Forsvarsminister Jørgen Kosmo

Den sikkerhetspolitiske situasjon i Russland

18 februar 1995

Innledning.

La meg aller først takke for denne muligheten til å diskutere en av de helt sentrale premissene for forsvarsplanleggingen i landet vårt, nemlig utviklingen i Russland.

Peter den Store skal, sikkert litt oppgitt, engang ha sagt at "Russland er det landet der ting som ikke kan skje, likevel skjer". Russisk historie har, opp igjennom århundrene og helt til idag, vist at Peter Tsar nok var inne på noe. Utviklingen har ofte vært preget av voldsom dramatikk og helt uventede politiske tverrvendinger, som for eksempel undertegnelsen av ikke-angrepspakten mellom erkefiendene Sovjetunionen og Tyskland i 1939.

Inntrykket av dramatikk er i våre dager blitt kraftig forsterket ved den mediedekning som gis begivenhetene i Russland. Det er verd å huske at en militæraksjon som den i Tsjetsjenia inntil for ikke så mange år siden knapt hadde vært kjent, og absolutt ikke hadde vært inne i stua hos oss på direktesendt fjernsyn. At mediedekningen er blitt såpass bra, er selvfølgelig en god ting. Den krever imidlertid at vi må anstrenge oss for ikke å bli blendet av enkeltbegivenhetene: vi må på sett og vis ta et skritt tilbake, forsøke å se tingene i sammenheng, og avdekke de mer langsiktige utviklingstrekkene.

Gjør vi det, ser vi at noen faktorer er relativt konstante, for eksempel:

• Russland er, og vil i overskuelig tid fortsette å være, den dominerende militærmakt i Europa, til tross for nedgangen i styrkenivå.
• Det vil være en sentral oppgave for landets myndigheter å sikre landets territorium; dette innebærer blant annet forsøk på å sikre at utviklingen i nabolandene, spesielt tidligere sovjetrepublikker ("det nære utland"), ikke går i en retning som kan føre til en økt trussel mot Russland.
• Nordvestrussland, inklusive Kola, vil i fremtiden være av stor -og sannsynligvis økende- strategisk betydning for Russland. Dette fordi størstedelen av landets strategiske atomvåpen vil være ombord i undervannsbåter som har hjemmehavn på Kola, og fordi det er en viktig militær oppgave å beskytte disse.
• Norge og Russland har felles grense. Dette kan virke banalt, men det er viktig å huske på at vi, enten vi vil eller ikke, må forholde oss til naboen i øst uansett styresett og militær utvikling.

Andre faktorer er det mye vanskeligere å ha oversikt over, spesielt når det gjelder den politiske og økonomiske utvikling i Russland. Vi har en tendens til å glemme de enorme omveltningene som landet har gjennomgått på disse feltene i løpet av en femårsperiode, som jo i fra en historikers synsvinkel er et veldig kort tidsrom. Forsøker vi å ta et skritt tilbake, vil vi se at mye positivt er skjedd: frie valg, en relativt fri presse, tilbaketrekningen av styrker fra de tidligere Warszawapakt-landene, en veldig bedring av menneskerettighetene, økning av kontaktene og samarbeidet med de vestlige land på nær sagt alle felt, og så videre. Samtidig ser vi strømninger som peker i motsatt retning: begivenhetene høsten 1993 med beleiringen av det russiske parlamentet, sterke nasjonalistiske strømninger, militæraksjonen i Tsjetsjenia, for å nevne noen.

Jeg tror det vil være nyttig å gå litt nærmere inn på noen av disse momentene. Først kunne jeg tenke meg å si noe om utviklingen i det området som i hele etterkrigstiden er blitt betraktet som kilden til den tradisjonelle trussel, nemlig den tidligere Sovjetunionen.

Politisk utvikling i Russland

I den politiske utviklingen innad i Russland står som kjent utfordringene i kø. Russland er i dag et land som befinner seg i spenningsfeltet mellom et tradisjonelt sovjetisk styresett og økonomisk system og en demokratisk politisk kultur med markedsøkonomiske ambisjoner. De politiske begivenheter i Russland i siste halvdel av 1993 viste at president Jeltsin og den daværende nasjonalforsamling - Det øverste sovjet - ikke maktet å utvikle noen felles samarbeidsplattform. Jeltsin-administrasjonens reformlinje i politikk og økonomi var ikke forenlig med selve grunnsynet til flertallet i Det øverste sovjet. Med utgangspunkt i en folkeavstemning i april 1993, hvor president Jeltsin fikk relativt solid støtte til sin reformpolitikk, var presidentens holdning at han hadde større legitimitet enn Det øverste sovjet, som jo ble valgt mens Sovjetunionen fortsatt eksisterte.

