Statens politikk ovenfor kommunesektoren i Nord-Norge

Politisk rådgiver Roger Ingebrigtsen

Kommunal- og arbeidsdepartementet

Statens politikk ovenfor kommunesektoren i Nord-Norge

Foredrag på Landsdelskonferanse for Nord-Norge 15.-16. mai 1995 i Tromsø "Hvilken Nord-Norge-politikk er nødvendig for å oppnå nasjonale bosetningsmål?"

Jeg har valgt å dele innlegget inn fire deler.

Først skal jeg si noe om kommunal økonomi og tjenesteproduksjon i Nord-Norge sett i forhold til resten av landet. Deretter vil jeg si noe om arbeidet med inntektssystemet. Som alle er kjent med er det satt ned et Inntektssystemutvalg under ledelse av professor Jørn Rattsø, Universitetet i Trondheim. Videre vil jeg si noe om Regjeringens tanker når det gjelder kommune- og fylkesinndelingen, jf. stortingsmeldingen som ble lagt frem på fredag, før jeg til slutt tar for meg statens distriks- og regionalpolitikk overfor Nord-Norge.

1. Om kommuneøkonomien og tjenesteproduksjonen i Nord-Norge.

Kommunesektoren er en betydelig produsent og leverandør av tjenester til befolkningen. Dette gjelder særlig innefor undervisnings-, helse- og omsorgssektoren. Behovet for kommunale tjenester i befolkningen varierer ut fra en rekke forhold som f.eks.

• befolkningens størrelse og sammensetning,
• variasjoner i helsetilstand,
• tilgang på privat tjenesteproduksjon som alternativ til kommunal tjenesteproduksjon.

Tilgangen på tjenester i kommunene varierer bl.a. på grunn av:

• inntektsrammer for kommunesektoren samlet,
• inntektsforskjeller mellom kommuner,
• kommunale prioriteringer

Inntektsrammene er helt klart avgjørende for hva kommunene kan makte å produsere av velferdstilbud for innbyggerne. Jeg skal derfor gå litt nærmere inn på hovedmekanismene for fastsetting og fordeling av disse rammene.

Inntektsrammene for kommunesektoren og fordelingen mellom kommunene er under stadig vurdering. De samlede inntektsrammene for kommunesektoren fastsettes hvert år i forbindelse med statsbudsjettet og er bl.a. avhengig av landets totale økonomi og spesielle behov i kommunesektoren. Inntektsfordelingen mellom kommunene er hovedsakelig avhengig av utformingen av inntektssystemet og den årlige veksten i skatteinntektene i forhold til veksten i rammetilskuddet. I tillegg er inntektsfordelingen avhengig av hvordan øremerkede tilskudd utformes og fordeles. Inntektsfundamentet til den enkelte kommune er også avhengig av egen avgifts- og gebyrpolitikk.

Inntektssystemets mål er bl.a. å fordele inntektene mest mulig rettferdig mellom kommuner og fylkeskommuner. Gjennom inntektsystemet utjevnes både forskjeller i skatteinntekter og forskjeller i utgifter kommunene i mellom.

• I 1995 ble 22 milliarder kroner fordelt til alle kommunene gjennom systemet. Av dette utgjorde det særskilte Nord-Norge tilskuddet ca. 950 millioner kroner.
• 1 1/4 milliard kroner ble fordelt til kommunene etter skjønn, hvorav vel 400 millioner kroner til Nord-Norge.
• Til fylkeskommunene ble det gjennom inntektssystemet samlet fordelt 20 milliarder i 1995. Her utgjorde Nord-Norge tilskuddet vel 600 millioner kroner.
• Fylkeskommunene fikk ca. 1 milliard kroner i skjønn, hvorav nesten 1/4-del tilfalt Nord-Norge.

Kommunene og fylkeskommunene i de tre nord-norske fylkene er altså spesielt tilgodesett både gjennom eget tilskudd og ved en betydelig del av skjønnsmidlene.

Regnet pr. innbygger gir dette nesten dobbelt så stort rammetilskudd pr. innbygger som resten av landet for både kommunene og fylkeskommunene i Nord-Norge.

Mange av dere er sikkert opptatt av den sterke skatteveksten på landsbasis den senere tid. Som kjent påvirkes inntektsfordelingen mellom kommunene forskjellig om skattene eller rammetilskuddene vokser mest. Skatteavhengige kommuner får høy vekst i totale inntekter med høy vekst i skatteinntekter og lav vekst i rammetilskudd. Overføringsavhengige kommuner får høy vekst i totalinntektene med høy vekst i rammetilskudd og lav vekst i skatter. I Nord-Norge vil nesten alle kommuner "tjene" på høy vekst i rammetilskuddet og lav vekst i skattene. I kommuneoppleggene i statsbudsjettet er denne profilen en viktig politikkfaktor. Over tid søker en å legge denne profilen slik at alle regioner i landet sikres en forholdsvis lik inntektsutvikling.

