Finansminister Sigbjørn Johnsen

Finansnæringen - utsiktene slik regjeringen ser det

Foredrag holdt på Tema Finans 7.november 1995
arrangert av Norske Siviløkonomers Forening.

Innledning

Regjeringen har nylig lagt fram et Nasjonalbudsjett for 1996 som bærer preg av god økonomisk vekst. Vårt syn på en rekke spørsmål av strukturpolitisk betydning går også fram av dokumentet. Jeg vil gå igjennom de mest iøynefallene utviklingstrekkene med vekt på konkurranseforholdene i finansmarkedene. Når det gjelder den generelle økonomiske politikken, vil jeg nøye meg med å slå fast at en god og stabil utvikling vil være det beste også for finansnæringen. Regjeringen legger vekt på å dempe presstendenser i dagens oppgangskonjunktur slik at den positive utviklingen kan videreføres.

Finansmarkedenes betydning for økonomien

Finansmarkedene ivaretar funksjoner i samfunnet som er vesentlige for andre næringer og privatpersoner. Gjennom formidling av sparemidler til lønnsomme investeringer og utlån fungerer finansnæringen som olje i maskineriet. Bankene står her i en særstilling som de institusjonene som i første rekke skal gjøre kortsiktige sparemidler om til langsiktige utlån. De sikrings- og tilsynsordninger som er etablert for banker må ses på denne bakgrunn. Bankene har for eksempel egne sikringsfond og låneadgang i sentralbanken, og de har særskilte lovkrav knyttet til blant annet forvaltningen av innskutte midler og egenkapitalandelen. Kredittilsynet har tilsyn med virksomheten som drives i Norge og gjennom filial i andre land.

Tilsynet omfatter også andre typer institusjoner som finansieringsselskaper, kredittforetak og forsikringsselskaper. Sentrale samfunnsfunksjoner utøves også av disse selskapene. Et system hvor lønnsomme prosjekter lar seg finansiere, understøtter samfunnsøkonomisk effektivitet og nyskaping. Mangfoldet av finansieringskilder legger til rette for dette. I tillegg sikres forbrukerinteressene gjennom konkurranse og tilstrekkelig soliditet. På grunn av bankenes sentrale formidlingsrolle vil de samfunnsmessige hensyn spesielt være knyttet til deres virksomhet. Store sluttbrukere av finansielle tjenester og produkter, særlig forsikringsselskaper og fondsforvaltningsselskaper, har også en posisjon i forhold til markedenes funksjonsmåte som klart gir grunnlag for kontroll og regulering fra myndighetenes side. Dette ivaretas gjennom særlovgivning.

Jeg vil peke på fordelene ved tilbudet av et bredt produktspekter på det finansielle området. Kontraktene som tilbys er et middel for den enkelte til å oppnå planlagt forbruk og levesett i de ulike faser av livsløpet, samtidig som risikoen ved uforutsette hendelser kan tilpasses den enkeltes behov. På samme måte kan bedriftene velge fra en større "varehylle" både i finansforvaltningen og når de ulike aktivitetene skal finansieres. Både bedrifter og privatpersoner kan på denne måten bli mindre utsatt for de situasjonene de frykter mest. Jeg vil likevel understreke at kompliserte finansielle produkter kan misbrukes slik at samfunnet blir mer risikoutsatt enn tidligere. Både i Norge og andre land har vi sett eksempler på tap av store verdier som følge av uforsvarlig bruk av finansielle instrumenter.

Vi har ennå friskt i minne en periode da norske banker ble påført betydelige tap. I denne situasjonen så vi hvordan støtten til bankene fungerte også etter at midlene i førstelinjeforvaret (egenkapitalen) og andrelinjeforvaret (bankenes egne sikringsfond) gikk tapt. Betydelige egenkapitalinnskudd fra staten var i denne situasjonen nødvendig for å unngå en større systemkrise. Jeg tror at fremgangsmåten som ble valgt hos oss med å ta problemene ved roten etter en grundig gjennomgang av status i bankene, vil stå seg godt i ettertiden. Samtlige banker oppfyller nå omforente kapitalstandarder, og det ligger vel til rette for at norske bankers omdømme reetableres også i internasjonal sammenheng.

