Taler av øvrig politisk ledelse - Kommuners og fylkeskommuners utfordringer og muligheter som eiere av produksjon, omsetning og distribusjon av kraft

Statssekretær Karin Kjølmoen

Kommunal- og arbeidsdepartementet

"Kommuners og fylkeskommuners utfordringer og muligheter som eiere av produksjon, omsetning og distribusjon av kraft"

Foredrag på konferansen "Energi-95" i Stavanger den 22.november 1995

Innledning

Jeg skal redegjøre for Regjeringens syn på kommunenes og fylkeskommunenes utfordringer og muligheter som eiere av energiverk. Før jeg går nærmere inn på de utfordringer og muligheter som vi anser som viktigst for kommunene og fylkeskommunene, synes jeg det er på sin plass å oppsummere kort bakgrunnen for at vi fikk en ny energilov i 1991.

Ny energilov

Utgangspunktet var den generelle omstilling i samfunnet med stadig større vektlegging av konkuranseelementet i salg og produksjon. I tillegg var Norge inne i en lavkonjunktur, og det var klare begrensninger i den nasjonaløkonomiske handlefriheten. I en slik situasjon var det et sterkt behov for å bedre vårt næringslivs konkurranseevne, og det var derfor nødvendig å se nærmere på bruken av landets samlede ressurser. Mange mente at det system som gjaldt for energisektoren, ikke ga tilfredsstillende incentiver til en samfunnsmessig god utnyttelse av ressursene. Ikke minst gjaldt dette vurderinger om nyutbygginger innen kraftproduksjonen. Et system hvor kostnadene for nye kraftutbygginger i stor grad kunne veltes over på brukerne, innebar at de totale samfunnsøkonomiske kostnadene ved utbyggingen ikke kom fram. Kundene hadde som regel ikke noe valg - ville de ha strøm, måtte de betale den prisen det lokale energiverk forlangte. Men det skal være sagt til e-verkenes ros at kundene stort sett fikk det produkt som var avtalt.

Det var dette den nye energiloven tok sikte på å endre. I stedet for å styre etter prognostisert behov, hvor det ikke fantes korrigerende elementer dersom prognosene var feil, er nå forbrukerens og kundens interesser blitt bedre ivaretatt. Når siktemålet med den nye energiloven er å få til en mer samfunnsøkonomisk riktig bruk av ressursene, var det klart at dette vil få betydning for den fremtidige organisering og struktur innen energisektoren.

Kraftsektoren er kapitalintensiv og eies i stor grad av det offentlige

Eierne i kraftsektoren forvalter en formue på nesten 200 milliarder kroner i investert kapital. Dette er nesten like mye som realkapitalen i fastlandsindustrien, og det er ikke så veldig langt unna de samlede investeringene i oljesektoren. Kommunene og fylkeskommunene eier mesteparten av kraftproduksjonen, hele 55 prosent. I tillegg eier de både distribusjonsnettet, regionalnettet og deler av sentralnettet. Med et slikt bilde av kraftsektoren skjønner alle at det er viktig med en god kommunal eierstyring. Dette er avgjørende for at de store ressursene som forvaltes, skal bli godt utnyttet.

Muligheter ved energiloven - nærmere om hva loven innebærer

For å kunne ta stilling til hvilke nye muligheter energiloven gir de kommunale- og fylkeskommunale eierne, er det viktig å ha klart for seg hva energiloven egentlig innebærer. Alle er klar over at Stortinget har vedtatt en energilov som legger til rette for et marked for produksjon og omsetning av kraft. Et av målene med denne reformen er som nevnt å utnytte kraftressursene best mulig. Ny kraftutbygging bør først komme når den eksisterende produksjonen er utnyttet på best mulig måte. Og da bør en bygge ut de billigste prosjektene først.

Overførings- og fordelingsnettet er naturlige monopoler. Marked for kraftomsetning og produksjon er bare mulig dersom kjøpere og selgere har tilgang til den eksisterende nettkapasiteten på likeverdige vilkår. Monopolkontrollen skal sikre kjøpere og selgere markedsadgang gjennom tilgangen til nettet. Det er også nødvendig å regulere tariffene i nettet.

Ordene om konkurranse og monopolkontroll sier lite, hvis vi ikke går inn og ser på konsekvensene for driften av e-verkene mer i detalj. Som jeg tidligere har vært inne på, var e-verkene tidligere i samme klasse som vannverkene og renovasjon. Virksomhetene skulle drives til selvkost. Eierne kunne fastsette tariffer som dekket kostnadene uten å risikere å miste kundene. Dersom det oppsto overskudd, var det svært begrenset adgang til å overføre overskuddet til annen kommunal virksomhet. Begrunnelsen var at det var monopolvirksomhet. Energiloven har forandret dette for e-verkenes del.