La meg vise dere hvordan den faktiske inntektsutviklingen har vært i perioden 1985-1994. Som nevnt er utviklingen i forholdet mellom skatt og rammetilskudd viktig for inntektsfordelingen mellom kommuner. Vi kan derfor se på utviklingen av de frie inntekter fra 1985 til 1994. Frie inntekter består av skatt på inntekt og formue og rammetilskudd inkludert skjønnstilskudd. Eiendomsskatt og konsesjonskraftinntekter er ikke medregnet.

Den gjennomsnittlige årlige veksten i frie inntekter pr innbygger er forholdsvis lik i alle deler av landet for denne perioden.

1. Når det gjelder kommunene, ser vi at Finnmark kommer best ut med en gjennomsnittlig årlig vekst i perioden på 5,26 pst.
2. Troms og Nordland kommer noe dårligere ut, men ligger likevel litt over landsgjennomsnittet.
3. Fylkeskommunene har også hatt nokså lik inntektsutvikling, men her ligger de nordligste fylkene litt under landsgjennomsnittet.

Inntektsnivået ligger klart høyere i kommunene og fylkeskommunene i Nord-Norge enn ellers i landet. I 1994 var f.eks. inntektene pr innbygger for kommunene i Finnmark på 22 083 kroner, mens landsgjennomsnittet var 15 657 kroner.

Et høyt inntektsnivå slik jeg har framstilt det nå, betyr ikke nødvendigvis at kommunene kan gi innbyggerne et tjenestetilbud over gjennomsnittet. Dersom kommunen har en mer kostnadskrevende struktur enn gjennomsnittskommunen, kan dette bidra til å øke kommunens utgifter pr innbygger. Lange reiseavstander og mange eldre kan for eksempel innebære et økt utgiftsbehov.

Det kan gjøres korreksjoner for å unngå slike problemer når en skal sammenlikne ulike kommuner og regioner. Kommunaldepartementet lager oversikter der en ser på variasjoner i frie inntekter pr innbygger når en korrigerer for slike kostnadsvariasjoner. Korreksjonene lages ved hjelp av kostnadsnøklene i inntektssystemet. Dette korrigerte inntektsbegrepet kalles korrigert inntekt.

1. Oversikten viser at kommunene i Nord-Norge ligger klart over kommunene i de fleste andre fylkene når det gjelder korrigert inntekt i 1993.
2. Når det gjelder fylkeskommunene ligger Nord-Norge klart over alle de andre fylkeskommunene.

Så langt har vi ikke tatt med øremerkede tilskudd.

• De omtale statlige tilskuddene til kommuner og fylkeskommuner utgjør i 1995 nesten 65 milliarder kr eller omlag 40 pst. av kommunenes og fylkeskommunenes samlede inntekter.
• Jeg har tidligere nevnt at rammetilskuddene utgjør 42 milliarder av dette beløpet. De øremerkede tilskuddene utgjør ca. 23 mldr. kroner.

Siden innføringen av inntektssystemet i 1986, har staten hatt relativt god kontroll med fordelingen av inntekter mellom kommunene av skatt og rammetilskudd. En har imidlertid hatt liten kontroll med hvordan de samlede øremerkede tilskuddene har fordelt seg mellom ulike kommuner.

Denne oversikten viser hvordan de øremerkede tilskuddene for 1993 fordelte seg på kommunene i de ulike fylker.

• Kommunene i Nord-Norge ligger betydelig over kommunene i de andre fylkene unntatt Oslo. Alle øremerkede tilskudd krever kommunal medfinansiering.

Jeg har tidligere vist at kommunene i Nord-Norge har et relativt godt inntektsgrunnlag fra skatt og rammetilskudd. Dette kan være en mulig forklaring på den høye andelen av øremerkede tilskudd.

Det bør også nevnes at Nord-Norge har lav arbeidsgiveravgift. Dette er et generelt virkemiddel for å øke sysselsettingen i området, men bidrar betydelig til reduserte lønnskostnader i kommunene.

• For 1994 utgjorde dette anslagsvis 900 millioner kroner i reduserte utgifter. (Fylkeskommunene er ikke regnet med i dette tallet.) Dette bidrar til at kommunene kan gi innbyggerne et bedre tilbud enn om de hadde høy arbeidsgiveravgift.

Min oppsummering når det gjelder de økonomiske rammebetingelsene for kommunesektoren i Nord-Norge er at staten fører en politikk som synes å gi kommunene og fylkeskommunene i Nord-Norge et godt inntektsgrunnlag sammenliknet med andre deler av landet.

Kommunalt tjenestetilbud

Dette inntektssystemet er et utmerket utgangspunkt for å gi innbyggerne et godt kommunalt tjenestetilbud (velferdtilbud), og jeg vil derfor se nærmere på det kommunale tjenestetilbudet i Nord-Norge sammenliknet med andre deler av landet. Tallmaterialet det refereres til vil bli presentert i kommuneøkonomiproposisjonen for 1996, som legges fram førstkommende fredag. Først nærmere om tilbudet innefor pleie- og omsorg for eldre.

Figuren viser antall plasser i eldreinstitusjoner pr innbygger over 80 år. Dette gir uttrykk for dekningsgraden, dvs. andelen av eldrebefolkningen som har institusjonsplass.

• Som vi ser kommer Finnmark desidert best ut, men Nordland og Troms ligger også langt oppe.