Oppløsningen av Nasjonalforsamlingen den 21. september 1993 representerte derfor slutten på en prosess hvor maktkampen mellom de utøvende og lovgivende myndigheter hadde stanset reformprosessen fullstendig. Samtidig var de fleste samfunnsfunksjoner i ferd med å gå i stå. Hendelsesforløpet fra utstedelsen av dekretet om Nasjonalforsamlingens oppløsning og fram til stormingen av "Det hvite hus" 4. oktober 1993 er vel kjent i hovedtrekk. Jeg vil likevel nevne et par interessante trekk i denne prosessen, som forteller en del om den politiske kultur i vårt store naboland, og som nok fremdeles er gyldige.

For det første: Måten maktkampen ble avgjort på. President Jeltsin besluttet å sette inn regulære væpnede styrker mot et tross alt lovlig valgt statsorgan. På den annen side kunne det være vanskelig å se hvordan et konstruktivt samarbeid skulle organiseres i en situasjon der den politiske struktur i landet mer eller mindre allerede hadde forvitret. Presidentens vurdering var at Det øverste sovjet som organ var blitt en anakronisme, og burde elimineres for å kunne gjenoppta reformprosessen.

For det andre: De væpnede styrkers rolle i maktkampens siste fase. President Jeltsin hadde på forhånd sikret seg støtte fra eliteavdelinger i Moskva-området, for å være sikker på å kunne gjennomføre aksjonen.

Det er i russisk historie ingen tradisjon for at landets væpnede styrker brukes mot egen befolkning, og motviljen rapporteres også å ha vært betydelig. Det militære apparatets støtte til presidenten er også idag et av de største usikkerhetsmomentene når man skal forsøke å vurdere den politiske utviklingen i Russland.

Det var flere årsaker til at russerne gikk til stemmeurnene 12. desember 1993, nemlig folkeavstemningen over Jeltsins utkast til ny grunnlov, og valg av ny Nasjonalforsamling. Den nye grunnloven gir presidenten omfattende fullmakter, og reduserer den lovgivende forsamling til et sandpåstrøingsorgan i mange sammenhenger. Eksempelvis er det presidenten som utnevner regjeringssjef og statsråder og han er langt på vei enerådende i utenriks- og sikkerhetspolitikken. Han har også avgjørende innflytelse i budsjettspørsmål. Bakgrunnen for en slik "ubalansert" grunnlov er å finne i Jeltsins overbevisning om at dette var den eneste veien å gå for å sikre en noenlunde stabil og forutsigbar utvikling av den videre reformprosess.

Et viktig element i den nye politiske struktur er at Russland ikke får noe parlamentarisk system. Regjeringen vil institusjonelt være uavhengig av Nasjonalforsamlingen, men vil stå ansvarlig bare overfor presidenten.

Valget på ny Nasjonalforsamling, kalt Føderasjonsforsamling, resulterte som kjent i en betydelig oppslutning for ekstreme politiske grupperinger - både kommunistene og de såkalte nasjonalister, med lederen Sjirinovskij i spissen. Oppslutningen, spesielt omkring nasjonalistene, gjenspeiler et grunntrekk i det russiske folk, hvor behovet for en sterk leder er stort. Forklaringen på den for mange uventet store støtte til Det liberal-demokratiske parti ligger i mange russeres protest mot de sosiale og økonomiske forhold under president Jeltsins styre, og i det faktum at Sjirinovskij under valgkampen var dyktig til å markedsføre sin egen politikk.

Kort sagt vil funksjonsdyktigheten til det nye russiske politiske system vise seg gjennom praktisk politisk virksomhet, og hittil kan det synes som om det er et stykke frem til noen reell politisk stabilitet, særlig hvis man tar i betraktning den politiske turbulens i kjølvannet av Tsjetsjenia-aksjonen. Det er en spesiell utfordring for oss i Norge, som Russlands naboer, å følge med i den politiske utvikling i landet. Vi må tilstrebe et best mulig samarbeid på et balansert og jevnbyrdig grunnlag. Det er viktig at vi bidrar konstruktivt til utviklingen mot demokrati og stabilitet i Russland.

