H-21/96

KAPITTEL 2

KOMMUNEØKONOMIEN I 1996

2.1 Sammendrag

Tabell 2.1 gir oversikt over anslagene for de totale inntekter og utgifter i kommuneforvaltningen i alt i 1996. I tabellen vises også anslag for nominell endring fra 1995 til 1996.

Tabell 2.1: Inntekter og utgifter i kommuneforvaltningen i 1995 og 1996.
Mill. kroner og endring i prosent. Nasjonalregnskapets definisjoner.

For kommuner og fylkeskommuner under ett er inntekter i alt anslått å øke med 4,6 prosent fra 1995 til 1996. Dette er 1,4 prosentenheter mer enn forutsatt i Utvalgets rapport av juni 1996. Økningen skyldes i stor grad at skatteanslaget for 1996 er oppjustert med 2,5 mrd. kroner siden Revidert nasjonalbudsjett 1996.

Utgifter i alt er anslått å øke med 5,5 prosent fra 1995 til 1996. Også dette anslaget er justert opp noe i forhold til Utvalgets juni-rapport, i hovedsak som følge av at lønnskostnadene ser ut til å bli høyere enn tidligere antatt. For 1996 anslås det et underskudd før lånetransaksjoner ( negativ netto finansinvestering ) på om lag 1 mrd. kroner. I 1995 hadde kommuneforvaltningen et overskudd på om lag 500 mill. kroner. Overskudd før lånetransaksjoner er definert som inntekter i alt fratrukket utgifter i alt.

Tilbake tilinnholdsfortegnelsen

2.2 Kommuneforvaltningens inntekter

Kommunesektoren har fem typer inntekter; gebyrer (avgifter), renter, skatter, overføringer fra staten og andre innenlandske overføringer.

Inntektsartene etter nasjonalbudsjettets definisjoner inkluderer:

• Gebyrer (avgifter) tilsvarer ordinære salgs- og leieinntekter i kommuneregnskapet.
• Renteinntekter omfatter renter på bankinnskudd og andre fordringer.
• Skatteinntektene omfatter skatt på inntekt og formue, eiendomsskatt og andre produksjonsskatter (konsesjonsavgifter).
• Overføringer fra staten inkluderer rammeoverføringer og øremerkede tilskudd, samt overføringer til arbeidsmarkedstiltak og flyktninger.
• Andre innenlandske overføringer (overføringer fra andre; tilskudd, refusjoner, tilbakebetaling o.l.)

2.2.1 Skatteinntekter

Utviklingen i skatteinntektene januar-september 1996

Tabell 2.2 gir en oversikt over skatteinngangen til kommunesektoren i perioden januar-september 1996 i forhold til den samlede skatteinngangen til det offentlige. Tallene er hentet fra månedsstatistikken over innbetalte og fordelte skatter fra Statistisk sentralbyrå.

På landsbasis har innbetalte skatter samlet for kommuner og fylkeskommuner økt med om lag 6 prosent i de første ni månedene i 1996. Det framgår av tabellen at skattene fra personlige skattytere (forskuddsordningen) på landsbasis har steget med 5,7 pst., mens innbetalingene av bedriftsskatter (etterskuddspliktige skattytere) har økt med knapt 11,8 prosent hittil i 1996.

Økningen i skatter til kommunesektoren er noe lavere enn den samlede skatteveksten for det offentlige pga. reduksjoner i skattøren. Den maksimale inntektsskattøren for forskuddspliktige skattytere ble redusert fra 12,25 prosent til 11,75 prosent for kommunene, mens den var uendret lik 7 prosent for fylkeskommunene. Den maksimale inntektskattøren for etterskuddspliktige ble redusert fra 4 prosent til 2,75 prosent for fylkeskommunene, mens den var uendret lik 5,5 prosent for kommunene. Utviklingen i maksimalskattørene de siste årene framgår for øvrig av vedlegg 9.

Tabell 2.2: Skatteinnbetalinger til offentlig forvaltning og kommuneforvaltningen, januar-september 1996. Mill. kroner og prosentvis endring

Effekten av skatteoppgjøret for inntektsåret 1995 for personlige skattytere er ennå ikke fullt ut reflektert i innbetalingstallene t.o.m. september måned. Skatteoppgjøret for personlige skattytere for inntektsåret 1995 viser at færre må betale restskatt og flere får penger tilbake i forhold til 1994-oppgjøret.

Ca. 68 prosent av skattyterne får penger igjen på skatten. Medregnet rentegodtgjørelse blir det betalt tilbake ca. 12,5 mrd. kroner eller 4,4 prosent økning fra året før. Beløpet tilsvarer kroner 5 725 i gjennomsnitt for de skattyterne det gjelder. Ca. 26 prosent av skattyterne må betale restskatt. Medregnet rentetillegg utgjør restskattene 8,9 mrd. kroner i 1995, ca. 4 prosent reduksjon fra året før. Reduksjonen i restskattene må ses på bakgrunn av en sterk økning i innbetalt tilleggsforskudd for å unngå renter på restskatt, beløpet steg fra knapt 4,3 mrd. kroner i 1994 til 5 mrd. kroner for inntektsåret 1995. Økningen i innbetalt tilleggsforskudd kan skyldes at fristen ble forskjøvet med 1 måned fra 1. april til 1. mai for inntektsåret 1995.

Den største usikkerheten omkring skatteinngangen i de siste månedene av 1996 er knyttet til likningsresultatet for etterskuddspliktige. Innbetalingstallene t.o.m. september måned under etterskuddsordningen reflekterer utskrevet forhåndsskatt i to terminer, samt frivillig tilleggsforskudd innbetalt i mai måned. På forskuddsstadiet har disse innbetalingene steget med ca. 30 prosent samlet til det offentlige. Resterende skatt faller i to terminer (15. september, 15. november) etter at likningen foreligger.

Samlede skatteinnbetalinger til kommuneforvaltningen har som nevnt økt med om lag 6 prosent i perioden januar-september 1996. Veksten har vært noe høyere i fylkeskommunene enn i kommunene. Samlet for kommunene utenom Oslo steg skattene med 5,2 prosent i perioden januar-september, mens økningen var 7,1 prosent for fylkeskommunene utenom Oslo. I Oslo kommune økte skattene med 7,1 prosent i den samme perioden. Figur 2.1 viser skatteinngangen etter fylke, fordelt på kommuner og fylkeskommuner.

Figur 2.1: Skatteinngangen til kommuner og fylkeskommuner etter fylke. Prosentvis endring januar-september 1996 i forhold til tilsvarende periode året før

706440

Tabell 2.3 viser utviklingen i skatteinntektene etter kommunetyper for kommuner utenom Oslo, i perioden januar-september 1996 i forhold til tilsvarende periode året før. Grupperingen i kommunetyper er basert på den gjeldende standarden for kommuneklassifisering fra Statistisk sentralbyrå (1994). Grupperingen tar utgangspunkt i dominerende næringstilknytning som hovedkriterium, samt sentralitet, dvs. kommunens geografiske beliggenhet i forhold til et senter med tettstedsfunksjoner.

Tabell 2.3: Skatteinngang etter kommunetyper i perioden januar-september 1996.
Kommuner utenom Oslo. Pst. endring fra tilsvarende periode året før.

Det framgår av tabell 2.3 at veksten har vært relativt sterk i typiske industrikommuner, samt i kommuner i sentrale strøk. Dette gjenspeiler en relativt høy vekst i flere store bykommuner, bl.a. Kristiansand (6,7 pst.), Bergen (8,2 pst.), Trondheim (5,6 pst.). I Stavanger var skatteveksten derimot under gjennomsnittet (3,8 pst.). Den relativt høye veksten for fiskerikommuner er særlig knyttet til kommuner i Møre og Romsdal.

Tabell 2.4 viser skatteinngangen til kommuner har vært mål etter kommunestørrelse.

Tabell 2.4: Skatteinngangen etter kommunestørrelse i perioden januar-september 1996.
Kommuner utenom Oslo. Pst. endring fra tilsvarende periode året før.

Den relativt lave skatteveksten i kommuner med mindre enn 5 000 innbyggere er påvirket av relativt lav skatteinngang i kraftkommuner med et høyt inntektsnivå målt ved skatteinntekt pr. innbygger. Dersom en holder utenfor disse kraftkommunene er skatteveksten 3,8 prosent for kommunene med mindre enn 5 000 innbyggere.

Skatteveksten kan videre måles etter kommunenes inntektsnivå målt ved skatteinntekt pr. innbygger, med utgangspunkt i inntektsintervaller som gjaldt i inntektsutjevningen av inntektssystemet for kommunene i 1996. Kommuner med gjennomsnittlig skatteinntekt pr. innbygger mindre enn 96,2 prosent av gjennomsnittet for landet er minsteinntektskommuner i 1996. For minsteinntektskommunene sted skattene med 5,0 prosent, dvs. bare noe svakere enn samlet for kommuner utenom Oslo (5,2 prosent).

Tabell 2.5: Skatteinngangen etter inntektsnivå målt ved skatteinntekt pr.
innbygger i perioden januar-september 1996.

Den høye veksten for gruppen av de mest skatterike kommunene er påvirket av utviklingen i en enkelt kommune, dvs. Bærum kommune der skattene har økt med 10,8 prosent hittil i 1996. Dersom Bærum holdes utenom har økningen vært 2,8 prosent i kommunene med høyest skatt pr. innbygger.

Skatteanslaget for 1996 i Nasjonalbudsjettet (1997)

Ut fra oppgaver over innbetalte formues- og inntektsskatter i perioden januar-august 1996, samt foreløpige oppgaver over likningen 1995 for forskuddspliktige, er samlede innbetalte skatter fra inntekt og formue til kommuneforvaltningen anslått til 77 250 mill. kroner for året 1996, som innebærer at veksten nå anslås til 6,5 prosent fra 1995 til 1996. Skatteanslaget er oppjustert med 2 500 mill. kroner siden Revidert nasjonalbudsjett 1996 og 3 800 mill. kroner i forhold til forutsetningene i forbindelse med salderingen av statsbudsjettet. Knapt halvparten av oppjusteringen siden Revidert nasjonalbudsjett knytter seg til bedriftsskatter. Dernest er anslaget på sysselsettingsveksten fra 1995 til 1996 betydelig oppjustert, fra 1 1/2 prosent i Revidert nasjonalbudsjett til 2 1/2 prosent vekst i antall sysselsatte personer i Nasjonalbudsjettet 1997. I forhold til forutsetningene i forbindelse med salderingen av statsbudsjettet er anslaget på lønnsveksten oppjustert med 1 prosentenhet til 4 prosent.