Bildet er det samme innenfor åpen omsorg, dvs tilbudet av hjemmesykepleie og hjemmehjelp:

• De tre nord-norske fylkene ligger langt oppe også her.

På bakgrunn av dette tallmaterialet synes dekningsgraden god innen eldreomsorgen i Nord-Norge i forhold til resten av landet. Ved sammenlikning av dekningsgrader i ulike deler av landet er jeg klar over at behovet for tjenester kan variere. I hvilken grad eldre etterspør hjemmhjelpstjenester vil for eksempel variere etter om de har hjelp av familie eller andre. Sykeligheten kan også variere fra fylke til fylke. En høy dekningsgrad i en kommune er derfor ikke noe entydig uttrykk for at tilbudet er bedre enn i en kommune med lav dekningsgrad.

Antall sysselsatte årsverk pr mottaker innenfor eldreomsorgen

Det er også interessant å se på enkle mål for kvalitet innenfor eldreomsorgen. Antall sysselsatte årsverk pr mottaker er et slikt enkelt mål.

Denne figuren viser antall årsverk pr plass i eldreinstitusjoner.

• Årsverksinnsatsen pr plass varierer fra 0,77 i Møre og Romsdal til over ett årsverk i Troms.
• Både Nordland, Troms og Finnmark ligger relativt langt oppe.
• Innenfor åpen omsorg, dvs. hjemmehjelp og hjemmesykepleie ligger de 3 nord-norske fylkene også langt oppe.

Jeg vil kort nevne noen andre sektorer enn eldreomsorg.

• Tall for dekningsgrad for barnehagesektoren viser at Nord-Norge samlet ligger noe over landsgjennomsnittet.
• Når det gjelder årsverk pr barnehageplass, har Finnmark og Troms den desidert høyeste innsatsen. Nordland ligger også langt oppe.

Den samlede tjenesteytingen for de sektorer jeg har sett på synes å være godt over landsgjennomsnittet for Nord-Norge. Statens politikk som gir Nord-Norge et høyt inntektsgrunnlag, legger også til rette for en bedre utbygd tjenesteproduksjon enn ellers i landet.

2. Arbeidet med inntektssystemet.

Jeg mener det er viktig å ha en løpende debatt om en så viktig sak som inntektssystemet. En konstruktiv diskusjon av prinsippene for og utformingen av fordelingssystemet er både viktig og nødvendig for at systemet til en hver tid mest mulig er i takt med den virkelighet som eksisterer. Det er viktig at systemet ikke "stagnerer" - det er alltid mulig å få til forbedringer. En nødvendig premiss for at inntektssystemet blir debattert med sikte på forbedringer er at det utsettes for kritikk. Jeg vil imidlertid presisere at kritikken må være saklig og helhetlig. Etter min mening er dette ikke alltid tilfelle. Mye av debatten omkring inntektssystemet er en på kamp om begrensede ressurser, der endringer til fordel for noen kommuner nødvendigvis vil gi tap for andre.

Inntektssystemet har også vært kritisert for å være for komplisert. Grunnnlaget for mye av denne kritikken mener jeg bortfalt som følge av det forenklede inntektssystemet som vi tok i bruk fra 1994. Dessuten vil det alltid være en vanskelig balanse mellom rettferdighet og enkelthet: Jo flere særtrekk ved ulike kommuner som skal fanges opp av fordelingssystemet, jo mer komplisert må det nødvendigvis bli.

Forenklingsarbeide for 1994 var i hovedsak av teknisk karakter. Vi har nå lagt opp til en mer grundig faglig gjennomgang av fordelingsmekanismene i inntektssystemet. En så dyptgripende gjennomgang som nå er satt i gang, har ikke vært gjort siden innføringen av inntektssystemet i 1986.

Som kjent har Regjeringen nedsatt (24. februar 1995) et utvalg ledet av Jørn Rattsø som skal stå for gjennomgangen av inntektssystemet. Utvalgsmandatet er to-delt, der 1. del må avsluttes i løpet av inneværende år. Bakgrunnen for denne todelingen er at Stortinget i forbindelse med salderingen av statsbudsjettet for 1995 vedtok at et revidert system skulle tas i bruk allerede i 1997. Denne korte tidsfristen umuliggjorde å få til en samlet dyptgående gjennomgang uten å gå veien gjennom en to-trinnsmodell. Del 2 av utvalgets innstilling skal legges frem innen 1. januar 1997 og kan dermed tidligst iverksettes fra 1.1.1998.

1. I første del skal utvalget foreta en vurdering og oppdatering av fordelingsmekanismene i inntektssystemet. En sentral oppgave blir dermed å gjennomgå kriteriene for inntektsutjevningen og utgiftsutjevningen i inntektssystemet. Dette punktet innebærer at utvalget skal sørge for at det blir foretatt en vurdering av kriterier og vekter i kostnadsnøklene i lys av ny statistikk og ny forskning.
2. I neste omgang skal utvalget foreta en vurdering av de samlede fordelingsvirkningene av inntektssystemet og spesielt se disse i forhold til kommunesektorens øvrige inntekter. Det er flere spørsmål som er interessante i denne sammenheng:
3. Det skal vurderes hvilke tjenester rammetilskuddet skal dekke og hvilke kostnader som skal dekkes.
4. Det skal foretas en prinsippiell drøfting av bruken av øremerkede tilskudd og hvordan disse påvirker kommunenes ressursbruk. Utvalget skal spesielt se på fordelingsvirkningene i forholdet mellom rammetilskudd og øremerkede tilskudd.
5. Kommunesektorens inntekter fra brukerbetaling skal vurderes. Denne inntektskilden skal sees i sammenheng med andre inntektskilder for kommunesektoren også.
6. Regjeringen har også bedt utvalget se på forholdet mellom skatt og rammetilskudd.