Utviklingen innenfor de væpnede styrker

Den tradisjonelle militære trussel har antatt en helt annen karakter enn tidligere, og de sikkerhetspolitiske utfordringer i dag omfatter andre faktorer enn de rent militære. Denne vurdering er gyldig både for de totale rammebetingelser for vår forsvars- og sikkerhetspolitikk og for de utfordringer vi står overfor i vårt forhold til Russland. Dersom vi ser på hovedelementene i trusselbegrepet - intensjon og kapasitet - kan vi fastslå at de nåværende russiske myndigheter neppe har intensjoner om å bruke militær makt mot noen del av NATO. I spørsmålet om kapasitet, har vi i dag grunn til å anta at evnen til å iverksette militære operasjoner av større omfang mot vestlig område er betydelig redusert. Sovjetunionens oppløsning representerte en oppsplitting av den militære organisasjonen. Det militære materiell -inklusive kjernevåpen-som var lokalisert i de enkelte Sovjet-republikker, ble i mange tilfeller overtatt som nasjonal eiendom av de nye selvstendige stater. I tillegg ligger en god del av og produksjonskapasiteten innenfor den militære sektor utenfor Russland, blant annet i Ukraina og Kasakhstan.

Parallelt med denne oppsplitting, mistet den russiske soldat sin fiende, og de økonomiske overføringer til den militære sektor gikk drastisk ned. I løpet av de siste årene er forsvarsbudsjettene blitt kraftig redusert, og våpenproduksjonen er gått sterkt ned. Den kritiske budsjettsituasjonen fører også til problemer med tilførsel av reservedeler og drivstoff til de væpnede styrker.

Nedtrekkene i militær sektor har også vidtrekkende konsekvenser for personellsituasjonen. I henhold til "Forsvarsloven", som ble vedtatt i 1992, heter det at de russiske væpnede styrker skal ha en personelloppsetning tilsvarende 1% av landets befolkning, det vil si 1,5 millioner mann. Det representerer en reduksjon på flere millioner i forhold til størrelsen på de sovjetiske styrker under den kalde krigen. Det som uansett er klart er at russerne i dag sliter med omfattende personellmangler i ulik grad innenfor samtlige forsvarsgrener. Den framtidige størrelsen på de russiske væpnede styrker vil selvsagt også være avhengig av den økonomiske utvikling i landet, av den framtidige trusseloppfatning, og av hvilken prioritet som gis til det militære apparat.

Et annet resultat av lavere budsjetter og endringer i fiendebildet, er russernes planer om reorganisering av landets væpnede styrker. På tilsvarende måte som NATO har iverksatt sin nye styrkestruktur, legger også Moskva opp til en omlegging fra de tradisjonelle tungt utrustede panseravdelinger til bruk i en storkrig i Europa. Tendensen går i retning av lettere utrustede mobile styrker, som skal kunne settes inn i mindre konflikter enten i uroområder i Russlands "Nære utland" eller i fredsbevarende/fredsopprettende operasjoner innenfor en SUS-ramme (Samveldet av Uavhengige Stater) eller i FN-regi. Omleggingen får også konsekvenser for den militære utvikling i vårt primære interesseområde i Nordre (tidligere Leningrad) Militærdistrikt.

Flere hundre tusen soldater og offiserer er blitt ført tilbake til russisk jord, og selv om flere vestlige land har bidratt både økonomisk og på annen måte, har den meget omfattende tilbaketrekningen vært et stort løft for det militære system i Russland.

Den militære utvikling i Nordområdet

Reorganisering av de væpnede styrker i Russland, påvirker også situasjonen i Norges interesseområde, nemlig Nordre Militærdistrikt, og Kola-halvøya spesielt. Som et resultat av den militære tilbaketrekning som jeg allerede har vært inne på, har Russland mistet sine framskutte områder i Europa. Mens det daværende Leningrad Militærdistrikt under den kalde krigen spilte en sekundær rolle, først og fremst som utplasseringssted for relativt lavt bemannede avdelinger med eldre materiell, lå de framskutte områdene lenger vest i Europa. Som erstatning for bortfallet av disse områdene, omfatter det framskutte området nå også Nordre, Moskva og Nord-Kaukasus Militærdistrikter. Dette betyr at Nordre Militærdistrikt spiller en mer sentral rolle som utplasseringssted for deler av de nye russiske mobile styrker med mer moderne materiell.

