i alderen 16-19 år har rett til et gratis, videregående utdanningstilbud. For denne aldersgruppa er tjenestetilbudet helt dominerende, etter at barnetrygden faller bort ved fylte 16 år. Det gis imidlertid et noe høyere forsørgerfradrag, samt en behovsprøvd dekning av utgifter knyttet til bl.a skolemateriell, flytting fra foreldrehjemmet m.v.

Det er bred enighet i utvalget om hovedprinsippene i dagens overføringssystem, men det er behov for viktige justeringer.

Utvalgets forslag

Et felles premiss for utvalgets forslag er stabile og trygge oppvekstvilkår for barn. Utvalget har konsentrert seg om økonomiske overføringer knyttet til barn. Dette skyldes det mandat utvalget har arbeidet etter, og ikke at verdigrunnlaget i familiepolitikken er av underordnet betydning.

Utvalget legger vekt på at gode oppvekstvilkår er en investering i framtida. En godt utdannet oppvoksende slekt som forener arbeidsorientering med omsorgsansvar er av vesentlig betydning for å møte framtidige samfunnsmessige utfordringer. Våre forpliktelser for kommende generasjoner kan ikke bare knyttes til å lette byrdene av pensjonsutbetalinger, men også til å skape gode oppvekstvilkår og videreutvikle grunnleggende velferdsordninger for å sette dem i stand til å forvalte ansvaret for samfunnsutviklingen videre.

Både kvinner og menn bør ha like muligheter til å forene yrkesdeltakelse med omsorgsansvar. En forutsetning er at barna har et trygt tilsyn. Det er enighet i utvalget om at barnehager i hovedsak vil være et godt tilbud til barn under skolepliktig alder. Det er imidlertid noen forhold ved omfanget av subsidieringen av barnehagene som utvalgets medlemmer i varierende grad legger vekt på:

• Subsidier kommer bare dem til gode som ønsker og får tildelt barnehageplass. Subsidieringen binder ressurser til en bestemt form for barnetilsyn som ikke nødvendigvis er i tråd med foreldrenes ønsker.
• Høy foreldrebetaling kan motvirke at foreldrene tar imot barnehageplass, selv om de mener at barnehage er bra for barna. Resultatet kan bli billigere og dårligere former for barnetilsyn og en svekkelse av kvinners mulighet til å ta lønnet arbeid.

På følgende viktige punkter er det bred enighet i utvalget :

• Videreføring av barnetrygden etter de samme hovedprinsipper som nå
• En felles fødselspengeordning (9 av 11 medlemmer)
• Gratis tilbud i barnehage på inntil 20 timer pr. uke for 3-5-åringer (10 av 11 medlemmer)
• Prioriteringen av ressurser på ulike aldersgrupper av barn:
  • betydelig økning i overføringene til familier med førskolebarn
  • økte overføringer til familier med 16-18-åringer (9 av 11 medlemmer)

Utvalgets ulike flertallsforslag har en ramme på ca 4,4 milliarder kroner. Utvalget har anvist alternativer for hvordan dette kan dekkes inn ved fjerning av visse overførings- og fradragsordninger for barnefamilier, men det er ikke foretatt prioriteringer av inndekkingsforslagene.

Utvalget viser til regjeringens mål om full barnehagedekning i løpet av 90-tallet, og legger til grunn at de midlene som kreves for å nå dette målet inngår i budsjettrammen.

Utvalgets medlemmer skiller lag i synet på sammensetning av overføringer til barnetilsyn for 1-2-åringer og i noen grad for 3-5-åringer.

Barnetrygden

Barnetrygden videreføres etter de samme hovedprinsipper som nå. Utvalget avviser enstemmig både skattlegging og inntektsprøving av barnetrygden.

Utvalget legger til grunn at hensikten med barnetrygden er økonomisk utjevning mellom personer henholdsvis med og uten forsørgeransvar for barn. Utvalget mener at barnetrygden skal være en universell ordning og det virkemiddelet som korrigerer for ulik forsørgerbyrde, uavhengig av økonomiske stilling for øvrig. Hvis det er ønskelig med endringer i inntektsfordelingen, bør dette løses gjennom den generelle skattleggingen, ikke ved å inntektsgradere eller skattlegge barnetrygden.