Når det gjelder kommunesektorens skatteinntekter, ble det i Nasjonalbudsjettet for 1995 drøftet behovet for å gjøre kommunesektorens skatteinntekter mer forutsigbare. I den forbindelse ble det nedsatt en arbeidsgruppe med representanter fra Finansdepartementet, Kommunal- og arbeidsdepartementet, kommunesektoren og Skattedirektoratet. Resultatene fra denne arbeidsgruppen skal sees i forhold til Inntektssystemetutvalgets arbeid.

For denne landsdelen er Nord-Norge tilskuddet en viktig del av inntektssystemet. Inntektssystemutvalget's mandat gir åpning for også å diskutere dette tilskuddet, uten at jeg nå kan si noe om, og eventuelt hvordan utvalget vil vurdere Nord-Norge tilskuddet. Det er derfor heller ikke mulig for meg å gi noen garantier om at Nord-Norge tilskuddet vil bli videreført i sin nåværende form og på sitt nåværende nivå i all fremtid. Nord-Norge tilskuddet er imidlertid idag et sentralt element i Regjeringens distrikspolitikk, og Regjeringen har ingen konkrete planer om grunnleggende endringer av denne politikken. Dere må likevel akseptere at det eventuelt blir reist en debatt om også denne delen av overføringssystemet i kjølevannet av Inntektssystemutvalgets innstilling.

Det har kommet flere henvendelser til departementet om sammensetningen av utvalget. Denne problemstillingen er også tatt opp i spørretimen i Stortinget. Jeg finner grunn til å framheve at det ved sammensetningen av utvalget ble lagt vekt på faglige kvalifikasjoner. Det var således ikke lagt opp til å ta geografiske - eller for den saks skyld partipolitiske - hensyn ved sammensetningen. Utvalget består i hovedsak av forskere og representanter fra ulike departementer. Kommunenes Sentralforbund har på vegne av kommunesektoren foreslått to av medlemmene i utvalget.

I tillegg vil jeg si at jeg føler meg trygg på at alle parter vil få anledning til å komme frem med sine synspunkter. Jeg er derfor ikke redd for at vi som sentrale politikere ikke vil få et godt helhetlig grunnlag for å vurdere systemet, både når det gjelder det mer prinsippielle og når det gjelder den konkrete utformingen.

Så over til neste tema:

3. Regjeringens tanker når det gjelder kommune- og fylkesinndelingen

Som vel alle har fått med seg, til tross for hektiske maidager med bl.a. fredsjubileum og snart nasjonaldagsfeiring, har Regjeringen lagt fram en melding som mange i kommune-Norge interesserer seg for - nemlig St. melding nr. 32 om kommune- og fylkesinndelingen. Hvis jeg skulle sammenfatte innholdet i denne meldingen i en setning, vil jeg si at den er en samlet argumentasjon for at en foretar en nærmere konkret gjennomgang av kommune- og fylkesinndelingen i hele landet - også i Nord-Norge.

Vi foreslår altså ikke nå noen konkrete endringer, men setter første spadestikk i en prosess med konkrete vurderinger - en prosess der det er dere - kommunene og fylkeskommunene selv - som skal spille hovedrollen og bruke den kjennskapen dere har til lokale forhold og lokale behov. Som et premiss for de konkrete vurderingene, konkluderer vi bl.a. med at hovedtrekkene i oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene skal føres videre.

Hvorfor er det så behov for å vurdere endringer i kommune- og fylkesinndelingen?

Kort sagt er det to årsaker:

1. Mellom 60-tallets kommunesektor og dagens kommunesektor ligger utviklingen av et nytt velferdssamfunn. Det har vært en massiv utbygging og satsing på desentralisert oppgaveløsning:

I 1962 var det 106.000 ansatte i kommunesektoren. I 1994 var sysselsettingen i kommunesektoren vokst til 476.000. Sysselsettingen i kommunesektoren utgjorde 8 prosent av samlet sysselsetting i 1962, mot 23 prosent i dag.

1. Det har for det andre skjedd en revolusjon i kommunenes geografiske forutsetninger:

Norge har bl.a. krympet ved at avstandene har blitt kortere. I dag er det bare 1.4 prosent av befolkningen (60.000 personer) som må reise mer enn én time for å nå kommunesenteret. De aller fleste, eller hele 92 prosent av befolkningen, har kortere enn 30 minutter reisetid til kommunesenteret. Her må jeg i parantes bemerke at tilgjengeligheten er bedre i mange kommuner i Sør-Norge enn her i Nord-Norge. Kommunikasjonsutviklingen har medført at nye områder henger sammen i naturlige enheter. Kommunikasjonene er bygd ut på land. I 1960 var det fortsatt ofte sjøen som bandt kommunene sammen. I 1995 er sjøen ofte et kommunikasjonsskille.

