Barne- og familieminister Grete Berget

Oppfølging av handlingsprogrammene for likestilling på alle politikkområder.

Integrering av kjønnsperspektiv og likestilling

Oslo, Samfunnshuset, Aamodtsalen, 25. april 1996

Jeg mottok nettopp et notat fra ambassaden vår i Tokyo: "Likestillings- og familiepolitikken har oppnådd en kjendisstatus i Japan". Ambassaden peker på at Japan er et land der det er vanskelig for et lite land som Norge å markere seg i publikums oppmerksomhet, men i likestillingspolitikk oppfattes vi som et foregangsland. Jeg var der sist høst - en fantastisk interesse for arbeidet vårt. Og midt i den grå hverdag der de daglige tautrekningene fortsatt må tas, er det litt av en motivasjons- og inspirasjonsfornyelse å møte denne interessen. Det gir nytt pågangsmot og mer tålmodighet.

Årene med likestillingsinnsats har gitt resultater. Svært mange land har fortsatt en situasjon med l kvinne i regjeringen - slik vi hadde det i 1945. Det tok noen år før vi fikk kvinneregjeringa i 1986. Veldig mange utenlandske journalister og politikere spør: Betyr det noe - blir politikkutforminga anderledes? Mitt svar er JA!! Og vi kan gjøre enda mer - på hvert vårt ståsted. Det er ikke tid til noen hvileskjær. Bevisstgjøring og handling må plantes på det enkelte området og de ulike prosessene i politikkutforminga. Dette er helt i tråd med våre egne strategier, men også en oppfølging av handlingsplanen fra FNs kvinnekonferanse sist høst.

Det er flere grunner til at vi arrangerer denne konferansen. Den andre handlingsprogramperioden for integrering av likestilling på alle politikkområder ble avsluttet for 2 år siden. Det er på tide å samle trådene og å trekke opp linjene for den videre satsingen. Forskere ved SINTEF IFIM har utført en foreløpig evaluering av handlingsprogramperioden. Rapportene fra de ulike departementene er veldig forskjellige - noen har kommet veldig langt, andre noe kortere, - ja enkelte kom svært kort. Rapportene representerer et mangfold av metoder, vinklinger og omfang. Og som det heter i evalueringen: Som et steg på vegen synes Handlingsprogrammet å ha

en betydning. Men det er ennå et stykke igjen, og det finnes antakelig andre måter å tenke rundt iverksetting enn de som ligger til grunn for programmet - en sammensatt verden krever varierte virkemidler.

Forskerne betegner departementene i idealtyper; "de irrelevante", "de implisitte" og "de motiverte". Idealtypene svarer til typiske handlingsmønstre: "Støvsugerne" leter med lys og lykt etter likestillingsrelevante mål eller tiltak som kan rapporteres som;

"de pliktoppfyllende" følger oppskriften fra BFD, "de kreative" finner sin egen vei til å realisere målene, mer eller mindre uavhengig av BFDs anbefalinger.

Som en dela v handlingsprogrammet, holdt Regjeringen i oktober et seminar om integrering av likestilling og kjønnsperspektiv. I oppsummeringen ble det fastslått at likestilling må gjennomsyre Regjeringens langtidsprogram 1997-2001 og at det fremmes forslag til oppfølging av handlingsprogramarbeidet. Forslagene til oppfølging av handlingsprogramarbeidet ble behandlet i Regjeringen mandag.

Først noen milepæler i likestillingsarbeidet.

Likestilling har lange tradisjoner på vår politiske dagsorden. La meg bare nevne stemmerettskampen, som ble vunnet i 1913, og Norges ratifikasjon i 1959 av ILO-konvensjon nr 100 om lik lønn for likt arbeid og arbeid av lik verdi. For å følge opp Norges forpliktelser etter konvensjonen ble Likelønnsrådet opprettet samme år. I 1972 ble Likelønnsrådet omdannet til et råd med et mer generelt og bredere mandat for bedring av kvinners stilling, Likestillingsrådet. På samme tid startet arbeidet med lovfesting av likestilling og likestillingsloven ble vedtatt av Stortinget i 1978. Familie- og likestillingsavdelingen i Forbruker- og administrasjonsdepartementet ble opprettet i 1977 - med landets første kvinnelige ekspedisjonssjef. Det internasjonale likestillingssamarbeidet har hele tiden vært en viktig inspirasjon. (Erfaringer fra FN-konferansen)

