Statsråd Grete Berget

Innlegg på APs landskvinnekonferanse 27.-29.09.96.

Barnehageutbygging mot full behovsdeking - utfordringer i sektoren

Det gjenstår 3-4 år før målet om full barnehagedekning skal være nådd. Staten og kommunene har et felles ansvar for å utvikle barnehagesektoren mot full behovsdekning. Kommunene har primæransvaret for at barnehagene bygges ut i samsvar med behovet. Samtidig vil barnehager drevet av private også i framtiden utgjøre en stor og viktig del av barnehagemassen.

Innspurten for å nå Regjeringens målsetting er krevende. Ikke bare skal alle foreldre som ønsker det, få tilgang til den barnehageplass de har bruk for til en pris de kan betale. Det skal også legges grunnlag for en vel fungerende barnehagesektor i hver enkelt kommune med deltakelse både fra kommunen selv og private aktører. Dagens status og den senere tids utviklingstrekk kan gi grunn til en viss bekymring for om vi klarer å oppfylle målsettingen: Men dette skal vi klare. Når vi stålsetter oss noe, klarer vi det alltid - også denne gang.

Hvorfor litt bekymring? Jo - utbyggingsnivået er meget ujevnt fra kommune til kommune. I mange kommuner er det nå både 80 og 97% dekning, men det er også kommuner med lange ventelister som avspeiler gapet mellom tilbud og behov. Spesielt gjelder dette plasser til barn under 3 år. Kommuner som ligger lavest må ta et skikkelig krafttak hvis vi skal klare full behovsdekning ved år 2000 i alle landets kommuner.

For å få oppdaterte kunnskaper om kommunenes mål og planer for utbygging iverksatte departementet våren 1996 en spørreskjemaundersøkelse til kommunene. Undersøkelsen viste blant annet at 65 prosent av kommunene har eller er i ferd med å lage planer for full behovsdekning, mens 20 prosent sa at de har full eller tilnærmet full dekning. Dette er selvfølgelig høye tall, men ikke høye nok.

For det andre føler noen usikkerhet om hvorvidt dagens virkemidler er tilstrekkelige for å nå målet om full behovsdekning, særlig knyttet til småbarnplassene. Fordi disse plassene i dag er omlag dobbelt så dyre som plasser til barn over 3 år, står sektoren overfor store utfordringer. La meg minne om at staten betaler 10.000 kronre mer i tilskuddet for småbarnsplassene. I dag brukes kun 18 pst. av plassene til barn under 3 år.

Gjennomføring av senket skolestart i 1997 vil frigjøre barnehageplasser for yngre aldersgrupper, men dekningen for småbarnplasser vil fortsatt være en flaskehals, og genuine nyetableringer vil trenges for å dekke behovet. Det pågående Utviklingsprogrammet for barnehagesektoren løser ikke behovet for en strategi for å møte det langsiktige etableringsbehov for småbarnplasser i tiden fram mot full behovsdekning. Utviklingsprogrammets hovedmålsettinger retter seg først og fremst mot barnehagenes interne organisering og drift, herunder å få fram erfaringer om hvordan frigjorte plasser etter 6-åringene kan nyttes på en kostnadseffektiv måte for småbarn, aldersintegrering 1 - 5 år, fleksibilitet og brukertilpasning i samsvar med gjennomførte familiepolitiske reformer (foreldrepermisjon og tidskonto) osv. Erfaringer fra Utviklingsprogrammet vil bli spredt til landets øvrige kommuner, og kan dermed bidra til å gi alle kommuner inspirasjon til nytenking omkring nødvendige endringer i sektoren. Nytenkning, fleksibilitet og nyorganisering vil kunne rydde plas for flere.

To-delt barnehagemarked.

En tredje utfordring er forholdet mellom private og kommunale barnehager, der vi ser stadig sterkere tendenser til et to-delt barnehagemarked. Antall barnehageplasser har økt sterkt på 90-tallet. Veksten har nesten utelukkende kommet i privat sektor. Det er en klar tendens til at kommunene er tilbakeholdne med å påta seg økte økonomiske forpliktelser for barnehagesektoren. Dette fører til at antallet private barnehager som drives uten kommunal medvirkning - og dermed uten kommunal innflytelse på opptak, foreldrebetaling mv. - er sterkt økende. Et to-delt barnehagemarked er derfor langt på vei en realitet. Vår undersøkelse i kommunene viste at bare 39 prosent av kommunene hadde barnehageplaner som omfattet både private og komunale barnehager. Dette bildet er langt fra tilfredsstillende.

