Justisminister Grete Faremo

Norsk flyktningeråds representantskapsmøte

31. mai 1996

"BESKYTTELSE I NORGE"

Det er på ny en stor glede for meg å benytte anledningen til å dele noen tanker om norsk flyktningepolitikk med denne forsamlingen.

Tar man utgangspunkt i den globale flyktningesituasjonen er det med bekymring jeg registrerer at det er få lyspunkter. Konfliktene og konfliktområdene i verden er stadig økende, selv om intensiteten enkelte steder kan avta.

I den norske debatten er jeg glad for å kunne konstatere at det er bred politisk enighet om hovedlinjene i vår flyktning- og innvandringspolitikk. Dette ble senest bekreftet da Stortinget behandlet flyktningmeldingen for ganske nøyaktig ett år siden.Til tross for denne enigheten, som også omfatter lovverket på dette området, gir den offentlige debatten ofte inntrykk av noe annet. Debatten går ofte om hvorvidt forvaltningen tar vare på den enkelte asylsøkers rettssikkerhet på en tilfredsstillende måte, og ikke de grunnleggende spørsmål knyttet til helheten i flyktningpolitikken.

Jeg var også glad for de meget kompetente bidrag som Flyktningerådet ga i debatten om flyktningemeldingen. Den kunnskap og de erfaringer som finnes, både i Flyktningerådet selv og i medlemsorganisasjonene, er viktig på et område der debatten altfor lett preges av partsinnlegg i enkeltsaker og mindre vilje til helhetstenkning etter de linjer vår utlendingslov anviser.

Det er min oppgave å sørge for at håndhevelsen av regelverket skjer i samsvar med Stortingets forutsetninger. Dette innebærer at vi skal praktisere en human flyktningepolitikk hvor avgjørelsene i den enkelte sak er basert på

• et korrekt faktum så langt det lar seg dokumentere og kontrollere,
• en betryggende saksbehandling som ivaretar grunnleggende rettssikkerhetshensyn, og
• en god og forsvarlig skjønnsutøvelse.

Sist jeg hadde anledning til å tale i denne forsamlingen var det nye instrumentet kollektiv beskyttelse et viktig tema.

Jeg fokuserte den gang på viktigheten av å ta utgangspunkt i beskyttelsesbehovet som det avgjørende for hvorvidt en asylsøker skal få opphold og beskyttelse her i landet. Tradisjonelt skjedde denne vurderingen bare på individuelt grunnlag.

I den senere tid har det vært reist kritikk mot at Norge gir asylstatus til så få av de som søker beskyttelse her. Jeg vil senere komme tilbake til innholdet og betydningen av Høykommissærens henvendelse til norske myndigheter, men her bare nevne noen tall som i seg selv imøtegår denne kritikken.

I perioden 1990 til 1995 ankom det 36.063 asylsøkere inklusive kvoteflyktninger til Norge. I samme periode ble 30.703 personer gitt beskyttelse her, enten ved asyl eller oppholdstillatelse på humanitært grunnlag. Vi finner ingen periode der vi ha gitt flere beskyttelse i Norge. I samme periode har vi konstant vært kritisert for at vi har unndratt oss forpliktelsen til å gi beskyttelse til mennesker på flukt. Med slike tall bør kritikken falle på sin egen urimelighet.

Generelt om beskyttelsesinstrumentene

Norsk praksis og regelverk gir anvisning på ulike instrumenter til ivaretakelse av utlendingers behov for beskyttelse i riket. De som omfattes av flyktningedefinisjonen i FNs flyktningekonvensjon av 28. juli 1951 har rett til asyl i Norge. Andre gis såkalt oppholdstillatelse på humanitært grunnlag. Beskyttelsen kan innebære at de aktuelle personer gis permanent oppholdstillatelse, men den kan også være av midlertidig karakter.

De aller fleste av de som er gitt beskyttelse i Norge de senere årene har kommet som såkalte "spontane" asylsøkere. Dette innebærer at de har tatt seg til Norge på eget tiltak for så å søke asyl etter ankomst. I tillegg har man gitt innreise- og oppholdstillatelse i henhold til kvoter som Regjeringen har fastsatt på forhånd, og som på søknadstidspunktet befinner seg i et tredjeland. Disse kalles som kjent overføringsflyktninger eller "kvote-flyktninger". Norge er ett av ti land som fortsatt er mottaker av slike kvoteflyktninger fra FNs Høykommissær.

Konvensjonsstatus

FNs konvensjon om flyktningers stilling av 28. juli 1951 (Flyktningekonvensjonen) inneholder en rekke bestemmelser om flyktningers rettigheter og plikter i oppholdslandet, f. eks. m.h.t. ikke-diskriminering, religionsutøvelse, private rettsforhold m.v. Viktigst i vår sammenheng er kanskje den såkalte "non refoulement-regelen" i artikkel 33. Denne oppstiller et forbud mot å tilbakeføre flyktninger til land der de risikerer forfølgelse.