Likestillingspolitikken var i begynnelsen konsentrert om områdene utdanning og arbeidsliv, men det ble snart klart at dette var for snevert. De nye mulighetene for jenter og kvinner innen arbeidsliv og utdanning avslørte nye behov og nye dilemmaer; offentlig barnetilsyn, omsorgstilbud til eldre og funksjonshemmede; ulik belønning forbundet med menns og kvinners ulike utdannings- og yrkesvalg, arbeidslivets organisering. Kvinnenes marsj ut på den offentlige arena har fått store konsekvenser både for politikkens innhold og samfunnets organisering. Den har endret hele samfunnet - en stille revolusjon som mennene først oppfattet i skiftet til 90-årene. Mange i næringslivet har ennå ikke fanget det opp. I de fleste miljøer er det blitt et legitimt krav at kvinner også må få sette sitt preg på utforming, prioriteringer og ressursbruk.

Handlingsprogrammer for likestilling i departementene.

Likestillingsarbeidet måtte utvide sitt nedslagsfelt. Som ledd i den andre handlingsplanen for likestilling 1985-1990 ble det satt i gang et 4-årig programarbeid for å styrke likestillingsarbeidet på alle departementenes fagområder. Mange gode tiltak ble gjennomført - fra oppstarting av prosjektet Kommuneplanlegging på kvinners vilkår til initiativet til Fiskerinæringens kvinneutvalg. Vi fikk fram kjønnsspesifikke data på nye områder. Etter programperiodens slutt, slappet man av litt og oppmerksomheten om likestilling sank på mange politikkområder.

Derfor satte vi i gang et program for videreføring. I handlingsprogramperioden 1991-1994 la vi mest vekt på at departementene skulle innarbeide rutiner, organisering og oppfølgingsansvar, med sikte på at likestillingsarbeidet i departementene skal bli en selvbærende prosess. Målet er at kjønnsperspektiv og likestillingshensyn ivaretas løpende i plan- og budsjettprosessen, i utredning av reformer, meldinger til Stortinget, bruk av forskningsmidler etc. Og nå fungerer alt som det skal - vi tenker likestilling så det knaker i alle sammenhenger? Eller hva? Nei, dessverre - dette kommer ikke av seg selv.

Resultatene av den siste handlingsprogramperioden vil bli grundig evaluert. Vår løpende kontakt og dialog med departementene underveis gir oss en pekepinn på at det er nødvendig å sette inn tiltak og styrke integreringsprosessen. Jeg ønsker politisk oppmerksomhet om likestilling, god forankring av likestillingsarbeidet på høyeste nivå i departementene, effektive virkemidler, metoder og kompetanse for å ivareta kjønnsperspektiv og likestilling som et innebygget element i politikkutformingen på alle områder.

Før jeg kommer frem til de konkrete forslag, vil jeg si litt mer om noen sentrale begreper og hva vi ønsker å oppnå.

Hva mener vi med integrering?

Med integrering mener vi at kjønnsperspektivet bygges inn i saksbehandlingen og beslutningsprosessen som en selvfølgelig del på alle politikkområder, der det er relevant. Integrering betyr at ledelsen i alle departementer vurderer sine politikkområder og satsingsområder, ut fra hvilke konsekvenser de har for henholdsvis kvinner og menn.

Jeg mener f.eks. det bør analyseres hvilke konsekvenser det har for målet om likhet i kvinner og menns muligheter til å delta og påvirke innen utdanning, arbeidsliv og samfunnet overhodet at jenter og kvinner er så å si fraværende i informasjonsteknologisk sammenheng, både på bruker- og utviklingssiden. Hvordan påvirkes det informasjonsteknologiske feltet av denne kjønnsmessige ubalansen? Her er det behov for aktiv rekruttering av jenter og kvinner. Slik som datafagene er utformet tiltrekker de ikke kvinnelige studenter. Det er behov for stor grad av nytenkning rundt bruksområder, undervisning og profilering av informasjonsteknologi, og aktiv integrering av kjønnsperspektiv i forsknings- og utviklingsarbeid på feltet. Kirke- undervisning- og forskningsdepartementet har grepet fatt i problemstillingen. Barne- og familiedepartementet vil også komme på banen.

