Taler av øvrig politisk ledelse - Krav til arbeidsmiljø og bedriftshelsetjeneste i Europa - Konsekvenser for Norge

Statssekretær Erik Orskaug

Kommunal- og arbeidsdepartementet

Krav til arbeidsmiljø og bedriftshelsetjeneste i Europa- Konsekvenser for Norge

Foredrag ved Arbeidsmedisinsk konferanse i Oslo 8.november 1995

Jeg vil først få takke for invitasjonen til å være med på åpningen av Arbeidsmedisinsk uke.

Jeg vil innledningsvis gå gjennom noen hovedpunkter om EUs regelverk som har betydning for arbeidsmiljøområdet og dermed også for deres arbeid i bedriftsheletjenesten . Men jeg vil også benytte anledningen når jeg er i dette selskap til å si noe om norske myndigheters erfaringer med og planer for den videre utvikling og utbygging av bedriftshelsetjenesten. Vi har nemlig nylig fått noen nye og interessante opplysninger om denne saken ! De vil jeg komme tilbake til om en stund. Først litt om arbeidsmiljø- og arbeidslivspolitikken i EU.

I 1989 vedtok EU et sosialt charter om arbeidstakernes grunnleggende sosiale rettigheter. Det er ikke noe rettslig bindende dokument, men må sees som et prinsippdokument om hvordan EU's sosiale dimensjon skal utformes. Bakgrunnen for charteret var å sikre likevekt mellom de sosiale og økonomiske sidene ved gjennomføringen av EU's indre marked. Charteret ble fulgt opp av et handlingsprogram fram mot 1995 som nærmere konkretiserte mer enn 45 tiltak for å nå målsettingene i charteret. Mange av tiltakene var nye direktiver, som nesten alle nå er vedtatt.

Kommisjonen har nylig vedtatt et nytt handlingsprogram for perioden fram til år 2000. Hovedinntrykket er at EU nå langt på vei har avsluttet en periode med mye lovgivning, og ønsker å konsentrere kreftene om å sørge for at denne lovgivningen blir implementert og håndhevet i medlemslandene. Enkelte lovgivningsforslag vil bli prioritert, herunder revisjon av gammelt direktiv om arbeidsutstyr, nytt direktiv om arbeid med eksplosiver, direktiv om helsefarer ved støy og vibrasjoner (fysiske agenser) og direktiv om helsefare ved arbeid med kjemiske stoffer.

EU's sosialpolitikk er omhandlet i et eget kapittel i Romatraktaten. Sosiale rettigheter i EU er nært knyttet til arbeidsforhold, og ordet "sosialpolitikk" kan vel nærmest oversettes med "arbeidslivspolitikk" på norsk. Dialogen mellom partene i arbeidslivet er et viktig element i denne sammenheng. Samarbeidet tar sikte på å sikre en fornuftig avveining mellom økonomiske interesser og samfunnspolitiske interesser, samt å gi arbeidstakerinteressene en større innflytelse enn de tradisjonelt har hatt i en del EU-land. Mens vi i Norge har lange tradisjoner på omfattende samarbeid mellom partene i arbeidslivet og myndighetene på en rekke viktige områder, er et slikt samarbeid svakt utviklet i mange EU-land. EUs sosiale dimensjon bringer dermed noe nytt og radikalt inn i disse landenes arbeidsliv.

Gjennom EØS-avtalen, som trådte i kraft 1. januar 1994, har Norge gitt sin tilslutning til Romatraktatens bestemmelser og prinsippene i EU's sosiale charter. Direktiver som utarbeides med bakgrunn i charteret skal deretter implementeres i de enkelte EU/EØS-lands nasjonale regelverk.

For Norge og de øvrige EFTA-landene har det vært en forutsetning at EØS-avtalen skulle legge grunnlaget for et bredt og forpliktende samarbeid over landegrensene om utviklingen av arbeidslivspolitikken.

Det regelverk som EU har utarbeidet på dette området, har vi gjennom EØS-avtalen forpliktet oss til å implementere i norsk rett. At direktivene må implementeres innebærer at direktivene ikke får direkte virkning overfor norske arbeidstakere, men at innholdet i dem må omdannes til norsk rett i tråd med våre tradisjoner og måter å lage regler på.