Utvalget har vurdert konsekvensene av inntektsprøving og skattlegging av barnetrygden. I tillegg til utvalgets prinsipielle motforestillinger, vil disse tiltakene ha flere uheldige konsekvenser. Inntektsprøving vil ha svært uheldige virkninger på arbeidstilbudet, spesielt for kvinner. Dette skyldes at bortfall av barnetrygd vil gjøre det ulønnsomt å arbeide på visse inntektsnivåer. Skattlegging av barnetrygd som lønnsinntekt virker om lag som en direkte reduksjon av barnetrygden og rammer derfor lavinntektsgruppene sterkest.

Et flertall i utvalget mener at barnetrygden bør videreutvikles mot et mer aldersgradert system, noe som innebærer høyere barnetrygd for 1-2-åringer, noe reduserte satser for 10-15-åringer og at øvre aldersgrense i barnetrygden heves til 18 år.

Fødselspenger

Et flertall i utvalget (Longva, Bernander, Bojer, Gangsø, Hallén, Hillestad, Konstali, Lyngner og Sandvik) foreslår at fødselspenger i barnets første leveår blir en felles ordning for både yrkesaktive og personer uten inntekt. Inntektsgraderte fødselspenger opp til 6 G beholdes. Dagens ordning med engangsstønad på vel 32 000 kroner for personer med liten eller ingen inntekt avvikles. Minstenivået i den nye ordningen økes betydelig til eksempelvis minstepensjonsnivå (vel 63 000 kroner). Ordningen gjøres enhetlig med hensyn til utbetaling i 42 uker med 100 prosent av inntektsgrunnlaget, alternativt 52 uker med 80 prosent av inntektsgrunnlaget. Ordningen gjøres skattepliktig og pensjonsgivende for alle, og den som mottar fødselspenger har plikt til å være hjemme med barnet.

Mindretallet (Andenæs og Valla) holder fast på dagens system med fødselspenger til yrkesaktive og engangsstønad til dekning av ekstrautgifter i forbindelse med fødsel. Disse medlemmene prioriterer selvstendige permisjonsrettigheter til fedre, forlengelse av fødselspermisjonen med 1 uke (forbeholdt fedre), og lønnet permisjon i 14 dager for alle fedre ved fødsel.

Hele utvalget foreslår at fedre får selvstendig rett til fødselspenger.

Et flertall i utvalget (Andenæs, Bojer, Gangsø, Hillestad, Lyngner, Sandvik og Valla) foreslår at den retten som fedre har til 14 dagers permisjon ved fødsel gjøres lønnet for alle. Mindretallet (Longva, Bernander, Hallén og Konstali) vil ikke prioritere dette tiltaket innenfor de økonomiske rammer utvalget har til disposisjon.

Barnetilsyn 1-5-åringer

Det er bred enighet om at barnetilsyn for 1-5-åringer bør tilføres betydelige ressurser, ut over det som ligger inne gjennom regjeringens mål om full barnehagedekning.

1-2-åringer

Flertallet (Longva, Andenæs, Bojer, Gangsø, Hallén, Hillestad, Sandvik og Valla) foreslår at 800 millioner kroner brukes til økt statlig subsidiering av barnehager. Det kan gi rom for å redusere foreldrebetalingen i barnehagen med om lag 800 kroner pr. måned, fra dagens gjennomsnittsnivå på 2 500 kroner pr. måned til 1 700 kroner pr. måned. Dette forutsetter kommunal medfinansiering på minst samme nivå som i dag. Flertallet går mot forslag om kontanttilskudd direkte til foreldrene. Dette begrunnes med at det vil skape vanskeligheter for den framtidige driften av barnehagene, knyttet til at finansieringsgrunnlaget blir vesentlig mer usikkert. Foreldrebetalingen i barnehagen vil bli svært høy (vel 5 000 kroner pr. måned), og det vil kunne vanskeliggjøre særlig kvinners yrkesaktivitet, og samtidig frata barnet den positive verdien som ligger i et kvalitetsmessig godt barnehageopphold.

Det samme flertallet (bortsett fra Andenæs og Valla) , vil styrke barnetrygden med 400 millioner kroner, slik at barnetrygden for 1-2-åringer kan økes med 3 000 kroner til ca 21 000 kroner pr. år. Andenæs og Valla vil bruke 400 millioner kroner til ytterligere subsidiering av barnehager.

