Politisk rådgiver Tor Ottar Karlsen

Barnevern mot år 2000

Norges kommunal og sosialhøgskoles konferanse, Gol, 23.3.95

1. Innledning

Takk for invitasjonen til å komme hit idag for å snakke om barnevern mot år 2000. Det er nå vel et år siden vi avsluttet det nasjonale utviklings-programmet for barnevernet. I tiden framover legger vi opp til å utnytte lærdommen og de positive erfaringene fra den satsingsperioden vi har bak oss. Vårt perspektiv må være å videreføre dette inn i en fremtid med nye utfordringer og nye behov.

2. Fra statlige ønsker til statlig styring

Gjennom Program for Nasjonal utvikling av barnevernet ble det bevilget ialt 1.3 milliarder kroner til barnevernet i kommuner og fylkeskommuner. Disse midlene var øremerket og kom i tillegg til de generelle rammeoverføringene til barnevernet som hvert år fordeles fra staten.

Sentralt i hva man kanskje kan kalle for utviklingsprogrammets metodikk, ligger to prinsipper: desentralisering og målstyring.

Delegering av ansvar til kommunene gjennom overgang fra detaljstyring og øremerkede tilskudd til målstyring og rammeoverføringer har vært en viktig reform i forvaltningen de siste årene. Dette har åpnet opp for lokale prioriteringer og har forutsatt en lokal kompetanseoppbygging. Utviklingsprogrammet for barnevernet, gjennom sine konkrete programmål, markerte en korreks til måten kommuner og fylkeskommuner selv har prioritert på. Samtidig stimulerte programmet til lokal kompetanseoppbygging og tilrettelegging.

Målstyring og resultatorientering kjenner vi fra arbeidet med kommune-planlegging og fra virksomhetsplanlegging. I stadig større grad er man opptatt av å formulere konkrete mål og dokumentere hvilke resultater som oppnås. Denne tenkningen ble altså tatt inn i utviklingsprogrammet.

I forhold til den måten staten har utøvd styring overfor kommunene og fylkeskommunene de siste årene, representerte Utviklingsprogrammet for barnevernet noe nytt på flere måter:

• det ble skissert klare, detaljerte mål
• kommuner og fylkeskommuner fikk tildelt midler etter søknad og behov og til tiltak som fremmet måloppnåelse
• det ble gitt øremerkede midler, som helt eller delvis tilskudd, uten de vanlige kravene om prosentvise egenandeler
• det var krav til regelmessig, kvartalsvis, rapportering av resultatoppnåelsen fra både kommuner og fylkeskommuner
• fylkesmennene ble tillagt en aktiv pådriverrolle

Det var en forutsetning at de øremerkede midlene skulle komme i tillegg til det aktivitetsnivå kommuner og fylkeskommuner ville ha hatt i barnevernet uten de statlige midlene. De øremerkede midlene ble i hovedsak brukt til å styre aktivitetene for å nå de mål som ble satt. I praksis betød dette bl.a. at kommuner med et svakt utbygd og lavt prioritert barnevern fikk forholdsvis mer midler fordi gapet mellom mål og virkelighet var større enn i kommuner som hadde et bedre utbygd barnevern. Denne "premieringen" av de svake kommunene var nødvendig spesielt i startfasen bl.a. for å få oversikt og styring med utviklingen.

Det ble videre lagt opp til at framdriften og utviklingen i forhold til målene skulle dokumenteres gjennom regelmessige rapporteringer. På denne måten var det mulig å identifisere kommuner og fylkeskommuner som av en eller annen grunn ikke oppfylte målene. Strategien overfor disse var at departement og fylkesmenn gjennom møter ansvarliggjorde kommune-ledelsen, identifiserte årsakene til problemene og det ble reist krav om en egen plan for å komme på rett spor igjen. Denne tette oppfølgingen ga positive resultater. Den sterke koblingen mellom mål, midler og framdrifts-planer i programmet, var en type kontraktstyring som tidligere i liten grad var utprøvd ved statlige overføringer til kommunesektoren. Etter den treårige satsingen gjennom utviklingsprogrammet er det rimelig å spørre: Hvordan gikk det? Hvor står vi?