Det samme forbud er nedfelt i vår egen utlendingslov.

Flyktningedefinisjonen er inntatt i artikkel 1 A (1) og (2). Definisjonen omfatter de som med rette frykter for forfølgelse på grunn av rase, religion, nasjonalitet, medlemsskap i en spesiell sosial gruppe eller på grunn av politisk oppfatning, og av den grunn er avskåret fra å vende tilbake til opprinnelseslandet. Forfølgelsesfarens årsak står med andre ord sentralt i flyktningedefinisjonen. Mange nødlidende og beskyttelsestrengende faller av den grunn utenfor definisjonen. Det er f. eks. et alminnelig utgangspunkt blant konvensjonsstatene at flukt fra krigshandlinger i seg selv ikke gir grunnlag for flyktningestatus etter konvensjonen. Dette til tross for at disse gruppene i dagligtale nettopp betegnes som "flyktninger" og normalt har et like sterkt og legitimt behov for beskyttelse som andre.

Forholdet er ellers at det av definisjonen må utledes visse krav til forfølgelsens alvor, samt til graden av fare for at asylsøkeren virkelig vil bli forfulgt. En slik fortolkning legges til grunn såvel i Norge som i øvrige konvensjonsstater.

Det følger av utlendingslovens bestemmelser at den som i henhold til nevnte definisjon er å anse som flyktning som hovedregel har rett til asyl i Norge. Dette innebærer i praksis at vedkommende skal gis oppholdstillatelse. Han har også rett til å få utstedt et eget reisebevis for flyktninger, samt til visse økonomiske særrettigheter som tilkommer flyktninger. Etter gjeldende praksis gis kvoteflyktninger normalt asyl med de rettigheter som derav følger. Her dreier seg om personer som alt forut for innreise har vært gjennom en vurdering, både av FNs Høykommissærs stedlige representant i oppholdslandet og fra norske myndigheter, der begge har konkludert med at det foreligger et individuelt beskyttelsesbehov.

Oppholdstillatelse på humanitært grunnlag

Et vanlig synspunkt har vært at konvensjonens flyktningedefinisjon et stykke på vei må sees som et produkt av de geografiske og tidsmessige forutsetninger den ble til under, dvs. den europeiske virkelighet de første årene etter annen verdenskrig. Tidene har imidlertid forandret seg og stadig nye behov har oppstått. Som jeg alt har vært inne på er det mange med et sterkt og legitimt beskyttelsesbehov som faller utenfor flyktningedefinisjonen, noe også norske lovgivning og praksis har tatt hensyn til.

Det følger av § 15 (første ledd) i utlendingsloven at "utlending som av lignende grunner som angitt i flyktningedefinisjonen står i en nærliggende fare for å miste livet eller bli utsatt for en umenneskelig behandling" har et rettskrav på beskyttelse i Norge. Oppholdstillatelse på humanitært grunnlag gis imidlertid også til personer som faller utenfor disse relativt strenge kriteriene. I henhold til utlendingsloven § 8 annet ledd kan oppholdstillatelse gis når sterke menneskelige hensyn taler for det. Med hjemmel i disse bestemmelsene er det som nevnt ovenfor gitt oppholdstillatelse til flere tusen asylsøkere de senere årene. Det dreier seg her om store grupper der beskyttelsesbehovet alene er tillagt avgjørende vekt, men også om grupper der andre velferdsgrunner, f. eks. helsemessige-, i varierende grad har spilt inn i en helhetsvurdering.

Beskyttelse på kollektivt grunnlag

Massefluktsituasjoner, spesielt den vi har opplevd som følge av krigen i det tidligere Jugoslavia, har de senere årene skapt nye utfordringer og foranlediget nytenkning i forhold til de mer tradisjonelle beskyttelsesinstrumenter. Som kjent er ordningen med kollektiv beskyttelse innført i forhold til personer som har flyktet fra krigen i Bosnia-Herzegovina. Dette innebærer at noen individuell prøving av vilkårene ikke finner sted i disse tilfellene, idet gruppetilhørigheten i seg selv kvalifiserer for oppholdstillatelse. Noe misvisende har dette fått betegnelsen "midlertidig beskyttelse". Forholdet er at det er oppholdstillatelsen som er midlertidig. Beskyttelsen er imidlertid permanent, slik at oppholdstillatelsen først opphører når behovet for beskyttelse ikke lenger er til stede. Ordningen er et direkte resultat av en appell fra Høykommissæren. Flere andre europeiske stater har innført tilsvarende ordninger, men Norge har vært i en særstilling når det gjelder å formalisere det juridiske grunnlaget for dette beskyttelsesinstrumentet. Jeg har med glede også merket meg den støtte Flyktningerådet har uttrykt overfor ordningen med kollektiv beskyttelse.

