P R E S S E M E L D I N G
Finansdepartementet

6. juni 1996

Grønn skattekommisjon

Politikk for et bedre miljø med høy sysselsetting

1. Grønn skattekommisjon understreker at det internasjonale samfunnet står overfor viktige miljømessige utfordringer i et langsiktig perspektiv, bl.a. knyttet til faren for globale klimaendringer. Det er gjort en betydelig innsats for å bedre miljøsituasjonen i Norge de siste ti årene, men kommisjonen antar at nasjonale og lokale miljøproblemer kan vokse i omfang i årene framover, f.eks. i tilknytning til økning i veitrafikken.

   Samtidig er om lag 35 millioner mennesker arbeidsledige i OECD landene, og det er ikke utsikter til noen betydelig reduksjon i massearbeidsledigheten i industrilandene på mellomlang sikt.

   I Norge er arbeidsledigheten klart lavere enn gjennomsnittet i OECD landene, men ledigheten er fortsatt historisk sett høy. Det er en stor utfordring å legge forholdene til rette for en ytterligere nedgang i ledigheten i vårt land, bl.a. fordi det kan være tegn til at den strukturelle arbeidsledigheten i Norge har økt. Kommisjonene viser f.eks. til at en del grupper, særlig personer med lav utdannelse, også på lengre sikt vil kunne få problemer med å finne arbeid, da raske strukturendringer - både i Norge og de land vi konkurrerer med - kontinuerlig reduserer etterspørselen etter personer med begrensede kvalifikasjoner.

2. Kommisjonen tar utgangspunkt i at en bærekraftig utvikling krever både et bedre miljø og høy sysselsetting. En langsiktig politikk for å møte disse utfordringene forutsetter derfor at miljøpolitikken og sysselsettingspolitikken ses i sammenheng både nasjonalt og internasjonalt. Norske myndigheter ønsker å være en pådriver for sterkere internasjonalt samarbeid på begge områder, noe som bl.a. setter krav til virkemiddelutformingen nasjonalt.

   Kommisjonen understreker at de nåværende rammebetingelsene både når det gjelder skatter, avgifter, subsidier og offentlige utgifter i stor grad ble utformet i en tid da miljøet ble tillagt mindre vekt enn i dag, samtidig som omstillingsbehov på arbeidsmarkedet var mindre enn det en må regne med i årene framover. En politikk for bærekraftig utvikling, som er krevende og langsiktig, forutsetter derfor etter kommisjonens syn både store endringer i dagens rammebetingelser i vårt land og sterkere internasjonalt samarbeid enn i dag.

3. Kommisjonen har hatt et langsiktig perspektiv for sitt arbeid, det vil si inn i neste århundre. Kommisjonen har lagt stor vekt på å utforme prinsipielle retningslinjer for endringer i virkemiddelutformingen. Ved å foreta gradvise omlegginger av miljø- og sysselsettingspolitikken, og ved å gi rimelig tid til omstillinger - herunder til teknologisk utvikling og tilpasning av produksjon og forbruk til riktigere miljøprising og redusert støtte til miljøskadelig virksomhet - vil konfliktene mellom miljøhensyn og sysselsetting dempes. Kommisjonen understreker at i en langsiktig politikk for bærekraftig utvikling, må både hensynene til miljø og sysselsetting tillegges vesentlig større vekt enn i dag.

   Hele kommisjonen gir sin støtte til disse grunnsyn som hovedpremisser for den framtidige politikken, og det er enighet i kommisjonen om at en grønn skattereform kombinert med reduserte subsidier til miljøskadelig virksomhet vil være viktige elementer i det langsiktige arbeidet for et bedre miljø med høy sysselsetting. Kommisjonen har også lagt vekt på å komme med forslag til endringer i virkemiddelutformingen som kan gjennomføres på kort og mellomlang sikt. De konkrete forslagene er første steg på veien mot en mer omfattende skatteomlegging. Kommisjonen peker også på områder hvor det på noe lengre kan være aktuelt å endre skattleggingen, men viser her til behov for videre utredning.