3. Fra "synsing" til dokumentasjon

Jeg regner med at mye av det som skjedde under utviklingsprogrammet er kjent stoff for de fleste. Jeg skal likevel gjennomgå litt om utviklingen fra utviklingsprogrammet startet og frem til idag når det gjelder enkelte kvantitative mål. Dette til tross for at utviklingsprogrammet var langt mer enn tall. De mer kvalitative utfordringene kommer jeg tilbake til senere under perspektivene fremover.

Arbeidet med programmålene kan oppsummeres slik:

De fleste meldinger til barnevernet gjennomgås nå i løpet av en uke. Antall ubehandlede meldinger ble anslått til ca. 6 900 ved inngangen til 1991 og var 63 ved utgangen av fjerde kvartal 1994. I snitt er det i 1992, 1993 og 1994 registrert ca. 4 800 nye meldinger pr. kvartal og barneverntjenesten gjennomgår disse løpende. 93% av nye meldinger gjennomgås innen 1 uke.

Antall barn og unge i undersøkelsesfasen har vist en synkende tendens i hele perioden etter en topp første kvartal 1992 på vel 8 000. Tallet ved utgangen av 1994 er ca. 4200. Kommunene melder at 85% av sakene blir ferdig undersøkt innen lovens frister på h.h.v. tre og seks måneder.

Når det gjelder barn og unge som er i hjelpetiltak og under omsorg av barnevernet, har vi følgende utvikling : Antall barn og unge under omsorg har etter en topp på ca. 6 800 ved utgangen av 1992 gått ned til ca. 5250 ved utgangen av 1994. Dette er allikevel flere enn da programmet startet i 1991, da ca. 4 890 var under omsorg, ifølge Statistisk Sentralbyrå (SSB). Kommunene melder at over 95% av omsorgstiltakene blir iverksatt innen fristen på seks uker etter vedtak i fylkesnemndene.

Antall barn og unge som er i hjelpetiltak, stiger fortsatt, slik det har gjort i hele programperioden og er ved utgangen av 1994 oppe i vel 16 200 barn og unge. I alt mottar vel 22 000 barn og unge tiltak fra barnevernet ved inngangen til 1995. Aldri har så mange barn fått hjelp gjennom barne-vernet. Tallene viser også at veksten størst når det gjelder barn i hjelpe-tiltak, dvs. mens de fortsatt bor hjemme hos foreldrene.

Kort oppsummert kan det etter tre års iherdig arbeid på alle nivåer i barneverntjenesten konstateres at innsatsen har gitt de resultatene vi satset på å nå. Utviklingsprogrammet har bidratt til å utvikle barneverntjenesten både i kommuner og fylkeskommuner og lagt et godt grunnlag for det videre arbeidet. De øremerkede midlene er lagt inn og videreført i ramme-overføringene til kommuner og fylkeskommuner. Tallene fra 1994 viser at aktivitetsnivået i kommunesektoren fortsetter på samme nivå som i 1993.

Ansvaret for sikre et forsvarlig tjenestetilbud i barnevernet tilligger nå kommuner og fylkeskommuner. Virkemidlene fra statens side er i hovedsak regulert i barnevernloven. På den annen side vil staten ta i bruk generelle virkemidler for å legge forholdene til rette for å styrke kunnskap, kvalitet og kompetanse og overvåke utviklingen i barneverntjenesten gjennom rapportering og resultatmåling.

4. Utfordringene framover

Hovedmålet for departementets satsing er å bidra til å skape gode oppvekst- og levekår for barn og ungdom. Dette gjelder både barn og unge som vokser opp sammen med sin familie, og barn som på grunn av omsorgssvikt er plassert utenfor hjemmet. En viktig forutsetning for å få dette til er at barnevernet kan fungere som en hjelpeinstans til barnets beste, med høy legitimitet og støtte i befolkningen.

