Forsvarsminister Jørgen Kosmo

Langsiktige utfordringer for Forsvaret

Oslo Militære Samfund, 8. januar 1996

Deres Majestet, Forsvarssjef, mine damer og herrer

Innledning

En analyse av langsiktige utfordringer for Forsvaret må ta utgangspunkt i dagens sikkerhetspolitiske rammebetingelser og omfatte en gjennomgang av hvorledes disse rammebetingelsene vil kunne utvikle seg inn i neste årtusen. Etter den kalde krigens opphør har vi måttet planlegge og utvikle Forsvaret i lys av betydelig usikkerhet med hensyn til mulige endringer i det internasjonale sikkerhetspolitiske bilde. På grunn av fortsatt usikkerhet og uforutsigbarhet når det gjelder den internasjonale situasjon, vil dette også være måten vi må møte de langsiktige utfordringene på.

De senere år har vært preget av en nødvendig og betydelig omstilling i vårt forsvar, og av at vi både søker å se nye muligheter og tilpasse oss nye krav som vårt medlemskap i internasjonale organisasjoner forplikter oss til. Vi kan ikke betrakte Forsvaret uavhengig av en bredere sikkerhetspolitisk sammenheng. Vi må bidra til sikkerhet i Europa, samtidig som vi beholder evnen til invasjonsforsvar. Norge kan ikke basere seg på ensidig import av sikkerhet. Vi er forlengst også blitt eksportør. Vårt internasjonale engasjement har dokumentert vår evne til å operere også utenfor vårt eget område, og det skal vi være stolte av. Viktigst av alt: Vi bidrar til fredsbevarende arbeide der det er behov for det, samtidig som det gir oss reell sikkerhetspolitisk gevinst hos de vi er avhengige av hvis vi selv skulle trenge støtte. Dermed bidrar vårt utenlandsengasjement også til økt forsvarsevne. Manglende deltakelse ville isolere oss i vårt arbeide i NATO, VEU og FN, og det kunne få alvorlige følger for vår egen forsvarsevne.

Samtidig ligger det tradisjonelle grunnlaget for vår forsvars- og sikkerhetspolitikk fast. Det samme gjelder NATOs kjernefunksjoner. En langsiktig utfordring er å sikre at de nye oppgaver kan planlegges, finansieres og utføres på en måte som ikke reduserer, men styrker evnen til å løse de tradisjonelle oppgaver. For Norge betyr dette at det vi gjør ute, må ha relevans for oppgavene hjemme. I NATO-samarbeidet blir likeledes den sentrale utfordringen å sørge for at de nye oppgavene også virker til å styrke alliansens kjernefunksjoner. Kapasiteter som utvikles eller anskaffes til bruk i fredsoperasjoner, bør også være anvendelige i et mer klassisk forsvar av eget territorium. Vår internasjonale kompetanse må tuftes på invasjonsforsvarets sterke sider.

Den internasjonale situasjon preges fortsatt av betydelig usikkerhet.

Dette har vi også erfart i det året vi nå har lagt bak oss. Den tragiske konflikten i det tidligere Jugoslavia preget store deler av det sikkerhetspolitiske bildet i Europa i 1995. Deler av det tidligere Sovjetunionen opplever fortsatt ustabilitet og uro. Dette samme gjelder områder i Nord-Afrika og Midt-Østen, områder som i utgangspunktet synes å være av liten betydning for Norges situasjon, men som over tid også vil kunne påvirke oss, om enn mer indirekte.

På den annen side har 1995 også vært et år med fremgang og lyspunkter. Arbeidet med å få til en varig fredsløsning i det tidligere Jugoslavia har tatt et langt skritt fremover. Det arbeides videre med å inkludere de øst- og sentraleuropeiske land i de europeiske sikkerhetsstrukturer. Det samme gjelder arbeidet for å få til en bedre koordinering og arbeidsdeling mellom de organisasjoner som har en sikkerhetspolitisk rolle å spille i Europa etter den kalde krigens slutt. Likevel vil jeg understreke følgende: Fortsatt gjenstår mye av det viktigste arbeidet. Det finnes ingen enkle og lettvinte løsninger på de utfordringer vi står overfor. Jeg er av den overbevisning at denne erkjennelsen i seg selv ikke bare er viktig. Den er også en nødvendig forutsetning for vårt forsvars- og sikkerhetspolitiske engasjement inn i det neste årtusen. Det forhold at vi nå befinner oss i en situasjon der veien i stor grad blir til mens vi går, stiller store krav til alle som skal møte disse utfordringene på de ulike nivåer. Dette er et ansvar vi må være oss bevisst og ta alvorlig. Derfor er det et savn at den forsvars- og sikkerhetspolitiske debatt i Norge har så få aktører.

IFOR og situasjonen i det tidligere Jugoslavia

Den kanskje viktigste sikkerhetspolitiske begivenheten i året som gikk, var beslutningen om å sette inn en omfattende flernasjonal styrke under NATO-ledelse i Bosnia-Herzegovina. Dette er også et naturlig utgangspunkt for å belyse de endrede sikkerhetspolitiske rammebetingelser Norge og resten av Europa opplever i dagens situasjon. I denne sammenheng kan ikke implementeringsstyrken (IFOR) utelukkende betraktes som en militær operasjon. Utplasseringen av IFOR, og selve sammensetningen av styrken, er også et uttrykk for den nye tid vi lever i, og for de endringer som har funnet sted i de europeiske sikkerhetsstrukturer. Styrken er på mange måter også en prøvestein i arbeidet med å finne nye løsninger på nye utfordringer. På denne bakgrunn vil IFOR-operasjonen også kunne få konsekvenser for den videre utviklingen i NATO, den fremtidige utvidelsen av NATO, nordisk militært samarbeid og forholdet til Russland. Dette bare for å illustrere at IFOR er noe langt mer enn det som umiddelbart faller en for øye.