Mindretallet (Bernander, Konstali og Lyngner) vil avvikle den statlige subsidieringen av barnehager for 1-2-åringer for å etablere et direkte utbetalt kontanttilskudd til foreldrene. Med den samme økningen i beløpsrammen som flertallet (1 200 millioner kroner) gir dette et tilskudd på 30 000 kroner pr. år pr. barn, som kommer i tillegg til barnetrygden. De fleste familier med 1-2-åringer vil komme økonomisk styrket ut i forhold til dagens system med driftstilskudd. Ved at foreldrene tilføres økte økonomiske ressurser kan de selv avgjøre om de vil frigjøre mer tid for hjemmebasert omsorg, kjøpe omsorgstjenester i eller utenfor hjemmet, eller kjøpe plass i barnehage.

3-5-åringer

Et bredt flertall (alle bortsett fra Lyngner) foreslår et gratis, pedagogisk tilbud på inntil 20 timer pr. uke til alle barn i alderen 3 til 5 år. Forslaget begrunnes med at det setter barnets interesser i sentrum, fordi foreldrenes overveielser om hva slags tilbud barnet skal få, ikke påvirkes av økonomiske rammebetingelser som foreldrebetaling, muligheten til å skaffe seg arbeid, inntektsnivå m.v. Dessuten blir alle barn behandlet likere med hensyn til tildeling av overføringer fra det offentlige, uavhengig av foreldrenes tilpasning mellom yrkesdeltakelse og omsorgsarbeid.

Mindretallet (Lyngner) foreslår at ressursene deles mellom brukere av barnehager og dem som ikke bruker barnehage. Statstilskuddet til barnehager opprettholdes. Foreldre som ikke benytter barnehage vil etter forslaget få et kontanttilskudd ca 13 800 kroner pr. år.

For oppholdstid ut over 20 timer i barnehagen foreslår flertallet (Longva, Andenæs, Bojer, Gangsø, Hallén, Hillestad, Sandvik og Valla) videreføring av det statlige driftstilskuddet. Foreldrebetalingen vil da kunne reduseres fra dagens gjennomsnittsnivå på 2 500 kroner pr. måned til ca 1 000 kroner pr. måned. Flertallet viser til at begge mindretallsforslagene vil gi en høy pris for tilleggstimene i barnehagen og motvirke heltids yrkesaktivitet for kvinner. De vil også skape usikkerhet i forhold til utbygging og drift av heltidsbarnehager.

Bernanderog Konstali vil avvikle det statlige driftstilskuddet for oppholdstid ut over 20 timer. Forslaget om et gratis tilbud på inntil 20 timer er en vesentlig styrking av tilbudet for barn i aldersgruppen 3-5 år. For dem som ønsker et heldagstilbud vil foreldrebetalingen likevel reduseres betraktelig fra dagens gjennomsnitt på 2 500 kroner pr. måned til gjennomsnittlig 1 600 kroner pr. måned. Inndragning av driftstilskuddet ut over 20 timer bør brukes til å finansiere det foreslåtte gratistilbudet for alle 3-5-åringer.

Lyngner foreslår at dagens statstilskudd for oppholdstid ut over 20 timer brukes både til statstilskudd til barnehager og kontanttilskudd til foreldre som ikke benytter seg av barnehageplass. Foreldrebetalingen i barnehagen ville da kunne reduseres fra ca 1 600 kroner pr. måned til ca 1 200 kroner pr. måned. Foreldre som av ulike grunner ikke vil benytte seg av barnehageplass, vil få et kontanttilskudd på 5 000 kroner pr. år (400 kroner pr. måned).

Støtteordninger for 16-18-åringer

Flertallet (9 av 11 medlemmer) foreslår en styrking av overføringene til familier med 16-18-åringer, gjennom en forskyvning av overføringene fra familier med 10-15-åringer.

Flertallet (Longva, Andenæs, Bojer, Hallén, Konstali, Lyngner og Valla) foreslår å forlenge barnetrygden til 18 år, finansiert ved reduserte satser fra 10 år. Barnetrygden reduseres med ca 2 600 kroner pr. barn fra 10 år (til ca 8 000 kroner pr. år), samtidig som det gis barnetrygd til 16- og 17-åringer. Forslaget begrunnes med at forsørgerplikten varer til 18 år. Flertallet foreslår også en behovsprøvd stipendordning for 18-åringer.