2.2.2 Overføringer fra staten

De samlede overføringene fra staten til kommunesektoren er ifølge anslag på regnskap forutsatt å vokse nominelt med 2,4 prosent fra 1995 til 1996. De samlede overføringer fra staten til kommunene anslås i 1996 å utgjøre om lag 68,7 mrd. kroner.

Tabell 2.6: Statlige overføringer til kommuneforvaltningen i 1996, i hht. Nasjonalregnskapets definisjoner. Mill. kr. og endring i pst. fra 1995

Det er en nominell vekst i overføringene gjennom inntektssystemet for kommunene og fylkeskommunene i 1996 på 0,6 prosent. Bevilgningene i form av øremerkede tilskudd innenfor kommuneopplegget antas å øke med 10,9 prosent fra 1995 til 1996. Av tabell 2.6 framgår det at overføringer til flyktninger og tilskudd til arbeidsmarkedstiltak ble redusert fra 1995 til 1996, mens tilskudd til fylkeskommunene til økt pasientbehandling (ventelistegarantien) økte med 22,2 prosent.

I 1996 ble det omdisponert, innlemmet i inntektssystemet eller avsluttet 10 øremerkede tilskudd (60-poster) , mens det ble opprettet 12 nye ordninger på 60-poster.

I tabellen i vedlegg 2 gis en oversikt over statlige overføringer i 1996 til kommuner og fylkeskommuner, og forslag til bevilgninger i statsbudsjettet for 1997.

2.2.3 Gebyrinntekter

Kommunene har, innenfor rammene av gjeldende lover og forskrifter, en stor grad av frihet til selv å fastsette gebyrsatsene (egenbetalinger, avgifter) på kommunale tjenester. Rammene kommunene må holde seg innenfor ved fastsettelse av gebyrsatsene varierer imidlertid noe tjenestene i mellom. Ved fastsettelse av gebyrsatser knyttet til tjenester der virksomheten har karakter av myndighetsutøvelse, eller hvor kommunen langt på vei har monopol, kommer selvkostprinsippet til anvendelse. Kommunene kan for denne type tjeneste ikke ta en pris som overstiger produksjonskostnadene, men de står fritt til å ta en lavere pris. Unntaket er renovasjonsavgiftene der kommunene er pålagt å prise til selvkost. For en del tjenester står kommunene fritt ved fastsettelse av egenandeler, dette gjelder blant annet barnehagesatsene. I enkelte tilfeller er kommunene bundet av sentralt fastsatte maksimalsatser, eksempelvis er maksimalsatser innført på parkeringsgebyrer (bøter). (En mer utfyllende gjennomgang av gebyrinntekter og -satser ble gitt i Rapport fra Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi, Juni 1996.)

Statistisk sentralbyrå gjennomfører hvert halvår en takstendringsundersøkelse over gebyrsatsene på barnehagetjenester. Barnehageundersøkelsen er basert på et utvalg av hel- og halvdagsbarnehager i 109 av landets kommuner. Undersøkelser over endringer i avgiftene på de tekniske tjenestene knyttet til bolig gjennomføres en gang i året, og er basert på et utvalg av 122 kommuner spredt utover landet. Resultater fra begge undersøkelsene inngår som materiale i konsumprisindeksen.

Tabell 2.7: Kommunale avgifter og gebyrer. Landsgjennomsnitt for barnehager og tekniske tjenester. Prosentvis takstendring fra året før^{1) 2)}>

Veksten i gebyrsatsene for de kommunale tjenestene, spesifisert i tabell 2.7, er i hovedsak høyere enn veksten i både konsumprisindeksen og prisindeksen for kommunalt konsum i samtlige år. Årets takstendringsundersøkelse viser at kloakkavgiften økte mest, noe som har vært tilfelle også de foregående årene. Gebyrer knyttet til de tekniske tjenestene økte sterkere fra januar 1995 til januar 1996 enn tilsvarende periode året før, med unntak av vannavgiften som økte med 5,1 prosent begge år. Avgiftsendringene varierer til dels betydelig mellom landsdelene. Sterkest vekst hadde kloakkavgiften i Nord-Norge med 14,4 prosent. De kommunale barnehagetakstene økte med 2,8 prosent fra januar 1995 til januar 1996, mot 4,2 prosent året før.

En sammenveining av takstendringene på de ovenfor spesifiserte gebyrene gir en gjennomsnittlig takstendring på 5,9 prosent. Denne sammenveide takstendringen er ikke nødvendigvis representativ for takstendringen/prisveksten på kommunale gebyrer generelt. De spesifiserte gebyrene utgjør omlag halvparten av de ordinære gebyrene.

Tertialstatistikken for de to første tertialene i 1996 indikerer en vekst i gebyrinntektene på om lag 5,6 prosent sammenliknet med samme periode i fjor. Anslaget inkluderer gebyrinntekter på alle kommunale tjenester, ikke bare barnehage- og tekniske tjenester. Tertialstatistikken gir et anslag på verdivekst, ikke prisvekst slik som i takstendringsundersøkelsene. Størst var veksten i gebyrinntektene knyttet til de tekniske tjenestene spesifisert over, med 9,9 prosent. Gebyrinntektene knyttet til undervisningssektoren synes også å øke kraftig, anslagsvis med 7,6 prosent. For forvaltningens tjenester ellers økte gebyrinntektene med mellom 3 og 4 prosent de to første tertialene i 1996 sammenliknet med samme periode året før.

De kommunale gebyrinntektene er i Nasjonalbudsjettet 1996 anslått til 25,9 milliarder, tilsvarende en vekst i verdi på 6,5 prosent fra 1995 til 1996.

2.2.4 Renteinntekter

Ifølge anslag i Nasjonalbudsjettet 1997 vil renteinntektene i kommuneforvaltningen bli redusert med om lag 80 mill. kroner fra 1995 til 1996.

Tilbake tilinnholdsfortegnelsen

2.3 Kommuneforvaltningens utgifter

Utgiftene i kommunesektoren omfatter løpende utgifter og kapitalutgifter.

Løpende utgifter er definert som lønnskostnader, produktinnsats, produktkjøp, renteutgifter, overføringer fra kommuneforvaltningen til private og staten samt utgifter til kommunale foretak. Kapitalutgiftene omfatter kjøp av fast eiendom og anskaffelse av fast realkapital (bygninger og anlegg, utstyr og inventar).

Utviklingen i de samlede lønnskostnader for kommuneforvaltningen bestemmes av vekst i lønn pr. timeverk, vekst i sysselsettingen målt i timeverk, samt eventuelle endringer i sosiale kostnader. Utviklingen i de samlede lønnskostnadene varierer mellom regioner og mellom kommuner. Utvalget vil presisere at alle tall i det følgende er gjennomsnittstall for kommunene og fylkeskommunene sett under ett.

Produktinnsats, tidligere kalt vareinnsats, omfatter de utgifter som kommunene og fylkeskommunene fører på postene "Andre driftsutgifter" herunder kontorutgifter, strøm, ekstern husleie m.v. og "vedlikehold av bygninger og anlegg".

Overføringer til private omfatter subsidier og stønader. Overføringer fra kommunesektoren til staten består i hovedsak av betaling for gjestepasienter ved statlige sykehus.

2.3.1 Lønnskostnader og produktinnsats

Samlet for kommuneforvaltningen er det anslått at lønnskostnadene vil øke med 7 prosent fra 1995 til 1996. Økning i antall utførte timeverk er anslått til 2 prosent. Utenom arbeidsmarkedstiltak er sysselsettingsveksten anslått til 3 pst.

Økningen i lønnskostnader er foruten vekst i arbeidsmarkedstiltak og ordinær sysselsetting også påvirket av lønnsoppgjørene og årslønnsveksten. Utviklingen i lønnskostnadene er også påvirket av evt. endringer i satsene for sosiale utgifter, dvs. arbeidsgiveravgift og premier til kommunale pensjonsordninger.

Årslønnsveksten fra 1995 til 1996 for kommunal og fylkeskommunal sysselsetting kan samlet anslås til vel 4 prosent. I oppgjøret våren 1996 ble det med virkning fra 1. mai 1996 enighet om et generelt kronetillegg på lønnsregulativet på kroner 6 000. I tillegg ble det satt av en pott på 1,8 prosent til sentrale justeringer med virkning fra 1. august. Til lokale forhandlinger ble det avsatt 0,5 prosent med virkning fra 1. oktober. Lønnsveksten i 1996 antas å være noe høyere i fylkeskommunene enn i kommunene pga. relativt høyere lønnsvekst for grupper innen helsesektoren, særlig legepersonell.

Som en konsekvens av lønnsoppgjøret har Kommunal Landspensjonskasse varslet sine medlemmer om en ekstraordinær økning av pensjonspremiene i 1996 på inntil 1 prosentpoeng, dvs. fra 6,4 prosent til 7,4 prosent. Dersom andre pensjonskasser øker premien i 1996 like mye kan virkningen for kommunesektoren i 1996 anslås til 500 mill. kroner.

I forhold til anslagene i Revidert nasjonalbudsjett 1996 er lønnsutgiftene i kommuneforvaltningen oppjustert med ca. 1,5 mrd. kroner. Av dette kan 500 mill. kroner knyttes til økning i pensjonspremier til kommunale pensjonskasser, mens den øvrige oppjusteringen i hovedsak skyldes en oppjustering av sysselsettingsveksten i kommunesektoren fra 1 prosent til 2 prosent fra 1995 til 1996.

Tertialstatistikken for årets 8 første måneder i 1996, som Kommunenes sentralforbund har innhentet fra et begrenset antall kommuner og fylkeskommuner, kan for øvrig tyde på at sysselsettingsveksten i kommunene er noe høyere enn lagt til grunn i Nasjonalbudsjettet og i denne rapporten.