En gammel innvending mot barnevernet har vært tjenestens "lukkethet". Sett i forhold til tjenestens relativt vide tvangsfullmakter har dette virket uheldig. Flytting av tvangssakene fra kommunalt nivå til fylkesnemnda for sosiale saker, rutineforbedring, bedret rettsvern for dem sakene angår, tverrfaglig/tverretatlig tilnærming og styrking på informasjonssiden, har lagt grunnlaget for en mer åpen barneverntjeneste. Undersøkelser som MMI foretok i 1993, viser at brukerne av barneverntjenesten har større tillit til den enn befolkningen generelt. Det vil framover bli lagt økt vekt på tiltak som styrker barnevernets tillit hos brukerne og i befolkningen ellers.

Delmålene for Barne- og familiedepartemntets satsing i 1995 er:

1) Et barnevern med høg kompetanse, kunnskap og kvalitet

Departemntet vil fortsatt gi midler til fylkesmennene til etterutdanning av kommunalt ansatte. I tillegg vil departemntet gi midler til fylkeskommunen til etterutdanning av fylkeskommunalt personell. Vi regner med at fylkes- menn og fylkeskommuner tar kontakt med høgskolene, i den grad det er ønskelig at disse helt eller delvis tar det praktiske ansvaret for gjennom-føring av etterutdanning. Barne- og familiedepartementet er positivt innstilt til tverrfaglige og tverretatlige etterutdanninger. Ett eksempel på slike tiltak er Sosial- og helsedepartemntets prosjekt VEPS ("Videreutvikling og etterutdanning innen psykisk helsevern og sosiale tjenester") Her arbeider ca. 40 studenter fra ulike deler av feltet i tverrfaglige studiegrupper. BFD deltar i og støtter prosjektet økonomisk.

Departementet vil i samarbeid med fylkesmennene i hele landet styrke arbeidet for å bedre systematikken og kvaliteten i veiledning og konsultasjonstilbudet for tilsatte i barneverntjenesten. Vi vil her bygge videre på f. eks erfaringene fra forsøksvirksomheten i Telemark.

De nye videreutdanningstilbudene ved fire høgskoler som ble satt i gang i 1994, vil få bevilgninger også i 1995 til gjennomføring av undervisninga for første årskull. I de fylkene der det er mangel på barnevernfaglige ledere, vil departementet vurdere å gi støtte til videreutdanning i veiledning.

Virksomheten ved de fire kompetansesentrene i barnevernet vil fortsette og videreutvikles i 1995. Vi vil i samarbeid med SHD og KUF arbeide for å øke og forbedre samarbeidet mellom kompetansesentrene i barnevernet, rusmiddelomsorgen, barne- og ungdomspsykiatrien og de spesialpeda- gogiske kompetansesentrene.

Delforskningsprogrammet om barnevern i regi av Norges Forskningsråd blir videreført i 1995 på samme nivå som tidligere, og vil gå inn i et nytt og større forskningsprogram om "barn, ungdom og familie".

Barne- og familiedepartementet vil i samarbeid med Statistisk sentralbyrå fortsette arbeidet med å forbedre dokumentasjonen tilknyttet barnevern-tjenesten, bl. a. gjennom en strategiplan for samordning av statistikk og rapporteringer.

En ny og revidert utgave av rutinehåndboka for barnevernet vil bli utarbeidet og distribuert i 1995. Dessuten har departementet gitt midler til Norsk senter for barneforskning for å lage en egen rutinehåndbok for barneverntjenestens arbeid med barn i fosterhjem. Denne foreligger nå.

Departementet vil ellers ta initiativ til utarbeiding av flere barnevernrettede teamahefter, bl. a. om: tidlig diagnostikk, hjelpetiltak og rettledning til frivillige organisasjoner i forhold til seksuelle overgrepssaker, samarbeid mellom barnehager og barnevern.

2) Et målrettet tiltaksapparat for barn og unge i fylker og kommuner

Kommunenes og fylkeskommunenes tiltaksapparat må inkludere hele spekteret av tiltak fra primærforebygging, tiltak for utsatte grupper og hjelpetiltak etter lov om barneverntjenester til mer eller mindre vidtfavnende omsorgstiltak. Det er fremdeles en høgt prioritert oppgave at tiltakene er tilstrekkelige, fleksible, effektive, tilpasset individuelle behov og at de blir gitt til rett tid.