Utviklingen av krisetiltak for mishandlete og voldtatte kvinner og incestutsatte, og behandlingstiltak for menn som slår (Alternativ til vold) er eksempler på at det har vært nødvendig å utvikle særtiltak på siden av det ordinære hjelpeapparatet. Det ligger ofte private initiativ bak tiltakene, men myndighetene yter økonomisk støtte til drift, støtter forskningsprogrammer for å utvikle kunnskapsgrunnlaget, gjennomfører nødvendige reformer i rettssystemet og iverksetter bevisstgjørings- og opplæringstiltak for nøkkelpersonell i justis-, helse - og sosialsektoren. Et samarbeid mellom SHD, JD og BFD har resultert i bevilgninger til etablering og drift av Kompetansesenteret for voldsofferarbeid som et 4-årig prosjekt, som skal drive formidling, veiledning og nettverksbygging til offentlige og private instanser som arbeider med voldsofre.

Den seksualiserte volden uføres i all hovedsak av menn og rettes mot kvinner og barn. Både jenter og gutter utsettes for seksuelle overgrep, men ulik kjønnsidentifikasjon har konsekvenser for hvilken type senreaksjoner som utvikles og for framtidig voksenatferd som overgriper eller offer. Integrering av kjønnsperspektiv betyr at vi målretter tiltak ut fra faktiske forskjeller mellom kjønnene. Det krever at vi har tilgang på kjønnsoppdelte data på det aktuelle politikkområdet. Randi Kjelstad fra SSB skal ettepå gi oss et innblikk i hva statistikken kan fortelle om faktiske forskjeller mellom kjønnene.

Kvinnesatsing i distrikts- og næringspolitikken inneholder både særtiltak og integrering i det ordinære virkemiddelapparatet. Nyetableringer har tradisjonelt vært dominert av menn. For å oppmuntre kvinnelige etablerere har det derfor blitt utformet retningslinjer om prioritering av kvinnelige søkere ved tildeling av støtte. Videre er det satset på etablereropplæring spesielt for kvinner, oppfølgingskurs og nettverk for kvinnelige etablerere via ordinære distriktspolitiske og næringspolitiske virkemidler. Det har også blitt satt igang særskilte tiltak på siden av det ordinære virkemiddelapparatet. Utvikling av "mikrokreditt" etter mønster av Grameen Bank i Bangladesh er et vellykket eksempel på dette. På sikt bør ekstraordinære tiltak innlemmes i og berike det ordinære virkemiddelapparatet, slik at det kan gi ringvirkninger og videreføring etter endt prosjektperiode. Ved integrering innlemmer virkemiddelapparatet de nye elementene og endres i tråd med behovene til både kvinner og menn i målgruppa.

Integrering betyr først og fremst at vi ivaretar nye sider ved eksisterende politikkområder, men kan også avdekke behov for å utvikle særskilte tiltak. Vi kaller det en "dobbel strategi".

Likestilling som tverrsektorielt ansvar.

Likestilling som politikkområde er et ansvar på tvers av sektorer som samordnes av Barne- og familiedepartementet. Kjønn er noe helt grunnleggende som berører og går på tvers av andre tverrsektorielle politikkområder som innvandringspolitikk, samepolitikk eller hensynet til funksjonhemmede. Integrering av kjønnsperspektiv og likestilling er viktig i forhold til disse målgruppene, og ansvaret for at kjønnsperspektivet ivaretas i politikkutformingen hviler på fagdepartementet. Barne- og familiedepartementet kan være støttespiller, men ikke hovedaktør. -Alle departementene må utvikle sin egen kompetanse.

Institusjonell integrering.

For å virkeliggjøre målet om integrering av kjønnsperspektiv og likestilling på alle politikkområder er det nødvendig med konkret ansvarsforankring og gode rutiner for oppfølging og tilbakemelding.Det vil normalt ikke være tilstrekkelig å slå fast at "alle" har et ansvar for å ivareta likestilling.