For Norge er deltakelsen i IFOR viktig av flere årsaker. IFOR-operasjonen må anses som en naturlig forlengelse av det omfattende FN-engasjementet i området. Vi står nå overfor en historisk mulighet til å gi et krigstrett folk fred. Å sikre freden i det tidligere Jugoslavia er viktig for stabiliteten i Europa som helhet. Det er også et poeng at Norge er en aktiv medspiller i løsningen av de utvidede oppgaver NATO har påtatt seg de senere år. Med vår lange erfaring fra fredsbevarende operasjoner har Norge viktig kompetanse å bidra med til IFOR-operasjonen i det tidligere Jugoslavia. På denne bakgrunn har Norge i fellesskap med de andre nordiske land gått inn med et betydelig bidrag, både i form av personell og materiell.

Det er ikke dermed sagt at IFOR-operasjonen vil være en enkel og uproblematisk affære. En rekke ulike utfordringer vil åpenbart prege både den militære og den sivile gjennomføringen av fredsavtalen. I denne sammenheng vil jeg understreke det nære forholdet som eksisterer mellom militære og sivile virkemidler. IFOR-operasjonen er ikke noe forsøk på å påtvinge partene en militær løsning på konflikten, men er en forutsetning og et grunnlag for den fredsbygging som partene selv og en rekke ulike sivile aktører vil måtte ta ansvaret for i årene som kommer. På denne bakgrunn blir IFOR-operasjonen bare et nødvendig utgangspunkt for en varig fredsløsning i regionen. Styrken er imidlertid godt rustet for det oppdraget den er satt til å utføre, både med hensyn til utstyr, personell og gjennomarbeidede operasjonsplaner. Dette er spesielt viktig for sikkerheten til det personellet som tjenestegjør i styrken, et forhold det blir lagt stor vekt på, ikke minst fra norsk og nordisk side.

Jeg vil også benytte anledningen til å takke norsk personell som gjør en meget god innsats for NATO og FN verden over. Som eksempel kan nevnes de meget positive tilbakemeldingene jeg har fått fra andre land som har samarbeidet med logistikkbataljonen og helikoptervingen i UNPROFOR. Dette vitner om norske offiserers og soldaters profesjonalitet, samtidig som det dokumenterer den enkeltes vilje til å ta ansvar under til dels meget vanskelige forhold.

Utviklingen i NATO

NATO har i 1995 fortsatt arbeidet med å utdype forbindelsene og samarbeidet østover. Studien om hvordan og hvorfor en utvidelse av NATO skal finne sted, er avsluttet, og 1996 vil bli brukt til å videreføre dialogen med partnerlandene. Ikke minst har det konkrete samarbeidet gjennom Partnerskap for fred (PfP) vist seg å være vellykket, et samarbeid som har gitt både NATO og NATOs samarbeidspartnere viktige praktiske erfaringer. For Norge er det av stor betydning å være en aktiv medspiller i denne prosessen og bidra til at spørsmålet om en utvidelse av NATO ikke skaper nye skillelinjer i Europa. Det sistnevnte gjelder fremfor alt i forholdet til Russland. Dette er en oppgave som kommer til å bli svært vanskelig.

Samtidig er det av stor viktighet for Norge at alliansens kjernefunksjoner opprettholdes og at det transatlantiske samarbeidet ikke svekkes. Et viktig supplement for Norge i denne sammenheng er det bilaterale samarbeidet som vi søker å opprettholde og styrke, ikke bare med USA, men også med andre av våre allierte og partnere. I løpet av de to siste årene er våre to viktigste forsterkningsavtaler med USA, COB-avtalen om forsyningsstøtte til fly og avtalen om lagring for en amerikansk marineinfanteribrigade, blitt reforhandlet. Dette har bidratt til å sikre et fortsatt stabilt og troverdig grunnlag for alliert støtte og tilstedeværelse i Norge i en krisesituasjon.

Ved deployeringen av IFOR har NATO demonstrert sin evne til å møte den nye type utfordringer som har oppstått i kjølvannet av den kalde krigens slutt. Samtidig er IFOR langt på vei en videreføring av Partnerskap for fred i praksis, der de allierte samarbeider med så ulike land som Russland, Polen, Sverige og Finland i en konkret militær operasjon. Jeg er overbevist om at IFOR-operasjonen vil bidra positivt til alliansens kapasitet til å håndtere de utfordringer vi vil stå overfor i fremtiden, og vil være et positivt skritt fremover i det viktige arbeidet med å etablere et strategisk partnerskap mellom NATO og Russland. I denne sammenheng vil den konsultasjonsmodellen som er etablert mellom NATO og Russland i forbindelse med IFOR-samarbeidet, også kunne bli retningsgivende for andre aspekter ved samarbeidet med Russland, både innenfor og utenfor rammen av PfP.

IFOR-operasjonen i det tidligere Jugoslavia innebærer at USA nok engang har engasjert seg for fullt i europeisk sikkerhet. 1995 har understreket hvor viktig dette er for arbeidet med å skape enhetlige og effektive løsninger som alle parter kan samle seg om. For land som legger stor vekt på den transatlantiske dimensjonen i NATO-samarbeidet, er dette et meget positivt signal.

Utviklingen i NATO reiser imidlertid også viktige økonomiske problemstillinger. Samtidig som NATO har gjennomgått en omstilling med tilpasning til nye oppgaver, er nasjonenes samlede bidrag til alliansens fellesfinansierte budsjetter redusert. Når ambisjonene ikke står i forhold til ressursene, blir det en voksende ubalanse mellom oppgaver og ressurser. Jeg oppfatter det som vår viktigste oppgave innen ressurssamarbeidet å arbeide for å gjenopprette balansen bl a ved å rasjonalisere ressursforvaltningen i NATO. Samtidig må de ressursmessige konsekvenser vurderes når det settes i gang nye tiltak, slik at ressursmangel ikke medfører uønskede konsekvenser på andre områder innen alliansen. Hvis disse problemene ikke løses, vil alliansens kjernefunksjoner kunne svekkes over tid. En internasjonal institusjons økonomiske ryggrad er avgjørende for institusjonens evne til å løse oppgavene.