Departementet vil på nytt understreke hvor viktig det er å stimulere til forebyggende tiltak på tvers av etater og sektorer og i samarbeid med frivillige organisasjoner. 90% av kommunene har nå utarbeidet planer for forebyggende tiltak. Departementet vil i samarbeid med fylkesmennene medvirke til at så mange som mulig av kommunene setter sine planer ut i livet og/eller videreutvikler planene. For å nå dette målet vil departementet i samarbeid med fylkesmennene bl a. arrangere oppfølgingskonferanser for kommunene i alle fylker.

Oppfølging av barn under omsorg er en annen sentral oppgave. Dette gjelder både fosterhjem og institusjoner. Departementet vil i samarbeid med fylkeskommunene arbeide for at fosterhjemsplanene, som ble laget i 1994, blir iverksatt. Alle fylkeskommunen arbeider nå i ulike faser med institusjonsplaner for barn og unge. Departementet er i gang med å se nærmere på innhold og utforming av institusjonstilbudene. Det er i denne sammenhengen også viktig å utvikle en mer evaluerende holdning overfor barn i tiltak. (Hva mener f. eks. barna selv ?)

Departementet vil i samarbeid med flere departement følge opp tiltakene i St. meld. nr. 53 (1992-93) Om seksuelle overgrep mot barn. I samarbeid med Justisdepartementet vil det bli laget en oversikt over sakkyndige i overgrepssaker i ulike deler av landet. (Ressurssenteret for kompetanse om seksuelle overgrep mot barn på Aker i Oslo ligger under Sosial- og helsedepartemntets ansvarsområde.) Departementet vil vurdere å støtte prosjekt som primært har voksne som målgruppe, for å forebygge seksuelle overgrep mot barn.

Til slutt under dette punktet: Departementet vil fortsatt medvirke til en helhetlig satsing rettet mot utsatte barn og unge i storbyene. Dette inne-bærer bl.a. å møte utfordringene når det gjelder barn, unge og familier med innvandrerbakgrunn.

3) Et samarbeidende og mer åpent barnevern

Departementet vil i 1995 fortsette arbeidet for å styrke samarbeidet på tvers av sektorer og etater. Dette gjelder både generelle tiltak for barn og unge, tiltak for utsatte grupper, samt barn og unge som blir vurdert i forhold til eller allerede tar i mot hjelpe- eller omsorgstiltak fra barnevernet. På regionalt nivå vil en videreutvikle samarbeidet mellom fylkesmenn, fylkesleger og utdanningsdirektører for å koordinere kommunale oppvekstmiljøtiltak.

Forsøket "Ny organisering av fylkeskommuanle tjenester for barn og unge i seks fylkeskommuner blir avsluttet 1. 4. 95. (Troms, Sør-Trøndelag, Møre og Romsdal, Hedmark, Oslo, Rogaland) Evalueringen skal være ferdig 1. oktober. Departementet vil medvirke til å formidle erfaringene fra dette forsøket og stimulere til videreutvikling, bl. a. på grunnlag av den nye forsøkshjemmelen i lov om barneverntjenester. Det samme gjelder for det tidligere forsøket om "Alt. organisering av barnevernet i kommunene".

På grunnlag av erfaringene fra utviklingsprogrammet vil departemntet sterkt understreke behovet for samarbeid mellom kommuner og fylkeskommuner. Dette gjelder hovedsaklig for tiltak der barn blir plassert utenfor hjemmet. Samarbeidet bør favne om flere faser: før bruk av et fylkeskommuanalt tiltak, under hele iverksettingsfasen og etter utskriving fra det fylkeskommunale tiltaket.

Departementet legger vekt på å øke kunnskapene om barnevernet både i befolkningen generelt, i massemedia, blant samarbeidspartnere og ikke minst hos brukerne (barn, unge og foreldre som barnevernet kommer i kontakt med). Som grunnlag for å styrke informasjonsvirksomheten i årene framover arbeider departementet nå med en informasjonsplan som blir iverksatt 1. halvår 1995.

