Kommuneinndeling og komuneøkonomi

Politisk rådgiver Roger Ingebrigtsen

Kommunal- og arbeidsdepartementet

Kommuneinndeling og komuneøkonomi

Tale ved APs landstingsgruppe 4. mai 1995

Tema i foredraget

Jeg skal si litt om stortingsmeldingen om kommune- og fylkesinndelingen som Regjeringen tar sikte på å legge fram om kort tid, og utviklingen i kommmunesektorens økonomi.

Det kan passe godt å behandle disse to temaene i sammenheng. Rammen for kommunesektorens økonomi og fordeling av midlene skjer innenfor den administrative inndeling som til enhver tid gjelder. Inndelingen har lenge vært en gitt rammebetingelse. Vi vil nå reise spørsmålet om den inndelingen vi har er den som tjener innbyggerne i landet best. Her må vi bl.a. spørre om inndelingen kan endres slik at kommuner og fylkeskommuner kan frigjøre en del av sin ressursbruk fra administrasjon og konkurranse med nabokommuner og nabofylker, til mer og bedre tjenesteyting.

1. Om inndelingen

1.1 Tema i inndelingsmeldingen
I meldingen behandles to viktige spørsmål:

1. Er det behov for grunnleggende endringer i oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene?
2. Er det behov for endringer i dagens kommune- og fylkesinndeling?

Svaret på det første spørsmålet er nei. Vi legger ikke opp til nedlegging av fylkeskommunen eller andre dramatiske omlegginger i oppgavefordelingen. De kritiske sidene ved dagens forvaltning tilsier altså ikke grunnleggende endringer i kommunenes, fylkeskommunenes eller fylkesmennenes rolle i forvaltningen. Dette betyr selvsagt ikke at dagens oppgavefordeling er perfekt. Det vil løpende være behov for justeringer i oppgavefordelingen innenfor en tredelt forvaltning.

Uten å gå nærmere inn på mulige alternativer til dagens fylkeskommune, har jeg lyst til å peke på én viktig sammenheng:

• De som tar til orde for en nedlegging av fylkeskommunen eller overføring av tunge oppgaver som videregående utdanning fra fylkeskommunene til kommunene, tar samtidig til orde for store og systematiske endringer i kommuneinndelingen. Vi kan ta bort 18 fylkeskommuner, men da må vi samtidig ta bort kanskje 300 kommuner. Det er selvsagt uaktuelt. Noen vil kanskje innvende mot dette resonnementet: Men dagens kommuner kan løse fylkeskommunens oppgaver gjennom interkommunalt samarbeid!

Det betyr faktisk at noen mener at et omfattende indirekte demokrati, med et formalisert og forpliktende interkommunalt samarbeid, er bedre enn å løse oppgavene gjennom direkte folkevalgte organer. Det er jeg ikke enig i. I hele etterkrigsperioden har vi bygd opp et generalist- kommunesystem, med vekt på at det er kommunestyrene og fylkestingene som skal stå for de politiske prioriteringene. Vi har et kommunesystem som bygger på at alle kommuner og alle fylkeskommuner skal løse de samme lovpålagte oppgaver under et enhetlig statlig styringssystem. Vi har dermed valgt ikke å satse på differensierte modeller, med forskjellig utforming av forvaltningen mellom de ulike deler av landet (unntatt Oslo). Interkommunalt samarbeid er bare det nest beste alternativet i oppgaveløsningen. Det beste er at oppgavene løses direkte av kommunene og fylkeskommunene. Jeg tror det er viktig at vi holder fast ved et slikt syn på interkommunalt samarbeid, både i forhold til oppgavefordeling og inndeling.

Svaret på det andre spørsmålet er ja. Det er nå behov for nærmere vurderinger av kommune- og fylkesinndelingen. Jeg skal kort dra gjennom noen forutsetninger og argumenter.

1.2 Inndelingsspørsmålet - prinsipielle utgangspunkter
Gjennomgangen skal baseres på hovedtrekkene i dagens oppgavefordeling (som nevnt).

• Det er et mål å videreføre et generalistkommunesystem, der alle kommuner skal kunne løse de samme lovpålagte oppgaver og der vi kan beholde et enhetlig statlig styringsssystem. Et slikt generalistkommunesystem medfører fordeler for både innbyggerne, kommunesektoren og staten.
• Det er ikke et mål i seg selv å endre eller bevare dagens inndeling. Utgangspunktet er at inndelingen bør være mest mulig hensiktsmessig i forhold til de oppgaver som skal løses og de samfunnsmessige mål som ligger til grunn for oppgaveløsningen.