Regjeringen har nå også foreslått en lovendring, slik at kollektiv beskyttelse innføres som en mer generell ordning. Dette vil sette oss i stand til å hjelpe flere enn ellers i perioder der det for store grupper oppstår et akutt behov for beskyttelse. Lovforslaget er for tiden til behandling i Stortinget.

Bosniske flyktninger i Norge

Pr. idag oppholder det seg ca 12.500 bosniske borgere i Norge. Dette er personer som har flyktet fra Bosnia etter at krigen brøt ut. De er alle gitt midlertidig beskyttelse i Norge. Stortinget slutta enstemmig opp om bruk av midlertidig beskyttelse for bosnierne. Det er jeg meget glad for fordi de forenklede prosedyrene ved ankomst var en viktig forutsetning for så raskt og smidig mottak av mange, på svært kort tid.

Både det internasjonale samfunn og norske myndigheter følger meget nøye med på utviklingen i Bosnia etter undertegning av fredsavtalen 14.12.95. Undertegningen har dessverre gitt grunnlag for mye ufundert spekulasjon i media om bosniernes situasjon i Norge, noe som igjen har ført til unødvendig uro og engstelse blant en rekke bosniere. Jeg reagerer sterkt på forsøk fra ulike hold på å skape usikkerhet rundt deres situasjon i Norge.

Her vil jeg understreke at Norges beslutning om å gi bosnierne kollektiv beskyttelse fortsatt står ved lag og vil gjøre det så lenge forholdene i Bosnia er slik at det generelt ikke kan anses å være trygt å vende tilbake. Situasjonen i Bosnia idag tilsier at behovet for beskyttelse fortsatt er til stede, og Høykommissærens kriterier for opphevelse av midlertidig beskyttelse er heller ikke innfridd.

Norge har deltatt i en rekke internasjonale møter der nettopp midlertidig beskyttelse og tilbakevending har vært hovedtemaer. Fra norsk side har vi vært bekymret for at enkeltland i Europa skulle kjøre sine egne løp i forhold til tilbakevendingsspørsmålene. På denne bakgrunn tok Norge initiativ til et møte i regi av Høykommissæren der nettopp behovet for samordning sto sentralt. På møtet, som ble avholdt i Oslo 8. mars, ga de aktuelle land sin tilslutning til Høykommissærens ledende rolle i spørsmålet om bl a samordning av tilbakevendigprosessen. Under møte i arbeidsgruppen for humanitære spørsmål (HIWG) i Geneve den 13.mai, oppfordret Høykommissæren asyllandene til å vise tilbakeholdenhet og tålmodighet når det gjelder iverksetting av større organiserte tilbakevendingsoperasjoner. Norge støtter - og vil selvsagt følge - denne oppfordringen. Samtidig er norske myndigheter også opptatt av å legge forholdene best mulig til rette for de som ønsker å vende hjem nå.

Vurderingen av om vilkårene for opphevelse av midlertidig beskyttelse foreligger, vil ikke bli foretatt av norske myndigheter på egenhånd. Dette vil skje i nært samarbeid med FNs høykommissær for flyktninger og andre land som har mottatt flyktninger fra Bosnia.

Når den kollektive beskyttelsen oppheves, er utgangspunktet at bosniernes kollektive tillatelser ikke lenger skal fornyes. Etter opphevelsen av den kollektive beskyttelsen vil imidlertid alle bosniere som selv ønsker det, kunne få sin sak individuelt prøvet. Behandlingen av deres asylsøknad vil vise om den enkelte vil ha et behov for fremtidig vern mot overgrep i hjemlandet. Avslås asylsøknaden, vil man i enhver sak også vurdere om vilkårene for oppholdstillatelse på humanitært grunnlag er til stede. Søknaden vil således bli vurdert i forhold til vanlige regler og praksis, slik at både beskyttelsesbehovet og sterke menneskelige hensyn vil bli tillagt vekt på vanlig måte.