Noen må påse at likestillingshensynet innarbeides f.eks. når departementet påbegynner forberedelsene av en redegjørelse til Stortinget, utformer mandatet for et utvalg som skal utrede konsekvensutredninger på nye områder, eller reviderer retningslinjene for budsjettarbeid og virksomhetsplanlegging. Det er nødvendig å ta aktivt ansvar for å påse at likestillingshensynet blir ivaretatt og fulgt opp. Dette ansvaret må være klart forankret hos en person eller stilling som har den nødvendige autoritet og instruksjonsmyndighet for resten av arbeidsorganisasjonen.

Institusjonell integrering er et virkemiddel til integrering på politikkområdene. Forskere fra SINTEF vil senere idag gi eksempler på gode grep som departementene her har utviklet i handlingsprogramperioden.

Hva mener vi med kjønnsperspektiv?

Det er nødvendig å synliggjøre kjønn, når vi vil vurdere om likestilling er relevant på et saksområde. Det betyr at man innhenter kjønnsoppdelt statistikk der det er mulig og stiller spørsmålstegn ved likheter og ulikheter i menns og kvinners atferd, erfaringer og prioriteringer. Analysen kan avdekke behov for å justere tiltak og reformer med sikte på å forebygge uheldige utilsiktede konsekvenser, eller den kan tydeliggjøre behov for særskilte tiltak som kan bidra til langsiktig integrering eller kompensere faktiske forskjeller mellom kjønnene på et område. Med bruk av kjønnsperspektiv mener vi å stille spørsmål ved om det er systematiske ulikheter i livsstuasjon, som vil føre til ulike konsekvenser for henholdsvis kvinner og menn av tiltak og beslutninger.

Bak integreringspolitikken må det ligge en erkjennelse av at tross tilnærming i livsstil, finnes det fortsatt ulikheter mellom kjønnene. Disse ulikhetene har konsekvenser for fordelingen av økonomiske ressurser, ansvarsfordeling i familien, karriereutvikling på jobben og realisering av egne ønsker og ambisjoner. Ulikhetene får konsekvenser for hvem det er som sitter i maktposisjoner og fatter beslutninger, for vedtak som gjøres og for resultatene, uavhengig av om beslutningen var likestillingspolitisk motivert eller formålet var noe et helt annet. Resultatet kan være utilsiktet negativt, som vi har fått tilbakemeldinger om når det gjelder enkeltbestemmelser i Innvandringsloven, eller avgrensing av kriterier for tildeling av uføretrygd.

Men effekten kan også være omvendt. Når man begynte å prøve ut gruppearbeid som metode i grunnskolen, var det ikke motivert ut fra likestillingshensyn, men man fant likevel en klar tendens til at de mindre selvhevdende jentene også er mer pliktoppfyllende enn gutta. De får ofte ansvaret for å lede gruppa og få gruppearbeidet i havn, de utvikler seg faglig og får samtidig trening i å legge fram for klassen. Et tilsynelatende kjønnsnøytralt pedagogisk prosjekt viste seg mao å ha en positiv tilleggseffekt på likestilling.

Pilotprosjekter med sikte på å integrere kjønnsperspektiv i kommunalt- og fylkeskommunalt planarbeid viser at økt kvinnedeltaking i den kommunale planprosessen fører til at visse politikkområder gis høyere prioritet. Kvinner representerer verdier knyttet til nærmiljø og familie, bærekraftig produksjon og forbruk, fleksibel tidsorganisering i arbeidslivet, omsorg for barn og eldre og hverdagslivets organisering. Også kvinner er opptatt av veibygging og annen infrastruktur, men ulikheter i livssituasjon gir forskjellige prioriteringer. Jenter og kvinner er aktive i miljøorganisasjoner. Oppstår det konflikt mellom miljøhensyn og næringsinteresser vil det ofte være slik at kvinner prioriterer miljøhensyn foran andre politiske eller økonomiske avveininger.