Det har også skjedd dramatiske endringer i folketall og bosettingsmønster. Norge har fått nesten 1 million nye innbyggere etter 1950. Og vi har fått en polarisering i bosettingsmønsteret: De store kommunene, bykommunene med omegnskommuner, har vokst kraftig. Denne veksten i byregionene har sitt motstykke i de små og lite sentrale kommunene. Nesten halvparten av dagens kommuner har nemlig lavere folketall i dag enn de hadde i 1950.

Oppsummert er det altså slik at mens utviklingen i de øvrige rammebetingelsene for kommunesektoren de siste tiårene har vært til dels dramatiske, har den administrative inndelingen i kommuner og fylker i hovedtrekk ligget fast. Dette er en situasjon som harmonerer dårlig med Regjeringens overordnede mål om å få mer velferd ut av hver krone og mobilisering av ressursene i distriktene.

En gjennomgang av inndelingen må sees som et ledd i Regjeringens satsing på en fortsatt desentralisert velferdsutvikling. Denne satsingen er nedfelt i nærhetsprinsippet og begrunnet i en sterk tro på det lokale selvstyret og oppgaveløsning nær innbyggerne. Regjeringen vil med en vurdering av inndelingen bidra til å styrke det lokale selvstyret og videreføre det generalistkommunesystemet som har vært kjernen i utviklingen av velferdssamfunnet i Norge.

Det skal med andre ord satses videre på et system med sterke og likestilte kommuner som har ansvar for et bredt spekter av oppgaver. Prinsippet om generalistkommuner betyr at vi ønsker å føre videre et kommunesystem der alle kommuner kan løse de samme lovpålagte oppgavene under et enhetlig statlig styringssystem. Vi ønsker ikke en differensiert oppgavefordeling mellom kommunene, der A-laget får flere oppgaver og et bredere virksomhetsområde enn B-laget. Med dette utgangspunktet må vi være villige til å vurdere om innbyggerne og det lokale selvstyret er best tjent med en statisk kommuneinndeling.

Med grunnlag i en omfattende dokumentasjon, peker Regjeringen i meldingen på tre hovedsvakheter i dagens kommuneinndeling

• uhensiktsmessige avgrensninger i forhold til dagens kommunikasjoner og bosetting,
• flerkommunale byområder
• et stort antall kommuner med lavt folketall.

Det viktigste reformområdet i fylkesinndelingen knytter seg til avgrensningen av dagens fylker i forhold til kommunikasjoner og bosetting, særlig i sentrale og befolkningstunge områder.

Det er ikke et mål i seg selv å endre eller bevare dagens inndeling. Dette er et selvfølgelig utgangspunkt, men det virker som om det ikke kan gjentas for ofte. Utgangspunktet er at inndelingen bør være mest mulig hensiktsmessig i forhold til de oppgaver som skal løses og de samfunnsmessige mål som ligger til grunn for oppgaveløsningen. I meldingen trekker derfor Regjeringen opp konkrete mål for kommuneinndelingen og fylkesinndelingen. Det er disse målene som etter Regjeringens mening bør legges til grunn for de lokale vurderingene.

Målene for kommuneinndelingen er (dvs. kommuneinndelingen skal bidra til):

• Styrking av generalistkommunen (oppgaveløsning nær innbyggerne)
• Forbedret lokaldemokrati (samsvar mellom innbyggernes bruk av kommunale tjenester og deres lokalpolitiske innflytelse)
• Tilgjengelig tjenestetilbud og administrasjon
• Effektiv ressursbruk (utnyttelse av stordriftsfordeler og god tilpasning av tjenestetilbudet til bosettingsmønsteret)
• Frigjøre ressurser til tjenesteyting (beholde ressursene og vri ressursbruken fra administrasjon)
• Regional solidaritet (likhet i levekår og rettferdig fordeling)
• Sterkere miljøinnsats og mer samordnet samfunnsutbygging (samordning og god ressursutnyttelse i miljøinnsatsen, den fysiske planleggingen og næringsutviklingen)
• Mobilisering i distriktene (kompetente velferdskommuner, effektiv virkemiddelbruk)
• Et godt tjenestetilbud gjennom kompetente og effektive enheter i lokal statsforvaltning

Målene for fylkesinndelingen. (dvs. fylkesinndelingen skal bidra til):

• Et reelt og meningsfylt demokrati på fylkesnivå ( bedre betingelser i helsepolitikken, utdanningspolitikken og regionalpolitikken)
• Brukervennlige løsninger (fri utnyttelse av de tilbud som ligger nærmest)
• Effektiv ressursbruk i fylkeskommunal og statlig forvaltning (utnytte stordriftsfordeler i administrasjon og samfunnsplanlegging, rasjonell tilpasning av tjenestetilbudet i sammenhørende regioner, frigjøre ressurser til tjenesteyting)
• Bærekraftig regional utvikling (miljøvennlig utbyggingsmønster)
• Sterkere regionnivå (et klarere nivå mellom kommunene og staten)