Konkurranseforholdene og konsekvensene for institusjonenes inntjening

Departementet har foretatt en samlet vurdering av konkurransen på finansmarkedet, blant annet på bakgrunn av produktutviklingen de senere år og formelle og faktiske etableringshindringer. Fremstillingen i Nasjonalbudsjettet tar hensyn til utstrakt konkurranse mellom produkt- og institusjonstyper. En mer tradisjonell analyse etter etablerte bransjeskiller kunne nok vært interessant for rent statistiske formål, men som bakgrunn for utforming av en hensiktsmessig strukturpolitikk ville dette vært ufullstendig. En som sparer i dag må ta stilling til om midlene for eksempel skal plasseres i et bankinnskudd, en livsforsikringspolise, et aksje- eller obligasjonsfond eller kanskje helst en kombinasjon av disse. Valget bør reflektere det tidsperspektiv vedkommende har for sparingen. Departementet har i meldingen lagt stor vekt på slike bransjekryssende konkurranseflater, og en har også vurdert hva større innslag av finanskonsern kan bety for den reelle konkurransen.

I debatten om strukturpolitikken for finansmarkedene har flere pekt på konsentrasjon som avgjørende mål for konkurransen. Etter min mening gir dette et fortegnet bilde av markedene, og det kan føre til at man trekker gale konklusjoner om de faktiske konkurranseforhold. Fjerning av etableringshindringer både gjennom EØS-avtalen og innføring av ny forsikringslovgivning i 1988, har gjort det lettere å etablere finansinstitusjoner i Norge. Vi må huske på at dette øker konkurransen selv om faktiske nyetableringer kun i begrenset grad finner sted. Trusselen om nyetableringer kan være tilstrekkelig til å hindre at våre eksisterende virksomheter tar for høye priser. Forbrukernes interesser blir dermed ivaretatt selv om enkelte markeder i et lite land som Norge vil være kjennetegnet ved et mindre antall store institusjoner. Markedsmakt i forhold til kundene og verdipapirmarkedene kan uansett ikke gjøres gjeldende dersom konkurransen er sterk. En samlet markedsbetraktning viser at konkurransen har fått bedre vilkår på de sentrale delmarkedene i løpet av de siste 10-12 årene selv om konsentrasjonen har økt gjennom sammenslåinger. Dette skyldes både utvikling av ny produksjonsteknologi og nedbygging av etableringshindringer.

Finansdepartementets vurderinger av konkurranseforholdene i finansmarkedene bygger i første rekke på inntjening, kostnader og priser innen de ulike bransjene. For bankene er rentemarginen, som viser differansen mellom bankenes gjennomsnittlige utlåns- og innskuddsrente, et viktig mål for konkurransen. Her er forholdet at fallende rentemarginer og redusert spredning i rentemarginen mellom enkeltbanker, peker i retning av sterk konkurranse. For forsikringsnæringen finner vi ikke like entydige mål for konkurransen. Den viktigste størrelsen for kundene vil nok likevel være prisen (premien) hvor kostnadselementet spiller en rolle for alle kontraktstyper. En enkel sammenstilling av kostnadene i forhold til virksomhetenes størrelse viser at administrasjonskostnadene har vært fallende over de siste ti år både for skade- og livsforsikring.

Norske finansinstitusjoners konkurransekraft avhenger i betydelig grad av kostnadsutviklingen. Det er mitt inntrykk at dagens struktur innen både bank- og forsikringsvirksomhet gir rom for kostnadsreduksjoner i fremtiden. Jeg har merket meg at forretningsbankenes personalkostnader har holdt seg rimelig konstante siden 1987 selv om antall ansatte er redusert med en fjerdedel. Internasjonale oversikter utarbeidet av OECD viser også at personalkostnadene som andel av forvaltningskapitalen for norske forretningsbanker er på 1,17 prosent mens samme forholdstall for deres svenske og finske konkurrenter er på henholdsvis 0,96 prosent og 0,77 prosent. Kutt i de relative lønnskostnadene over tid som bringer andelene noe ned, kan forventes å bedre resultatene av ordinær drift for norske forretningsbanker og komme kundene til gode i form av rimeligere tjenester. Tilsvarende gir utviklingen innen betalingsformidling håp om betydelige kostnadsreduksjoner. I følge Den norske Bankforenings egne anslag bør det i løpet av få år være mulig å realisere kostnadsbesparelser på mellom 1 og 2 milliarder kroner gjennom effektivisering og overgang til mindre kostnadskrevende betalingsformidling. Anslaget bygger blant annet på rammeavtale som er inngått mellom Postbanken og de to bankforeningene om integrert trasaksjonsutveksling i Norge. Utviklingen forseres nå av en riktigere prising av slike tjenester i bankene.