1.3 Begrunnelser for en gjennomgang av kommuneinndelingen
Kommuneinndelingen har vært tilnærmet statisk gjennom mange ti-år. Dagens kommuneinndeling gjenspeiler 50- og 60-tallets tenkning om oppgaver og utfordringer for kommunene. Gjennom kommuneinndelingsreformen på 1960-tallet ble kommunegrensene tilpasset 60-tallets kommunikasjoner og bosettingsmønster.

• Mellom 60-tallets kommunesektor og dagens kommunesektor ligger det utviklingen av et nytt velferdssamfunn. Det har vært en massiv utbygging og satsing på desentralisert oppgaveløsning. Desentraliseringen av oppgaver til kommunene forutsetter at de har ressurser til å løse oppgavene på en god måte i forhold til overordnede samfunnsmessige mål.
• Det har skjedd en revolusjon i kommunesektorens geografiske forutsetninger. Kommunikasjonsutbyggingen gjør at nye områder henger sammen i naturlige enheter. Bosettingsmønsteret, folketallet og befolkningens fordeling, er dramatisk endret.

I meldingen vil det bli lagt fram en omfattende dokumentasjon på fordeler og ulemper ved dagens kommuneinndeling.

Det er viktig å være klar over at spørsmålet om forbedringer i kommuneinndelingen, ikke bare dreier seg om kommunesammenslutninger. Det kan oppnås store forbedringer i inndelingen gjennom en bedre avgrensning av kommunene i forhold til dagens kommunikasjoner og bosettingsmønster.

1.4 Begrunnelser for en gjennomgang av fylkesinndelingen

• Dagens fylkesinndeling har røtter tilbake til dansketiden. Etter 1866 er det bare sammenslutningen mellom Bergen og Hordaland i 1972 som har endret tallet på fylker. Grensereguleringene har vært minimale.
• Dagens fylkesinndeling er ikke tilpasset utviklingen av den moderne fylkeskommunen og statsforvaltningen på fylkesnivå.
• Nærmere dokumentasjon viser at dagens fylkesinndeling i noen tilfeller svekker en god regional tilpasning av fylkeskommunens tjenesteproduksjon. Innsatsen i regionalpolitikken og overordnet samfunnsplanlegging hemmes av manglende koordinering innenfor sammenhørende områder. Dagens fylkesinndeling har konsekvenser for ressursbruken i den regionale statsforvaltningen.
• Én av de viktigste svakhetene i dagens fylkesinndeling knytter seg til oppdeling av befolkningstunge områder (Nordland/Troms, Haugalandet mellom Rogaland og Hordaland, Agder, Mjøsregionen etc.)

1.5 Nasjonale mål og lokale prosesser

I meldingen trekkes det opp nasjonale mål for kommuneinndelingen og fylkesinndelingen, som bør legges til grunn for lokale vurderinger av dagens inndeling.

• Målene har ikke form av teoretiske inndelingsprinsipper med de samme krav til alle kommuner. Meldingen inneholder ikke krav til et minste befolkningsgrunnlag på kommuner (5.000) eller fylker (200.000).
• Det legges opp til fleksible tilpasninger i inndelingen til de lokale forhold. Endringer må dels baseres på at det rent geografisk ligger til rette for sterkere kommunedannelser, dels at endringen gir gevinster for den kommunale virksomhet overfor innbyggerne.
• De lokale prosessene er ment å pågå fram til kommunevalget i 1999. Det legges opp til at Stortinget skal ha beslutningsansvaret for alle større endringer, både grensereguleringer og sammenslutninger.
• Kommunene kan på fritt grunnlag avholde rådgivende folkeavstemninger. Det blir opp til Stortinget å tolke og vektlegge disse.
• Kravene til lokal medvirkning og dokumentasjon gjør at de konkrete endringene vil ta tid. Det legges opp til beslutninger om konkrete endringer i kommuneinndelingen i stortingsperioden 1997-2001. Større endringer i fylkesinndelingen vil kreve endringer i grunnloven.
• Inndelingsspørsmålene avgjøres ikke i denne kommunevalgkampen. Det er liten grunn til å binde seg opp i forutinntatte standpunkter før det foreligger mer dokumentasjon av de lokale forholdene.

1.5 Hovedstadsområdet

Meldingen inneholder en særskilt gjennomgang av inndeling og forvaltningsløsning i hovedstadsområdet (Oslo og Akershus). Høringsrunden til Christiansenutvalget bekreftet en bred enighet om reformer i dette området. Både av Christiansenutvalget og høringsinstansene er det foreslått en videre utredningsprosess, der representanter fra staten og kommunesektoren i Oslo og Akershus bør delta. En slik nærmere utredning er nødvendig for å konkretisere reformbehovet og aktuelle løsninger, før det kan fremmes forslag om videre behandling overfor Stortinget. Regjeringen vil på denne bakgrunn nedsette et partssammensatt utvalg i forbindelse med framleggelsen av meldingen.