Samordning.

Slik regelverket er i dag, kan vi ikke pålegge kommunene å samordne privat og kommunal barnehagedrift. Jeg mener det er behov for å gjennomgå samarbeidsformene mellom kommunene og private eiere ut fra målet om et best mulig samordnet tilbud, og å foreta en gjennomgang av private barnehager og de økonomiske forutsetningene for deres framtidige drift sett i lys av en økende småbarnandel. Ved en endring av nåværende tilskuddssystem vil det også være behov for å vurdere hvordan de private barnehagene skal sikres økonomisk. Det er også nødvendig å se på andre faktorer som knytter seg til privat barnehagedrift. Her kan det være problemstillinger som aktualiserer særlige avklaringer og vurderinger. Jeg tenker blant annet på de mange ulike eierformer som de private barnehagene har i dag.

Dempe kostnadsveksten.

En fjerde utfordring er å dempe kostnadsveksten i sektoren. Lønnskostnadene utgjør hoveddelen av barnehagenes driftsutgifter. Økende lønnskostnader, blant annet på grunn av kvinneprofilen ved lønnsoppgjøret, har gitt en sterkere øking i barnehagens driftsutgifter enn den generelle prisutvikling. Selvfølgelig skal vi være glade for at de som arbeider i kvinneyrkene har fått økte inntekter. Dette får imidlertid sterke utslag for driften av småbarnplasser fordi disse plassene krever høyere personaltetthet enn for de større barna. Det kommer nå sterke signaler fra private barnehageeiere om at de kvier seg for å etablere plasser til de minste barna pga. de høye driftskostnadene.

Det statlige driftstilskuddet er statens viktigste virkemiddel for å fremme barnehageutbygging. Private eiere hevder at utviklingen av statstilskuddet gir grunn til usikkerhet for de økonomiske rammevilkår på sikt. Dette gir større skepsis mot å satse på småbarnplasser.

Foreldrebetaling.

Den femte utfordringen er å bidra til at foreldrenes del av drifitsutgiftene ikke blir for høy. Barnehageeierne ser ut til å "velte" en større kostnadsandel over på foreldrene. Både i kommunale og private barnehager har foreldrenes egenandel økt betraktlig. Dette er en alvorlig trussel mot målet om at barnehage skal være tilgjengelig for alle barn og foreldre som trenger det. Spesielt utsatt er familier med dårlig økonomi. Blant disse utgjør innvandrerfamilien en stor gruppe. Vi vet allerede i dag at mange lavinntektsfamilier ikke søker barnehageplass fordi foreldrebetalingen er høyere enn de har økonomi til.

Full barnehagedekning.

Full barnehagedekning vil selvfølgelig bety større utgifter til sektoren enn hva tilfellet er i dag. For å kunne si noe om de økonomiske konsekvensene av full barnehagedekning, må vi imidlertid anslå hva full dekning vil være. Ulike anslag for dette gir ulike kostnader. På bakgrunn av departementets undersøkelse i kommunene har vi regnet ut at kommunene selv i gjennomsnitt anslår behovet økende med økende alder, fra 17 prosent for 0-åringene til 85 prosent for

5-åringene. Vi er noe i tvil om disse gjennomsnitstallene er en brukbar indikator for barnehagebehovet for de forskjellige aldersgrupper, særlig kan tallet for 0-åringene synes høyt. I det følgende legger jeg til grunn et høyt og et lavt anslag for behov, noe som kan illustrere usikkerheten i dette spørsmålet:

I St. meld. nr. 18 (1987-88) om "Barnehager mot år 2 000", er det satt opp en målsetting om at staten bør dekke 40 pst. av utgiftene i barnehagesektoren, mens resten bør fordeles likt mellom kommunene og foreldrene (30 pst. hver). Stortingsflertallet peker på dette som en hensiktsmessig utgiftsfordeling.

Med dagens driftspraksis koster plasser for barn under tre år omtrent dobbelt så mye som plasser for barn over tre år. Det betyr at de plassene som det gjenstår å bygge ut, vil koste mer enn de plassene som allerede er etablert. Vi har regnet ut at full barnehagedekning etter våre forutsetninger vil koste ca. 17 milliarder kroner pr. år etter høyt anslag og ca. 12 milliarder kroner pr. år etter lavt anslag. I disse anslagene har vi lagt til 10 prosent til de oppgitte enhetskostnadene for også å få med ressursbehovet knyttet til barn med spesielle behov. Samlet ressursforbruk i 1994 var omkring 9 milliarder kroner.