Forholdet til Europa

Vårt forhold til Europa på det sikkerhetspolitiske området må fortsatt sees i lys av folkeavstemningen høsten 1994. Vi kan imidlertid ikke bruke dette som noe påskudd for å stille oss på sidelinjen i arbeidet med å videreutvikle de europeiske sikkerhetsstrukturer. Gjennom vårt medlemskap i NATO og vårt assosierte medlemskap i VEU har vi muligheter til å påvirke dette arbeidet. I de siste årene er det blitt fattet en rekke vedtak, både i NATO, EU og VEU, som har lagt grunnlaget for en økt forsvars- og sikkerhetspolitisk integrasjon i Europa. 1996 vil bli et viktig år i denne prosessen, med bl a Regjeringskonferansen i EU. Det engasjement og de forpliktelser vi påtar oss, bl a i VEU, vil være avgjørende for hvilken innflytelse vi får på utviklingen av en europeisk forsvars- og sikkerhetspolitisk identitet. Norge deltar av denne grunn aktivt i VEUs planarbeid, og vi har meldt styrker til VEU på linje med de fullverdige medlemmer. I tillegg legger vi, som jeg nevnte, stor vekt på å opprettholde en utstrakt og nær bilateral kontakt med våre europeiske allierte. Som forsvarsminister kan jeg allikevel ikke unnlate å gjøre oppmerksom på at vår manglende deltakelse på EUs Regjeringskonferanse i 1996, kan få stor betydning for våre egne sikkerhetspolitiske interesser.

Den sentrale målsettingen for Norge i dette arbeidet er å støtte utviklingen av den europeiske pilaren i NATO uten at dette går på bekostning av det tradisjonelle NATO-samarbeidet og de transatlantiske forbindelser. For noen vil dette kanskje fremstå som uforenlige målsettinger. Det er jeg imidlertid uenig i. En realistisk tilnærming til det økte forsvarspolitiske samarbeidet i Europa vil kunne bidra til å styrke effektiviteten og samholdet i alliansen. USA forventer handlingsdyktige allierte som er i stand til å påta seg en større del av ansvaret for sikkerheten i Europa.

Et positivt signal i denne sammenheng er fremgangen i arbeidet med Combined Joint Task Forces (CJTF) eller flernasjonale styrkepakker med deltagelse fra flere forsvarsgrener. Iverksetting av CJTF har vært vanskelig på grunn av uenighet om forholdet til den integrerte militære struktur i NATO. I den siste tiden har det imidlertid blitt gjort store fremskritt i drøftingene, og utsiktene til å komme frem til et godt sluttresultat synes nå gode. I praksis vil dette utvilsomt kunne forsterkes av de erfaringene som gjøres i den flernasjonale styrken i det tidligere Jugoslavia og av den tilnærmingen som Frankrike i den senere tid har foretatt til det forsvarspolitiske og til dels militære samarbeidet i NATO. Fra norsk side er det gledelig at Frankrike nå synes å legge større vekt på NATO. Ikke bare fordi Frankrike er en viktig europeisk alliert, men også fordi det øker sjansene for å komme frem til enhetlige og effektive sikkerhetsløsninger i Europa der NATO fortsetter å spille den sentrale rolle. For Norge er dette av vital betydning.

Utviklingen i Russland

Utviklingen i Russland er fortsatt av sentral betydning for Norges sikkerhet. Vi kan fremdeles ikke si noe sikkert om hvilken retning utviklingen i Russland vil ta og hva slags Russland vi vil stå overfor i fremtiden. Denne usikkerheten vil ventelig utgjøre en viktig dimensjon i norsk sikkerhetspolitikk også i årene som kommer. Parlamentsvalget som fant sted før jul, har på ny vist at det finnes sterke nasjonalistiske og tildels reaksjonære krefter i russisk politikk. Bl a av denne grunn knytter det seg stor spenning til presidentvalget som er planlagt i juni.

For Norge er det nødvendig å understreke at stabilitet i Europa ikke kan oppnås uten russisk medvirkning og at utviklingen i nordområdene ikke bare er noe som angår Norges sikkerhet. Det sistnevnte blir særlig klart innenfor et utvidet sikkerhetsbegrep der også andre forhold i tillegg til de rent militære trekkes inn.

Jeg vil her understreke betydningen av det arbeidet som gjøres på bilateralt og regionalt nivå overfor Russland. Under mitt besøk i Russland i desember ble det undertegnet to avtaler mellom Russland og Norge. En rammeavtale om forsvarsrelatert samarbeid mellom Norges og Russlands forsvarsdepartementer og væpnede styrker, og en avtale om bilateralt forsvarsrelatert miljøsamarbeid. Forsvarsminister Gratsjov og jeg var enige om behovet for tettere kontakt mellom norske og russiske offiserer, noe det vil bli arbeidet videre med både på norsk og russisk side.

Fra norsk side er vi meget opptatt av forurensningsproblemene i våre nærområder. Dette gjelder særlig den usikkerheten som er knyttet til faren for radioaktiv forurensning. I så måte representerer avtalen om forsvarsrelatert miljøsamarbeid et skritt i retning av aktivt å motvirke faren for radioaktiv forurensning i nordområdene. Samarbeidet skal blant annet gjennomføres ved å avholde konferanser og møter, gjensidige besøk, gjennomføring av felles undersøkelser, opplæring mm. Fra norsk side vil det bli lagt vekt på å innrette arbeidet mot praktiske problemstillinger. Vi må ikke bli så fokusert på de store problemene at vi ikke greier å ta de små skritt på den riktige veien.