Arbeidstakerne blir særlig berørt av det regelverk som utarbeides for å sikre fri flyt av varer og av det som hører inn under "den sosiale dimensjon".

De førstnevnte reglene stiller krav til ulike produkter, slik at tekniske handelshindringer ikke oppstår. Disse reglene vedtas som totalharmoniseringsdirektiver, dvs at medlemslandene ikke kan fravike kravene i direktivene. Reglene utformes videre som rammedirektiver, med funksjonelle krav. Det er forutsatt at regelverket skal utfylles av mer detaljerte tekniske standarder. Disse standardene er frivillige og utarbeides av de private standardiseringsorganisasjonene i Europa etter mandat fra EU-kommisjonen.

Den andre typen direktiver, minimumsdirektiver, er de mest vanlige på arbeidsmiljø- og arbeidslivsområdet. Disse reglene er ikke til hinder for at medlemslandene opprettholder eller innfører strengere regler på området. Direktivene vil dermed ikke føre til reduserte rettigheter i de enkelte landenes lovgivning.

La meg dvele litt ved EUs bruk av minimumsdirektiv på arbeidsmiljø- og arbeidslivsområdet. Etter min mening er det nemlig historisk sus over det som skjer på dette området. Det vi er vitne til er en klar allianse mellom arbeidstakerinteressene på den ene siden, og på den annan side de land med de i utgangspunktet høyere sosiale standarder. Disse har en felles interesse i høye minimumsstandarder. Arbeidstakerne fordi de får bedre vern og utvidete rettigheter. Enkelte høykost- og høystandardland, som f eks Tyskland, fordi lavkostlandene i EU blir tvunget til å konkurrere på "likere "vilkår.

I historisk sammenheng foregår nå på europeisk nivå den kamp og alliansebygging som tidligere i dette århundrede har foregått innen den enkelte nasjonalstat, der høyere standarder og bedre arbeidsvilkår først vant frem i noen bedrifter og bransjer. Senere kunne fagbevegelsen søke støtte i disse kapitalinteressene i kampen for å gjøre de høyere standardene til nasjonale standarder. Denne kampen, som vi godt kan kalle "det indre markeds negasjon" har altså foregått på europeisk nivå i flere år.

I 1989 vedtok EU et rammedirektiv om iverksettelse av tiltak til beskyttelse av arbeidstakernes helse og sikkerhet under arbeidet. Direktivet, som også omtales som arbeidsmiljødirektivet eller EU's arbeidsmiljølov, fastsetter minimumsregler for arbeidsmiljøet. At reglene er utformet som minimumsregler innebærer altså at det ikke er noe i veien for at medlemslandene oppretter eller innfører strengere regler til vern for arbeidstakerne. Som eksempel kan nevnes at de norske reglene vedrørende asbest ikke er i strid med EUs regelverk. Vi kan dermed beholde våre nasjonale bestemmelser om forbud mot import, fremstilling, omsetning og bruk av asbest og asbestholdige stoffer. Det samme gjelder våre regler om merking av løsemidler.

Selv om direktivet gjerne blir kalt EU's arbeidsmiljølov, er det langt fra så omfattende som vår lov. Direktivet har blant annet ikke regler om arbeidstid, permisjoner, sanksjoner eller oppsigelsesvern. I likhet med vår arbeidsmiljølov omfatter direktivet bestemmelser om arbeidsgivers og arbeidstakeres plikter, medvirkning, opplæring, forebygging av ulykker og helseskader m.v.

I rammedirektivet er det forutsatt at det skal vedtas særdirektiver på områder som er nærmere fastsatt i et vedlegg til direktivet. Forløpig er det vedtatt elleve slike særdirektiver. EU-direktiver som berører arbeidstakernes rettigheter er med unntak av arbeidstidsdirektivet og direktivet om barn og unge i arbeidslivet, omfattet av EØS-avtalen.