Det er nødvendig at de inndelingsløsningene som blir valgt, skjer med utgangspunkt i fornuftige tilpasninger til de lokale forholdene. Regjeringen har ikke ønsket å sette opp mål i form av teoretiske inndelingsprinsipper med de samme krav til alle kommunene. Meldingen inneholder bl.a. derfor ikke krav til et minste befolkningsgrunnlag på kommuner (5.000) eller fylker (200.000), i motsetning til forslagene fra Christiansenutvalget. Vi legger altså opp til fleksible tilpasninger i inndelingen til de lokale forhold. Endringer må dels baseres på at det rent geografisk ligger til rette for sterkere kommunedannelser, og dels at endringen gir gevinster for den kommunale eller fylkeskommunale virksomhet overfor innbyggerne.

Regjeringen legger opp til at de lokale prosessene så langt det er mulig sluttføres innen kommunevalget i 1999. Regjeringen foreslår samtidig at det oppnevnes et kommune- og fylkesinndelingsutvalg på nasjonalt nivå. Utvalgets oppgave blir å koordinere den konkrete gjennomgangen og oppsummere forslag til konkrete endringer i inndelingen. Utvalget blir Regjeringens rådgivende utvalg og en adresse for kommunene dersom de ønsker å ta initiativ til konkrete endringer. I hvert fylke vil fylkesmannen få en sentral rolle i koordineringen av de lokale prosessene.

Kommunene kan fritt velge å avholde rådgivende folkeavstemninger i hele eller deler av kommunen. For de lokale myndighetene er det én måte å høre innbyggernes syn på. De nasjonale demokratiske organene - dvs. Regjeringen og Stortinget - bør betrakte resultatet av lokale folkeavstemninger som et vektig råd fra de berørte innbyggerne. Den endelige avgjørelsen i inndelingssaker må imidlertid være resultatet av en vurdering der også andre hensyn trekkes inn i avveiningen. Stortinget bør etter Regjeringens opplegg avgjøre alle store og prinsipielt viktige inndelingssaker, slik praksis har vært tidligere. De første konkrete vedtakene vil kunne fattes i stortingsperioden 1997-2001. Ved større endringer i fylkesinndelingen, er vi avhengige av endringer i grunnloven fordi mandatfordelingen til Stortinget blir påvirket. Vedtak om større endringer i fylkesinndelingen vil derfor ta lengre tid.

Vi vet - ikke minst fra høringsrunden - at mange kommuner selv foretrekker interkommunalt samarbeid som løsning framfor å gjøre noe med inndelingen. Regjeringen har likevel kommet til at interkommunalt samarbeid ikke er tilstrekkelig for å løse reformbehovet i kommune- og fylkesinndelingen. Interkommunalt samarbeid må på den annen side videreutvikles som et nødvendig supplement til endringer i inndelingen. I spesielle tilfeller vil også interkommunalt samarbeid kunne være et alternativ til endringer i inndelingen. Det tilfellet som er mest relevant i Nord-Norge, er kommuner som er i en geografisk situasjon der avstandene er lange, bosetningen spredt og kommunikasjonene dårlige. Det gjør at vi allerede nå kan si at det etter en konkret gjennomgang av inndelingen, fortsatt vil være mange kommuner med lavt folketall. Men det er samtidig viktig å slå fast at vi legger opp til at kommune- og fylkesinndelingen bør vurderes før det tas stilling til behovet for et utvidet og mer forpliktende samarbeid.

Kommune- og fylkesgrensene i Nord-Norge skal som sagt også vurderes, på lik linje med resten av landet. Høringsuttalelsene til Christiansenutvalget viste at det også her i landsdelen er liten tvil om at dagens kommune- og fylkesgrenser skaper problemer.

Uhensiktsmessige grensedragninger som berører mindre områder er kanskje aller mest typisk i Nord-Norge. Fortsatt er det sånn at mange av kommunegrensene i den nordligste landsdelen ble trukket da båten var det viktigste kommunikasjonsmidlet. Og blant de tre nordligste fylkene skiller Finnmark seg ut. Blant annet pga. at gjenreisningsarbeidet etter krigen ikke var kommet tilstrekkelig langt da Schei-komitéen gjorde sine vurderinger, var Finnmark det fylket som ble minst berørt av kommuneinndelingsreformen på 1960-tallet. Ved kysten betyr det at grensene i dag i hovedsak går langs halvøyene og øyene, i stedet for i sjøen.

Problemet med uhensiktsmessige grenser finnes også i rikt monn i Nordland og Troms. Men selv om uhensiktsmessige grenser vil være dominerende når kommuneinndelingen skal vurderes både i Finnmark og resten av Nord-Norge, er det også sånn at mange av de 89 kommunene i landsdelen er små, i den forstand at de har lavt og ofte også synkende folketall - med de problemer dette skaper mhp. kapasitet og kompetanse i oppgaveløsningen. Det tredje typeproblemet - flerkommunale byområder - er derimot ikke et aktuelt reformområde i denne landsdelen. Det er et sørnorsk fenomen.