Den militære utvikling i de nevnte militærdistrikter og på Kola spesielt karakteriseres av flere utviklingstrekk. For det første er betydelige mengder materiell blitt overført til dette området i sammenheng med den tidligere nevnte styrkeuttrekking. Det kan være en indikasjon på en oppgradering av området, men kan også illustrere behovet for lagringsplass for materiell. Uansett er resultatet at den materiellmessige kapasitet i nord, spesielt på flysiden, er blitt betydelig bedret. Imidlertid vanskeliggjør den kritiske økonomiske situasjon mulighetene for øvelser og vedlikehold av det materiell som blir overført. Foruten den materiellmessige kapasitetsøkning som ligger i overføring av materiell fra andre områder, står betydelige mengder materiell på lager i påvente av destruksjon.

For den russiske Nordflåte på Kola, viser utviklingen at russerne i langt høyere grad enn tidligere er nødt til å prioritere. Som kjent er det her oppe vi finner hovedtyngden av Russlands sjøbaserte kjernefysiske gjengjeldelsesevne, og det er all grunn til å tro at denne del av de væpnede styrker fortsatt vil ha høyeste prioritet i russisk militær planlegging. Nordflåten forøvrig har som kjent et relativt nytt hangarskip under oppøving i de nordlige farvann, som vi må anta legger beslag på betydelige ressurser.

På landsiden oppgir russerne selv at antallet aktive divisjoner på Kola fortsatt er to - en nær opp til norskegrensen, og en noe lenger syd. Disse divisjonene er imidlertid ikke fullt oppsatt med personell. Som kjent reduserer CFE-avtalen om konvensjonell nedrustning antallet offensive våpentyper i Europa generelt. Spesielle begrensninger er lagt på det tillatte styrkenivå i den såkalte ytre sone, som på russisk side omfatter Nordre og Nord-Kaukasus Militærdistrikter. Det avtalte antallet materiell for denne sonen ønsker Moskva nå å reforhandle. De gjør det med henvisning til den endrede sikkerhetspolitiske situasjon i Europa etter CFE-avtalens undertegnelse og med det økede behov for stridsmateriell i Nord-Kaukasus Militærdistrikt som et resultat av konflikter i Russlands sydlige områder.

Fra vestlig side ønsker vi ikke å påbegynne en reforhandling av hele eller deler av CFE-avtalen, på grunn av den dominoeffekt en gjenåpning av forhandlingene kan ha, og på grunn av avtalens kompleksitet. Vi mener at det spørsmål som er reist bør kunne løses innenfor rammene av den eksisterende avtale.

Nordområdets strategiske betydning

Tradisjonelt har Nordområdet vært et strategisk meget viktig område for russerne, først og fremst på grunn av tilgangen til de vestlige havområder, og det faktum at store deler av Kola-halvøyas nordkyst er isfri året rundt. Dette var noe av bakgrunnen for at Sovjetunionen bygget opp en flåte med strategiske ubåter i dette området, og det er fortsatt en forklaring på den prioritet som Kola og havområdene utenfor i dag har og vil ha. Men det er flere andre forhold som peker mot en ytterligere russisk vektlegging på de nordlige havområder og Kola.

Ett forhold er konsekvensene av de inngåtte strategiske nedrustningsavtaler - START I og START II. Dersom disse avtalene blir gjennomført, vil det innebære en forskyvning av USAs og Russlands strategiske kapasitet mot sjøen. Årsaken er at reduksjonene i antallet stridshoder på langtrekkende sjøbaserte systemer er mindre enn reduksjonene i de landbaserte systemer. En slik forskyvning vil virke positivt på den kjernefysiske stabilitet mellom USA og Russland, fordi de strategiske ubåter til havs er langt vanskeligere å slå ut for en motpart enn faste installasjoner på land.

Konsekvensen av forskyvningen mot sjøbaserte systemer, er at de strategiske ubåter i Nordflåten vil få større relativ betydning enn tidligere, til tross for at store reduksjoner vil finne sted også her. Denne utviklingen bidrar til å øke den strategiske betydning av de nordlige områder for Russland. Sett fra et norsk sikkerhetspolitisk synspunkt er dette ikke et positivt utviklingstrekk, selv om totaliteten i START-avtalene, med store nedskjæringer i USAs og Russlands strategiske kjernevåpen, er et positivt skritt i riktig retning.