For mange av direktivene har det ikke vært nødvendig med endringer i vårt regelverk, da norske regler oppfyller kravene i EUs minimumsdirektiv på arbeidsmiljøområdet. På enkelte felter har imidlertid gjennomføringen av EUs regler i norsk rett gitt arbeidstakerne sterkere beskyttelse. Det vil føre for langt å gå inn i en detaljert beskrivelse av disse reglene her. Som et eksempel vil jeg imidlertid ta for meg EØS-avtalens konsekvenser på et viktig felt, kjemikalieområdet.

EØS-avtalens betydning på kjemikalieområdet

En målsetting med EØS-avtalen er å sikre fri flyt av varer i EØS-området. I utgangspunktet forutsettes det derfor at lovgivningen er lik i de landene som omfattes av EØS-avtalen. Norge har en del krav rettet mot produsenter og importører av kjemikalier som er strengere enn EUs totalharmoniseringsdirektiv på dette området. Da EØS-avtalen trådte i kraft, fikk Norge anledning til å beholde sine strengere krav frem til 1. januar 1995 når det gjelder klassifisering og merking av kjemiske stoffer og produkter.

I løpet av 1994 og 1995 har det vært ført reforhandlinger mht den norske merkeforskriften, YL-merkeforskriften, stofflisten og produktdatabladforskriften og tilsvarende regler i EU.

Forhandlingene er nå sluttført og Norge får beholde viktige regler på kjemikalieområdet frem til 1. januar 1999. Det vil bli en ny gjennomgang av "problemområdene" i løpet av 1998. Dersom det da fortsatt er forskjeller, og EUs regelverk ikke er kommet på nivå med det norske beskyttelsesnivået, kreves det et samstemmig vedtak i EØS-komiteen for at vi skal måtte endre våre regler.

Regjeringen er godt fornøyd med resultatet av forhandlingene! Det er en utvikling på gang innen EU mot bedre beskyttelse på dette området. Målsettingen for Norge vil fortsatt være å opprettholde vårt høye beskyttelsesnivå for helse, miljø og sikkerhet på kjemikalieområdet.

Konkret får Norge fortsatt beholde sine krav vedrørende:

• kriteriene for klassifisering av kreftfremkallende stoffer og stoffblandinger
• strengere klassifisering i stofflisten enn tilsvarende krav i EU for en del kreftfremkallende stoffer
• klassifisering av en del stoffer i stofflisten, som ikke er klassifisert i EU
• YL-merking. EU har ikke tilsvarende krav om merking av stoffer og stoffblandinger som inneholder løsemidler.
• krav til utarbeidelse av produktdatablad. Vår forskrift er mer omfattende enn EUs lovgivning og krever utarbeidelse av produktdatablad for stoffer og stoffblandinger som har YL-merking og for alle stoffene på vår liste over administrative normer.

Bedriftshelsetjenesten

Når det gjelder bedriftshelsetjeneste har EU ikke noe helhetlig syn på eller regelverk om hvordan bedriftshelsetjenesten skal organiseres. Den er i dag svært ulikt organisert i de forskjellige EU-land. Det ligger heller ingen forpliktelser i EØS-avtalen om obligatorisk utbygging av bedriftshelsetjenesten. De stadige forbedringene og tilpasningene på regelverksområdet innebærer imidlertid klare utfordringer for verne- og helsepersonalet. Dere innehar særlige ressurser og kompetanse hva gjelder forebyggende arbeid, og dere skal være bedriftenes rådgivere og de viktigste bidragsyterne mht. dokumentasjon til internkontrollsystemet.

Selv om ikke EU har fastsatt særskilte regler om bedriftshelsetjeneste, berøres tjenesten likevel av en rekke direktiver. En rekke regler på HMS-området vil helt klart påvirke bedriftshelsetjenestens arbeidsoppgaver. For grupper av arbeidstakere som er spesielt utsatte i arbeidssituasjonen, skal det etableres egne overvåkningsprogrammer. For eksempel er det bestemmelser om at arbeidstaker som arbeider ved dataskjerm har krav på regelmessige pauser, synsundersøkelser og ergonomisk tilrettelegging av arbeidsplassen. Videre er det under utarbeidelse forskrifter bl.a. om arbeid med bly og biologiske faktorer som vil stille krav til helsekontroll av arbeidstakerne.