2. Utviklingen i kommunesektorens økonomi

2.1 Sysselsetting/ aktivitet

Mens det i 1962 var om lag 106 000 personer sysselsatt i kommunesektoren, så er antallet i 1994 hele 476 000. Kommunal sektor sysselsatte i 1962 om lag 8 pst av samlet antall sysselsatte her i landet. Denne andelen var i 1994 økt til 23 pst. Disse tallene reflekter de dramatiske endringer som har funnet sted de siste 30 årene. Dette er også bakgrunnen for at begrep som utvikling av velfedssamfunnet og utvikling av velferdskommuner i en del sammenhenger brukes synonymt.

• Tar vi for oss en noe kortere periode og ser på utviklingen 1990 til 1994 under ett så finner vi de samme utviklingstrekkene som vi finner for hele perioden under ett. Den kommunale sysselsettingen har økt i absoluttet tall og sektorens andel av den samlede sysselsettingen har også økt. Fra 1990 til 1994 økte antall sysselsatte i kommunesektoren med tilsammen om lag 60 000, dvs en formiddabel økning. En vesentlig del av denne økningen har kommet innenfor helse-og sosialsektoren.

I siste rapport fra Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi hvor også KS er representert, er veksten i kommunesektorens aktivitet sammenholdt med veksten i brutto nasjonalprodukt for fastlandsnorge. For perioden 1990 til 1994 sett under ett har veksten i kommunesektorens aktivitet til dels vært betydelig høyere enn den tilsvarende veksten i BNP. Dette har vært en bevisst politikk fra regjeringen sin side. I en periode med lav aktivitet i økonomien samlet har det vært desto viktigere å bruke kommunesektoren aktivt i en motkonjunkturpolitikk.

2.2 Inntektsrammer og oppgaver

Regjeringen møter ofte den kritikken fra kommunehold at det ikke er samsvar mellom de inntektsrammer kommunesektoren stilles overfor og de oppgaver den blir satt til å løse. Jeg har ikke noe problem med å se at det kan være gap mellom de forventninger innbyggerne i en kommune har til det kommunale tjenestetilbudet og de mulighetene kommunene har for å fremskaffe et godt nok tjenestetilbud. Det er imidlertid to svar å gi på dette:

1. Ved vurdering av kommunesektorens inntektsrammer må en nødvendigvis ta høyde for de nasjonaløkonomiske rammebetingelser regjeringen er stillt overfor. Dette har sammenheng med størrelsen på kommunesektoren . En måte å anslå sektorens størrelse er ta utgangspunkt i sektorens utgifter som utgjør i overkant av 20 pst av BNP.
2. Til tross for at veksten i norsk økonomi ikke har vært spesiell sterk, har det likevel de siste årene vært en betydelig inntektsvekst i sektoren - også når en korrigerer for nye oppgaver som sektoren er blitt tilført.

Gjennomsnittlig realinntektsvekst i kommunsektoren for perioden 1990 til 1994 kan anslås til om lag 3 pst. Dette svarer til en årlig inntektsvekst for sektoren samlet i størrelsesorden 4000 mill. kroner.

2.3 Utviklingen i kommunsektorens skatteinntekter

Som følge av en generell oppgangskonjunktur ble skatteinngangen til kommunsektoren i 1994 til dels betydelig høyere enn regjeringens opprinnelige anslag. Vi har foreløpig begrenset informasjon om utviklingen i kommunesektorens skatteinntekter i 1995. Regjeringen vil imidlertid i Revidert nasjonalbudsjett som kommer 10. mai ta en fornyet gjennomgang av utviklingen i kommunesektorens skatteinntekter.

2.4 Den finansielle situasjonen i kommunesektoren

Kommunesektoren hadde i 1994 sitt beste år på svært lenge med et overskudd på over 3000 mill. kr. Også de to foregående årene har vært bra for kommunesektoren med om lag balanse mellom sektorens inntekter og utgifter. Dette har medført at sektorens netto gjeld regnet som andel av løpende inntekter i alt har blitt betydelig redusert. Denne andelen utgjør nå i overkant av 30 pst og nærmer seg raskt det nivået den var midt på 80 tallet før sektorens gjeld begynte å stige.