Hele utvalget foreslår gratis skolebøker (basert på utlån) og en forenklet og målrettet stipendordning for borteboende elever i videregående skole.

Mindretallet (Bernander, Hillestad, Gangsø og Sandvik) går mot å forlenge barnetrygden til 18 år.

Bernander og Hillestad kan ikke tilrå en omfordeling av barnetrygden fra andre aldersgrupper til foreldre med barn i alderen 16-18 år. Foreldre med barn i alderen 16-18 år har vanligvis bedre økonomi enn foreldre med yngre barn.

Gangsø og Sandvik tilrår i stedet en styrking av utdanningstipendieringen for elever 16-19 år, gjennom en lettere behovsprøving av grunnstipendet og et større borteboerstipend.

Offentlige utgifter ved forslag [1]

[1] For barnetrygd og fedrepermisjon ved fødsel er det regnet endringer i forhold til dagens utgifter

Inndekking av utvalgets forslag

I tråd med mandatet har utvalget anvist inndekningsalternativer for de forslagene som fremmes. Utvalget understreker at det er de foreslåtte systemreformer som er avgjørende. På denne bakgrunn finner utvalget det lite hensiktsmessig å anvise en prioritering mellom de foreslåtte inndekningsforslag, utover å konstatere at det er anvist ulike dekningsmuligheter.

Følgende ordninger er vurdert:

[1] Eksklusive enslige forsørgere

Forslag til inndekking er i hovedsak avvikling av overførings- og fradragsordninger for barnefamilier. Skatteklasse 2 vil også berøre andre grupper.

Noen av utvalgets forslag kan gjennomføres uten omfattende planleggingstiltak, mens andre trenger en lengre planleggings- og iverksettingsfase. I den sammenheng kan en også tenke seg at inndekkingen fases gradvis inn.

Nærmere om enkelte av inndekkingsforslagene:

• Barnetrygden og forsørgerfradraget bør slås sammen til én ordning med direkte utbetaling til barnets mor, og søskengraderingen avvikles. Konsekvensene av å gjøre barnetrygden til en fradragsordning i skatten for kvinner foreslås utredet. Forsørgerfradraget for barn under 16 år (1 820 kroner pr. barn pr. år) kan avvikles som ledd i økningen i overføringene til førskolebarn. Avvikling av forsørgerfradraget for 16-18-åringer (2 540 kroner pr. barn) må ses i sammenheng med de endringene som er foreslått for denne gruppa.
• Foreldrefradragene bør vurderes avviklet i lys av forslaget om etablering av et gratistilbud for 3-5-åringer og redusert foreldrebetaling i barnehagen.
• Skatteklasse 2 bør bl.a vurderes i forhold til den foreslåtte fødselspengeordningen. Eksistensen av klasse 2 vil i mange tilfelle innebære at en betydelig del av fødselspengene vil gå bort i skatt. Særskilt ligning i klasse 1 vil gi en større utbetaling direkte på kvinnens hånd. Klasse 2 kan også innebære en viss favorisering av menns yrkesaktivitet. Avvikling av skatteklasse 2 forutsetter at enslige forsørgere skjermes gjennom et skattefradrag.

Utredningens øvrige innhold

Forslagene fra utvalget er gjengitt i kapittel 14 i utredningen. Forslagene er basert på utvalgets vurdering av barnefamilienes situasjon og hvordan virkemidlene i offentlig politikk for barnefamilier fungerer.

Utredningens del II beskriver barnefamilienes situasjon i dag og den utvikling som har funnet sted de siste årene:

• I kapittel 2 beskrives de viktigste endringene i befolkningssammensetting og familiemønster gjennom de siste årene.
• I kapittel 3 beskrives veksten i utdanningssystemet og endringene på arbeidsmarkedet og de konsekvenser dette har fått for barnefamilienes situasjon. Det diskuteres hvordan ulike offentlige tiltak og rammebetingelser kan tenkes å påvirke mødrenes og fedrenes yrkesaktivitet og tid brukt til omsorg for barn.
• I kapittel 4 beskrives endringene i barnefamilienes økonomiske situasjon gjennom de senere årene. I kapittel 5 beskrives banrefamilienes økonomiske situasjon i dag. Det er lagt vekt på å diskutere og avklare hvordan man kan sammenlikne ulike husholdningers økonomi.