2.3.2 Andre driftsutgifter

Produktinnsats, tidligere kalt vareinnsats, antas å øke nominelt med 3 prosent i 1996. Regnet i volum anslås økningen til 1/2 prosent. Tertialstatistikken kan tyde på at veksten er svakere.

Overføringer til private er i Nasjonalbudsjettet anslått å øke nominelt med 2,7 prosent fra 1995 til 1996. Tertialstatistikken kan tyde på høyere vekst.

2.3.3 Renteutgifter

Kommunesektorens renteutgifter er antas å bli redusert med 6,6 prosent fra 1995 til 1996 ifølge Nasjonalbudsjettet. Tertialstatistikken januar-august kan tyde på at nedgangen er noe sterkere enn dette.

2.3.4 Bruttoinvesteringer i fast realkapital

Bruttoinvesteringene i fast realkapital i kommuneforvaltningen er i Nasjonalbudsjettet anslått å øke reelt med 10 prosent fra 1995 til 1996. Det høye vekstanslaget er bl.a. påvirket av investeringer i forbindelse med grunnskolereformen. Vekstanslaget for de kommunale bruttoinvesteringene er nedjustert fra 15 prosent i Revidert nasjonalbudsjett 1996. Regnskapstall for årets 8 første måneder som Kommunenes sentralforbund har innhentet fra et begrenset antall kommuner, kan indikere at deler av investeringer i forbindelse med grunnskolereformen kommer noe senere enn det som tidligere er blitt lagt til grunn i Revidert nasjonalbudsjett 1996.

Tilbake tilinnholdsfortegnelsen

KAPITTEL 3

KOMMUNEØKONOMIEN I 1997 - REGJERINGENS
ANSLAG I NASJONALBUDSJETTET 1997

3.1 Sammendrag

Omtalen av Regjeringens økonomiske opplegg for 1997 er basert på framstillingen i Nasjonalbudsjettet 1997 og Kommunal- og arbeidsdepartementets budsjettproposisjon for 1997. Det understrekes at Utvalget ikke har foretatt noen selvstendig vurdering av kommuneøkonomien i 1997.

Ved utformingen av det generelle økonomiske opplegget for 1997 er det i Nasjonalbudsjettet lagt til grunn en gjennomsnittlig økning i konsumprisindeksen fra 1996 til 1997 på om lag 2 1/2 prosent. Videre er det forutsatt en gjennomsnittlig økning i utbetalt lønn pr. årsverk på om lag 3 1/2 prosent. Prisøkningen for kommunale utgifter er anslått til 3 1/4 prosent.

Tabell 3.1 gir oversikt over anslag for inntekter og utgifter i kommuneforvaltningen i 1996 og 1997. I tabellen vises også anslag for nominell vekst fra 1996 til 1997. For en mer detaljert og fullstendig oversikt over anslag på inntekter og utgifter i kommuneforvaltningen i 1996 og 1997, vises det til tabellene 1.1- 1.3 i Vedlegg I.

Tabell 3.1: Inntekter og utgifter i kommuneforvaltningen. Mill. kr og endring i pst.

Tilbake tilinnholdsfortegnelsen

3.2 Kommuneforvaltningens inntekter

3.2.1 Skatteinntekter

Samlede skatter i kommuneforvaltningen i 1997, som i hovedsak omfatter ordinær skatt på inntekt og formue og eiendomsskatt, antas å være om lag nominelt uendret i forhold til de reviderte anslagene for 1996. Skatt på inntekt og formue i 1997 er anslått til 77 200 mill. kroner samlet for kommuneforvaltningen, en nominell reduksjon på 50 mill. kroner eller 0,1 prosent fra 1996. Det er lagt til grunn en økning på 0,2 prosent for kommunene og en reduksjon på 0,5 prosent for fylkeskommunene. De viktigste forutsetningene bak anslaget for ordinære skatteinntekter er:

• For personlige skattytere foreslås den maksimale skattøren for inntektsåret 1997 redusert med 0,75 prosentenhet for kommunene og 0,5 prosentenhet for fylkeskommunene. Provenyvirkningen av dette i 1997 er anslått til henholdsvis 2 185 mill. kroner og 1 455 mill. kroner, i alt 3 640 mill. kroner for forskuddsordningen.
• For etterskuddspliktige skattytere foreslås den maksimale skattøren for inntektsåret 1996 redusert med 0,75 prosentenhet for kommunene og 0,25 prosentenhet for fylkeskommunene. Provenyvirkningen i 1997 er anslått til henholdsvis 645 mill. kroner og 215 mill. kroner, samlet 860 mill. kroner for etterskuddsordningen. Den isolerte reduksjonen av kommunesektorens skatteinntekter i 1997 som følge av reduserte skattører anslås til 4 500 mill. kroner samlet for forskudds- og etterskuddsordningen.
• Lønningene antas å stige med 3 1/2 prosent i 1997, mens sysselsettingen antas å øke med om lag 1 1/4 prosent.
• De delene av skatteopplegget som berører kommunesektoren er forutsatt å være omtrent nøytralt i forhold til et system med inntektsjustering av reglene for 1996.

Utenom reduksjonen i skattørene ville skatteinntektene i kommunesektoren ha økt nominelt med om lag 5 3/4 prosent fra 1996 til 1997 samlet for forskudds- og etterskuddsordningen. Utenom reduksjonen i skattøren ville veksten i skatter fra forskuddsordningen økt med om lag 5 prosent, mens veksten i skatter fra etterskuddsordningen ifølge anslagene ville ha økt med ca. 12 prosent.

I Kommunal- og arbeidsdepartementets budsjettproposisjon er det redegjort nærmere for hvordan skatteanslagene er fordelt mellom kommuner og fylkeskommuner.

3.2.2 Overføringer fra staten

Tabell 3.2 viser de statlige overføringene til kommuneforvaltningen i 1996 og 1997 i mill. kroner. I tabellen vises også anslag for den nominelle veksten i overføringene fra 1996 til 1997.

Tabell 3.2: Statlige overføringer til kommuneforvaltningen i 1997, i hht. Nasjonalregnskapets definisjoner. Mill. kr. og endring i pst. fra 1996.

Fra 1996 til 1997 er det lagt opp til en nominell økning i rammeoverføringene på 8,9 prosent. Denne økningen skyldes innlemming av øremerkede tilskudd, reform-97 og ulike kompensasjonsordninger i forbindelse med omleggingen av inntektssystemet. Statlige overføringer i alt antas øke med 4,3 prosent fra 1996 til 1997. Tilskuddene til flyktninger er anslått å gå ned med 7,5 prosent, mens tilskudd til arbeidsmarkedstiltak er anslått å gå tilbake med 13,9 prosent. Ved fastsettelse av rammer for kommunesektorens inntekter i kommuneopplegget holdes tilskuddene til flyktninger og arbeidsmarkedstiltak utenom. Dette skyldes at tilskuddene finansierer oppgaver som normalt regnes som statens ansvar. Omfanget av disse tiltakene blir bestemt ut fra andre hensyn enn kommuneøkonomien.

Bevilgningene til de øremerkede ordningene innenfor kommuneopplegget er foreslått redusert med 2,5 prosent fra 1996 til 1997. Tilsvarende endring for kun 60-poster innenfor kommuneopplegget er 3,5 prosent. I hovedsak har dette sammenheng med innlemminger av tilskudd i inntektssystemet.

Regjeringen foreslår å opprette 12 nye øremerkede tilskudd innenfor kommuneopplegget i 1997, mens 20 øremerkede tilskudd ikke vil videreføres. I 1997 vil 6 øremerkede tilskudd innlemmes helt eller delvis i inntektssystemet. Disse utgjør nær 1,5 mrd. kroner.

I tabellen i vedlegg 2 vises en oversikt over samtlige forslag til statlige overføringer til kommunene i 1997 (Gul bok 1997).

Den 20. juni 1996 fikk Regjeringen Stortingets tilslutning til sitt forslag om endring av inntektssystemet. Endringene følger i hovedsak de forslag som Inntektssystemutvalget ga i sin første delutredning, NOU 1996: 1 " Et enklere og mer rettferdig inntektssystem for kommuner og fylkeskommuner ". Tabell 3.5 viser tilskudd gjennom inntektssystemet i 1997. I tabellen vises også anslag for nominell vekst i overføringene fra 1996 til 1997.

Tabell 3.3: Tilskudd gjennom inntektssystemet i 1997
(i 1 000 kr og endring i prosent fra 1996).

Som det framgår av tabell 3.3 er veksten i inntektssystemet korrigert for oppgaveendringer 3,9 prosent.

Regionaltilskuddet et opprettet i forbindelse med omleggingen av inntektssystemet, og er først og fremst rettet mot små utkantkommuner med lavt skattenivå. Tilskuddet skal kompensere for at det vil skje en omfordeling av tilskudd fra små kommuner til store som følge av omleggingen. Når det gjelder skjønnstilskuddet, kan dette for 1997 splittes opp i ordinært og ekstraordinært skjønn. Det ekstraordinære skjønnet skal brukes til kompensasjon til kommuner som taper på omleggingen av inntektssystemet. Forslaget om ekstraordinært skjønn til kommunene medfører en nominell vekst i skjønnstilskuddet på 26,2 prosent.

Gjennom inntektssystemet får kommunene og fylkeskommunene en utjevning av både inntektene og utgiftene. Referansesnivået for kommunene er satt til 100 pst i 1997. Kommuner med en skatteinngang under 100 prosent av landsgjennomsnittet i 1995 får kompensert 95 prosent av differansen mellom kommunens skatteinntekter og referansenivået i inntektsutjevnende tilskudd i 1997. Referansenivået for fylkeskommunene er 115 prosent med en kompensasjonsgrad på 96 prosent. I tillegg er det for kommuner med høye skatteinntekter 50 prosent trekk for skatteinntekter over 140 prosent av landsgjennomsnittet. Det er lagt opp til at samlet inntektsutjevnende tilskudd øker med 19,1 prosent nominelt fra 1996 til 1997 for kommunene. I all hovedsak skyldes dette en heving av minsteinntektsnivået.