   Kommisjonen viser til at det internasjonalt har vært en utvikling i retning av å bruke frivillige avtaler. Ved siden av problemer knyttet til organisering av virkemiddelbruken og til sanksjonsmulighetene, er det ofte et stort problem at bedriftene/bransjeorganisasjonene krever garantier for at det ikke innføres avgifter i framtiden. Kommisjonen peker også på at frivillige avtaler ikke vil gi avgiftsinntekter, og at slike avtaler derfor ikke har noen naturlig plass innenfor en "grønn" skattereform.

4. Forslag som kan iverksettes på kort sikt.

   4.1 Kommisjonen anbefaler en større grad av likebehandling av bensinavgiften og autodieselavgiften. En justering av autodieselavgiften slik at den tilsvarer veibrukselementet i bensinavgiften vil gi et årlig merproveny på omlag 500 millioner kroner. Kommisjonens flertall (alle unntatt Brækken, Reiten og Raasok) mener at en likebehandling bør skje gjennom at nivået på dieselavgiften settes opp til nivået på bensinavgiften.

   4.2 Kommisjonen foreslår at det innføres autodieselavgift på busser, for på den måten å sikre en mer samfunnsøkonomisk riktig prising. Rammebetingelsene for kollektivtransport kan tilsi at busselskapene kompenseres for meromkostninger knyttet til at bussdrift belastes autodieselavgift.

   4.3 Kommisjonen anbefaler at det innføres avgifter (tilsvarende autodieselavgiften) på gass brukt i kjøretøy, ut fra ønsket om å få en kostnadsriktig prising og derved sammensetting av bilparken.

   4.4 Kommisjonen tilrår at eksisterende bomringer i langt større grad enn i dag utnyttes til bedre trafikkstyring, f.eks. ved aktiv bruk av tidsdifferensierende satser og fjerning av ordningen med periodeabonnement.

   4.5 Kommisjonen foreslår likebehandling av engangsavgifter på biler. Kommisjonens flertall (alle unntatt Brækken og Gjelsvik) mener at likebehandling bør skje ved at avgiftene på kombinerte biler mv. justeres opp til personbilnivå.

   4.6 Reduksjon av utgifter og subsidier
   Et arbeid som etter kommisjonens syn bør få særlig prioritet, er en gjennomgang av offentlige utgifter og subsidier mv. med negative miljøvirkninger. Besparelser på utgiftssiden begrunnet med miljøhensyn vil bidra til et bedre miljø og gi grunnlag for å styrke sysselsettingen gjennom reduksjon i arbeidskraftbeskatningen. Reduserte subsidier vil også bedre økonomiens virkemåte. Kommisjonen foreslår at det ses nærmere på miljøkonsekvensene av utgiftene til landbruket, forsvaret, samferdsel og generelle næringsstøtteordninger gjennom bl.a. SND. Kommisjonen anbefaler at det på kort sikt vurderes reduksjoner i utgiftene over statsbudsjettet til transportstøtte til landbruk og fiskeri, til bygging av skogsveier mv. og frakttilskuddet for bl.a. bensin, autodiesel og andre petroleumsprodukter. Flertallet (alle unntatt Christie, Reiten og Raasok) forslår å redusere utgiftene til samfunnsøkonomiske ulønnsomme veiprosjekter, og (alle unntatt Gjelsvik) til kullgruvedriften på Svalbard. Til sammen utgjør forslagene i størrelsesorden 500 mill. kroner på kort sikt.

   Kommisjonen er klar over de målkonfliktene en her står ovenfor. Men ordningene som er nevnt over er eksempler på støtteordninger som gir gale signaler fra et miljø- og /eller sysselsettingsmessig synspunkt. Hvis støtte skal gis, bør en overveie om denne kan legges om og gis på en annen måte, som gir mindre uheldige virkninger på miljøet. Disse hensynene bør på en vesentlig mer systematisk måte enn i dag innarbeides i de årlige budsjettprosessene for offentlig virksomhet.