Under mitt besøk i Russland ble vi derfor enige om å gjennomføre en felles kartlegging av kilder til radioaktiv forurensning i nordområdene, og å utarbeide en plan for å motvirke slik forurensning. Hensikten med en slik plan er å skape grunnlag for bilaterale og internasjonale tiltak for å sikre miljøet i nordområdene. Dette understreker at det bilaterale samarbeidet som finner sted i forholdet mellom Norge og Russland, er ment å supplere, og ikke erstatte, det arbeidet som ellers gjøres i regional og internasjonal sammenheng. Eksempler i denne forbindelse er den brede aktiviteten som foregår innenfor rammen av «Barentssamarbeidet», det arbeidet som gjøres innenfor EU og det trilaterale samarbeidet som nå er etablert mellom Norge, USA og Russland om militære forurensningsproblemer i nordområdene. For et lite land som Norge, er det viktig at flest mulig aspekter ved samarbeidet med Russland forankres i en større multilateral sammenheng.

Rustningskontroll og selvpålagte restriksjoner

Under mitt besøk i Russland ble det også anledning til å ta opp spørsmål i tilknytning til CFE-avtalen. At denne rustningskontrollavtalen ikke undergraves er av sentral betydning for Norges sikkerhet. Som direkte nabo er det viktig for Norge at Russlands militære disposisjoner er forståelige og forutsigbare. At Russland ikke overholder CFE-avtalens bestemmelser for den såkalte flankesonen bidrar til å skape usikkerhet om den militære situasjon i Norges nærområder. For Norge er det derfor viktig at den uklare tilstanden som nå hersker, ikke formaliseres eller gjøres permanent. Selv om Russland har overtrådt tidsfristen for en gjennomføring av avtalen, vil jeg understreke betydningen av at dialogen med russerne opprettholdes for å finne en forhandlingsløsning innenfor avtalens rammer. Ingen vil være tjent med en omfattende reforhandling av avtalen, eller at Russland trekker seg fra avtalen i sin helhet. Dette understreker betydningen av å løse de gjenstående problemene i tilknytning til CFE-avtalen i nært samarbeid med våre allierte og å unngå at dette blir fremstillt som et bilateralt spørsmål i forholdet mellom Russland og Norge.

Den russiske overskridelse av sonetakene representerer en formidabel utfordring både for Norge og NATO. Flere stater, blant annet USA, har flere ganger understreket at Russlands etterlevelse av CFE-avtalen er en test på Russlands evne og vilje til å spille en konstruktiv rolle i etableringen av en ny sikkerhetspolitisk orden i Europa. Når vi i dag faktisk står overfor en betydelig russisk overskridelse av sonetakene i avtalen, vil den videre håndtering bli avgjørende for hvilke sikkerhetspolitiske konsekvenser CFE-avtalen i siste instans vil få for Norge. I denne sammenheng vil Norge søke å opprettholde et vedvarende press på russiske og allierte myndigheter for å sikre støtte for bibehold av de aktuelle styrketak, og, i forlengelsen av dette, arbeide for en snarlig forhandlingsløsning i tråd med det allierte opplegg som allerede foreligger.

Det er lite bevegelse i arbeidet med å sikre russisk ratifikasjon av START II-avtalen om en nedbygging av de strategiske kjernevåpen i USA og Russland. Begrunnelsen for å nekte ratifikasjon knytter seg primært til økonomiske forhold, men Russlands beholdning av kjernevåpen tillegges stor symbolsk betydning, og i noen grad også økende militær betydning som følge av Russlands reduserte konvensjonelle kapasitet. I enkelte russiske kretser sees en nedbygging av kjernefysisk kapasitet som et forsøk på å undergrave Russlands posisjon som stormakt. Det er sannsynlig at det russiske parlamentsvalget i desember har bidratt til å styrke disse kreftene i russisk politikk, og dermed bidratt til å vanskeliggjøre en ratifikasjon av START II. Selv om Norge ikke er part til START I og II, vil Norges sikkerhetspolitiske stilling bli berørt av disse avtalene. Det vil helt klart være i norsk interesse at Russland fortsetter å bygge ned sin beholdning av kjernefysiske våpen. Det er imidlertid to forhold som en samtidig bør være særlig oppmerksom på: Gjennomføringen av START-avtalene vil medføre en økt relativ betydning av Russlands sjøbaserte strategiske kjernevåpen, særlig konsentrert om Nordflåten. Det andre punktet gjelder lagring av kjernefysisk materiale fra demonterte stridshoder, noe som er blitt et stadig større problem. Dette er en miljømessig utfordring, samtidig som sikkerheten ved slike lagre er direkte knyttet til spredningsproblematikken, også i våre nærområder. Både etterlevelse av avtalene, samt hvordan de etterleves, er således av betydning for Norge.

Forsvarsminister Gratsjovs utspill, der han kobler sammen nedrustningsavtaler, utplassering av russiske taktiske kjernevåpen og utvidelse av NATO, er det all grunn til å ta alvorlig. Vi kan risikere at Russland vil kompensere for en antatt konvensjonell underlegenhet ved fremskutt utplassering av taktiske kjernevåpen. Jeg er redd utspillet ikke bare er en opptakt til den russiske presidentvalgkampen, men at det også er et utslag av en reell militær vurdering i tilknytning til spørsmålet om NATO-utvidelse. Dette illustrerer hvor vanskelig det vil bli å bygge nye og omfattende sikkerhetsstrukturer i Europa. Men at dette er vanskelig betyr ikke at det er umulig.