3.2.3 Gebyrinntekter

Det er lagt til grunn en nominell økning i kommunesektorens gebyrinntekter med 4,8 prosent fra 1996 til 1997. Anslaget tar utgangspunkt i forutsetningen om en gjennomsnittlig nominell økning i gebyrinntektene i tråd med den forutsatte generelle kostnadsøkningen i kommunesektoren, dvs. 3 1/4 prosent. Utover dette er det tatt hensyn til at budsjettoppleggene for 1996 og 1997 samlet sett legges opp til økt aktivitet innenfor områder der kommunene tradisjonelt yter tjenester til private mot betaling. Dessuten antas det høye nivået på investeringene i avløpssektoren og teknisk sektor i de senere årene fortsatt å bidra til at veksten i gebyrinntektene blir sterkere enn den generelle kostnadsveksten.

3.2.4 Renteinntekter

Kommuneforvaltningens renteinntekter er anslått å øke med 70 mill. kroner eller 3 prosent fra 1996 til 1997.

Tilbake tilinnholdsfortegnelsen

3.3 Kommuneforvaltningens utgifter.

3.3.1 Lønnskostnader og produktinnsats

Kommuneforvaltningens lønnskostnader er anslått å øke med 4,2 prosent fra 1996 til 1997. Bak dette anslaget ligger det følgende forutsetninger.

• Nominell årslønnsvekst på 3 1/2 prosent fra 1996 til 1997.
• Sysselsettingsvekst målt i timeverk på om lag 1/2 prosent. I dette anslaget er det tatt hensyn til at arbeidsmarkedstiltakene er forutsatt redusert i forhold til 1996-nivået. Reduksjonen i arbeidsmarkedstiltak bidrar isolert til en reduksjon i den kommunale sysselsettingen med om lag 1/2 prosentenhet.

Kommuneforvaltningens utgifter til produktinnsats (varekjøp til egen virksomhet utenom investeringer) er anslått å øke med 3,5 prosent fra 1996 til 1997. Bak dette anslaget ligger det en forutsetning om en prisvekst på knapt 3 prosent og en reell utgiftsvekst på 1/2 prosent.

3.3.2 Renteutgifter

Kommuneforvaltningens renteutgifter antas å holde seg nominelt uendret fra 1996 til 1997.

3.3.3 Overføringer til private

Kommuneforvaltningens overføringer til private antas å øke med 2,7 prosent fra 1996 til 1997.

3.3.4 Bruttorealinvesteringer

Bruttorealinvesteringene er anslått å øke reelt med 2 prosent (nominelt 4,4 prosent) fra et relativt høyt investeringsnivå i 1996. Investeringsanslaget må imidlertid betraktes som relativt usikkert fordi det er uvisst hvordan investeringene i forbindelse med grunnskolereformen vil ble fordelt på de enkelte årene.

3.3.5 Nettofinansinvestering (Overskudd før lånetransaksjoner)

Med de forutsetninger om utviklingen i inntekter og utgifter som er omtalt ovenfor vil kommunesektoren i 1997 få et underskudd før lånetransaksjoner på ca. 3,3 mrd. kroner. Underskuddets størrelse har bl.a. sammenheng med finansieringen av investeringer i grunnskolereformen for 6-åringer. Investeringene vil i første omgang i stor grad bli finansiert ved kommunale låneopptak og høye investeringer vil slik isolert sett bidra til budsjettunderskudd både i 1996 og 1997. De statlige bevilgningene til investeringene vil deretter bli fordelt over mange år for å dekke avdrags- og rentebelastningen på låneopptakene.

Tilbake tilinnholdsfortegnelsen

KAPITTEL 4

KORRIGERTE FRIE INNTEKTER

4.1 Innledning

I Kommuneøkonomiproposisjonen presenteres det årlig en oversikt over nivå og utvikling i den enkelte kommunes og fylkeskommunes frie inntekter pr. innbygger, definert som rammeoverføringer pluss bokført skatt. Tabellen kan være til stor nytte hvis en ønsker å følge utviklingen over tid i en bestemt kommune eller i et fylke, men ved sammenlikninger kommuner imellom har dette inntektsmålet klare svakheter. Det er nødvendigvis ikke noen automatikk i at en kommune med et høyt inntektsnivå har et tilsvarende godt tjenestetilbud. Hvor godt tilbud en kommune kan yte vil bl.a avhenge av etterspørselen etter kommunale tjenester og kostnadene ved å produsere tjenestene. Ulike forhold bestemmer derfor kommunenes og fylkeskommunenes utgiftsbehov. Sentrale komponenter er befolkningens aldersmessige og sosiale sammensetning, helsetilstand og bosettingsmønsteret. En må derfor se på utgiftssiden i tillegg til inntektssiden hvis en ønsker å sammenligne kommunalt inntektsnivå.

Utvalget har i tidligere rapporter korrigert kommunenes frie inntekter for ulikheter i utgiftsbehov. Dette inntektsbegrepet gir en antydning om hvilket nivå kommunen kan forventes å ha på tjenestetilbudet. Utvalget har brukt kostnadsnøkkelen i inntektssystemet til å beregne variasjoner i utgiftsbehovet.

Utvalgets beregninger av korrigerte frie inntekter i denne rapporten følger i hovedsak de beregningene som Utvalget gjorde i rapportene av juni 93, juni 94 og oktober 1995. I tabell 1 og 2 i vedlegg 4 vises nivået på korrigerte frie inntekter for enkeltkommuner og fylkeskommunene.

På bakgrunn av Inntektssystemutvalgets første delutredning (NOU 1996:1) vedtok Stortinget i forbindelse med behandlingen av årets kommuneøkonomiproposisjon betydelige omlegginger i inntektssystemet. For en nærmere redegjørelse av endringene i kostnadsnøklene for de utgiftsutjevnende tilskuddene vises det til Kommuneøkonomiproposisjonen for 1997. Som understreket i oktoberrapporten for 1995 vil utvalget legge de nye kostnadsnøklene til grunn ved beregning av korrigerte frie inntekter i 1995. For enkeltkommuner eller fylkeskommuner kan endringer i beregning av kommunenes utgiftsbehov gi store utslag i korrigerte frie inntekter sammenlignet med tidligere år. Endringene i inntektssystemet vil først bli innført f.o.m budsjettåret 1997, og ved tildeling av rammetilskuddene for 1995 ble nåværende kostnadsnøkkel lagt til grunn. En kommune som med den nye kostnadsnøkkelen f.eks. har et lavere beregnet utgiftsbehov enn tidligere, vil derfor få en relativt høyere korrigert inntekt. Etterhvert som det nye inntektssystemet innføres og overgangsordningen trappes ned, vil denne effekten avta. For å illustrere betydningen av omleggingen av kostnadsnøkkelen for størrelsen på de korrigerte inntektene for kommunene vises i figur 4.2 avsnitt 4.3 differansen mellom korrigert inntekt i 1995 beregnet med vedtatt kostnadsnøkkel for 1997 og dagens kostnadsnøkkel.

Utvalget vil understreke at det korrigerte inntektsbegrepet som omfatter inntekt fra ordinær skatt på inntekt og formue og rammetilskudd, har flere begrensninger. Utvalget vil spesielt peke på at:

• Inntektssystemet fanger kun opp kostnadsforhold innenfor den del av kommunale oppgaver som er knyttet til de statlige velferdstjenestene.
• Kapitalutgiftene varierer kommunene imellom.
• Kostnadsforhold knyttet til at kommunene betaler ulik arbeidsgiveravgift er ikke med.
• Viktige inntektskomponenter som øremerkede tilskudd, eiendomsskatt, konsesjons- og reguleringsavgifter m.v. er ikke inkludert i analysene.

De inntektene som ikke er med i de korrigerte frie inntektene er klart skjevfordelt. Dette innebærer bl.a. at vi i de beregningene som er foretatt (jf. vedlegg 4) underestimerer inntektene til kraftkommuner. Det er videre klarlagt at kommunene i ulik grad nyttiggjør seg av de prioriteringsvridende øremerkede tilskuddene. I Kommuneøkonomiproposisjonen for 1995 (St. prp. nr. 50 ( 1993-94)) ble det også vist at mindrekostnadene for de kommuner som ligger i de høyeste arbeidsgiveravgiftssonene er betydelige.

Med forbehold om at det korrigerte inntektsbegrepet har klare begrensinger, tyder Utvalgets beregninger på at det er relativt store forskjeller i kommunenes frie inntekter selv etter at en har korrigert for variasjoner i kostnader. Dette har sammenheng med følgende forhold:

• Ulikheter i skatteinntektene blir bare delvis utjevnet gjennom inntektssystemet.
• Det gis et eget rammetilskudd til nord-norske kommuner og fylkeskommuner. Dette tilskuddet er ikke direkte relatert til variasjoner i utgiftsbehov.
• Det er store variasjoner i fordelingen av skjønnstilskudd mellom kommuner
• Overgangsordningen i inntektssystemet bidrar til at det tar tid før kostnadsnøkkelen får fullt gjennomslag ved fordelingen av rammetilskudd gjennom inntektssystemet.

Tilbake tilinnholdsfortegnelsen

4.2 Nærmere om beregning av korrigerte frie inntekter

I Utvalgets rapporter av juni 93 og juni 94 er korrigerte frie inntekt angitt som en differanse i nominelle kroner mellom nivået på de frie inntektene og beregnet utgiftsbehov. I likhet med i oktoberrapporten for 1995 har Utvalget ved beregning av korrigerte frie inntekter valgt å ta utgangspunkt i nivået for frie inntekter og vekte dette nivået med en kostnadsindeks. Kostnadsnøklene i inntektssystemet for 1997 er valgt som kostnadsindeks. Dette betyr at nivået på de korrigerte frie inntektene er direkte sammenlignbare med kommunenes og fylkeskommunenes frie inntekter. Kostnadsnøklene er vist i vedlegg 4.

Vektingen av kommunenes frie inntekter med en kostnadsindeks innebærer at for kommuner med et lavt beregnet utgiftsbehov relatert til kommunens størrelse vil nivået på de frie inntektene justeres opp. For kommuner med et høyt utgiftsbehov vil nivået på de frie inntektene justeres ned. Dette bidrar til at sammenligninger av inntekt mellom kommuner blir mer reelle. Beregningene er laget slik at hvis kommunens relative utgiftsbehov er lik stort som deres relative innbyggertall vil deres korrigerte frie inntekter være like store som de reelle frie inntekter. For en nærmere forklaring av beregning av korrigert inntekt vises det til vedlegg 4.