   4.7 CO ₂-avgifter
   Kommisjonens flertall, medlemmene Christiansen, Christie, Glomsrød, Hernes, Hoel, Lund, Mäler, Oftedal og Rasmussen forslår at disse avgiftene differensieres etter karboninnholdet i de ulike brenslene, og at CO2-avgiften på kort sikt settes til 50 kr./tonn CO2 for de anvendelsene og produktene som ikke i dag er avgiftsbelagt. En eventuell videre opptrapping må bl.a. ses i sammenheng med utformingen av Norges pådriverrolle i klimapolitikken. Det synes lite rasjonelt å øke nivået på avgiftene, dersom ikke andre land følger opp norsk politikk på området i form av avgifter eller sterkere virkemidler av annen type. Ved å ha en lav karbongradert avgift i bunnen av CO2 -avgiftssystemet, vil vi kunne vise til en kostnadseffektiv struktur, samtidig som eventuelle uønskede omstillinger i norsk økonomi blir svært begrensede.

   Kommisjonens medlemmer Fretheim, Moe, Raasok og Skogen viser til at det vil være nødvendig å styrke virkemiddelbruken for å begrense økningen i norkse utslipp av CO2 som forventes fram mot år 2000 og utover i neste århundre. Hensynet til kostnadseffektivitet tilsier at CO2-avgiften i prinsippet bør være lik på alle brensler, men avhengig av karboninnholdet i de ulike brensler, og at avgiften bør være like i alle sektorer av økonomien og uten unntak. Når et slikt gjennomgående avgiftssystem kan innføres vil være avhengig av virkemiddelbruken i andre land. Dette vil være et politisk spørsmål.

   Kommisjonens medlemmer Brækken, Gjelsvik og Reiten viser til disse medlemmers prinsipielle drøftelse av CO2-avgift, hvor det legges vekt på hvorvidt andre land har avgifter på tilsvarende virksomhet, og kan ikke slutte seg til flertallets forslag om utvidelse av avgiften.

   4.8 SO ₂-avgifter
   Kommisjonens flertall, medlemmene Christiansen, Christie, Fretheim, Glomsrød, Hernes, Hoel, Lund, Mäler, Moe, Oftedal, Rasmussen, Raasok og Skogen legger til grunn at forpliktelsene i den nye svovelavtalen (Oslo-avtalen fra 1994) krever at virkemiddelbruken i Norge blir skjerpet over tid. En kostnadseffektiv måte å gjennomføre Norges forpliktelse på er en utvidelse av dagens svovelavgift eller et system for omsettelige kvoter uten gratiskvoter.

   Kommisjonens mindretall, medlemmene Brækken, Gjelsvik og Reiten, viser til at både avgifter, omsettbare kvoter og strengere konsesjonskrav vil sikre oppfyllelse av den norske svovelforpliktelsen. Ved valg av virkemiddel bør både kostandseffektivitet og fordelingshensyn tas med i vurderingen.

5. Forslag som krever noe videre operasjonalisering

   Forslagene nedenfor krever nærmere avklaring av visse tekniske og administrative sider, men kommisjonen mener de kan iverksettes raskt hvis myndighetene ønsker det:

   5.1 Piggdekkavgift. Kommisjonen ser en avgift på piggdekkbruk som fornuftig, og vil anbefale at det så raskt som mulig legges fram forslag.

   5.2 Differensiering av årsavgiften på tyngre kjøretøy. Det foreslås å utarbeide forslag til differensiering av årsavgiften på tyngre kjøretøy snarest mulig for å redusere miljøproblemene som ikke direkte avhenger av drivstofforbruket.

   5.3 Refunderbare produktavgifter på avfall. Kommisjonen anbefaler at det snarest mulig konkretiseres og legges fram forslag om områder hvor slike avgifter kan innføres.

   5.4 Avgiftssystemet for drikkevareemballasje. Kommisjonens flertall (alle unntatt Brækken og Christie) foreslår at dagens differensierte satser, samt unntaket for emballasje til melk- og melkeprodukter, vurderes nærmere med sikte på raskt å få en riktigere prising av de miljøproblemene som de ulike drikkevareemballasjene forårsaker.

   5.5 Sluttbehandlingsavgift på avfall. Kommisjonen anbefaler at det gis høy prioritet til arbeidet med å forberede en slik avgift og peker på at provenypotensialet kan være stort.