Departementet vil fortsette samarbeidet med ulike organisasjoner innen barnevernfeltet, bl. a. Norsk Fosterhjemsforening. Et viktig tiltak her blir å støtte foreningens ungdomsarbeid som er rettet mot tidligere og nåværende fosterbarn.

4. Høg rettssikkerhet for foreldre og barn i alle faser av barnevernsaker

Arbeidet med å sikre og øke rettssikkerheten for barn og foreldre vil fremdeles være en sentral oppgave for departementet. På bakgrunn av erfaringne med ny lov om barneverntjenester arbeider departementet hele tiden med å vurdere eventuelle behov for endringer i lov og forskrifter.

Akkurat nå arbeider departementet med innhold og utforming av tiltak for barn og unge som er plassert på grunn av alvorlige atferdsvansker med hjemmel i e 4-24 i barnevernloven og de faglige rammen for disse tiltakene.

Det vil også bli utarbeidet et felles rundskriv fra flere departement om tverretatlig samarbeid i saker som gjelder seksuelle overgrep mot barn.

Sammen med Kommunal - og arbeidsdepartementet arbeider vi samtidig videre for å bedre de generelle forholdene for barn og unge fra innvandrermiljø, og de mer spesielle forholdene for barn og unge fra innvandrermiljø som kommer i kontakt med barnevernet. Fylker og fylkeskommuner med relativt mange barn fra etniske minoriteter bør vurdere å sette i verk kompetansestyrkingstiltak på dette feltet.

Departementet og fylkesmennene vil fremdeles legge stor vekt på å føre tilsyn med at intensjonene og reglene i Lov om barneverntjenester blir fulgt. Fylkesmennenes kompetanse skal styrkes i 1995, både når det gjelder tilsyn med barneverninstitusjonene og tilsyns- og veiledningsoppgaver i forhold til kommunene.

Andre viktige oppgaver

Departementet har i samarbeid med kompetansentrene i barnevernet utarbeidet en plan for evaluering av utvalgte områder i den nye barnevern-loven. Evalueringsarbeidet vil i hovedsak starte i 1995. Evalueringen vil bl. a. ta for seg virkningene av: de nye fylkesnemndene, reglene om tidsfrister, hjelpetiltakene og særtiltakene i barnevernet. Også andre forskningsmiljøer kan være aktuelle her.

I samarbeid med Sosial- og helsedepartementet er det nå satt i gang et foreldreveiledningsprosjekt. Målsettingen er å styrke kommunenes tilbud til foreldre. Det vil også bli lagt vekt på å gi tilbud til fedre. Departementene vil gjennom veilednings- og informasjonsmateriell stimulere kommuner til å starte opp eller videreutvikle tiltak for å styrke foreldrekompetansen. Vi tar her sikte på bedre utnyttelse av den kompetansen som finnes i kommunene, og helsestasjonene har fått en sentral rolle. Både fylkesmenn, fylkesleger og utdanningsdirektører vil få oppfølgingsoppgaver overfor kommunene. Målet er at alle kommuner skal sette i gang tiltak i 1995.

Departementet vil ta initiativ til mer forskning om utelandsadopterte barn i Norge. I samarbeid med Statens adopsjonskontor vil vi i tillegg utarbeide en informasjonsplan om adopsjon fra utlandet rettet mot adopsjonssøkere. Spørsmålet om ratifisering av Haag-konvensjonen om vern av barn og samarbeid ved internasjonale adopsjoner, vil bli lagt fram for Stortinget i 1995.

5. Avslutning

Jeg håper med dette å ha forsikret dere om at departementet fortsatt ser på barneverntjenesten som et høyt prioritert område. Målet er et lite, effektivt og sterkt barnevern, med høy kompetanse og evne til å gi rett hjelp til rett tid, og som samtidig er i stand til å samarbeide om de gode løsningene for utsatte barn og unge.

Jeg tror vi er på god vei.

---

Lagt inn 21 juli 1995 av Statens forvaltningstjeneste, ODIN-redaksjonen