Det er selvsagt ikke nødvendigvis slik at denne overvåkningen av arbeidstakerne skal foretas av bedriftshelsetjenesten, men i mange tilfeller vil disse målrettede helsekontrollene være en naturlig del av helsepersonalets oppgaver.

Når det gjelder utbyggingstakt og arbeidsoppgaver for bedriftshelsetjenesten helt konkret, har vi i Norge gjort en innsats for å forbedre våre nasjonale regler Jeg har lyst til å komme litt nærmere inn på disse her, selv om de ikke har direkte sammenheng med internasjonale krav og forpliktelser som følge av EØS-avtalen.

Arbeidstilsynet fastsatte i fjor en ny forskrift om hvilke oppgaver verne- og helsepersonalet skal utføre for virksomhetene, for å understreke forebyggingsfunksjonen. Bestemmelsene i denne forskriften er helt i tråd med internkontrollkonseptet. Vi legger nå vekten på hvilke krav arbeidsgiver skal stille til sitt verne- og helsepersonale med hensyn til hvilke oppgaver de skal utføre og hvilken dokumentasjon de skal fremskaffe til internkontrollsystemet. Generelle helseundersøkelser og kurativt arbeid skal ikke være en del av bedriftshelsetjenestens oppgaver. Det stilles heller ingen krav til hvordan ordningen skal være organisert eller til hvilke faggrupper som må være representert i tjenestene. Jeg vet at spesielt mange bedriftsleger har reagert på at myndighetene ikke lenger stiller krav om at det skal være lege blant verne- og helsepersonalet. Jeg kan imidlertid forsikre dere om at vi på ingen måte undervurderer betydningen av denne type kompetanse i bedriftshelsetjenesten. Jeg er overbevist om at det i de aller fleste tilfeller vil være nødvendig med bedriftslege, selv om det ikke er naturlig at dette skal nedfelles i selve regelverket. Når vi ikke stiller slike krav, er det først og fremst fordi HMS-problemene varierer så mye innenfor bransjer og mellom virksomheter. Det er svært viktig at hver virksomhet tar ansvaret for å skreddersy sine rådgivingsordninger på helse-, miljø- og sikkerhetsområdet, like så vel som andre oppgaver virksomhetene skal løse.

En naturlig følge av at vi nå i større grad retter oppmerksomheten mot hvilke oppgaver som utføres, fremfor ordningenes organisering og tilknytningsform, er at vi i departementet ikke har vurdert det som aktuelt å gå inn for noen form for offentlig godkjenning eller autorisasjonsordning av bedriftshelsetjenesteordninger. Vi er oppmerksomme på at dette er et ønske fra mange, spesielt kanskje fra tjenester som fungerer i samsvar med kravene i lov og forskrifter, og som opplever hard konkurranse fra ordninger som selger kurative tjenester til de ansatte og kanskje også til deres familier. Allikevel tror vi ikke godkjenningsordninger er veien å gå, fordi dette vil være et brudd på vår øvrige, målrettede strategi for å ansvarliggjøre arbeidsgiver for det forebyggende arbeidsmiljøarbeidet. I dette ligger det at myndighetene først og fremst skal vurdere om arbeidsgiver har ivaretatt sine forpliktelser, og ikke på hvilken måte. På den annen side regner jeg med at det lokalt ute i distriktene foregår et praktisk samarbeid mellom myndighetene og bedriftene når det gjelder å finne frem til gode forebyggende bedriftshelsetjenesteordninger. Dette er en tillemping som sikkert kan være hensiktsmessig og som vi ikke har noe imot!