Oversikter over samlet kreditt og totale fordringer fordelt på ulike kilder og fordringsarter avdekker en betydelig bransjeglidning, som jeg tidligere har antydet. I utlånsmarkedet har forretningsbankene tapt andeler siden 1990 mens sparebankene har hatt en økning. Kredittforetakenes markedsandeler er mer enn halvert siden 1990. Dette har særlig sammenheng med omdannelse av Bolig og Næringskreditt i 1992 og overføring av porteføljer ved salg. I næringsmarkedet har konkurransen fra utlandet stor betydning. Andelen lån fra utlandet har økt siden 1990.

Tilsvarende oversikt over utviklingen i finansielle fordringer eller sparemidler, viser at andelen holdt som bankinnskudd har falt markert fra over 40 prosent i 1980 til om lag 30 prosent i 1994. Forsikringskrav som inkluderer livsforsikringspoliser, krav mot skadeforsikringsselskaper, pensjonskasser og pensjonsfond samt Fellesordningen for tariffestet pensjon, har økt markedsandelen betydelig. Det samme gjelder aksjer og obligasjoner. Jeg vil understreke at vi nå sammenlikner produkttyper med svært ulikt innhold. Risikoegenskapene i en aksjeplassering og i et bankinnskudd kan ikke sammenliknes. Likevel viser oversikten at sammensetningen av de finansielle fordringene varierer betydelig over tid. Når en bank eller et forsikringsselskap skal sette mål for egen kostnadsutvikling, må det derfor fokuseres på brukernes alternativer også innen andre bransjer. Selv om lojalitet i de fleste relasjoner blir oppfattet som en positiv egenskap, må vi huske på at redusert kundelojalitet i denne sammenhengen kan bidra til mer effektiv ressursutnyttelse i finansnæringen. For den enkelte finansinstitusjon vil etablering av kundelojalitet uansett være et viktig forretningsmessig tiltak.

Gjennomgangen gir etter departementets vurderinger klare holdepunkter for at det er relativt sterk konkurranse i det norske finansmarkedet. Etableringsadgang gjennom filialer fra EØS-land kan ytterligere stimulere konkurransen framover. Vi må regne med at selve adgangen til en viss grad virker skjerpende på konkurransen, selv om antallet faktiske etableringer i Norge blir begrenset. Etablering av Norges Postbank som fullverdig bank tilknyttet bankenes felles infrastruktur for betalingsformidling, vil styrke konkurransen for banktjenester ved at distribusjonsnettet forbedres. Praktiske hensyn for den enkelte får redusert betydning når tilbyderne er tilknyttet et utvidet distribusjons- og betalingsformidlingsnett. Som jeg har vært inne på, er avtale om dette inngått mellom Postbanken, Sparebankforeningen og Bankforeningen, slik at felles blankettstandard etableres og tas i bruk senest ved inngangen til 1997. Partene har orientert departementet om innholdet i avtalen.