UNHCRs henvendelse ang. vår praksis i forhold til Flyktningekonvensjonen

Norske myndigheter fører til enhver tid en løpende dialog med Høykommissæren i flyktningespørsmål. Vi er opptatt av å styrke UNHCRs rolle som koordinator, regelutvikler og hjelper. Som et ledd i denne løpende dialogen ble den nye lederen for Høykommissærens avdeling for internasjonal beskyttelse, Dennis McNamara, invitert til Norge i fjor. Under mitt møte med McNamara var jeg bl.a. opptatt av hvordan vi fra norsk side i dagens situasjon kunne bidra til å fremme Høykommissærens mandat om beskyttelse til dem som trenger det. Blant annet på bakgrunn av en generell situasjon i Europa, med relativt lave tall på innvilgelse av asylstatus etter konvensjonen, stilte jeg meg åpen til å justere praksis med hensyn til å innvilge asyl i Norge. Departementets vurdering av aktuelle tiltak vil være sluttført i løpet av året. Konvensjonen praktiseres i dag av norske myndigheter etter forutsetningene, men det pågår en løpende debatt i flere europeiske land om ulike spørsmål knyttet til forståelsen av konvensjonen. Et eksempel er hvordan man skal stille seg til asylspørsmålet i tilfeller der forfølgelsen i hjemlandet kommer fra andre enn myndighetene. I forbindelse med vår egen vurdering vil naturligvis Høykommissærens eventuelle anbefalinger være momenter av sentral betydning.

Høykommissærens regionkontor for de baltiske og nordiske stater i Stockholm har, i forbindelse med samme sak, i et brev til Utlendingsdirektoratet foreslått en gjennomgang av et utvalg behandlede asylsaker. I brevet omtales den lave prosentandelen asylsøkere som ifølge Høykommissærens egen statistikk har fått innvilget konvensjonsstatus i Norge i løpet av de siste årene. Henvendelsen har som kjent fått bred mediaomtale.

Jeg vil understreke viktigheten av å ha klart for seg at de spørsmål vi her diskuterer ligger utenfor den egentlige beskyttelsesproblematikken. Som jeg alt har påpekt yter Norge beskyttelse til et betydelig antall personer, gjennom kollektiv beskyttelse eller ved tilståelse av oppholdstillatelse på humanitært grunnlag, det siste på individuelt grunnlag. Som det fremgår av Høykommissærens egen statistikk er faktisk Norge og de øvrige nordiske stater de land i Europa som totalt sett yter beskyttelse til den høyeste prosentandelen ankomne asylsøkere. Beskyttelsen vil for disse gruppene i praksis være like sterk som for konvensjonsflyktningene, og forskjellene når det gjelder andre rettigheter er heller ikke store. Det er f. eks. uomtvistet at også disse gruppene i Norge er sikret de rettighetene mht ikke-diskriminering, sivilrett og velferdstilbud m.v. som i henhold til Flyktningekonvensjonen tilkommer flyktninger. Vår egen statistikk er heller ikke enkel å lese. 1995 fikk således ca. 360 personer asylstatus, ikke 29 som de fleste opererer med. Differansen er ankommet på kvote. Øvrige ankommet på kvote har kollektiv beskyttelse.

Jeg vil forøvrig bemerke at sammenlignende asylstatistikk landene imellom er beheftet med mange feilkilder. Det er f. eks. et kjent faktum at en del land, i motsetning til Norge, også inntar kvoteflyktninger i antallet for innvilget konvensjonsstatus når de interne statistikkene presenteres for Høykommissæren, noe Høykommissæren selv har påpekt. Vi kommer heller ikke utenom at ulike grupper av asylsøkere søker ulike land, noe som nødvendigvis også vil få en viss innvirkning på statistikken. I denne sammenhengen kan også nevnes at Norge, trolig grunnet vår geografiske beliggenhet, mottar en forholdsmessig større andel asylsøkere som alt har fått avslag i et annet europeisk land, sammenlignet med de aller fleste andre. I perioden fra 1993 til 1995 ble det f. eks. identifisert 660 personer med søknader i andre land.

Vi viderefører kontakten med Høykommissæren om disse spørsmålene. For vår del anser jeg at det kan bli aktuelt å justere fremtidig praksis med hensyn til å innvilge asyl i Norge i forhold til dem som idag får opphold på humanitært grunnlag. For vårt vedkommende vil det likevel fortsatt være mest sentralt hvor mange som får beskyttelse totalt sett.

Utlendingsnemnd

Regjeringen fremmet 22. mars i år forslag om å opprette en uavhengig klagenemnd i utlendingssaker. Proposisjonen er for tiden til behandling i Stortingets justiskomite.

Jeg har ansvaret for en løpende vurdering av gjeldende lov og regelverk, foruten forvaltningens behandling av enkeltsaker, herunder asylsaker, etter utlendingsloven. Forslaget om en uavhengig klagenemnd, til erstatning for den klagebehandlingen som i dag skjer i Justisdepartementet, tar sikte på både å styrke politikkutviklingen på feltet og å styrke den enkelte søkers rettssikkerhet. Jeg har ønsket en reform som kan gi den enkelte asylsøker et bedre rettsvern enn i dag, selv om jeg mener at dagens ordning må anses å ivareta rettssikkerheten på en tilfredsstillende måte. Men rettssikkerhet forutsetter ikke bare at regler faktisk blir fulgt, men også at det er bred tillit til at dette skjer. Det forhold at vedtakene ofte blir bestridt, kan tenkes å ha følger for tilliten til det organet som treffer vedtakene. En nemnd som foreslått vil bli et domstollignende organ, og dermed den type organ som anses best skikket til å ivareta rettssikkerheten i enkeltsaker, herunder hensynet til likebehandling.