Utgifter som en arbeidsgiver har til bedriftshelsetjeneste er fradragsberettiget som driftsutgift etter skatteloven hvis ordningen utfører sine oppgaver i henhold til bestemmelsene i forskrift om verne- og helsepersonale, dvs at forebyggende tiltak prioriteres. Kontingent som en arbeidsgiver betaler for medlemsskap i legesentre el l, som yter tjeneste til de ansatte utover ordinær bedriftshelsetjeneste, er å anse som lønn for de ansatte og medtas i grunnlaget for trekkberegningen etter skatteloven. Som dere kanskje har lagt merke til gjennom mediaoppslag for kort tid siden, planlegger Arbeidstilsynet nå å henvise skattevesenets oppmerksomhet på bedrifter som bruker sin bedriftshelsetjeneste på andre måter enn forutsatt i regelverket. Etaten skal ikke sette inn særskilte ressurser på at avdekke slike forhold, men vil rapportere de tilfellene man kommer over i forbindelse med det ordinære tilsynsarbeidet. Skattereglene kan på denne måten bli et aktivt økonomisk virkemiddel til å utvikle bedriftshelsetjenesten i forebyggende retning. Jeg ser det også som viktig at bedriftshelsetjenesten har en tettest mulig kontakt med bedriftene, for å bistå bedriftene med å oppfylle de krav som f eks ligger i arbeidsmiljøloven. For å få større nytte av bedriftshelsetjenesten samlet, er det viktig å fremme samarbeid mellom de enkelte ordninger, bl a gjennom nettverksbygging.

Den såkalte "bransjeforskriften" fra 1990 stiller krav om bedriftshelsetjeneste i bransjer hvor det relativt ofte forekommer yrkesskader og yrkessykdommer. Gjennomføringen av forskriften har vært noe forsinket, bl.a. med utgangspunkt i knappe personalressurser på dette området. Ca. halvparten av alle arbeidstakerne i Norge omfattes av bedriftshelsetjeneste pr. i dag. Dekningsgraden innenfor "bransjeforskriftens" virkeområde er ca. 75 prosent. Det er departementets og Arbeidstilsynet målsetting at bestemmelsene i forskriften skal være oppfylt i løpet av 1998. Dette innebærer en utbygging for 20 000 nye arbeidstakere hvert år i denne perioden. Arbeidstilsynet har siden 1994 gjennomført en offensiv for å følge opp kravet om verne- og helspersonale.

Departementet har nylig fått en redegjørelse fra Direktoratet for arbeidstilsynet om status for gjennomføring av bestemmelsene i bransjeforskriften og den videre fremdrift i denne arbeidet. Og denne redegjørelsen må sies å være oppmuntrende lesing! Etaten melder om en omfattende øking i antallet bedrifter som har fått bedriftshelsetjeneste. Det antydes at 5000 - 10000 bedrifter er blitt tilsluttet en ordning i løpet av 1994 og 1995. Direktoratet er fornøyd med innsatsen som utøves og vurderer det som realistisk at bransjeforkriften i store trekk skal være gjennomført i løpet av 1998. Etaten har imidlertid ikke ressurser til å kontrollere om alle bedriftene skaffer seg bedriftshelsetjeneste som er av en tilfredsstillende faglig kvalitet. Kontrollen av bedriftshelsetjenestens aktivitet må derfor utføres via internkontrollsystemet og integreres i tilsynspersonalets øvrige virksomhet i bedriftene.

Det har videre vist seg at Legefordelingsutvalgets praksis med hensyn til å godkjenne opprettelsen av nye bedriftslegestillinger, ikke har hatt en begrensende virkning på utbyggingen av bedriftshelsetjenesten så langt, som vi tidligere har hatt mistanke om. I visse områder av landet har det vært vanskelig å besette bedriftslegestillinger, men dette viser seg å komme av den generelle legemangelen. Det er også et problem at noen bedriftshelsetjenesteordninger vegrer seg mot å ta opp småbedrifter som medlemmer. Ordningene ønsker først og fremst som medlemmer store bedrifter med god økonomi og enkle arbeidsmiljøproblemer. Dette er et problem som kan vise seg å få betydning for den videre gjennomføring av bransjeforskriften. Det er viktig at dere som arbeider i ordningene er dere bevisst disse problemene, og eventuelt kan bidra med forslag om hvordan vi kan gjøre også småbedriftene mer attraktive som medlemmer i ordningene.