Inntjeningen i institusjonene er satt under press som følge av tiltakende konkurranse på finansmarkedene. Flere avisoppslag har rettet oppmerksomheten mot fallende marginer i bankene. Det har også vært reist spørsmål om konkurransesituasjonen i dag medfører en uheldig svekkelse av bankenes inntjeningsgrunnlag basert på ordinær drift. Jeg vil peke på et par fundamentale forhold som nyanserer det bildet som er tegnet av bankenes situasjon. Det er riktig at utlånsrenter fastsettes på bakgrunn av markedsforholdene, slik at en bank ikke kan kreve vesentlig høyere renter fra sine kunder enn det de kan oppnå hos en annen bank eller i et livselskap. I tillegg må banken prise sine utlån etter risiko for tap. Markedsprisen på utlån påvirkes derfor både av konkurransesituasjonen og risikoen i engasjementene. Utlån som er sikret i fast eiendom eller bolig innenfor 60 prosent av forsvarlig takst oppnår vesentlig bedre betingelser enn usikrede lån. Verdien på sikkerheter påvirker derfor utlånsrenten direkte. I en situasjon hvor verdien på bankenes sikkerheter stiger, vil prisen på utlån falle som følge av konkurransen. Tilsvarende vil et lavere forventet antall låneengasjementer i mislighold redusere behovet for vesentlige risikotillegg i utlånsrenten. Større fare for tap vil oppstå dersom bankene reduserer risikotilleggene utelukkende for å følge markedsprisingen. En generell oversikt over bankenes rentemargin over tid vil ikke alene kunne avdekke slike forhold.

En mer korrekt prising av tjenester innen betalingsformidling bidrar til reduserte rentemarginer. Også av denne grunn har total fortjeneste fra bankvirksomheten ikke falt så mye som den reduserte rentemarginen indikerer.

Soliditet

God inntjening gir grunnlag for egenkapitaloppbygging og dermed økt soliditet. I tillegg til finansinstitusjonenes egen forvaltning er fungerende egenkapitalmarkeder vesentlig for å sikre et finansielt system som står stødig. Konsekvensene av utlånstap blir forsterket dersom institusjonene ikke har et marked å henvende seg til for finansiering av ny ansvarlig kapital. Bankene og andre finansinstitusjoner sikrer derfor virksomheten best ved å være et attraktivt investeringsobjekt. Dette krever nøktern utlånsvirksomhet slik at ordinær drift gir god avkastning og tapene begrenses. For den enkelte institusjon vil kvaliteten på porteføljen kunne være vel så viktig som porteføljens størrelse. Samtidig må det legges vekt på den risikoreduksjon som kan oppnås ved en god spredning av engasjementene.

Kapitalkravene for finansinstitusjoner i Norge er fastsatt i samsvar med internasjonalt omforente standarder. Det er gitt egne EU-direktiver både om beregning av ansvarlig kapital, minstekrav til kapitaldekning og kapitaldekningskrav på konsolidert basis. Rådsdirektiv av 15. mars 1993 om investeringsforetaks og kredittinstitusjoners kapitaldekningsgrad er også tatt inn som del av EØS-avtalen. Direktivet fastsetter krav til ansvarlig kapital i instituasjonene i forhold til markedsrisikoen i virksomheten. Forskrift som iverksetter disse nye bestemmelsene i Norge har vært på høring og er nå til behandling i departmentet. De nye kapitalkravene bygger på standarder utarbeidet av Basel-komiteen for banktilsyn som har sitt sekretariat i Bank for International Settlements. Någjeldende kapitalkrav bygger på Basel-komiteens forslag fra 1988. Kapitaldekningskravene for kredittrisiko er hos oss også gjort gjeldende for forsikringsvirksomhet. Dette medfører blant annet en større samordning av de regelsett som gjelder ulike virksomheter innen blandede finanskonsern.

Standardiserte kapitaldekningskrav gjør at bankers soliditet lettere kan sammenliknes. Likevel vil det kunne være vesentlige forskjeller mellom banker i ulike land hvor regelverket er gjort gjeldende. Dette henger særlig sammen med ulike regnskapsregler for finansnæringen i forskjellige land. Beregning av kapitaldekningen bygger på regnskapsmessige størrelser. Så lenge regnskapspraksis varierer mellom land, vil derfor ikke kapitalkravene være fullstendig harmonisert. Tilsvarende vil beregningsgrunnlaget for norske blandede konsern omfatte forsikringsaktiva som i andre land holdes utenfor beregningen. Jeg vil også understreke at tilfredsstillende kapitaldekning må vurderes på bakgrunn av risikoen i virksomheten den enkelte bank driver. Som nevnt tar ikke någjeldende kapitalkrav hensyn til markedsrisiko i porteføljene. Det vil si at norske statsobligasjoner på grunn av kredittrisikovektingen ikke gir grunnlag for kapitalkrav. Likevel er det klart at mange har lidt betydelige tap på slike obligasjoner i perioder med rentestigning. For enkelte virksomheter kan denne type risiko være større enn den ordinære kredittrisikoen.