Forøvrig har jeg lagt vekt på at det i dag må sies å være i utakt med den generelle forvaltningspolitiske utviklingen, at et så stort antall vedtak i enkeltsaker som det her er tale om, treffes av et departement. Ifølge St.meld. nr. 35 (1991-92) om statens forvaltnings- og personalpolitikk skal departementene i hovedsak være sekretariater for politisk ledelse og utøve ledelse av sektorpolitikken på departementets ansvarsområde. Faglige spesialfunksjoner og enkeltsaksbehandling skal i hovedsak håndteres av forvaltningsorganer utenfor departementene. Når det gjelder situasjonen i de andre nordiske land, har Sverige klagenemnd i utlendingssaker, mens Danmark og Finland har klagenemnder i asylsaker. Danmark har hatt sin nemnd siden 1984, mens den svenske nemnda trådte i funksjon 1. januar 1992 og den finske 1. januar 1993.

Nemnda vil i tillegg til en direktør og nemndledere med dommerkompetanse, ha nemndmedlemmer oppnevnt blant medlemmene av de alminnelige utvalgene av lagrettemedlemmer og meddommere.

Nemnda kan gi klageren adgang til å møte personlig og uttale seg i saken når den skal behandles.

Schengen-samarbeidets betydning for asylsøkere og tredjelandsborgere.

18.april i år ble det oppnådd politisk enighet mellom de nordiske land og Schengen-landene om de institusjonelle rammene for en samarbeidsavtale mellom Schengen-landene og Norge og Island. Dette representerer en milepæl, både i det nordiske samarbeidet og i vårt samarbeid med Europa. Vi har slått ring om den nordiske passfriheten, samtidig som vi ikke bygger nye grenser mellom Norden og resten av Europa. Vi er fra 1. mai med som observatører i det mellomstatlige Schengen-samarbeidet.

Mange har vært opptatt av om dette får konsekvenser for vår asyl- og flyktningpolitikk. Det er derfor viktig å fastslå at Schengen-samarbeidet ikke innebærer noen felles politikk på dette området. Schengen-konvensjonen bygger på Flyktningkonvensjonen av 1951, og pålegger landene å respektere denne, men hvert land innvilger asyl eller opphold på humanitært grunnlag etter egne nasjonale regler og internasjonale forpliktelser forøvrig. Formålet med samarbeidet på asylområdet er å sikre felles prosedyrer for hvilket land som har plikt til å behandle en asylsøknad. Det vil bidra til økt rettssikkerhet for asylsøkerne og forhindre at de blir kasteballer mellom forkjellige land.

Den økte reisefriheten som følger av Schgengen-samarbeidet vil ikke bare komme nordiske statsborgere til gode, men vil også omfatte de utlendinger som er lovlig bosatt i Norden. For eksempel vil det ikke lenger være nødvendig å søke visum for en bosnier som bor i Norge og vil reise på besøk til sin bror i Belgia. Reisefriheten omfatter også Europas innvandrere.

Familiegjenforening og barn

I de fleste gjenforeningssaker der barn er involvert inngår barna i felles søknad med mor eller far som søker gjenforening med ektefelle eller samboer som har eller vil få arbeidstillatelse i Norge. Det er det allerede eksisterende familieforhold som søkes fortsatt i Norge.

I en del tilfeller søker mindreårige barn om gjenforening med herboende til tross for at det aldri eller kun for lang tid siden har vært noe samliv mellom herboende og barnet. De hensyn som ligger bak familiegjenforeningsreglene er i disse tilfellene mindre fremtredende.

I tillegg til retten til familiegjenforening i utlendingsforskriften, har jeg sett behov for å lempe noe på kravene til familiegjenforening for barn under 18 år der en av foreldrene ikke skal bo i Norge. Dette er mest aktuelt i skilsmisse-situasjoner. Utlendingsforskriften vil bli endret på dette punkt.

Å innføre en ordning der mindreårige uansett skal gis rett til oppholdstillatelse i Norge fordi barnet har en biologisk mor eller far som oppholder seg i Norge, anser jeg ikke for aktuelt.

Jeg understreker i denne forbindelse at dersom sterke menneskelige hensyn taler for det, kan det etter dagens regelverk gis familiegjenforening for barn under 18 år, selv om kravene i forskriftens § 23 ikke er oppfylt.

Kirkeasyl

Mange som har fått endelig avslag på sin søknad om asyl i Norge går i kirkeasyl, dvs at de motsetter seg retur til hjemlandet ved å søke dekning i kirker eller bedehus.