Tilbake tilinnholdsfortegnelsen

4.3 Forholdet mellom korrigerte og ukorrigerte frie inntekter

I figur 4.1 er det vist variasjoner i korrigerte frie inntekter og ukorrigerte frie inntekter. Slik blir avviket mellom korrigert og ukorrigert inntektsnivå illustrert. For noen kommuner gir det betydelige utslag om vi bruker tall for frie inntekter eller korrigerte frie inntekter. Utslagene er størst i Akershuskommunene, kommunene i Sogn og Fjordane og Nordland.

Figur 4.1: Korrigerte frie inntekter og frie inntekter, kommuner gruppert fylkesvis. Prosentuert i forhold til landsgjennomsnittet (landsgjennomsnittet er satt til 100)*. Tall for 1995.

* Fylkesgjennomsnitteneer vektet etter innbyggertall i kommunene.

Kommunene i Finnmark, Oslo ,Troms, Sogn og Fjordane og Nordland har i gjennomsnitt de høyeste frie inntektene målt i kroner pr. innbygger. Kommunene i Finnmark har et inntektsnivå i kroner pr. innbygger som ligger 42 prosent over landsgjennomsnittet, mens Oslo (bare kommunedelen) har et inntektsnivå som ligger 17 prosent over landsgjennomsnittet. Tilsvarende tall for kommunene i Sogn og Fjordane, Troms og Nordland er hhv. 12, 13 og 9.

De laveste frie inntektene målt i kroner pr. innbygger har kommunene i Vestfold og Østfold. Kommunene i Vestfold har et inntektsnivå pr. innbygger som utgjør 87 prosent av landsgjennomsnittet, mens tilsvarende tall for kommunene i Østfold er 89 prosent av landsgjennomsnittet. Disse tallene gjenspeiler at forskjellene i frie inntekter mellom kommunene gruppert fylkesvis er forholdsvis store. Forskjellen mellom de fylkene som har det høyeste og laveste inntektsnivået er 55 prosentenheter.

Kommunene i Finnmark har et nivå på de korrigerte frie inntekter som ligger om lag 45 prosent over landsgjennomsnittet, mens Oslo kommune ligger om lag 18 prosent over snittet. Kommunene i Troms og Akershus har et nivå på korrigerte frie inntekter som ligger omtrent hhv. 13 og 7 prosent over landsgjennomsnittet, mens kommunene i Nordland og Sogn og Fjordane ligger hhv. 3 og 1 prosent over landsgjennomsnittet. Lavest nivå på korrigerte frie inntekter har Vestfold og Østfold med hhv. 87 og 90 prosent av landsgjennomsnittet. Variasjonen i korrigerte inntekter bekrefter inntrykket av relativt klare forskjeller i kommunenes frie inntekter.

Utvalget har her valgt å presentere korrigerte inntekter for grupper av kommuner. Det kan være store forskjeller i korrigerte inntekter mellom de ulike kommunene i et fylke. Akershus er et godt eksempel på dette. Det er særlig skatterike kommuner som Oppegård, Bærum og Asker som trekker gjennomsnittet for Akershus opp.

I tabell 1 i vedlegg 4 vises korrigerte frie inntekter for enkeltkommuner. Det relativt høye nivået på de korrigerte frie inntektene i bl.a. Finnmark har sammenheng med at den nye kostnadsnøkkelen gir kommunene i fylket et lavere beregnet utgiftsnivå enn tidligere. Etter hvert som det nye inntektssystemet innføres og overgangsordningen trappes ned, vil forskjellene i korrigerte frie inntekter i noen grad bli utjevnet. For å illustrere betydningen av omleggingen av kostnadsnøkkelen for størrelsen på de korrigerte frie inntektene vises i figur 4.2 differansen mellom korrigert inntekt i 1995 beregnet med vedtatt kostnadsnøkkel for 1997 og dagens kostnadsnøkkel. Kommunene er gruppert etter fylke.

Figur 4.2: Korrigerte frie inntekter 1995 beregnet med ny og gammel kostnadsnøkkel, kommuner gruppert fylkesvis. Prosent i forhold til landsgjennomsnittet.
Landsgjennomsnittet er 100. Tall for 1995.

Figur 4.2 viser at det er kommunene i de nordligste fylkene og i Sogn og Fjordane som får beregnet et høyere nivå på de korrigerte frie inntektene når den nye kostnadsnøkkelen legges til grunn. Tilsvarende får kommunene i Akershus, Vestfold og Telemark beregnet et lavere nivå.

I tabell 4.1 vises variasjoner i korrigert inntekt når kommunene er gruppert etter innbyggertall. I Utvalgets februarrapport ble det vist at kommuner med store inntekter fra eiendomsskatt og konsesjonskraftinntekter generelt også har et høyt nivå på ordinære skatteinntekter. De 24 kommunene med det høyeste samlede nivået på eiendomsskatt og konsesjonskraftinntektene er derfor tatt ut av analysen (jf. vedlegg 8 i Utvalgets februarrapport 1996).

Tabell 4.1: Korrigerte frie inntekter pr. innbygger i 1995 i prosent i forhold til landsgjennomsnittet. Landsgjennomsnittet er satt til 100. Kommunene gruppert etter innbyggertall¹⁾> og Oslo. Minimum og maksimumsverdi i gruppene.

Som det framgår av tabell 1 finner vi i gjennomsnitt de høyeste korrigerte inntektene i de minste kommunene. Nivået på de korrigerte inntektene synker deretter med økende innbyggertall. Kommuner med et innbyggertall på om lag fire tusen innbyggere har et nivå på de korrigerte inntektene på linje med landsgjennomsnittet. Ut fra gjennomsnittstall for grupper av kommuner, har alle kommuner med et innbyggertall rundt 8 000 og høyere, om lag samme nivå på de korrigerte frie inntektene.

I tabell 4.2 i vedlegg 4 vises korrigerte frie inntekter og ukorrigerte frie inntekter for fylkeskommunene. De høyeste frie inntektene pr. innbygger finner vi i Finnmark, Troms, Nordland og Sogn og Fjordane. Finnmark har et inntektsnivå på 43 prosent over landsgjennomsnittet, mens tallene for Troms, Nordland og Sogn og Fjordane er hhv. 22, 24 og 21 prosent. De laveste ukorrigerte frie inntektene pr. innbygger har Akershus med 86 prosent av landsgjennomsnittet. Korrigert for beregnet utgiftsbehov har Finnmark, Troms og Nordland det høyeste inntektsnivået med inntektsnivå hhv. 35, 17 og 12 prosent over landsgjennomsnittet.

Tilbake tilinnholdsfortegnelsen

4.4 Konklusjon

Ulikheter i de frie inntektene kommunene imellom kan gjenspeile både variasjoner i kostnadsstruktur og ulike muligheter til å gi innbyggerne et tilfredsstillende tjenestetilbud. Utvalget har i dette kapitlet sett på variasjoner i frie inntekter pr. innbygger når en korrigerer for variasjoner i utgiftsbehov. Utvalget mener at denne type beregninger gir et mer reelt bilde av inntektsforskjeller kommunene imellom enn variasjon i frie inntekter pr. innbygger.

Kommunene i Finnmark har korrigerte frie inntekter som er om lag 45 prosent høyere enn landsgjennomsnittet, mens Oslo kommune ligger om lag 18 prosent over landsgjennomsnittet. Nivået på de korrigerte frie inntektene for kommunene i Troms og Akershus er om lag hhv. 13 og 7 pst over landsgjennomsnittet. Lavest nivå på korrigerte frie inntekter har kommunene i Vestfold og Østfold med hhv. 87 og 90 prosent av landsgjennomsnittet.

Utvalget vil peke på en del begrensninger knyttet til de beregningene som er foretatt. Mest problematisk er valg av inntektsbegrep og valg av kostnadsindeks. Viktige inntektskomponenter som eiendomsskatt, konsesjonskraftinntekter og konsesjonsavgifter og øremerkede statlige overføringer er ikke inkludert i det valgte inntektsbegrepet. Den differensierte arbeidsgiveravgiften innebærer isolert sett at kommunenes kostnadsstruktur vil variere i forhold til hvilken sone kommunen ligger i. Utvalget har i de foreliggende beregningene valgt å holde virkningen av den differensierte arbeidsgiveravgiften utenom. Dette betyr at størrelsen på korrigert inntekt kan bli overestimert for de kommuner som ikke har redusert arbeidsgiveravgift i forhold til om en hadde tatt hensyn til den differensierte arbeidsgiveravgiften. Hvis disse inntektsartene og virkningen av den differensierte arbeidsgiveravgiften ble inkludert i analysene, vil det mønsteret som utvalgets analyser viser over fordelingen av de korrigerte frie inntekter bli forsterket.

Utvalget vil i tillegg peke på at endringer i kostnadsnøkkelen og dermed beregnet utgiftsbehov kan gi relativt store utslag for enkeltkommuner ved beregning av korrigert frie inntektene i 1995 sammenlignet med tidligere år. Endringene i inntektssystemet vil først bli innført f.o.m budsjettåret 1997, og ved tildeling av rammetilskuddene for 1995 ble nåværende kostnadsnøkkel lagt til grunn. En kommune som med den nye kostnadsnøkkelen f.eks. har et lavere beregnet utgiftsbehov enn tidligere, vil derfor få en relativt høyere korrigert inntekt. Etterhvert vil overgangsordningen i inntektssystemet utjevne i noen grad forskjellene i korrigerte frie inntekter, ved at mange kommuner som i dag ligger lavt vil få økt inntekt og kommuner som ligger høyt vil tilsvarende få relativt lavere inntekt.

Tilbake tilinnholdsfortegnelsen

KAPITTEL 5

UTVIKLING I FRIE INNTEKTER

5.1 Hvordan måle den reelle utviklingen i kommunenes inntekter?

Et tilbakevendende spørsmål er i hvilken grad kommunesektoren reelt sett har fått høyere eller lavere disponible inntekter de senere årene. For å kunne svare på dette spørsmålet vil det, når en tar utgangspunkt i tall for den nominelle inntektsutviklingen, for det første være nødvendig å korrigere for prisutviklingen for kommunale utgifter. Videre kan det være relevant også å justere for endringer i sektorens oppgaver, samt tekniske endringer som har betydning for inntektsnivået.