Etter en samlet vurdering bør soliditetsforhold tillegges betydelig vekt i utformingen av strukturpolitiske retningslinjer. Oppfyllelse av kapitalkravene må derfor anses å være et rimelig krav ved behandlingen av konsesjonssaker vedrørende aktive oppkjøp. Jeg vil peke på at søknadene som nå ligger til behandling i departementet, i motsetning til enkelte tidligere saker av strukturpolitisk interesse, gjelder oppkjøp som ikke er fremtvunget av en ugunstig soliditetsmessig utvikling i noen av institusjonene. Det synes klart at alle partene har en økonomisk ryggrad som gir godt grunnlag for videre drift som selvstendige enheter. Søknadene som er basert på forretningsmessige vurderinger fra selskapenes side, gir derfor i utgangspunktet ikke grunnlag for særskilte risikobetraktninger fra myndighetenes side utover det som følger av kapitalstandardene. Likevel må tilstrekkelig soliditet etter departementets vurderinger være del av grunnlaget for konsesjonsbehandlingene.

Vital-saken

Stortinget har nå behandlet retningslinjene for strukturpolitikken som ble lagt fram i Nasjonalbudsjettet. Innstillingen fra finanskomiteen og Stortingets behandling gikk også inn på konkrete konsesjonssaker. Jeg vil understreke at Stortingets rolle i strukturpolitikken er å trekke opp det generelle grunnlaget og retningslinjer og vedta lovgrunnlaget. Så er det opp til Regjeringen å ta avgjørelser i de enkelte konsesjonssaker. Dette er etter mitt syn en riktig og fornuftig arbeidsdeling som det ikke har blitt stilt spørsmålstegn ved. Konsesjonssakene blir nå behandlet i departementet på bakgrunn av de reelle forhold og det Stortinget har sagt i denne saken.

Internasjonale utviklingstrekk/EØS-avtalen

Konsentrasjon innen bank- og forsikringsmarkedene er fremtredende også i de andre nordiske landene. Samtidig er det klare tendenser til sammenslåing av banker og organisering i konsern som kan tilby bredere produktspekter. De fleste fusjonene og oppkjøpene de senere årene har vært motivert ut fra behovet for stabilitet i institusjoner i krise. De strukturpolitiske vurderingene vil dermed være noe annerledes siden det fremstår klart at institusjonene ikke har grunnlag for fortsatt selvstendig drift. Sammenslåinger vil i en slik situasjon kunne fremstå som det beste alternativet for å sikre nødvendig stabilitet i finansmarkedene. Etter min vurdering skal vi derfor være forsiktige med å dra sammenlikninger mellom land og ulike konjunkturelle faser for langt. Andre land kan også ha bygget opp forbrukervernet på en helt annen måte enn det vi har gjort i Norge. Slike forhold gjør at en må se de ulike delene av regelverket for finansnæringen i sammenheng for å evaluere forskjeller og likheter mellom ulike lands politikk på området.

I europeisk finanspresse kan vi stadig lese om fusjoner og oppkjøp av finansinstitusjoner. Enkelte velger å inngå såkalte strategiske allianser i stedet for en fullstendig sammenslåing. Bakgrunnen for slike allianser kan være ønsket om å kunne tilby ulike produkter i sammenheng eller bare å begrense konkurransen. Slike avtaler forutsetter ofte at selskapene som er involvert holder betydelige aksjeposter hos hverandre slik at samarbeidet reflekteres på eiersiden. Avtaler som dette understreker eierens betydning som profesjonell påvirkningskraft overfor selskapet. Det norske regelverket på finansområdet er til hinder for eierandeler mellom 10 og 100 prosent. Det kan likevel gis dispensasjon fra eierbegrensningsreglene etter konkret søknad. Søknadene om konsesjon for sammenslåinger må også ses på denne bakgrunn. Uansett er det etter finansieringsvirksomhetsloven § 2-7 gitt anledning til å inngå samarbeidsavtaler etter godkjenning fra Finansdepartementet. Dette vil omfatte avtaler som kan påvirke konkurransemessige forhold.