Dette er ikke noen ny problemstilling for Justisdepartementet. I en uttalelse fra høsten 1993, som Bispemøtet,Kirkerådet,arbeidsutvalgene i Mellomkirkelig råd og Justisdepartementet stilte seg bak, ble asylsøkere som hadde søkt tilflukt i kirker eller bedehus lovet fornyet behandling av sakene sine, dersom de forlot kirkene og gikk tilbake til asylmottakene.

I uttalelsen fremgår også at Kirken "aksepterer en ordinærbehandling av søknadene til de asylsøkere som ankommer Norge fra nå av".

Myndighetene har fulgt opp sin del av uttalelsen, og ca. 2.500 personer ble innvilget opphold på humanitært grunnlag. Kirkerådet og andre kirkeledere har rost departementet for god og generøs oppfølging.

Etter den tid har man opplevd at asylsøkere påny går i kirkeasyl. Mange er barn. Det er beklagelig at barn utsettes for denne belastningen. Foreldrene og deres medhjelpere i kirkene må tenke grundig gjennom sitt ansvar for at de sitter der. De har tatt barna med til denne tilværelsen, og de kan ta barna ut derfra igjen.

Flere biskoper, prester, menighetsråd, politikere og støttegrupper har tatt til orde for at alle som idag sitter i kirkeasyl bør gis amnesti. Dette er ingen løsning og er i strid med den fellesuttalelsen som Kirken selv stilte seg bak.

Myndighetene kan ikke imøtekomme slik tilfeldig, usaklig forskjellsbehandling. Hvis man gir oppholdstillatelse vil nye asylsøkere gå i kirkeasyl for på den måte å skaffe seg en oppholdstillatelse. Dette vil være dypt urettferdig i forhold til andre søkere som har fått avslag på sin asylsøknad om som deretter reiser hjem i tråd med ett - eller som oftest flere - vedtak, fattet både av utlendingsmyndighetene og domstolene.

Sri Lanka - saksbehandling og returspørsmål

Jeg vil benytte denne anledningen til å si noe om behandlingen av asylsaker fra Sri Lanka. Dette har vært spesielt problematiske saker over lengere tid.

Norge har under hele borgerkrigsperioden fra 1983 vært meget tilbakeholden med returer til Sri Lanka, antagelig det mest tilbakeholdne av alle europeiske land. Hver søknad om asyl har vært særdeles grundig behandlet, blant annet har Norge som eneste land systematisk gjort undersøkelser i individuelle saker, siden 1992 ved en utlendingsattache i Colombo.

Siden utbruddet av borgerkrigen er kun et fåtall blitt returnert, det vil si mellom 20 og 30 personer. Mange av tamilene i Norge har vært eller er studenter, som ved avsluttet eller avbrutt utdanning har fått midlertidige tillatelser på grunn av situasjonen, og dette har senere medført at flere grunnet en vanskelig retursituasjon har fått oppholdstillatelse på humanitært grunnlag.

Siden mai 1994 har saksbehandlingen i perioder vært normalisert, det vil si at personer med negative vedtak har måttet returnere.

Norsk policy la i nevnte periode inn høyere sikkerhetsmarginer enn andre europeiske land (f.eks. Sveits og Sverige) og enn hva UNHCR anbefalte med hensyn til tilknytningen til trygge områder ved retur.

Den 25. mars 1996 tok vi en beslutning om igjen å normalisere saksbehandlingen, men dette ble kombinert med en fornyet vurdering av eldre saker. Normaliseringen i mars er i tråd med UNHCRs anbefalinger. I perioden fra mars har anslagsvis 250 personer fått innvilget oppholdstillatelse, mens det ennå ikke er effektuert negative vedtak.

Men en ordinær behandling av nye søknader fra srilankiske tamiler vil innebære at de som ikke fyller vilkårene for asyl eller opphold, vil måtte returnere til Sri Lanka.

Returproblemer - midlertidig tillatelse

Dersom en asylsøker får avslag på søknad om asyl og oppholdstillatelse, er utgangspunktet at utlendingen skal forlate landet frivillig. Skjer ikke dette, kan utsending i siste instans skje ved tvang.

Enkelte land har i de senere år ikke ønsket å ta imot egne borgere når disse skal returneres. Det kan bety at det som hovedregel ikke vil være praktisk mulig å sende utlendingene til hjemlandet. Resultatet av dette er at utlendingene blir værende i Norge i kortere eller lengre perioder etter avslaget. Spørsmålet er hvilke konsekvenser en slik situasjon skal gi. Skal man gi personene en midlertidig tillatelse, eller opprettholde avslaget.