For å illustrere den reelle utviklingen i kommunenes inntekter, har Utvalget i dette kapitlet begrenset seg til å vise utviklingen i den delen av kommunenes inntekter som i inntektssystemet defineres som frie inntekter, dvs. summen av skatt på inntekt og formue og rammeoverføringer. Utvalget vil understreke at det knytter seg en del begrensninger til dette inntektsbegrepet. Utvalget vil spesielt peke på at viktige inntektskomponenter som øremerkede tilskudd, eiendomsskatt, gebyrinntekter, konsesjons- og reguleringsavgifter m.v. er holdt utenom analysen. Det er heller ikke tatt hensyn til utviklingen i kommunenes renteutgifter.

I dette kapitlet har Utvalget valgt å illustrere inntektsutviklingen fra 1989 til 1996. I analysen er tallene for den nominelle utviklingen i de frie inntektene korrigert for prisutviklingen for kommunalt konsum og for endringer i oppgavefordelingen o.l.

Hensikten med å justere for oppgaveendringer er å gjøre tallsett for to eller flere år mest mulig sammenlignbare. For alle årene fra 1995 er tallene justert som om kommunene hadde de samme typer oppgaver som i 1995. Hvis f.eks. kommunene hadde en oppgave mer i 1995 enn i 1994 må en justere inntektsnivået i 1994 for oppgaven. Dette gjøres ved å legge det beløpet det er beregnet at tjenesten koster til inntektsnivået i 1994. Det er justert for alle typer oppgaver som berører nivået på de frie inntektene. Dette tilsvarer justeringer for tjenester som blir lagt inn eller tatt ut av inntektssystemet, regelendringer etc. Det presiseres at beløpet som det justeres med er det beløpet som tjenesten etc. er beregnet å koste i forbindelse med utarbeidelse av statsbudsjettet. Utvalget har ikke muligheter for å kontrollere kvaliteten på kostnadsberegningene. Utvalget har heller ikke justert for eventuelle virkninger av endring i organisering av tjenesteytingen i kommuner og fylkeskommuner utover det som ligger i de samlede inntektsrammer.

Ved justering for oppgaveendringer tas det hensyn til

• Nye oppgaver som skal finansieres gjennom inntektssystemet
• Endring i finansieringsformer for eksisterende oppgaver (f.eks fra rammetilskudd til øremerket tilskudd).
• Regelendringer og tekniske omlegginger.
  

Det justeres ikke for endringer i rammene som har sammenheng med forventet effektivitetsøkninger.
Beløpene det justeres med er dokumentert i Beregningsteknisk dokumentasjon til Kommunaldepartementets årlige budsjettproposisjon "Grønt hefte".

Prisindeksene for kommunalt konsum er hentet fra Nasjonalbudsjettet, og inntektsnivået er målt i faste 1995-priser. Ved beregning av prisindeks fra 1995 til 1996 er det ikke tatt hensyn til de ekstraordinære innbetalingene av premier til kommunale pensjonsordninger i 1996. Utvalget har i dette kapitlet ikke hatt som siktemål å sammenholde utviklingen i de frie inntektene med endringer i etterspørselsforhold knyttet til kommunale tjenester, bl.a. i lys av den demografiske utviklingen og befolkningsveksten i perioden. Utvalget har heller ikke vurdert nærmere at kommunenes muligheter til å gi et tilfredsstillende tjenestetilbud også avhenger av evnen til å omstille og effektivisere eksisterende kommunal virksomhet.

Tilbake tilinnholdsfortegnelsen

5.2 Utviklingen i justerte frie inntekter

Tabell 5.1: Utvikling i kommunesektorens frie inntekter (skatt på inntekt og formue og rammeoverføringer). Justert for oppgaveendringer. Løpende og målt i faste priser 1995-nivå jf. Nasjonalregnskapets indekser for kommunalt konsum. Mill kr.¹⁾> Endring i prosent fra foregående år.

Som det framgår av tabell 5.1 var nivået på kommunesektorens samlede frie inntekter i 1995 anslagsvis 115 mrd. kroner, mens anslaget for 1996 er nærmere 120 mrd. kroner. Justert kun for oppgaveendringer er det årlig en nominell vekst i de frie inntektene. Særlig var veksten høy fra 1989 til 1990, fra 1990 til 1991 og fra 1993 til 1994.

Med unntak av 1994/1995, har det vært en vekst i de frie inntektene i kommunesektoren etter at det er tatt hensyn til prisutviklingen. Veksten har variert fra 2,5 prosent fra 1989 til 1990 til et anslag på 0,6 prosent fra 1995 til 1996. Samtidig har nivået på frie inntekter som prosent av kommunesektorens samlede inntekter gått ned fra 76,3 prosent i 1989 til 70,5 prosent i 1996. Denne reduksjonen i andel frie inntekter skjedde først og fremst fra 1990 til 1991. På 90-tallet har andelen vært relativt konstant.

I perioden 1989-1996 anslås veksten i kommunesektorens frie inntektene til 7,3 prosent etter at det er tatt hensyn til prisutviklingen og endringer i sektorens oppgaver. I tabell 5.2 vises utviklingen i perioden 1989 - 1995 for kommuner, fylkeskommuner og Oslo. For nivåtall og årlige endringer vises det til vedlegg 8 .

Tabell 5.2: Utvikling i kommunesektorens frie inntekter 1989 -95 justert for oppgaveendringer og målt i faste priser 1995-nivå jf. Nasjonalregnskapets indekser for kommunalt konsum. Tall i prosent.¹⁾>

Tabell 5.2 indikerer en reell vekst i kommunesektorens frie inntekter fra 1989 til 1995 på 6,6 prosent. For kommunene utenom Oslo anslås en vekst på 6,3 prosent og for fylkeskommunene utenom Oslo på 5,3 prosent. Oslo har hatt en vekst på 12,2 prosent.

Tilbake tilinnholdsfortegnelsen

5.3 Oppsummering.

De beregninger som Utvalget har gjennomført viser at kommunesektoren fra 1989 til og med 1996 har hatt en økning i de frie inntektene på 7,3 prosent etter justering for oppgaveendringer og prisutvikling. I perioden fra 1989 til 1995 ble veksten beregnet til 6,6 prosent, med en noe sterkere vekst i kommunene (ekskl. Oslo) enn i fylkeskommunene (ekskl. Oslo).

På 90-tallet har frie inntekter som andel av de samlede inntektene vært relativt konstant, med unntak av en relativ klar nedgang fra 1990 til 1991. I 1996 anslås andelen frie inntekter til om lag 70,5 prosent.

Som presisert i avsnitt 5.1 knytter det seg en del begrensninger til de beregningene av den reelle inntektsutviklingen i dette kapitlet. Viktige inntektskomponenter som øremerkede tilskudd, eiendomsskatt, gebyrinntekter m.fl. er ikke med i det inntektsbegrepet som er brukt. Det er heller ikke tatt hensyn til utviklingen i kommunenes renteutgifter. Utvalget har i framstillingen ikke hatt som siktemål å sammenholde utviklingen i de frie inntektene med endringer i etterspørselsforhold knyttet til kommunale tjenester, bl.a. i lys av demografisk utvikling, økt innsats på enkelte områder og generell kvalitetsøkning og befolkningsveksten i perioden. Utvalget har videre ikke vurdert nærmere at kommunenes muligheter til å gi et tilfredsstillende tjenestetilbud også avhenger av evnen til omstilling og effektivisering. Utvalget vil komme tilbake til disse forholdene i senere rapporter.

Tilbake tilinnholdsfortegnelsen

KAPITTEL 6

OM USIKKERHET I SKATTEANSLAGENE FOR KOMMUNESEKTOREN

6.1 Generelt om usikkerhet i skatteanslagene

Kommuneforvaltningens bokførte inntekter fra skatt på ordinær inntekt og formue beløp seg i 1995 til om lag 72,5 mrd. kroner, som utgjorde ca. 43 prosent av kommunesektorens samlede inntekter.

Anslagene for skatteinntektene som utarbeides for et budsjettår er usikre. Dette gjelder både anslag utarbeidet av den enkelte kommune og fylkeskommune, og makroanslag samlet for kommunesektoren som blir utarbeidet i Finansdepartementet. Usikkerheten i makroanslagene er illustrert i tabell 6.1, og viser økning i ordinær inntekts- og formuesskatt til kommunesektoren ifølge anslagene i Salderingsproposisjonen for vedkommende år og ifølge regnskapstall (anslag på regnskap for 1996).

Tabell 6.1 viser at anslagene i Salderingsproposisjonen særlig undervurderte skatteinngangen i årene 1986 og 1987, og videre i 1994, 1995 og 1996.

I 1994 steg skattene i kommunesektoren ca. 3,4 mrd. kroner mer enn forutsatt i det vedtatte økonomiske opplegget for 1994. Dette medførte knapt 5 prosentenheter høyere vekst enn det som opprinnelig var forutsatt i kommuneopplegget.

I 1995 var det en merskattevekst på om lag 2,5 mrd. kroner samlet til kommunesektoren utover forutsetningene i det vedtatte opplegget for kommunesektoren.

De reviderte skatteanslagene for 1996 i Nasjonalbudsjettet 1997 innebærer at skatteanslaget er oppjustert med 3,8 mrd. kroner i forhold til forutsetningene i forbindelse med salderingen av statsbudsjettet.

Tabell 6.1: Kommunesektorens inntekter fra skatt på inntekt og formue. Økning i
prosent fra året før iflg. Salderingsproposisjonen og iflg. regnskap.

Hovedårsaken til merskatteveksten de siste årene er i første rekke at veksten i økonomien er blitt klart sterkere enn forutsatt i nasjonalbudsjettpublikasjonene.

De siste årene har det dessuten vært en kraftig vekst i bedriftsskattene (etterskuddsskatter). Både i 1994 og i 1996 kan knapt halvparten av merskatteveksten i kommunesektoren knyttes til bedriftsskattene.