Norge er for øvrig ikke alene om å ha lovfestede maksimumsgrenser for eierskap i banker. Slikt eierskap er begrenset til 10 prosent i Canada, 15 prosent i Italia, 20 prosent i Island, 20 prosent i Spania (i en banks 5 første driftsår), 25 prosent i USA og 50 prosent i Sverige.

Statens eierandel i bankene

Spredningssalget av aksjene i Fokus Bank viste at det er betydelig interesse for norske bankaksjer både her hjemme og i utlandet. Salgskursen ble etter en institusjonell budrunde fastsatt til 29 kroner pr aksje. Etter dette har aksjen vært omsatt til over 34 kroner. Det ble oppnådd fulltegning flere ganger og tidlige bud ble gitt større tildeling enn senere bud. Jeg konstaterer at salget ble svært vellykket og kan danne et godt grunnlag for senere salg av statens eierandeler i bankene.

Det har vært et mål å oppnå spredt eierskap i bankene ved salg av statens eierandeler. Institusjonelle investorer har blant annet på denne bakgrunn kun oppnådd en begrenset eierandel ved spredningssalget. Enkelte har pekt på at salg med rabatt kan gi større innslag av norske private investorer når staten skal selge sine aksjer. På slikt grunnlag solgte den svenske stat aksjer i Nordbanken med rabatt til "almenheten". Det er derfor ikke egnet til å overraske at interessen blant "almenheten" i Sverige for å tegne seg i spredningssalget har vært så stor at tildeling har skjedd etter lotteri. Rabatten på 7 svenske kroner pr aksje medfører et tilsvarende tap for den svenske stat. Dette sikrer ikke langsiktig spredt eierskap fordi aksjene er fritt omsettelige etter det offentlige spredningssalget. Etter min mening er dette en tilfeldig og uforsvarlig bruk av statens midler. Det offentlige har så mange gode formål å bruke penger til at et gratis lotteri må oppfattes urettferdig blant mange grupper i vårt samfunn. Jeg håper at spørsmål knyttet til langsiktig eierskap i norsk næringsliv i fremtiden vil få en annen vinkling og i større grad baseres på de forhold Spare- og egenkapitalutvalget har lagt vekt på. Departementets arbeid med denne utredningen og høringsuttalelsene har kommet langt.

Avslutning

Aktørene i finansnæringen står overfor betydelige utfordringer framover. Dette gjelder i første rekke institusjonenes selv som skal beherske et marked i rask utvikling preget av økende konkurranse. Det gjelder imidlertid også myndighetene som skal føre tilsyn med næringen og forvalte et regelverk som stiller strenge krav til kompetanse. Innenfor et europeisk system med hjemlandskontroll er kvaliteten på tilsyns- og konsesjonsmyndigheter vesentlig for å sikre nødvendig internasjonal troverdighet. Endelig stiller dette krav også til Regjeringen som utformer den økonomiske politikken etter stabilitetsmål både for finansmarkedene og ikke minst for realøkonomien.

Mot denne bakgrunn er det Regjeringens mål å vinne oppslutning om en politikk som fremmer fortsatt stabil økonomisk vekst. Jeg mener grunnlaget er lagt for en balansert realøkonomisk utvikling og innen kreditt- og finansmarkedene. En nødvendig forutsetning for et stabilt finansielt system er likevel institusjonenes fokus på nøktern og sikker drift i tider med betydelig kredittekspansjon. Press på marginene må resultere i jakt på muligheter for kostnadsreduksjoner. Det er gjennom egen utvikling og effektivitet varig grunnlag for internasjonal konkurranseevne best kan sikres. Utfordingene må møtes med økonomisk styrke og balanse. Regjeringen gjør sitt ytterste for å trygge en økonomisk utvikling som legger forholdene til rette for balanse og driftsmessig konkurransekraft i den norske finansnæringen.

Takk for oppmerksomheten.