Årsakene til problemet med hjemsending kan være forskjellige:

Noen land krever at hjemreisen må være frivillig fra søkerens side for at de skal motta den i hjemlandet. Dette gjelder f eks Vietnam, Eritrea og Etiopia. Med andre ord, om utreise kan skje eller ikke er fullt ut avhengig av utlendingen selv. Skal man gi midlertidig tillatelse i en slik situasjon, vil den enkelte ikke bli motivert til å følge et pålegg om utreise. Avgjørelsen av om vedkommende skal gis opphold i Norge vil da i realiteten bli overført fra utlendingsmyndighetene til utlendingen selv.

I andre tilfeller er det ikke utlendingens egne forhold som er årsaken til at hjemlandet ikke vil ta imot egne borgere ved retur/eventuelt i kombinasjon med at utlendingen selv ikke vil medvirke til utreisen. Med endel unntak gjelder dette idag for retur til Jugoslavia. I denne situasjonen foretas det en fortløpende vurdering av hver enkelt sak med sikte på om man skal gi opphold her, eller om man skal opprettholde et tidligere avslag. I denne vurderingen vil en rekke momenter inngå, så som varigheten av oppholdet, helsemessige opplysninger, årsaken til at hjemsendelse ikke har funnet sted osv. Det er således gitt varig opphold til personer fra Jugoslavia der man i helhetsvurderingen også har lagt vekt på at utlendingen ikke selv har forårsaket utsendelseshindringen. Det er ellers fremsatt forslag i Ot prp nr 38 1995-96 om at det kan gis midlertidige tillatelser når et avslag ikke kan effektueres på grunn at utsendelseshindringer.

Barn i asylsaker, herunder enslige mindreårige

Allerede i 1989 tok Regjeringen initiativ til en Handlingsplan for mottak av enslige mindreårige asylsøkere. Et hovedanliggende med denne planen var å sikre de enslige mindreårige et tilfredsstillende omsorgstilbud i den tiden de oppholder seg i asylmottak. Planen legger til grunn - i tråd med retningslinjene fra FNs Høykommissær for flyktninger - at enslige mindreårige er en spesielt sårbar gruppe. Slike saker skal derfor gis prioritet av utlendingsmyndighetene. Disse barna eller ungdommene skal også være en prioritert gruppe når det gjelder bosetting.

Antallet enslige mindreårige som har kommet til Norge de seneste fem årene har variert mellom 245 i 1991 og 81 i 1995. Erfaring fra de siste årene viser at ca 80 % får oppholdstillatelse i Norge.

Pr. mai 1996 sitter det 62 enslige mindreårige asylsøkere i mottak. 25 av disse har fått innvilget oppholdstillatelse. 8 har fått avslag i 1. instans, 12 i 2. instans. 17 av de 62 har foreløpig ikke fått vedtak. Disse 17 har i gjennomsnitt sittet 6,5 måneder i mottak. Jeg vil legge til de enslige mindreårige som kommer til Norge er større ungdommer i aldersgruppen 16-18 år.

Enslige mindreårige asylsøkere blir underlagt vanlig asylvurdering. Har de ikke grunn til å frykte forfølgelse vil de likevel ikke bli sendt hjem, når de er uten foreldre eller andre omsorgspersoner i hjemlandet.

Norske myndigheter legger ned et betydelig arbeid i å oppspore foreldre og omsorgspersoner for enslige mindreårige som kommer hit. Dette kan være et tidkrevende arbeid. Vi anser det imidlertid viktig at denne prosessen får ta den tid som er nødvendig. Mange mindreårige asylsøkere viser seg å ha foreldre eller andre omsorgspersoner i hjemlandet. Disse vil vi derfor som hovedregel forsøke å gjenforene med familien dersom det kan skje under betryggende forhold. Oppsporing av familie gjøres både ut fra hensynet til hva som er barnets beste og i respekt for prinsippet om familiens enhet. Dette er i tråd med FNs Høykommissærs syn om at det skal legges stor vekt på å gjenforene barnet med familien der dette er mulig.

Jeg vil legge til at vi selvsagt også legger vekt på ikke å bidra til en utvikling der barn blir brukt som et virkemiddel for voksne mennesker som søker seg til en bedre fremtid her i Europa, ved å utnytte et barn som ankerfeste. Denne problemstillingen har vært aktuell i flere land, og er selvsagt noe vi holder øye med også her i Norge.

Det betydelige arbeid som legges ned i å oppspore foreldre eller omsorgspersoner for enslige mindreårige som kommer hit, kan dessverre føre til at saksbehandlingstiden blir lengre enn ønskelig. Det har dermed vist seg vanskelig å nå målene om en rask behandling av asylsaken, og derpåfølgende rask bosetting.