Når det gjelder de vedtatte tilpasninger i våre selvpålagte restriksjoner, vil jeg nok engang benytte anledningen til å understreke at dette innebærer en normalisering av naboskapsforholdet til Russland. De detaljerte selvpålagte restriksjoner blir erstattet av politiske retningslinjer for all utenlandsk militær aktivitet i Norge. Base- og atompolitikken blir opprettholdt. Det er ikke aktuelt med alliert militær virksomhet i Norge eller med utgangspunkt i norsk område, som med rimelighet kan oppfattes som provoserende. Derimot vil vi legge forholdene til rette for mindre militære aktiviteter i Finnmark, særlig i PfP-sammenheng. Store militære øvelser i Finnmark er ikke aktuelt, også på grunn av den sårbare naturen i området. Det var nødvendig å endre de selvpålagte restriksjonene og få disse mer i samsvar med den generelle utviklingen i forholdet til Russland. For å illustrere at det var behov for endringer kan jeg f eks nevne at det tidligere var slik at allierte fartøyer som besøkte Kola, ikke kunne gå til kai i Finnmark.

Under mitt besøk i Russland i desember møtte jeg forståelse for de justeringer vi har foretatt på dette området hos min russiske kollega, forsvarsminister Gratsjov. Det ble i denne sammenheng understreket at man på russisk hold anså dette spørsmålet som oppklart og at det ikke lenger var noe tema i de norsk-russiske forbindelser. Det bør det etter min mening heller ikke være i fremtiden. Endringene i de selvpålagte restriksjonene innebærer en tidsriktig og praktisk tilpasning til en ny tid med andre omgivelser.

Den nordiske dimensjon

Forholdet til våre nordiske naboland på det sikkerhetspolitiske området er i ferd med å endre karakter. Etter avslutningen av den kalde krigen har Sveriges og Finlands utenriks- og sikkerhetspolitikk fått helt nye dimensjoner. Dette skyldes ikke minst at disse landene er blitt trukket tettere inn i det sikkerhetspolitiske samarbeidet i Europa gjennom sitt medlemskap i EU, sin observatørstatus i VEU og sine partnerskapsavtaler med NATO. På denne bakgrunn er det naturlig at den nordiske dimensjonen over tid også tillegges økt betydning i norsk forsvars- og sikkerhetspolitikk.

De nordiske forsvarsministermøtene har utviklet seg til et viktig forum der vi diskuterer substansielle spørsmål av stor politisk interesse. Også på grunn av det nordiske samarbeidet i det tidligere Jugoslavia, er forholdet mellom de nordiske land på det sikkerhetspolitiske området blitt videreutviklet. Dette er godt illustrert i forbindelse med IFOR, der en nordisk-polsk brigade blir utplassert i disse dager. For bare kort tid siden ville det ha vært helt utenkelig at svenske og finske styrker deltok under NATO-kommando i en fredsoperasjon, selv om operasjonen var hjemlet i en resolusjon vedtatt av FNs sikkerhetsråd. Det er også helt nytt at en polsk bataljon deltar side om side med de nordiske land i en konkret militær operasjon. Dette vil også kunne danne en ramme og et grunnlag for lignende aktiviteter i fremtiden der Norge i konkrete fredsoperasjoner samarbeider med nordiske og europeiske partnere på tvers av de hindre den kalde krigen la på samarbeidet i Europa.

Det har også skjedd en utvikling i det nordiske samarbeidet på et mer regionalt og bilateralt nivå. På det nordiske forsvarsministermøtet i Skagen høsten 1995 ble det besluttet at det skal avholdes en fellesnordisk militær øvelse i tråd med det nye samarbeidet innenfor Partnerskap for Fred. Øvelsen vil finne sted i Ofoten-området i 1997. Andre PfP-land vil bli invitert som observatører til øvelsen, herunder Russland. I forlengelsen av dette vil det være naturlig at det operative samarbeidet innad i Norden utvikles med tanke på felles deltakelse i internasjonale fredsoperasjoner. Den økende fellesnordiske aktiviteten på det forsvars- og sikkerhetspolitiske området er også ledsaget av en intensivering av våre bilaterale kontakter med de ulike nordiske land. Dette gjelder fremfor alt i forholdet til Sverige og Finland. Fra norsk side vil det bli lagt vekt på å utdype og utvide dette samarbeidet i tiden som kommer.

Det er viktig å understreke at det multilaterale samarbeidet kommer i tillegg til, og ikke istedenfor, det bilaterale. Slik sett innebærer den nordiske avtalen om forsvarsmateriellsamarbeid en utvidelse og intensivering av det eksisterende, og godt fungerende, bilaterale samarbeidet. Avtalen omfatter samordning av militære anskaffelser fra både nordiske og andre land, koordinering av forskning og utvikling, produksjon, vedlikehold og forsyning av forsvarsmateriell i Norden. Formålet med denne rammeavtalen er gjennom et effektivt samarbeid å oppnå økonomiske, tekniske og industrielle fordeler. Det er et uttrykt ønske om at rammeavtalen skal bidra til å utvikle en arbeidsdeling mellom de nordiske land på disse områdene.

Det nordiske materiellsamarbeidet vil bli viktigere og mer omfangsrikt i tiden fremover. Dersom norsk forsvarsindustri skal klare å hevde seg i et krympende marked, er det tvingende nødvendig å inngå samarbeid med nordisk og europeisk industri. Hvor sterkt vi vil engasjere oss i et slikt samarbeid, avhenger av i hvilken grad fordelene fordeles rettferdig mellom landene. Men det er ingen grunn til å legge skjul på at det er veldig langt fram. Bl a må norsk og svensk forsvarsindustri og våre forsyningskommandoer, bli mer innstilt på å vise åpenhet overfor hverandre dersom vi skal nå frem i det internasjonale materiellsamarbeidet.

Omstillingsprosessen i Forsvaret

Utgangspunktet for omstillingen i Forsvaret er de endringer som har funnet sted i de sikkerhetspolitiske og økonomiske rammebetingelser. Regjeringens målsetting om å realisere den krigsstruktur som Stortinget sluttet seg til gjennom behandlingen av gjeldende langtidsmelding, ligger fast. Den betydelige omstillingen som meldingen forutsatte, er i rute.