Likestillingshensynet må selvfølgelig vurderes opp mot andre politiske hensyn. Det avgjørende er at en slik avveining regelmessig foretas og at denne beslutningsprosessen er åpen for innsyn. Målet er at kjønnsperspektivet sitter som en ryggmargsrefleks og automatisk vurderes, før beslutninger fattes og tiltak iverksettes, samme hvilket politikkområde det er snakk om.

Hvor går så veien videre?

La meg nå nevne tiltak som skal iverksettes.

1. Likestillingspolitisk redegjørelse i Stortinget, basert på rapporter fra departementene. Hatlandutvalget.

   Regjeringen vil innføre en likestillingspolitisk redegjørelse i Stortinget. En slik redegjørelse er en god anledning for Stortinget til å drøfte nye innsatsområder og justeringer i Regjeringens politikk på et viktig politisk område. I redegjørelsen vil jeg basere meg på kjønnsoppdelt statistikk og informasjon fra Statistisk Sentralbyrå, relevante forskningsresultater og på rapporter fra departementene om hvordan kjønnsperspektiv og likestilling ivaretas på politikkområdene og om utvikling av rutiner, ansvarsforankring og andre institusjonelle grep som kan sikre varig integrering. Vi vil gjøre regelmessige analyser av samfunnsutviklingen i et kjønnsperspektiv, av arbeidet for å nå likestillingsmålene og innarbeiding av kjønnsperspektiv og likestilling på alle politikkområder.

   Rapporteringsplikten til Barne- og familiedepartementet har ført til økt oppmerksomhet og bidratt til å utvide perspektivet og nedslagfeltet for likestillingspolitikken. Rapporteringen vil heretter bli knyttet opp mot redegjørelsen for Stortinget. Fortsatt høy profil på likestillingsarbeidet vil bli sikret ved at rapporteringsplikten blir supplert med andre tiltak og innfallsvinkler som bidrar til å sikre at den positive utviklingen fortsetter.
2. Politisk og administrativ forankring av likestillingsarbeidet.
   Utøvelsen av det overordnete politiske ansvar for likestilling som allerede ligger hos alle Regjeringens medlemmer skal styrkes. Regjeringen i Statsråd og statsrådene i faste og i mer ad hoc-pregete utvalg må hver i sær bære med seg og løfte fram kjønnsperspektiv og likestilling i drøftingen av alt fra Europaspørsmål til forskning, verdiskapning og IT.
   Integrering innebærer at likestilling er forankret i Regjeringen på alle politikkområder, og statsrådene har et overordnete ansvaret for likestilling. Men viktige samfunnspolitiske spørsmål samordnes i statssekretærutvalg. Eksempler er Regjeringens langtidsprogram 1997-2001, inntektspolitikk og sysselsetting. Det er viktig å synliggjøre likestilling på høyt politisk nivå. Det signaliserer prioritet og status. Statssekretærene er "vise-statsråder". De gjør fotarbeidet for statsrådene og er krumtapper i det politiske arbeidet i Regjeringen og i departementene. Statssekretærene skal nå få et særlig navn for at likestillingshensynet utredes og ivaretas i beslutningsprosessen i departementene. Statsrådene skal vite at likestillingspolitiske hensyn er vurdert og eventuelle konsekvenser tydeliggjort i beslutningsgrunnlaget før vi tar vår avgjørelse.

   Videre skal særlige tiltak utvikle likestillingsforståelsen og styrke samordningen på viktige politiske satsingsområder, ved regelmessige møter på statsekretærnivå, for å få drøftet konsekvenser for likestilling av aktuelle tiltak og reformer. Statsekretærene forutsettes å ivareta likestillingshensynet i det løpende arbeidet i statssekretærutvalg og andre samordningsfora uavhengipg av tema eller overordnet formål. Likevel kan det være nyttig å sette av særskilt tid til å drøfte spesielle likestillingsutfordringer knyttet til saksområdene. Dette vil bidra til en generell bevisstgjøring om kjønnsproblematikk. Det vil også bidra til en klargjøring av likestillingshensynet på konkrete saksområder.

   Det vil også være naturlig at statssekretærene får en rolle i forberedelsen av den likestillingspolitiske redegjørelsen i Stortinget, ved at departementenes likestillingsrapporter undergis politisk behandling av statssekretærene.