Dersom e-verket tar for høye priser i dag, må en regne med at kundene vil se seg om etter en annen energileverandør. En kan også regne med at andre energileverandører følger med i markedet, og vurderer markedsframstøt dersom de kan tilby en lavere pris. Hvis e-verkene tar for lav pris, blir avkastningen lav, eller de går med tap.

Nettvirksomheten er et naturlig monopol som må betraktes som infrastruktur. Nettet er en forutsetning for at innbyggerne skal få kraftleveranser fra markedet. Norges vassdrags- og energiverk (NVE) har fått som oppgave å sikre at kundene får reell adgang til markedet gjennom ikkediskriminerende adgang til nettet. NVE skal også kontrollere nivået på nettariffene. Dersom nettet ikke blir drevet effektivt, er det ikke adgang til å benytte maksimal avkastningssats ved beregning av nettariffene.

Markedet setter altså grenser for hvor høy prisen på kraft kan være. NVE's monopolkontroll med nettet setter grenser for hvor høy overføringstariffen skal være. Alt dette betyr at fastsettelse av kraftprisen ikke lenger kan stå på dagsorden i kommunestyrene eller fylkestingene. Politisk og administrativ prisfastsettelse er ikke god styring av e-verkene. Men de nye rammebetingelsene gjør at det er mange andre spørsmål om e-verkene som eierne må ta stilling til.

Statskraftmodellen

Etter som eierne står fritt i organiseringen av e-verkene er det naturlig å starte med å presentere noen av de betraktningene Stortinget gjorde ved omorganiseringen av Statkraft. Staten splittet forvaltningsbedriften Statkraft i to statsforetak fra 1. januar 1992. Det ble lagt vekt på at produksjonsforetaket Statkraft og nettforetaket Statnett ville ha ulike mål og styringskrav. Statkraft måtte få rammevilkår som var nødvendige for å bli en dyktig kraftprodusent i et marked med konkurranse. Nettfunksjonen er en infrastrukturoppgave som har som formål å binde kraftforsyningen sammen, gi sikker drift og stimulere til et mer effektivt omsetningssystem for kraft. Statnett er underlagt monopolkontroll og brukernes interesser skal forøvrig sikres gjennom brukerrådet. Begge foretakene skal drives etter forretningsmessige prinsipper innenfor de rammer myndighetene fastsetter. På grunn av kravene til mer forretningsmessig drift, valgte Stortinget å organisere virksomhetene som statsforetak.

Staten har gode erfaringer med splittingen av den tidligere forvaltningsbedriften Statkraft. Kulturen i de to selskapene endret seg raskt ut fra virksomhetenes ulike karakter. Statkraft har raskt utviklet seg til en profesjonell kommersiell aktør i et kraftmarked med konkurranse og store krav til tilpasninger i organiseringen. Statnett legger stor vekt på å være en pådriver for en effektiv utnyttelse av kraftsystemet.

Det synes å være en avgjørende faktor for utviklingen av markedet at sentralnettet ble uavhengig og nøytralt. Det er riktignok tvister om tarifferingen av sentralnettet, men man unngår mistanker om at statens egen produksjon blir forfordelt i sentralnettet.

Ved delingen av Statkraft ønsket myndighetene også å være en veiviser i prosessen mot et mer forbrukerettet kraftmarked. Vertikalt integrerte verk kunne ha interesse av å begrense energibrukernes muligheter til å kjøpe kraft hvor den tilbys rimeligst. Når de samme bedrifter som produserer kraften også eier distribusjonssystemet, har disse muligheter til å hindre at brukerne velger andre og billigere kraftleverandører. Taperne i en slik sammenheng er forbrukerne og uavhengige produksjonsselskaper.

Som staten så med nye øyne på Statkraft, mener Regjeringen det må være naturlig for kommunene og fylkeskommunene å se med nye øyne på sine e-verk. Det er likevel opp til de kommunale- og fylkeskommunale eierne å vurdere sin rolle som eiere av e-verk i lys av de nye rammebetingelsene. Dette er en krevende oppgave, men jeg vil tro at det også er en spennende utfordring. Eiere som er opptatt av styringsmulighetene bør nøye vurdere en selskapsmessig deling av e-verket.