Det er definert tre hovedgrupper av tiltak som er helt sentrale i den pågående omstillingen. Disse er:

• innsparing i drift og vedlikehold
• tilpasning av fredsorganisasjonen til ny krigsstruktur, og
• omlegging av styringssystemet og av organisasjonsformer

Driftsreduksjoner er fortsatt ett av virkemidlene for å få budsjettmessig rom for økte investeringer slik at målet om et kvalitativt bedre forsvar kan nås. For at vi skal klare å nå hovedmålene for omstillingen, er det nødvendig å gjennomføre sparetiltakene på driftssiden så raskt som mulig. Strengere økonomiske rammebetingelser og økt deltagelse i fredsoperasjoner forsterker behovet for å gjennomføre driftsinnsparinger. At Forsvaret er blitt utsatt for så store krav, har imidlertid ikke ført til handlingslammelse. Utfordringene er møtt på en positiv måte, og med en evne til konstruktiv omstilling som har vært imponerende. Rammebetingelsene for den videre omstillingsprosess må imidlertid være realistiske. Dette er nødvendig for at personellet som gjennomfører omstillingen og som skal virke i det nye Forsvaret, fortsatt blir motivert til å gjennomføre de tiltak som er påkrevet.

Krigsstrukturen bygger på det forsvarskonsept som har vært retningsgivende i hele etterkrigstiden og innebærer at vi skal ha et mest mulig balansert forsvar ved at det inneholder de viktigste hovedkomponenter som inngår i moderne væpnede styrker. Dette er en forutsetning for at Norge skal kunne opprettholde et invasjonsforsvar i én landsdel. Hoveddelen av den planlagte omstilling i primærorganisasjonen er iverksatt og under gjennomføring. I forsvarsgrenene har det til nå vært foretatt store driftsreduksjoner bl a gjennom tilpasningen av fredsorganisasjonen til ny krigsstruktur og nye tjenestemønstre. Ytterligere reduksjoner i denne primære delen av forsvarets virksomhet vil måtte komme fra mer selektive tiltak, som eksempelvis bedre samordning forsvarsgrenene imellom. Det vil derfor nå i større grad bli fokusert på en omstilling av støttevirksomheten.

I tillegg til å tilpasse fredsorganisasjonen til vedtatt krigsstruktur, legges det vekt på å oppnå driftsinnsparinger gjennom omlegging av styringssystemet for Forsvaret. Tiltak på dette området er av vesentlig betydning for å oppnå en bedre utnyttelse av ressursene i Forsvaret. Det nye styringssystemet bygger på filosofien om mål- og resultatstyring. Dette skal gi en tettere kobling mellom ressursnivå, ressursutnyttelse og resultater. Avklaring av ansvars- og myndighetsforhold står sentralt i dette arbeidet. Både Forsvarsdepartementet og Forsvarets overkommando har fått klart definerte styringsroller. Dette er presentert for Stortinget i en egen stortingsmelding Om styring og ledelse av Forsvaret .

Omleggingen av styringssystemet vil fortsatt bli basert på følgende prinsipper for styring:

• klargjøring av ansvar og myndighet
• delegering av oppgaver og myndighet så langt det er hensiktsmessig
• vekt på at ansvar og myndighet følges ad
• at ansvar gjøres gjeldende

Vi har nå kommet så langt i omstillingsprosessen at rammene og hovedtrekkene i det nye styringssystemet for Forsvaret er på plass. Det gjenstår imidlertid fremdeles noe arbeid med å konkretisere innholdet i styringssystemet, slik at det fester seg og kommer til anvendelse i hele organisasjonen. I en tid der hekseprosesser mot enkeltpersoner av enkelte oppfattes som en løsning på alle problemer, synes jeg det kan være betimelig å minne om at ansvar ikke kan gjøres gjeldende før ansvar og myndighet er klargjort. Men når styringssystemet endelig er på plass, må det være uomtvistelig klart at ansvar blir gjort gjeldende.

Konkrete organisasjonsendringer

I tilknytning til de konkrete organisasjonsendringer har Forsvaret så langt i omstillingsprosessen vist stor evne og vilje til endring og tilpasning. En rekke viktige milepæler er nådd. Gjennom flere stortingsdokumenter i 1993 og 94 har Regjeringen fått Stortingets tilslutning til store og viktige organisasjonsendringer. I 1995 fulgte Forsvarsdepartementet opp med en rekke nye forslag til organisasjonsendringer.

Stortingsproposisjonen om Hærens verksted- og lagerorganisasjon ble behandlet av Stortinget før sommerferien i fjor, og Stortinget sluttet seg til hovedtrekkene i proposisjonen. Verksted- og lagerorganisasjonen skal tilpasses Hærens faktiske og reelle behov, både ved å legge ned en del av dagens kapasitet og ved å samordne virksomheten med de øvrige forsvarsgrenene.

Stortinget sluttet seg også til forslaget om en omlegging av Hærens utdanningsorganisasjon i indre Troms. Brigaden i Nord-Norge er fra 1 januar i år avviklet som stående avdeling. Ansvaret for utdanning av personell som er inne til førstegangstjeneste i indre Troms er fra samme dato overført til 6 divisjons krigsorganisasjon.