   God politisk forankring vil være et viktig virkemiddel for å løfte likestillingsarbeidet i Regjeringen og på fagområdene. Det er likeledes behov for å styrke forankringen i administrasjonen. Departementsråden har det overordnete ansvaret for at det utvikles gode rutiner for integrering av likestillingshensynet i budsjett- og planprosessen og i det saksforberedende arbeidet med stortingsmeldinger, lovreformer, utredninger, mandatformuleringer og andre virkemidler i departementet. Det kan være behov for å styrke utøvelsen av dette ansvaret gjennom at utredning av utviklingsbehov og konkrete arbeidsoppgaver legges til personer/posisjoner i embetsverket for oppfølging og iverksetting.

3. Aktivering av utredningsinstruksen og nedsetting av interdepartementalt utvalg.

   Vi setter i gang et utvalg med representanter fra ulike departementer som skal utarbeide en vegledning og en eksempelsamling for å styrke bruken av utredningsinstruksen som et likestillingspolitiske virkemiddel.

   Grunnlagsarbeidet er allerede gjort. Vi har en revidert utredningsinstruks som fastslår at departementene skal forelegge for Barne- og familiedepartementet alle saker som har vesentlig betydning for likestilling. Det er et krav som forusetter at konsekvenser for henholdsvis kvinner og menn i ethvert tilfelle vurderes, uavhengig av om det aktuelle forslaget er likestillingspolitisk begrunnet, eller gjelder saksfelt der de likestillingspolitiske konsekvensene er betydelige, uten spesifikk likestillingspolitisk begrunnelse. Om nødvendig skal forslaget forelegges Barne- og familiedepartementet for vurdering av om ytterligere utredning er nødvendig. Målet med konsekvensutredningen vil være å synliggjøre virkninger av forslaget for henholdsvis kvinner og menn og for målet om full likestilling.

   Hovedoppgaven til arbeidsgruppa vil være å drøfte hva som ligger i kravet om forhåndsvurdering. Hvor omfattende vurderingen må være, hvordan bestemme terskelen for nå en sak skal forelegges BFD for vurdering, og hva skal en evt. videre utredning inneholde. Veiledningen bør inneholde gode rutiner for slike analyser. Arbeidsgruppa bør også utarbeide en klargjørende eksempelsamling med gode analyser.

   Tiltaket er i tråd med Handlingsplanen fra FNs 4. kvinnekonferanse i Beijing som inneholder krav om forhåndsutredning av alle relevante beslutninger, tiltak og reformer for hvordan de vil berøre henholdsvis kvinner og menn.

   Tiltaket er også en oppfølging av NOU 1995:15 "Et apparat for likestilling" der Hatland-utvalget foreslår at den reviderte utredningsinstruksen endres, slik at at det gis pålegg om at likestillingspolitiske konsekvenser uansett omtales og vurderes i alle offentlige utredninger, forskrifter, proposisjoner og meldinger til Stortinget på lik linje med økonomiske og administrative konsekvenser. Hensikten er å formalisere kravet om å integrere kjønnsperspektivet og likestilling i alt offentlig utrednings- og reformarbeid.

Opplæring i likestilling.

Til syvende og sist er det et spørsmål om kompetanse. Å få med seg kjønnsperspektiv og likestilling på alle politikkområder krever at nøkkelpersoner på alle politikkområdene har gode kunnskaper om likestilling. Det vil være behov for å styrke likestillingskompetansen på områder hvor det hittil har vist seg vanskelig å konkretisere likestillingsrelevans.

Jeg vil anbefale alle departementer å vurdere om det er behov for å styrke kompetansen på likestillingsområdet. Barne- og familiedepartementet vil utviklet et faktaorientert seminaropplegg om likestilling, som kan tilbys departementenes politiske og administrative ledelse, og senere også andre sentrale personer i samfunnslivet.

Vi er på gang med noe spennende, et knippe nye tiltak som skal sette fart i likestillingsprosessen. Ny mark skal under plogen fo rå rydde nye teiger der likestilling på nytt skal blomstre og få gode kår. Og kanskje vil også disse blomstene vekke internasjonal oppmerksomhet og gi også kvinner (og menn) i f.eks. Japan ny inspirasjon i arbeidet for like kår.