I det pågående arbeidet med å forbedre rutiner for saksbehandling er dette spørsmål som har prioritet. Vi er løpende opptatt av å finne gode og hensiktsmessige løsninger. Hensynet til barnets beste tilsier fortsatt stor vekt på å spore opp foreldre og omsorgspersoner i hjemlandet.

Det er enighet om at lengre tids opphold i mottak i seg selv kan være en belastning for de mindreårige. For mange mindreårige er dessverre ventetiden i mottak ikke over selv om deres sak i utgangspunktet er ferdigbehandlet. På denne bakgrunn har Kommunaldepartementet utvidet UDIs mandat til å bosette denne gruppa også før det foreligger vedtak i saken. Dette vil kunne bidra til at barna får en nærere og mer personlig omsorg i den tiden saken er under behandling.

Av hensyn til barnas beste vil departementet vurdere spørsmålet om mulige måter å bidra til å redusere usikkerheten for enslige mindreårige i de tilfeller der man ser at verifikasjonsarbeidet kan ta ekstra lang tid. På samme måte kan det være ønskelig med en nærmere gjennomgang av når det i saker vedrørende denne gruppen skal anses å foreligge varige returhindringer, slik at oppholdstillatelse uansett skal gis.

Jeg har forøvrig tatt initiativ til å foreta en gjennomgang av samtlige verserende saker som gjelder enslige mindreårige som befinner seg i asylmottak eller som ennå ikke har fått avgjort sin søknad. Dette vil gi bedre grunnlag for å vurdere om rutiner og saksbehandling i slike saker for framtida kan forbedres ytterligere - til beste for de mindreårige asylsøkerne.

Også i de tilfelle der barn kommer til Norge sammen med sine foreldre som søker asyl, stilles utlendingsmyndighetene ofte overfor problemstillinger som særlig vedrører barnets situasjon. Disse barna er i utgangspunktet i en helt annen og tryggere omsorgssituasjon enn de enslige mindreårige. Likefullt vil også disse barna i mange tilfelle oppleve ventetiden og usikkerheten som vanskelig. I de tilfelle der det gis negativt vedtak i første instans vil ofte forhold knyttet til barns fysiske eller psykiske helse være et moment som utlendingsmyndighetene må ta i betraktning i en helhetsvurdering. Spørsmålet kan satt på spissen være; om hensynet til barnets beste er så tungtveiende at det tilsier innvilgelse av oppholdstillatelse til familien på humanitært grunnlag. Utlendingsmyndighetene er fullt klar over det ansvar som påhviler oss for så vidt gjelder å bidra til at den usikkerhetsperioden barn opplver ikke forlenges utover det som er nødvendig for å gjennomføre en betryggende saksbehandling innenfor de rammer som Stortinget har gitt for politikken på utlendingsområdet. Det arbeides kontinuerlig for å effektivisere saksbehandlingen. I senere år har vi imdlertid erfart at barn i økende grad synes å bli en brikke i et utholdenhetsspill om oppholdstillatelse i Norge. Kirkeasylspørsmålet viser eksempler på dette. Jeg stiller meg noe undrende til hvordan organisasjoner og støttepersoner vurderer hensynet til barna når de velger side i slike saker.

Barn i utlendingssaker reiser en rekke spørsmål, der det for utlendingsmyndighetene er viktig med en god og bred dialog med organisasjoner og ressurspersoner. Justisdepartementet gjennomførte i fjor høst et seminar der vi fokuserte på noen av de vanskelige problemstillnger vi står overfor , f.eks. mht returer, familiegjenforening, avhør og saksbehandlingstid. At dette seminaret fikk en meget god respons, med deltakere fra en bred krets, ser jeg som svært gledelig.

La meg avslutte omtrent der jeg begynte; med Flyktningerådets og medlemsorganisasjonenes rolle i debatten om norsk flyktningpolitikk. Samlet besitter dere en kunnskap og en erfaring som er uhyre verdifull. De internasjonale perspektivene som dere bidrar til å få satt søkelys på er også svært viktige.

Flyktningpolitikken er et felt der både sterke meninger og sterke følelser brytes. Ofte kan inntrykket være at hovedskillelinjen går mellom myndigheter på den ene siden og media eller organisasjoner på den annen side som ønsker politikken endret i liberal retning. Men det er bare en del av virkeligheten. Minst like viktig er det å sikre et klima som gjør det mulig for oss å bevare og videreføre våre humanitære tradisjoner når det gjelder å gi beskyttelse til mennesker på flukt. Det dreier seg også om måten vi som samfunn tar i mot dem som trenger beskyttelse. Her trenger vi dere - vi trenger hverandre - i kampen for å utbre forståelse og toleranse overfor den lille delen av verdens flyktninger som kommer hit. For Regjeringen og Arbeiderpartiet er det selvsagt utenkelig å unndra seg disse forpliktelsene. Men vi setter umåtelig stor pris på litt drahjelp !