En stortingsproposisjon om andre organisasjonsendringer ble også behandlet i Stortinget våren 1995. Vedtakene medfører endringer av organisasjonen i Forsvarets bygningstjeneste, en omorganisering og nedleggelse av sanitetsmagasiner i Forsvaret og en etablering av Forsvarets kompetansesenter for internasjonal virksomhet (FOKIV). Etableringen av dette kompetansesenteret er et svar på de utfordringer som et økende norsk engasjement i fredsoperasjoner har medført. Flere av de senere års FN-operasjoner har vært basert på et utvidet mandat i forhold til mer klassiske fredsbevarende operasjoner. Nye fredsoperasjoner medfører ofte helt andre oppgaver og en helt annen kompleksitet enn det som var tilfelle for bare få år siden. Dette setter selvsagt strengere krav enn noen gang til personellets kompetanse. Ved å etablere et kompetansesenter for internasjonal virksomhet vil Forsvaret på en mer effektiv måte bli i stand til å møte de utfordringer som dagens og fremtidens internasjonale operasjoner innebærer. Dette vil også gi en mer systematisk utnyttelse av den omfattende kunnskap som allerede finnes innenfor Forsvaret på dette området og bidra til å videreutvikle denne kunnskapen i samarbeid med andre nasjonale og internasjonale aktører.

Hensikten med stortingsproposisjonen om omorganiseringen av Heimevernet og etableringen av en felles lokal landforsvarsstab, er å oppnå et mest mulig enhetlig landforsvar med en organisasjon. Dette vil også bidra til å skape kommandoforhold som er mest mulig like i fred og krig. Det har selvsagt også vært viktig å søke å oppnå en mer rasjonell og kosteffektiv organisasjon for fredsdriften av landforsvaret. Forslagene som er lagt frem, innebærer at de nåværende HV-distriktsstaber og de territorielle regimenter i Hæren søkes etablert i en felles lokal landforsvarsstab, der forholdene ligger til rette for det. Proposisjonen inneholder ikke forslag til endringer på avsnitts- eller områdenivå. Det legges heller ikke opp til endringer for Heimevernets skoler eller i Heimevernets råd-, utvalg- og nemndstruktur.

Arbeidet med ny langtidsmelding

Arbeidet med grunnlagsmaterialet for neste langtidsmelding, den såkalte Grunnlagsutredningen 1996, er startet opp. Dette arbeidet vil pågå i hele 1996. Meldingen forutsettes oversendt Stortinget i desember 1997, og behandlingen vil ventelig finne sted i løpet av våren 1998. For å få til en grundig behandling er det viktig at aktuelle problemstillinger blir avklart så tidlig som mulig. Dette arbeidet blir en av de viktigste oppgavene i Forsvarsdepartementet i år.

Den kommende langtidsmeldingen vil ta utgangspunkt i den sikkerhetspolitiske situasjon som vi står overfor i dag, og de utfordringer som vi må kunne regne med å møte i årene fremover. Dette vil bli reflektert i den nye meldingen. Fleksibilitet til å kunne håndtere både større og mindre kriser med passende virkemidler må tillegges større vekt enn tidligere.

I forsvarsplanleggingen står vi overfor betydelig usikkerhet med hensyn til ytre betingelser for Forsvarets utvikling. Dette innebærer at politisk og militær planlegging fortsatt vil måtte foregå under usikkerhet, noe som krever en utredning av alternative utviklingslinjer. En viktig del av neste langtidsmelding blir derfor å klarlegge grunnlaget for opprettholdelsen av et invasjonsforsvar. Utredningsarbeidet vil studere kostnadene ved den struktur som ble foreslått av FK-90, og vil vurdere de økonomiske modeller opp mot dagens kunnskap. Slike analyser må bl a gjøres med tanke på hvilke komponenter som er mest kritiske for et invasjonsforsvar. Videre må kostnadene vurderes på en realistisk måte. En hver investering bør ta mål av seg å kunne forsvare sin plass i forsvarskonseptet. Selv vedtatte prosjektutredninger må kunne tåle en kritisk gjennomgang målt opp mot ønsket krigsstruktur.

Utredningsarbeidet må også omfatte en vurdering av vernepliktsordningen. Norge har et Forsvar og en krigsstruktur som det bare er mulig å realisere gjennom alminnelig verneplikt. Dersom vi skal ha muligheter til å realisere denne krigsstrukturen fullt ut, utelukker dette følgelig et rendyrket profesjonelt Forsvar. Denne realitet utelukker imidlertid ikke at det på enkelte områder kan være ønskelig og nødvendig å vurdere et øket innslag av vervet personell, dvs personell som er inne til tjeneste utover de 19 måneder som Stortinget har fastsatt som maksimal tjenestetid.

Verneplikten bidrar til å forankre Forsvaret i samfunnet. Den er uttrykk for en plikt overfor samfunnet samtidig som den også oppfattes som en rett til å få bidra til å verne samfunnet mot angrep utenfra. På denne bakgrunn er det fortsatt viktig å disponere alt tilgjengelig vernepliktig personell etter sesjon. I forbindelse med fjorårets budsjettdebatt ble det fra Stortingets talerstol uttrykt bekymring for at verneplikten var i ferd med å bli uthulet. Jeg vil understreke så sterkt jeg kan at ordningen med alminnelig verneplikt ligger fast.

I forbindelse med ny langtidsmelding for Forsvaret kan det imidlertid bli nødvendig å se på verneplikten i lys av den utvikling som skjer både nasjonalt og internasjonalt. For Forsvaret medfører en overproduksjon av vernepliktige til krigsstrukturen en betydelig merkostnad. Utdanning og disponering av overskuddet i vernepliktsmassen kommer derfor til å bli en av de største utfordringene i arbeidet med neste langtidsmelding. I denne sammenheng er det også nødvendig å vurdere verneplikten i lys av de utfordringer som bruk av norske styrker i operasjoner utenfor landets grenser innebærer. I gjeldende langtidsmelding er det påpekt at det norske Forsvaret har som sin viktigste oppgave å forsvare eget territorium. Slik må det fortsatt være, men forsvaret av Norge og norske styrker kan ikke sees isolert fra verden forøvrig. Kravet til treningsstandard for våre militære styrker settes i stor grad av den internasjonale standarden på området. Denne standarden må også gjelde for operasjoner på norsk territorium. Våre styrker må kunne operere aktivt i et moderne stridsmiljø, uten å sette seg selv i unødig fare. Videre er det viktig å holde tritt med den teknologiske utviklingen, både på det militære området og i samfunnet forøvrig. Jeg er enig med Forsvarssjefen i at det må være en naturlig balanse mellom den nye krigsstrukturen og treningsnivået, mellom materiellstandard og treningsstandard. Først når vi oppnår den beste kobling mellom Forsvarets oppgaver, funksjoner og krav til materiell- og treningsstandard, har vi fått den balanse som er nødvendig for at Forsvaret kan operere etter moderne doktriner.