Inntektsfordelingen mellom kommuner

Så noe om inntektsfordelingen mellom kommuner: Tall som vil bli publisert i Kommuneøkonomi- proposisjonen for 1996 viser at det er små fylkesvise variasjoner i inntektsutviklingen mellom kommuner i perioden 1985-94. Det vil si at de relative inntektsforskjellene mellom fylkene i perioden i hovedsak er blitt opprettholdt. Små fylkesvise variasjoner vil nok til en viss grad dekke over at det kan være store variasjoner mellom kommuner innenfor et fylke. I første delen av denne perioden dvs. 1985 til 1990 var inntektsveksten sterkest for kommuner med en høy andel av sine inntekter fra statlige overføringer. I siste delen av perioden har imidlertid inntektsveksten vært sterkest i kommuner med en høy andel av sine inntekter fra skatt. Fordeler vi inntektsveksten geografisk kan vi grovt sett si at østlandskommunene har hatt den sterkeste inntektsveksten i de siste fire årene, mens kommunene i Nord-Norge har hatt den laveste veksten.

Regjeringen har i de siste års budsjetter brukt endring i skattøre som et virkemiddel for å oppnå en balansert vekst mellom sektorens skatteinntekter og rammeoverføringer. Om dette blir aktuelt også i budsjettet for 1996 er altfor tidlig å fastslå nå. Dette vil mellom annet avhenge av de anslag som Finansdepartementet kommer til å lage over forventet skattevekst i 1996.

Inntektsforskjeller er en viktig årsak til ulikheter i tjenestetilbudet mellom kommunene. Analyser bl. annet i fjorårets Kommuneøkonomiproposisjon tyder på systematiske skjevheter i inntektsnivå og tjenestetilbud mellom store og små kommuner. Små kommuner har i gjennomsnitt både et høyere inntektsnivå og et bedre tjenestetilbud enn store kommuner. Det er også store variasjoner i finansieringsgrunnlag mellom kommunene, ved at små kommuner i større grad er avhengig av statlige overføringer. Tall for 1994 vil sannsynligvis moderere dette bildet noe.

Beregninger som er gjort i forbindelse med inndelingsmeldingen, indikerer at små kommuner blir overkompensert gjennom basiskriteriet i inntektssystemet. Basiskriteriet fordeler et likt beløp til alle kommuner uavhengig av størrelse. Kriteriet er ment å ta hensyn til at det uansett størrelse er kostnader forbundet med selve det å være en kommune. I første rekke gjelder det administrasjonsutgifter. Dersom en sammenstiller hva den enkelte kommune får i basistillegg med kommunens faktiske administrasjonsutgifter, viser det seg at de aller minste kommunene får større overføringer enn de bruker i administrasjon. Småkommunene ligger dessuten svært høyt i administrasjonsutgifter.

Regjeringen har nylig satt ned et nytt inntektssystemutvalg under ledelse av Professor Jørn Rattsø ved universitetet i Trondheim. Dette utvalget skal avgi sin første innstilling innen utgangen av året. Eventuelle endringer i inntektssystemet som følge av dette utvalgets arbeid vil først kunne bli satt ut i livet i 1997.

3. Utsiktene framover

I Kommuneøkonomiproposisjonen som vil bli lagt fram den 19 mai vil Regjeringen både gi signal om hvilken inntektsvekst sektoren kan forvente seg i 1996 og hva slags fordelingsprofil en legger opp til i 1996. Det vil ikke bli gjort endringer i inntektssystemet i 1996, bl.a. i påvente av Inntektssystemutvalgets arbeid. Det er vanskelig å gi signaler om hvilken inntektsutvikling sektoren kan forvente seg i årene etter 1996. Utviklingen i norsk økonomi framover vil bl.a være bestemmende for den inntektsveksten sektoren kan regne med. Utviklingen i underskuddet på statsbudsjettet vil også ha betydning. Vi vet f.eks. at en på sikt vil få betydelige økte utgifter på statsbudsjettet som følge av at det blir flere pensjonister.

Det er grunn til å anta at inntektsveksten i kommunesektoren vil måtte bli noe lavere enn det den har vært de senere årene. Jeg har allerede pekt på at aktitetsveksten i kommunesektoren i perioden 1990 til 1994 var klart høyere enn veksten i BNP. I en oppgangskonjunktur som vi nå står overfor kan det være gode grunner til at veksten i kommunesektorens inntekter bør være lavere enn veksten i BNP. Det er likevel grunn til å regne med en positiv inntektsvekst for sektoren framover. Det forhold at kommunesektoren har brukt noe av den sterke inntektsveksten de siste årene til å bedre sin fianansiell balanse gjør at sektoren bør kunne stå godt rustet til å møte de utfordringene den vil stå overfor i årene framover.