I avsnittene 12.2.1 - 12.2.3 er det gitt en oppsummering av de viktigste punktene i utredningens del II.

I utredningens del III blir virkemidlene i offentlig politikk for barnefamilier beskrevet, og deres betydning for barnefamiliene vurdert:

• I kapittel 6 drøftes virkemidlene i familiepolitikken på generelt grunnlag. Det gis en oversikt over de offentlige utgiftene til kontantoverføringer, tjenester og skattefordeler som barnefamiliene nyter godt av.
• Dernest beskrives og drøftes barnetrygden og de særskilte skattereglene for barnefamiliene i kapittel 7, permisjonsordninger og arbeidstidsbestemmelser for småbarnsforeldre i kapittel 8, og i kapittel 9 de offentlig subsidierte barnetilsynstjenestene for barn i småskole- og førskolealder.
• I kapittel 10 beskrives de studiefinansieringsordninger som eksisterer for ungdom i videregående skole.
• I kapittel 11, beskrives offentlige støtteordninger for barnefamilier med særkilte behov: enslige forsørgere, foreldre under utdanning, tjenester og ytelser til funksjonshemmede barn og ordninger for barnefamilier med innvandrerbakgrunn.

Diskusjonen av de enkelte ordningenes virkninger på kvinners yrkesdeltakelse og på barnefamilienes økonomi blir oppsummert i avsnitt12.2.4.

Utredningens del IV inneholder utvalgets vurderinger og forslag:

• I kapittel 12 gir utvalget sitt syn på de økonomiske rammer for offentlige tiltak for barnefamilier og de gjennomgående hensyn som ligger til grunn for utvalgets forslag til utformingen av barne- og familiepolitiske tiltak.
• I kapittel 13 drøfter utvalget de konkrete virkemidlene i barne- og familiepolitikken.
• I kapittel 14 redegjøres det for utvalgets konklusjoner.

VEDLEGG

Utvalgets mandat

Ved kongelig resolusjon av 23. juni 1995 nedsatte Regjeringen et utvalg med følgende mandat:

«Utvalget skal beskrive det offentlige tjenestetilbudet og overføringsordningene til familier med barn fra 0 til 18 år, herunder barnetrygd, foreldrefradrag, forsørgerfradrag i skatt, fødsels- og adopsjonspermisjon, tidskonto, barnehagesubsidier, senket skolestart, skolefritidsordningen m.m. Behovsprøvde ordninger skal også inngå. Utvalget skal ikke utrede utdanningsfinansieringsordningen. Det skal legges spesiell vekt på fordelingsvirkningene av skatt og overføringsordninger for familier henholdsvis med og uten barn, hvordan ordningene slår ut for ulike familietyper og hvordan de påvirker kvinners yrkesdeltakelse. Med utgangspunkt i en slik beskrivelse skal utvalget vurdere om endringer i overføringsordningene og tjenestetilbudet kan bidra til å jevne ut forskjeller mellom ulike barnefamilier, og mellom familier med og uten barn, og hvordan dette virker inn på yrkesdeltakingen, særlig blant kvinner. Forslagene skal utredes innenfor eksisterende budsjettrammer.»

I januar 1996 fikk utvalget følgende tilleggsmandat:

«Utvalget bes utrede en ordning med behovsprøvd fullstipendiering for elever under aldersskillet i videregående opplæring.»

Utvalgets sammensetting

Leder:

Adm. direktør Svein Longva, Oslo

Medlemmer:

• Forsker Agnes Andenæs, Oslo.
• Adm. direktør John G. Bernander, Arendal
• 1. amanuensis Hilde Bojer, Oslo
• Generalsekretær Tor Arne Gangsø, Oslo
• Direktør Arvid Hallén, Asker.
• Rådgiver Margaret Eide Hillestad, Oslo
• Seksjonssjef Svein Konstali, Lørenskog
• Nestleder Brit Prytz Lyngner, Bærum
• Stud. jur. Sven Sandvik, Tromsø
• Nestleder Gerd-Liv Valla, Oslo