Dette er alle faktorer som må vurderes for å fastslå hvordan de virker inn på dagens vernepliktsordning. Andre land har foretatt gjennomgripende endringer i sine vernepliktsordninger. Det vil være naturlig å se på den erfaring disse landene har trukket før vi begynner å vurdere endringer i vår egen ordning.

Budsjettmessige forhold

1996-budsjettet, som har en reell vekst på 1.6 % i forhold til fjorårets budsjett inkludert tilleggsbevilgninger og bevilgninger til norsk deltakelse i IFOR , innebærer et brudd med utviklingen siden 1992 med reduserte budsjetter. Departementet vil arbeide for at den positive utviklingen i 96-budsjettet blir fulgt opp. Den fremtidige budsjettutvikling vil være avgjørende for hvordan personellet i de kommende år blir i stand til å utføre de oppgaver de er pålagt. Det samme gjelder utfallet av den omfattende omstillingsprosessen som nå pågår i Forsvaret.

Kostnadene forbundet med Norges IFOR-deltakelse er anslått til vel 1 milliard kroner for en mandatperiode på tolv måneder. Siden IFOR-prosessen er omgitt av en betydelig usikkerhet der endringer vil kunne skje underveis, må det understrekes at det her dreier seg om et foreløpig anslag. Vårt bidrag kan således bli dyrere enn det vi ser i dag. Regjeringen vil ved revidert nasjonalbudsjett for 1996 legge frem et revidert kostnads- og bevilgningsforslag.

På grunn av denne usikkerheten er det foreløpig totalt budsjettert med 879 millioner kroner til IFOR. Dette er fordelt med 120 millioner kroner på 1995-budsjettet og 759 millioner kroner på 1996-budsjettet. Av beløpet for 1996 er 569 millioner kroner dekket over forsvarsbudsjettet, hvorav 300 millioner kroner er omdisponert fra materiellinvesteringene. Jeg vil understreke at sistnevnte beløp dreier seg om forpliktede midler som vi har bruk for fra 1997. Disse midlene må føres tilbake til investeringskapittelet, for å sikre de store og viktige investeringene som Forsvaret skal foreta i en ny krigsstruktur i de nærmeste år.

Regjeringen legger vekt på å holde et relativt høyt øvingsnivå for Forsvaret. For Sjøforsvaret vil aktivitetsnivået i 1996 være i overkant av 1993-nivå. Luftforsvaret vil få en markert økning i øvingsnivået. For Hæren vil imidlertid aktivitetsnivået ble vesentlig lavere i 1996 enn i 1993. Dette skyldes at 1996 vil bli et kritisk år i omstillingsarbeidet i Hæren. For å sikre en kosteffektiv gjennomføring er det nødvendig å konsentrere aktiviteten omkring omstillingsprosessen. Når organisasjonsendringene er gjennomført vil imidlertid antall tjenestegjørende dager for repetisjonsøvelser i Hæren øke og 93-nivået planlegges passert i 1998. Alle HV-områdene vil bli øvet i 1996.

Avslutning

Forsvaret står overfor store utfordringer i de kommende år. Disse utfordringene skyldes langt på vei at de sikkerhetspolitiske rammebetingelser fortsatt er i betydelig endring. Den omfattende omstillingsprosessen som finner sted i det norske Forsvaret, er både en konsekvens av de omfattende endringer som har funnet sted i de sikkerhetspolitiske rammebetingelser og en forutsetning for å skape et fremtidsrettet og effektivt forsvar.

Det sentrale stikkordet for vårt planleggingsgrunnlag i årene fremover synes å være en vedvarende usikkerhet omkring den videre sikkerhetspolitiske utvikling. Dette stiller store krav til det arbeidet som gjøres på det forsvars- og sikkerhetspolitiske området, ikke bare nasjonalt, men også i samarbeid med våre allierte og nye partnere. Vi må lære oss å tenke i alternativer og i ulike tidsrammer, der oppgavene og utfordringene er mange og sammensatte og vil kunne endres over tid. Videre er det grunnleggende at Norges sikkerhet ikke lenger bare er et spørsmål om forsvar av vårt eget territorium. Norsk sikkerhet og internasjonal sikkerhet er tett sammenbundet, og dette har selvsagt en rekke konsekvenser for Forsvarets oppgaver og utforming.

Samtidig er det viktig at vi opprettholder Forsvarets primære funksjoner og de grunnleggende dimensjoner i norsk forsvars- og sikkerhetspolitikk som skapes av mer tradisjonelle og uforandelige trekk ved Norges sikkerhetspolitiske situasjon. Dette fordrer at morgendagens forsvar ikke bare må være i stand til å tilpasse seg nye utfordringer og løpende endringer, det må også ha evnen til å ta opp i seg og videreføre de erfaringer og løsninger som har bidratt til å forme norsk forsvars- og sikkerhetspolitikk gjennom hele etterkrigstiden. Det er i dette spenningsfeltet mellom nytt og gammelt at de langsiktige utfordringene for Forsvaret ligger. Her ligger imidlertid også mulighetene og løsningene. Utgangspunktet må være at nytt og gammelt, samt at det vi gjør hjemme og det vi gjør ute, ikke betraktes som motsetninger, men som størrelser som bygger på og er avhengige av hverandre, og som sammen er nøvendige forutsetninger for å skape et moderne Forsvar.