Det vil likevel bli behov for flere legestillinger i bedriftshelsetjenesten. På det nåværende tidspunkt er det imidlertid vanskelig å si hvor mange stillinger som er nødvendig.. Gjennomføring av bransjeforskriften etter de oppsatte mål kan fordre en reorganisering av allerede eksisterende ordninger og oppbygging av ordninger med en annen struktur enn tidligere. Legemangelen kan f eks i noen grad "organiseres bort" ved samarbeid på tvers av kommunegrensene, eller ved oppretting av fellesordninger med ett hovedkontor med lege og flere avdelingskontorer.

Målet for den kvantitative utbyggingen av bedriftshelsetjenesten ble også drøftet i arbeidsmiljølovproposisjonen, samt i Regjeringens "Helsemelding", som jeg vil tro dere er kjent med innholdet i. Det heter i Helsemeldingen at " Når bestemmelsen i "bransjeforskriften" om bedriftshelsetjeneste er gjennomført, vil Regjeringen vurdere nærmere spørsmålet om en obligatorisk utbygging av bedriftshelsetjeneste for alle arbeidstakere og ratifikasjon av ILO-konvensjon nr 161 om bedriftshelsetjeneste". Spørsmålet om bedriftshelsetjeneste for alle skal med andre ord vurderes grundig 1998. En videre obligatorisk utbygging utover bransjeforskriften vil selvsagt ha store økonomiske, ressursmessige og administrative konsekvenser, og vi må sørge for å ha et godt grunnlag for å fatte riktig beslutning. Departementet har derfor bestemt at vi i mellomtiden skal gjennomføre en evaluering av nytten av bedriftshelsetjenesten som arbeidsmiljøtiltak. Vi tenker da særlig på en vurdering av kvaliteten ved de etablerte bedriftshelsetjenester og i hvilken grad bedriftshelsetjeneste fører til bedre arbeidsmiljø, i forhold til alternativ bruk av de økonomiske og personellmessige ressursene. Dette gjør vi ikke fordi vi er i tvil om at det ytes en flott innsats rundt omkring i bedriftshelsetjenestene, men denne innsatsen, og resultatene av den, bør dokumenteres før vi vurderer å stille krav om videre utbygging. Departementet tar sikte på å gjennomføre et evalueringsprosjekt i løpet av 1997 - 98, slik at resultatene kan foreligge når bransjeforskriften er gjennomført.

Til tross for at vi har den største nedgangskonjunkturen siden 30-åra rett bak oss, har vi stilt stadig strengere krav til vårt arbeidsmiljø og helse- og sikkerhetsarbeid. Det må sies å være et sunt trekk ved den tid vi lever i.

I europeisk sammenheng foregår de politiske kampene på dette området innenfor EU. Gjennom EØS-avtalen kan vi, ved å øve press på den sosiale dimensjon, bidra til en positiv utvikling i Europa, spesielt i de EU-land som ligger dårligst an. Det er forøvrig heller ikke slik som vi alltid har en tendens til å tro, at vi er den "flinkeste gutten i klassen". På enkeltområder har, arbeidstakerne i Norge fått og vil antakelig i framtiden også få et sterkere vern gjennom EØS-avtalen.

Generelt vil jeg si at den viktigste utfordringen arbeidslivet nå står overfor er å møte de store konkurranseutfordringene uten å sette arbeidstakernes helse og rettigheter på spill. Verne- og helsepersonalet vil, med sin kompetanse, spille en helt avgjørende rolle i å dokumentere og synliggjøre viktige faktorer her. Vi må gripe fremtidens utfordringer ved å utvikle et arbeidsliv med ansvarlige og kompetente arbeidstakere som verdsettes som den avgjørende ressurs de representerer for virksomheten. I internasjonal konkurransemessig sammenheng har vi i Norge fordel av sosial og politisk stabilitet, relativt små enheter, et oversiktlig system og et høyt tillitsnivå mellom partene i arbeidslivet, mellom grupper av arbeidstakere, mellom ledelse og ansatte osv. Verdigrunnlaget i arbeidslivet er i høy grad omforenet, - verdiskaping, et rimelig utkomme, gjensidig respekt, medbestemmelse og trygghet mot helserisiko og vilkårlig behandling. Slik sett burde vi være godt rustet.

Takk for oppmerksomheten!