Merskattevekst pga. høy vekst i bedriftsskattene fører ensidig til høyere realvekst i kommunenes inntekter, siden kommunenes utgifter ikke påvirkes særlig av dette. Eksistensen av kommunal selskapsskatt bidrar dessuten til å føre et sterkt konjunkturelt element inn i kommuneøkonomien. Det kan nevnes at i Sverige ble den kommunale selskapsskatten avskaffet midt på 1980-tallet, som ledd i tiltak for å redusere veksttakten i kommunesektoren.

Merskatteveksten de siste årene har generelt vært sterkere enn avviket mellom faktisk vekst og forhåndsanslaget for veksten i lønningene samlet for hele økonomien. Dette avviket mellom faktisk lønnsvekst og forhåndsanslaget er angitt i siste kolonne i tabell 6.1. Siden lønnsveksten i kommunal sektor gjennomgående har vært lavere enn i økonomien for øvrig, har merskatteveksten ført til høyere realvekst i kommunesektorens inntekter enn lagt til grunn i det nasjonaløkonomiske opplegget.

Tilbake tilinnholdsfortegnelsen

6.2 Finansdepartementets arbeid med skatteanslag

Som ledd i den makroøkonomiske planleggingen utarbeider Finansdepartementet anslag for skatter på inntekt og formue, bl.a. i tilknytning til de årlige nasjonalbudsjettene.

6.2.1 Prognose over utliknede skatter

Ved utarbeiding av anslag på utliknede forskuddsskatter brukes skattemodellen LOTTE, som er utviklet og blir oppdatert av Statistisk sentralbyrå. LOTTE er en modell som brukes til beregninger av direkte skatter, trygder og disponibel inntekt for enkeltpersoner og husholdninger ved ulike skatte- og trygderegler. Modellen brukes av bl.a. Finansdepartementet og Stortinget, og av Statistisk sentralbyrå i egne analyser.

Ved hjelp av modellen LOTTE kan det beregnes påløpt skatt for gruppen av forskuddspliktige skattytere for ulike regelverk og fordelt på skattearter. Det kan beregnes konsekvenser av ulike endringer i skatteregler og satser for personer, herunder endringer i fradrag og endringer i inntektsgrenser. Virkningene beregnes under forutsetning av at individenes tilpasning ikke endres. Det skilles mellom ulike sosioøkonomiske grupper som lønnstakere, trygdede (bl.a. pensjonister) og andre. Inntektsgrunnlaget i modellene framskrives fra basisåret til prognoseåret med antatt gjennomsnittlig inntektsvekst og vekst i antall skattytere i perioden. Modellen og bruken av den er for øvrig nærmere beskrevet i publikasjonen Økonomiske analyser 3/95 fra Statistisk sentralbyrå.

Modellen LOTTE benytter den såkalte inntekts- og formuesundersøkelsen som datagrunnlag. I denne undersøkelsen inngår opplysninger fra selvangivelsene og andre registeropplysninger (personregisteret, lønns- og trekkoppgaveregisteret, data fra Rikstrygdeverket mv.) for et representativt utvalg av befolkningen.

For provenyberegningsformål er mikrodataene i modellen LOTTE avstemt mot makrotall for utliknet skatt for siste år med tilgjengelig statistikk over utliknede skatter.

6.2.2 Prognoser for bokførte skatter

Finansdepartementets prognoser for bokførte skatter til staten medregnet folketrygden, fellesskatt og kommunesektoren tar utgangspunkt i anslag for utliknede skatter etter innbetalingsordning (forskuddspliktige, etterskuddspliktige) og etter skatteart (ulike inntekts- og formuesarter). Deretter gjøres det visse antakelser, bl.a. med grunnlag i skatteregnskapsstatistikken, om hvordan utliknede skatter for det enkelte inntektsår antas å bli innfaset på ulike årganger av offentlige budsjetter.

Tabell 6.2 viser for forskuddsordningen (personlige skattytere) sammenhengen mellom utliknet skatt og tidspunkter for innbetaling i forhold til inntektsåret. I tabell 6.3, som bygger på tabell 6.2, er innbetalingene sortert etter innbetalingsåret

Bokført (eller innbetalt og fordelt) skatt i et budsjettår består for forskuddsordningen hovedsakelig av følgende elementer:

• Innbetalt og fordelt skatteforskudd (5 terminer med trekk og 4 terminer med forskuddsskatt) for det løpende inntektsåret
• Siste termin forskuddstrekk og tilleggsforskudd for foregående inntektsår, samt netto restskattinnbetalinger og oppgjør av marginen i forbindelse med likningsoppgjøret for foregående inntektsår
• Innbetalinger av restskatter som gjelder tidligere inntektsår (restanser)

Som grunnlag for å anslå overgangen mellom utliknede og bokførte skatter bygger Finansdepartementet bl.a. på erfaringsmateriale for innbetalte og fordelte skatter, dvs. skatteregnskapsstatistikken. Finansdepartementet mottar hver måned innbetalingsoppgaver fra Statistisk sentralbyrå som bygger på månedsoppgjørene i hver kommune.

I dette materialet er skatteinnbetalingene gruppert etter hvilket inntektsår innbetalingene gjelder, og i hvilket år innbetalingene har funnet sted. Gruppert på denne måten får en fram hvor stor andel av utliknede skatter som de siste årene har blitt innbetalt i løpet av inntektsåret, året etter, to år etter osv. I prognosearbeidet må en stort sett bygge på at disse sammenhengene holder seg stabile.

Innbetalingstallene fra skatteregnskapsstatistikken blir vurdert mot likningstallene så snart de foreligger, der det på et tidlig stadium er kontakt med Skattedirektoratet med tilgang til foreløpige tall både for personlige skattytere og etterskuddspliktige skattytere (selskaper mv.).

I Finansdepartementets beregninger av bokførte skatter etter skattekreditor, dvs. fordeling på kommuner, fylkeskommuner og øvrige skattekreditorer, er det innarbeidet de til enhver tid gjeldende fordelingstall som utarbeides i Skattedirektoratet. Det er et tallsett med fordelingstall for ulike inntektsår. Foreløpige fordelingstall legges til grunn inntil korrigerte fordelingstall foreligger basert på likningen i første instans. Det innarbeides dessuten anslag på forestående korreksjonsoppgjør mellom skattekreditorene.

Tabell 6.2: Innbetaling av utliknet skatt fra personlige skattytere etter inntektsår

Tabell 6.3: Innbetalt og fordelt skatt etter innbetalingsår.

Tilbake tilinnholdsfortegnelsen

6.3 Grunner til at skatteanslagene er usikre

6.3.1 Anslagene på endringer i skattegrunnlaget

Anslag på framtidig vekst i inntekter (herunder lønnsinntekter), sysselsetting og andre forhold som påvirker skattegrunnlaget må nødvendigvis bli usikre, og det gjelder også regjeringens anslag i nasjonalbudsjettene. Fordi det er et sentralt mål i den økonomiske politikken å oppnå lav pris- og lønnsvekst har lønnsforutsetningene et visst normativt preg. Når den faktiske veksten ofte viser seg å bli sterkere, fører dette isolert sett til nominelt høyere skatteinntekter enn forutsatt.

Det er relativt vanlig at kommuner og fylkeskommuner i budsjettarbeidet tar utgangspunkt i de skatteanslagene som er lagt til grunn i opplegget for kommunesektoren samlet. Dette leder dermed til en tilsvarende feilkilde i grunnlaget for skatteanslagene i den enkelte kommune og fylkeskommune. Ved utarbeiding av skatteanslag i den enkelte kommune foretas det gjerne i tillegg korreksjoner ut fra lokale forhold og vurderinger.

På samme måte som for de nasjonale skatteprognosene er skatteanslagene for den enkelte kommune påvirket av usikkerheten knyttet til lønns- og sysselsettingsutviklingen. Dersom lønnsveksten, for både kommuneansatte og lønnstakere i øvrige næringer, avviker fra det kommunene legger til grunn i sine budsjetter, vil dette bidra til at både inntektssiden og utgiftssiden endres. Høyere lønnsvekst fører bl.a. til at det nominelle skattegrunnlaget økes, men samtidig blir kostnadsveksten i kommunene høyere. Dersom lønnsveksten for kommunalt ansatte ligger på linje med lønnsveksten i næringslivet, vil det for gjennomsnittskommunen være slik at økt skatteinngang beløpsmessig motsvares av om lag like sterk vekst i lønnsutgiftene til egne ansatte.

Den måten kommunene blir tilført skatteinntekter på i dag innebærer således at det er en nær sammenheng mellom den generelle lønns- og sysselsettingsutviklingen og den løpende utviklingen skatteinntektene til kommuner og fylkeskommuner. En høyere lønnsvekst enn forutsatt også i kommunene, uansett om økningen er i samsvar med fastsatte nasjonaløkonomiske rammer eller ikke, vil også bidra til at skattene stiger mer enn forutsatt.

Det knytter seg også usikkerhet til antatt utvikling i sysselsettingen, både for den enkelte kommune og fylkeskommune og samlet for landet. Høyere vekst i sysselsettingen i økonomien enn opprinnelig forutsatt fører til høyere skatter. Særlig i høykonjunkturperioder er det en tendens til å undervurdere veksten i sysselsettingen.

Skattegrunnlaget under forskuddsordningen omfatter i tillegg til lønnsinntekter også inntekter fra pensjonister og andre trygdede, samt næringsinntekter fra personlig næringsdrivende. For kommuner med høy andel av skattegrunnlaget i form av næringsinntekter kan det oppstå store årlige variasjoner i det lokale skattegrunnlaget og dermed i utliknede skatter.

6.3.2 Virkninger av endrede skatteregler

Utviklingen i skatteinntektene er også påvirket av skatteopplegg og regelendringer i person- og bedriftsbeskatningen. Anslagene for virkningene av slike regelendringer vil være usikre. Endringene vil dessuten slå forskjellig ut i de enkelte kommunene. I tillegg til usikkerheten knyttet til anslag for virkningen på utliknede skatter kan det variere hvordan endringene i skatteregler fanges opp av trekkordningene, eventuelt om virkningene først fanges opp i tilleggsforskudd og restskatter året etter. Dette påvirker periodiseringen av inntektene for kommuner og fylkeskommuner og for de øvrige skattekreditorene.