Statens bidrag til barnehagene er vel 5-doblet på 10 år - ca. 750 millioner kroner i 1986 til vel 4 milliarder kroner i 1996. Statens andel av de totale driftskostnadene har vært økende. 1994 dekket staten omkring 40 prosent av utgiftene. Staten brukte da ca. 3,6 milliarder kroner til barnehager, mens statens kostnader ved full dekning vil være på 4,8- 6,8 milliarder kroner pr. år avhengig av hvor en havner i forhold til de to anslagene. Ressursforbruket har økt betydelig hvert år de siste årene.

Kommunene dekket i 1994 ca. 23 prosent av kostnadene til barnehager. Denne prosenten er på vei nedover. Kommunene brukte i 1994 ca. 2,1 milliarder til barnehager pr. år, mens 30 prosent ved full dekning tilsier at ressursforbruk på 3,6- 5,1 milliarder kroner pr. år.

Foreldrene dekket i 1994 nær 36 prosent av kostnadene til barnehager. Denne prosenten er økende. Den øker både fordi private barnehager uten kommunal støtte (som har høyest foreldrebetaling) øker mest i antall, og fordi foreldrenes andel av utgiftene har økt både i kommunale og private barnehager. Foreldrene betalte i 1994 3,2 milliarder kroner, mens tallet ved full dekning vil være 3,6 - 5,1 milliarder kroner pr. år. Dersom en forutsetter at foreldrene betaler 30 prosent av utgiftene.

Oppsummeringsvis kan jeg si at dersom vi tar utgangspunkt i det høyeste anslaget for barnehagebehov, kan vi slå fast at vi vil ha ca. 2/3 av full dekning når 6-åringene er flyttet over til skolen. Det er imidlertid de dyreste plassene det fortsatt vil være mangel på, slik at ressursbehovet vil være omtrent det dobbelte av hva det er i dag. Målsettingen om en utgiftsfordeling på 40-30-30, er nesten oppfylt for statens del. Kommunene ligger en del etter, med det resultat at foreldrene betaler en større andel enn forutsatt.

Dette var mye tall og økonomi, men det er viktig å ha for seg siden kostnadene tillegges betydelig vekt når kommuner og private skal etablere barnehager. Statstilskuddet er som jeg har sagt vårt viktigste virkemiddel for å oppnå målsettingen om full behovsdekning. Et annet virkemiddel er informasjon. Det satser vi mye på, både gjennom fylkesmennene og ved å utgi brosjyrer, delta med foredrag i ulike forsamlinger osv. Som tidligere nevnt vil erfaringsspredning fra Utviklingsprogammet være et satsingsområde når programmet har fått virke en tid.

Barnehageloven er ikke et virkemiddel. Slik den er i dag, gir den rammer for barnehagers organsiering og drift, men den har som kjent ingen bestemmelser om utbyggingsplikt eller barns rett til barnehage.

Stortinget skjerper stadig oppmerksomheten om barnehagene: Ved siste budsjettbehandling ble satsene for statstilskuddet for 1996 økt etter initiativ fra stortingsflertallet.

I juni debatterte Stortinget barnehagepolitikken. I innstillingen (Innst. S. nr 239 for 1995-96) uttrykker flertallet (A, H, Sp, Kr.F) at de er usikre på om dagens virkemidler er tilstrekkelige til å nå målet om full behovsdekning. Flertallet mener dekningen av småbarnsplasser fortsatt vil være en flakehals og viser til at driftstilskuddet har hatt liten vekst de senere årene. Flertallet viser også til at foreldrebetalingen synes å øke og at dette kan være et hinder mot målet om at barnehager skal være tilgjengelig for dem som ønsker det. Familier med dårlig økonomi er spesielt utsatt.

Avslutningsvis vil jeg si at de virkemidlene vi har hatt til nå har virket tilfredsstillende så langt. Den årlige tilveksten av barnehageplasser har i mange år, til og med 1994, vært høyere enn måltallene i budsjettet. Vi brukte 149 år på å bygge de første 100.000 barnehageplassene, bare 8 år på de neste 100.000 plassene. Det forteller om hvilket temposkifte vi har hatt i barnehageutbyggingen. Det er spørsmål om vi nå må se oss om etter ytterligere virkemidler i sluttfasen fram mot århundreskiftet. Forslaget om omstillingstilskudd i programutkastet kan være et nytt virkemiddel, trenger vi flere?