I den siste tiden har jeg registrert en god del debatt om fylkesinndelingen i Nord-Norge. Den gamle tanken om et fjerde nordnorsk fylke i landsdelens mest befolkningstette område langs aksen Ofoten, Lofoten, Vesterålen og Sør-Troms - er på nytt lansert. Aller mest oppsikt vakte kanskje ordføreren i Narvik ved å foreslå sammenslutning til bare ett nordnorsk fylke - mens fylkesordføreren har foreslått to! Dette er eksempler på at den lokale debatten er i gang og at den er fordomsfri. Det er akkurat dette vi ønsker å stimulere til gjennom meldingen! Dersom jeg skulle driste meg til noen få ytringer i spørsmålet om fylkesinndelingen, tror jeg verken ett eller fire fylker er den beste løsninga. Jeg tror den viktigste utfordringen er å få til en god avgrensning av dagens tre fylker - ikke minst grensen mellom Nordland og Troms.

Før jeg forlater situasjonen i Nord-Norge, vil jeg tilføye to ekstra momenter. For det første må det i de konkrete vurderingene av inndelingen tas hensyn til at det er nødvendig å tilpasse seg lokale forhold. Det vil f.eks. innebære at det også må tas hensyn til samiske interesser i områder der samisk bosetting og kultur utgjør et vesentlig innslag i lokalsamfunnene. For det andre vil jeg si til de som er raskest til å slå fast at kommunesammenslutninger betyr sentralisering og en svekkelse av distriktspolitikken, at det tvert imot kan fungere motsatt. Til tross for den kommuneinndelingen vi har og har hatt lenge, har vi opplevd massiv tilbakegang i folketallet i de minste kommunene. Godt avgrensede og noe større kommuner der de lokale forholdene ligger til rette for det, kan derimot bidra til å demme opp for sentralisering til de større byene og ut av landsdelen. Dette er en debatt jeg tror vi skal få god anledning til å ta i tiden som kommer.

(Og til de som så satireprogrammet "Egentlig" på NRK for et par uker siden, vil jeg framføre følgende dementi på vegne av kommunalministeren:

Han vil ikke slå sammen Troms fylke med Østfold likevel! Han har nemlig tenkt seg om og bestemt seg for at han ikke er en bajas.)

4. Regjeringens distrikts- og regionalpolitikk ovenfor Nord-Norge

I den siste delen av mitt innlegg vil jeg relativt kort ta opp Regjeringens distrikts- og regionalpolitikk ovenfor Nord-Norge. Innledningsvis finner jeg det viktig å slå fast at Regjeringens høye prioritering av Nord-Norge på alle virkemidler ligger fast. Dette kommer klart til uttrykk gjennom den prioritet Nord-Norge har innenfor de distriktsrettede ordningene i SND og graderingen av arbeidsgiveravgiften. Siden enkelte i den senere tid har forsøkt å så tvil om våre prioriteringer på dette området, så vil jeg bruke litt tid på dette.

Målene for regionalpolitikken ligger fast: Gjennom en helhetlig regionalpolitikk skal vi bidra til å utvikle levedyktige regioner i alle deler av landet. For distriktspolitikken, som utgjør en svært viktig del av den samlede regionalpolitikken, er målet å opprettholde hovedtrekkene i bosettingsmønsteret. Dette fordrer en særskilt ekstrainnsats innenfor en rekke områder. Den distriktspolitiske innsatsen skjer dels ved at vi vektlegger distriktshensyn ved utformingen av ulike former for sektorpolitikk, dels ved at vi har en egen distriktspolitikk rettet særlig inn mot næringsutvikling i distriktene.

Hovedtyngden av overføringene til Nord-Norge kanaliseres gjennom sektorpolitikken. Innenfor flere sektorer er dessuten Nord-Norge gitt særskilt prioritet gjennom disponeringen av ordinære virkemidler. Landsdelen er også prioritert ved bruken av de distriktspolitiske virkemidler. Finnmark og Nord-Troms er utpekt som egen tiltakssone med særskilt gunstige rammebetingelser.

Regjeringens aktive distriktspolitikk har bidratt til å opprettholde vårt spredte bosettingsmønster, samtidig som vi har maktet å skape velferd for alle uansett hvor de bor. Nyere levekårsforskning viser at politikken har båret frukter. Områder i distriktene hvor levevilkårene tidligere lå etter landsgjennomsnittet, har hatt en gunstig utvikling de senere årene. Det er derfor gledelig at vi fra 1990 igjen kan snakke om en positiv utvikling av bosettingen i alle landets fylker.

• Finnmark og Troms hadde for eksempel en netto utflytting på ca. 3600 personer mellom 1987-1989, mens de samme to fylkene hadde en netto tilflytting på rundt 700 personer fra 1991-1993. Denne positive utvikling gjelder på fylkesnivå.
• Går vi ned på lavere nivå, finner vi fortsatt en sentralisering av befolkningen. En del av de mer perifere områder har mistet en stor del av sin yngre befolkning til byer og tettsteder innenfor fylket eller landsdelen. Selv om vi kan vise til gunstige tall, så er det altså også tendenser som gjør at det fortsatt er behov for en sterk regionalpolitisk innsats.