   5.6 Miljødifferensiert årsavgift på fritidsbåter. Kommisjonen foreslår en miljøbegrunnet årsavgift på fritidsbåter.

   5.7 Avgifter på helse- og miljøskadelige stoffer. Kommisjonen anbefaler at det fastsettes miljøavgifter på miljøgiftene trikloreten, kobber og kadmium, og at miljøavgiftene på plantevernmidler differensieres etter hvor skadelige de ulike plantevernmidlene er.

6. Forslag som krever nærmere utredninger

   Kommisjonen har også sett på miljøavgifter/prising hvor det er behov for mer prinsipielle avklaringer og foreslår at følgende områder utredes raskest mulig.

   6.1 Veiprising. Kommisjonen mener veiprising er et svært interessant virkemiddel for å redusere lokale miljøproblemer knyttet til veitrafikk.

   6.2 Avgift på utslippskonsesjoner. Kommisjonen anbefaler at avgift på utslippskonsesjoner vurderes.

   6.3 Støyavgifter på fly. Kommisjonen mener det bør fremmes forslag om å utvide grunnlaget for støyavgifter på fly.

   6.4 Miljødifferensierte avgifter på skip og skipsfart. Kommisjonen anbefaler at det fra norsk side utarbeides forslag til internasjonalt indekseringssystem med sikte på presentasjon overfor IMO (den internasjonale skipsfartsorganisasjonen), og at det i påvente av et internasjonalt system utarbeides et tilsvarende nasjonalt system.

   6.5 Naturavgift. Kommisjonen foreslår at en naturavgift utredes i sin fulle bredde og at arbeidet gis høy prioritet.

   6.6 Kommisjonens flertall (alle unntatt Brækken, Gjelsvik, Reiten og Skogen) vil tilrå at fornyelse og ytterligere tildeling av langsiktige kraftkontrakter med industrien skjer på markedsmessige vilkår.

   6.7 De analysene som er lagt til grunn for arbeidet viser at det er rom for betydelig effektivisering i det generelle skattesystemet i Norge. Miljøavgifter og boligskatt er blant de minst vridende skattene, mens arbeidsgiveravgift og investeringsavgift er de mest vridende skattene. Reduksjon av de mest vridende skattene, kombinert med økninger i de minst vriende skattene, innenfor en provenynøytrale ramme, vil øke effektiviteten i det norske skattesystemet og bedre virkemåten i norsk økonomi uavhengig av miljøvirkningene. Slike skatteendringer har derfor en selvstendig begrunnelse. Det vises til nærmere omtale i avsnitt 3.1.2 i kapittel 3 .

   Kommisjonens flertall, alle unntatt Brækken, anser spesielt at en omlegging som kombinerer økt boligskatt og utvidelse av området for merverdiavgiften med redusert skatt på arbeid bør vurderes. I denne sammenheng vil det være viktig å vurdere sysselsettingsvirkningene.

7. Provenyet som følge av forslagene til kommisjonens flertall som kan iverksettes på kort sikt, jf. pkt. 4 ovenfor, kan på usikkert grunnlag anslås samlet til i størrelsesorden 4 milliarder kroner. Det forutsettes at de økte inntektene benyttes til å redusere arbeidsgiveravgiften, eller til andre tiltak for å avhjelpe omstilling og/eller styrke sysselsettingen. Tar en med forslag som krever noe videre operasjonalisering, jf. pkt. 5, vil provenyet samlet kunne bli 5-6 milliarder kroner. Inkluderes også forslag som krever nærmere utredninger, jf. pkt. 6, kan et grovt anslag antydes til minst 8-9 mrd. kroner. De to sistnevnte anslag er selvsagt usikre og krever nærmere gjennomgang under oppfølgingen av utredningen.

   Økte miljøavgifter i størrelsesorden 8 mrd. kroner gir i tilfelle mulighet for en reduksjon av arbeidsgiveravgiften på omlag 2 prosentpoeng. Beregninger for kommisjonen indikerer at et slik skatteskift kan gi økt samlet sysselsetting, redusert energibruk og mindre utslipp til luft, jf. egen pressemelding.

Informasjonssjef Anne-Sissel Skånvik, tlf: 22 24 41 09, priv: 66 78 77 96, personsøker: 966 38481