6.3.3 Usikkerhet knyttet til andre elementer i alminnelig inntekt

Utviklingen i kommune- og fylkesskattene er avhengig av utviklingen i alminnelig inntekt, som pga. fradragspostene på selvangivelsen kan avvike betydelig fra utviklingen i personinntekten. I 1993 og 1994 hadde særlig fallet i rentenivået stor innvirkning på skatteinngangen gjennom reduserte rentefradrag og dermed høyere skatt på alminnelig inntekt. Rentenedgangen i 1993 ble ikke innarbeidet i skattekortene for 1993, og dette medførte relativt store innbetalinger av restskatter høsten 1994 i forbindelse med likningen for inntektsåret 1993. I prognosearbeidet for 1994 måtte det derfor tas hensyn til "dobbel effekt" av rentenedgangen, både gjennom høye restskatter fra året før og ved at rentenedgangen ble innarbeidet i skattekortene og forskuddstrekket for 1994. Dette bidro til å heve veksten i samlet forskuddstrekk fra 1993 til 1994 med oppimot 2 prosentenheter på landsbasis.

Virkningene av slike forhold vil kunne variere sterkt fra kommune til kommune, bl.a. avhengig av størrelsen på rentefradragene og forløpet på gjeldsnedbyggingen i husholdningssektoren.

6.3.4 Tekniske forhold rundt forskuddstrekk, innfordring av restskatter og omfang på korreksjonsoppgjør

Skatteinnbetalingene er påvirket av en rekke tekniske forhold rundt ordningene for innkreving av skatter. Med gjeldende ordninger for månedsoppgjør og løpende fordeling av skatteinngangen mellom skattekreditorene, blir usikkerheten omkring dette videreført til de bokførte kommune- og fylkesskattene.

Den største usikkerheten av en slik teknisk art er knyttet til forholdet mellom nivået på forskuddstrekk og forskuddsskatt og anslaget på utliknede skatter, dvs. hvor stor andel av likningen som fanges opp av trekkordningene. Nivået på forskuddstrekket vil f.eks. være påvirket av hvorvidt en lykkes med å innarbeide virkninger av renteutviklingen i skattekortene.

Det framgår av tabell 6.2 at trekknivået har økt fra 97,8 prosent for inntektsåret 1993 til 99,1 prosent for inntektsåret 1995. Pga. endringer i trekknivået kan veksten i innbetalte skatter på forskuddsstadiet avvike fra veksten i skattegrunnlaget. Innbetalinger på forskuddsstadiet kan altså gi feil signal om den bakenforliggende økonomiske utviklingen, som først vil være kjent når likningen foreligger.

Avvik mellom forskuddstrekk/skatt og utliknet skatt vil bli fanget opp i restskatt og tilbakebetalinger. Tabell 6.2 illustrerer også omfanget på tilgodebeløp og restskatter, som kan variere betydelig over tid.

En annen usikkerhetsfaktor er omfanget på korreksjonsoppgjørene mellom skattekreditorene, og utslagene av disse for den enkelte kommune og fylkeskommune.

I tillegg til usikkerhet omkring omfanget på restskattene er det usikkerhet knyttet til hvor raskt restskattene blir innbetalt og hvor stor andel av restskattene som aldri blir innbetalt. Restansestatistikken fra Skattedirektoratet kan tyde på at utestående restanser på trekk, restanser (restskatt) og arbeidsgiveravgift fra inntektsåret 1992 har gått adskillig ned, dvs. at innfordringen går bedre.

6.3.5 Spesielt om usikkerhet knyttet til utviklingen i selskapsskattene

Hovedproblemet i forbindelse med anslag over bokførte skatter fra etterskuddspliktige knytter seg til utviklingen i utliknede skatter. På landsnivå er det vanskelig å utarbeide gode prognoser for utviklingen i skattegrunnlaget. Reglene for fastsettelse av skattegrunnlaget er adskillig mer innviklet enn for forskuddspliktige, og kan medføre store forskyvninger i periodiseringen av skattepliktige inntekter fra ett år til et annet. Det er mer grunnleggende ustabile sammenhenger mellom skattepliktig overskudd og makroøkonomiske indikatorer som bl.a. brukes i arbeidet med utformingen av nasjonalbudsjett og kommuneopplegg.

Regnsskapsstatistikk for selskapssektoren (utenom bank- og finansieringssektoren) er svakt utbygd. Videre foreligger det lite av statistisk informasjon om sammenhengene mellom resultat og lønnsomhet i næringslivet og betalbar/utliknet skatt. Den informasjonen som foreligger kommer sent og er ufullstendig.

Tilbake tilinnholdsfortegnelsen

6.4 Ulemper knyttet til dagens ordning for å tilføre skatt til kommuner og fylkeskommuner

Dagens system for tilføring av skatteinntekter til kommunene har bl.a. følgende svakheter:

En uforutsett utvikling i skatteinntektene medfører problemer for den makroøkonomiske styringen av kommunesektoren og svekker dermed statens mulighet til å føre en effektiv stabiliseringspolitikk.

Skatteinntektene for den enkelte kommune og fylkeskommune er usikre og lite forutsigbare, og kan skape vansker for økonomistyringen i kommunene. Usikkerheten er knyttet til utviklingen i skattegrunnlaget og til tekniske forhold ved avregning og fordeling av skatt mellom kommuner og andre skattekreditorer. Ny kommunelov og nye regnskapsforskrifter medfører imidlertid at fleksibiliteten i den kommunale økonomiforvaltningen er økt i forhold til situasjonen for noen år tilbake, og medfører at kommunene står noe bedre rustet til å handtere årlige svingninger i skatteinntektene.

Kommuner som har en skatteinntekt pr. innbygger som ligger under et visst minstenivå i forhold til gjennomsnittet for landet, vil med dagens system for inntektsutjevning kunne få store årlige svingninger i inntektene.

En uforutsett vekst i skatteinntektene skaper problemer for fordelingsprofilen i kommuneopplegget. På lang sikt blir dette likevel motvirket av utjevningsmekanismer i inntektssystemet.

Tilbake tilinnholdsfortegnelsen

6.5 Hvordan kan skatteanslagene bli mer treffsikre ?

6.5.1 Forbedring av prognosene

Skatteanslagene som utarbeides av Finansdepartementet er nært knyttet opp til forutsetningene som benyttes i nasjonalbudsjettene, bla. vekst i sysselsetting og anslaget på lønnsveksten. Lønnsvekstanslaget inngår samtidig som den viktigste komponenten i anslaget for kostnadsveksten ved kommunal tjenesteyting (deflator), som f.eks. blir brukt når rammeoverføringene skal prisomregnes.

Hovedårsaken til merskatteveksten de siste årene er i første rekke at veksten i økonomien er blitt klart sterkere enn forutsatt i nasjonalbudsjettpublikasjonene.

Når skatteanslagene for 1996 er kraftig oppjustert henger det bl.a. sammen med at sysselsettingsveksten fra 1995 til 1996 er betydelig revidert oppover. Samtidig har det vært en kraftig vekst i bedriftsskattene, om lag 30 prosent samlet til det offentlige hittil i 1996.

Det er spesielt et behov for å forbedre prognosene for utviklingen i utliknede skatter fra selskaper og andre etterskuddspliktige skattytere. En slik prognosemodell for selskapsskattene bør bygge på følgende opplegg:

• Basert på historisk materiale for de siste årene bør en etablere en sammenheng mellom noen hovedstørrelser i resultat-og balanseregnskapene på den ene siden for foretakene og selvangivelsen og utliknet skatt på den andre siden.
• Det bør dernest av framskrivningsformål etableres en sammenheng størrelser som benyttes i den makroøkonomiske overvåkningen (f.eks. driftsresultat) og driftsresultat i foretakenes regnskaper. I tillegg korrigeres det for endringer i netto renteutgifter og det korrigeres så langt det lar seg gjøre for andre forskjeller mellom regnskapsmessig og skattemessig resultat, samt anslag på virkningen av framførbare underskudd.

6.5.2 Alternativ måte å tilføre skatter til kommuner og fylkeskommuner

Finansdepartementet nedsatte i januar 1995 en arbeidsgruppe for å se nærmere på alternative tekniske system for å tilføre kommunene og fylkeskommunene skatteinntekter. I arbeidsgruppen deltok representanter fra Finansdepartementet, Kommunaldepartementet, Skattedirektoratet, Kommunenes Sentralforbund, og Norges kemner- og kommunekassererforbund.

I Nasjonalbudsjettet 1995 ble det pekt på behovet for å gjøre skatteinntektene til kommunene mer forutsigbare for det enkelte budsjettåret. Det ble vist til at stor usikkerhet ved skatteanslagene vil kunne skape vansker for stabiliseringspolitikken gjennom den makroøkonomiske styringen av kommunesektoren, for fordelingen av inntekt mellom kommunene og for den økonomiske planleggingen i kommunene.

Arbeidsgruppen la fram rapporten i slutten av mai 1995. I tråd med mandatet skisserte arbeidsgruppen en alternativ modell for å tilføre skatter, og det ble redegjort for fordeler og ulemper ved denne modellen. De viktigste elementene i modellen var følgende:

• Skattene skal tilføres kommuner og fylkeskommuner forskuddsvis med grunnlag i anslag på utliknet skatt, og med påfølgende avregning når likningsresultatet foreligger.
• Kommunenes skatteinntekter for et budsjettår, både samlet og for den enkelte kommune og fylkeskommune, fastlegges og gjøres kjent i forbindelse med nasjonalbudsjettet og statsbudsjettet om høsten. Skatteinntektene vil dermed inngå som sikre og forutsigbare størrelser i behandlingen av årsbudsjettene for den enkelte kommune og fylkeskommune.
• Årsbeløpet tilføres kommunene gjennom et fast beløp hver måned, uavhengig av de løpende innbetalingene fra skattyterne.

Rapporten fra ovennevnte arbeidsgruppe er oversendt Inntektssystemutvalget i tilknytning til utvalgets arbeid med delutredning 2 om prinsippene for finansiering av kommunesektoren.

Tilbake tilinnholdsfortegnelsen