Det andre forholdet som peker i retning av økt russisk vektlegging av de nordlige områder, knytter seg til de siste års geopolitiske utvikling i Europa. Russland har trukket seg ut fra de sentral- og østeuropeiske land, og fått nye selvstendige stater som Ukraina og Hviterussland som naboer mot vest. Kombinert med uttrekkingen av de russiske styrker fra de tre baltiske stater, fører dette til en vektforskyvning ut mot flankene, og spesielt mot nord, hvor de strategiske styrker er utplassert. Resultatet av endringene er at de tre russiske militære baseområder lokalisert lengst vest vil ligge i Østersjøområdet (Kaliningrad og Finskebukta) og på Kola. Denne utviklingen kan i neste omgang få konsekvenser av militær og strategisk karakter dersom Russland igjen bygger opp sin militære kapasitet, eller dersom russisk forsvars- og sikkerhetspolitikk skulle få en mer offensiv karakter.

Konsekvenser for norsk forsvars- og sikkerhetspolitikk.

Den politiske og militære utvikling i Russland er en viktig premiss for norsk forsvars- og sikkerhetspolitikk. Vårt lands geografiske beliggenhet, med felles grense mot Russland i nord, er i dobbelt forstand en utfordring for oss. På den ene siden vil den militære styrkekonsentrasjon og den strategiske betydning av Russlands nordvestre hjørne alltid måtte veies inn når vi drøfter våre sikkerhetspolitiske utfordringer og planlegger vårt forsvar. På den annen side representerer vårt naboskap i nord et potensiale for samarbeid om felles oppgaver. Utfordringen blir å finne den rette balansen mellom disse to aspektene.

Tar vi et skritt tilbake er det grunnlag for å si at den gunstige utviklingen i øst-vest forholdet de siste år har lagt grunnlaget for sikkerhetspolitiske omprioriteringer i samtlige østlige og vestlige land. Nedrustningsavtaler som omfatter både konvensjonelle og strategiske våpensystemer bidrar til å redusere spenningsnivået mellom stater, og er et ledd i utviklingen av bedrede tillitsforhold.Totalt sett er det ingen tvil om at den militære situasjon i nord påvirkes positivt av nedrustningsavtalene. Alle er tjent med et lavere rustningsnivå.

Det står allikevel fast at de militære styrker på Kola forblir en sikkerhetspolitisk utfordring for oss. Og spesielt er det grunn til å være oppmerksom på de store miljøutfordringer som ligger i håndteringen av det kjernefysiske avfall i dette området. For å takle disse problemene, er internasjonalt samarbeid en absolutt nødvendighet. Fra norsk side er vi opptatt av å bedre våre muligheter til innsyn i miljøproblemene gjennom en utbygging av samarbeidet med russerne i nord, både bilateralt og i samarbeid med våre NATO-allierte.

Den største usikkerhetsfaktor knytter seg likevel til den politiske utvikling i Russland. Det som er vanskelig å forutse, og som er en kritisk faktor i våre vurderinger, er ikke først og fremst utviklingen i Russland på kort sikt. De mer langsiktige virkninger av nasjonalistenes, og også kommunistenes, betydelige støtte ved siste valg, kan være langt mer omfattende enn de kortsiktige. Dette er en ukjent faktor i ligningen som vi må leve med.

Det som ligger fast, er at Norge fortsatt må ha et troverdig og balansert forsvar, for å trygge vår sikkerhet, integritet og frihet. Vi må sørge for at vi har en fast forankring i de nye samarbeidsstrukturer som er i ferd med å utvikle seg på det forsvars- og sikkerhetspolitiske området. Vi må basere vår egen sikkerhet på de realiteter som råder i det nye Europa, med et nytt og endret NATO og med økte roller og oppgaver for VEU og Den europeiske union. En utfordring i tiden foran oss blir å balansere

behovet for sikkerhet gjennom det allierte fellesskap på den ene siden, og nødvendigheten av nye samarbeidsmønstre i forhold til våre tidligere motstandere.

Lagt inn 12 juli 1995 av Statens forvaltningstjeneste, ODIN-redaksjonen