Velferdstilbudet i Nord-Norge er avhengig av en sterk og vedvarende offentlig innsats. I mange lokalsamfunn er det offentlige, først og fremst ved kommunene, den største arbeidsgiveren, og samtidig den viktigste produsent av tjenester for befolkningen. Avhengigheten av offentlig sektor gjør at selv mindre endringer i den offentlige innsastsen mange steder vil kunne få uheldige konsekvenser.

Vi vil derfor forsøke å motvirke at det pågående moderniseringsarbeidet i offentlig sektor får uheldige konsekvenser for distriktene. I noen tilfeller vil moderniseringen føre til behov for færre offentlige ansatte. Her vil det således være viktig å føre en aktiv distriktspolitikk for å få til et bredere næringsgrunnlag som kan sikre sysselsettingen og gi en økt verdiskapning i regionen. Også kommunene har en viktig rolle å spille i en slik sammenheng. I slike situasjoner vil vi være svært avhengige av lokalt engasjement og lokalt initiativ. All nyetablering og utvikling skjer lokalt, og kan ikke ordnes fra Regjeringskvartalet. Vår rolle må være å bidra finansielt og ved å legge rammebetingelsene tilrette for lokal utvikling.

De internasjonale rammebetingelsene er også viktige for næringslivet i distriktene. Som EU-medlemmer vil Nord-Sverige og Nord-Finland motta flere milliarder i økonomisk støtte over de såkalte strukturfondene. Dette vil kunne føre til en forverret konkurransesituasjon for våre distrikter.

Norge er blitt invitert til å delta på enkelte av EU's programmer. Dette gjelder særlig på grenseregionalt samarbeide eller de såkalte INTERREG-programmer. Her kan det være aktuelt at nord-norske kommuner deltar på delprogrammer i samarbeid med finske og svenske kommuner. EU er nå i ferd med å starte opp sin planprosess på disse programmene. Jeg synes det er viktig at kommunene holder seg orientert om disse prosessene. Fylkeskommunene vil ha en viktig rolle for å samordne deltakelsen på regionalt nivå. De kommunene som vil engasjere seg i dette bør derfor holde tett kontakt med fylkeskommunen.

Kommunaldepartementet har i det siste året endret og forbedret sin innsats for lokal næringsutvikling. Dette berører i særlig grad kommunesektoren. Jeg vil derfor gå raskt i gjennom en del viktige trekk ved disse ordningene. Organiseringen av SND på regionalt nivå vil jeg ikke ta opp siden både fylkesordfører Isaksen og statssekretær Breiby vil behandle dette særskilt i egne innlegg i morgen.

I årets statsbudsjett har departementet en ny post som heter regional næringsutvikling i fylker og kommuner. Den er i år på i alt 364 millioner kroner. Intensjonen med denne nye posten er at kommunene i nært samarbeid med fylkeskommunen skal få en reell mulighet til å gjennomføre sine planer for næringsutvikling. Den forutsetter altså en aktiv lokal planprosess. Fylkeskommunen får en sentral rolle i å samordne og i å bidra til utvikling av disse planene. Jeg har forhåpninger om at dette kan sette fart i en mer samordnet og engasjert lokal næringsutvikling. Mange nord-norske kommuner har satset på å utvikle strategiske næringsplaner. Det er en erfaring som blir nyttig å ta med seg inn i denne nye formen for regional næringsutvikling.

De kommunale næringsfondene vil fortsatt være viktig for utvikling av det lokale næringslivet. Statistikken viser at selv om dette er beskjedne midler pr. enkeltsak, så har de totalt utløst store summer som kommer kommunenes næringsliv til gode.

• I 1994 deltok de nord-norske kommunene gjennom sine næringsfond i 2866 prosjekter.
• Kommunene brukte i alt over 148 millioner kroner på prosjektene og totalt utløste dette over 760 millioner i 1994. Selv om de kommunale næringsfond ofte er involvert i små prosjekter, så spiller de altså totalt sett en viktig rolle.

For noen kommuner vil det være et mer omfattende behov for å omstille det lokale næringsliv. I Nord-Norge er bl.a. reduksjonen av Forsvaret sterkt merkbart for enkelte kommuner.

• Forsvarsdepartementet vil i alt bevilge 60 millioner til omstilling av forsvarsavhengige kommuner.

Reduksjonen i reindriften fører til problemer for de samiske kommunene.

• Regjeringen har derfor etablert et eget omstillingsprogram for Indre Finnmark med en ramme for 1995 på 27 millioner kroner.

Regjeringens engasjement kommer også til utrykk ved at statsministeren selv leder et arbeid som følger opp Arbeiderpartiets program "Omstilling under trygghet". Siktemålet er å bedre samordningen både mellom sektorer og mellom regionalt og nasjonalt nivå, for derved å bedre mulighetene for verdiskapning og sysselsetting i Nord-Norge.

Jeg har i dette foredraget diskutert sentrale rammebetingelser for kommunesektoren i Nord-Norge knyttet til kommuneøkonomi, kommuneinndeling og distrikspolitiske virkemidler.

Innenfor disse rammebetingelsene vil kommunesektoren være en hovedaktør i den videre utvikling av landsdelen - både som tjenesteproduksent og som tilrettelegger for næringsutvikling.