I et brev til Kommunenes sentralforbund av 29.6.94 har Nærings-,olje- og energidepartementet klargjort noen av konsekvensene av et selskapsmessig skille. Jeg har allerede vært inne på noen forhold. Jeg vil nevne at selskapsmessig skille kan, i likhet med omdanning til aksjeselskaper, ha visse skattemessige konsekvenser. Kommunale forvaltningsbedrifter er etter skatteloven fritatt for inntekts- og formuesskatt av kommunale innretninger i egen kommune. Dette gjelder også e-verk. Ved omdanning til aksjeselskap oppstår det skatteplikt for eiendommer i egen kommune. Dette er ikke knyttet til eventuell samtidig oppsplitting av selskapet. E-verk organisert som aksjeselskaper kan imidlertid bli fritatt for denne skatteplikten dersom de har mottatt statsstønad for investering i ledningsnett. Dette fritaket antar jeg vi kunne videreføres i rene nettselskap. Men det kan ikke omfatte omsetning- og produksjonselskaper fordi statsstønaden er knyttet til ledningsnettet. Finansdepartementet har ikke hatt innvendinger mot denne fortolkningen av skattereglene.

Videre gjør jeg oppmerksom på at det kan søkes om refusjon av dokumentavgift ved omorgansieringer av e-verk. Refusjon gis i utgangspunktet ved sammenslutninger og omdanning av kommunale e-verk til aksjeselskaper dersom det kan dokumenteres at omorganseringen medfører positive energimessige og samfunnsøkonomiske virkninger. I prinsippet bør refusjon også kunne gis dersom produksjons- og omsetningsdelen av et kommunalt selskap utskilles som eget aksjeselskap.

Mange e-verk er svært små. Et selskapsmessig skille kan bidra til økte administrasjonskostnader. I slike tilfeller kan de positive effektene av et selskapsmessig skille bli overveiet av de negative effektene. Staten har også før den nye energiloven vært opptatt av at e-verkene burde slutte seg sammen i større enheter. For de små e-verkene kan sammenslutninger gi effektiviseringsgevinster. Større enheter vil blant annet kunne ha den nødvendige kompetanse for å delta i markedet. Dette viser at debatten om organisering av e-verkene ikke bare kan gå på enten selskapsmessig skille eller sammenslutninger. I mange tilfeller vil det beste være å kombinere oppsplitting og sammenslutninger med andre rene nettselskaper og omsetnings- og produksjonsselskaper. Dette stiller store krav til lokale tilpasninger. Staten vil vanskelig kunne framtvinge en slik prosess. Men bevisste eiere med mål om effektivitet og god service til innbyggerne vil kanskje ønske å initiere en slik prosess.

Jeg har gjort det klart at det er eierne selv som må vurdere organiseringen av e-verken. Men dersom det skjer sammenslutninger eller oppkjøp av e-verk, som gir økt vertikal integrering, er dette en utvikling i motsatt retning av det vi ønsker. Næring-, olje og energidepartementet vil trolig nekte konsesjon i slike tilfeller.

Styringsmuligheter

Valg av selskapsform er også viktig for styringsmulighetene. I en kommunal bedrift har eierne store muligheter til å gripe inn i den faglige driften. Men e-verkene må i dag drives etter forretningsmessige prinsipper og trenger større forretningsmessig frihet. I aksjeloven er ansvarsfordelingen klart formulert. Aksjeselskapsformen kan legge til rette for forretningsmessig styring av virksomheten og større klarhet i eventuelle politiske pålegg fra eierne. Et aksjeselskap har større frihet og ansvar på finansieringssiden. Likviditetsproblemer vil lettere kunne håndteres. Dette er viktig for e-verk med store kapitalinvesteringer som opererer i et marked med svingende priser. E-verkene vil også lettere kunne ta beslutninger om inngåelse av kontrakter, drift og investeringer. Dersom eierne har mål om å drive effektivt, anser vi aksjeselskap å være den naturlige eierformen.

Jeg vil også kort peke på spesielle ulemper ved organisering som interkommunalt selskap etter kommuneloven § 27. For det første gir kommuneloven få føringer på hvilke plikter og rettigheter de ulike eierne i interkommunale bedrifter har. Viktige forhold som styringsmuligheter og virksomhetens organsisasjon er i stor grad overlatt til å bli fastsatt i vedtekter. Videre er forholdet til kreditorene ikke regulert. Dersom en kommune ønsker å trekke seg ut av et interkommunalt selskap, setter verdien av de midlene kommunen opprinnelig har skutt inn et tak på utløsningssummen. Særlig hvis det er produksjon med grunnrente i selskapet, framstår derfor denne organisasjonsformen som ugunstig. Den myndighet som kan legges til styret er relativt begrenset. Store beslutninger, som oppsplitting, omdanning til aksjeselskap og utbetaling av utbytte må tas av kommunestyrene i de enkelte deltakende kommuner. Kommuneloven § 27 er i det hele tatt en mangelfull lovbestemmelse sett fra et selskapsrettslig synspunkt.

Et offentlig oppnevnt utvalg la i sommer fram en NOU om kommunal selskapsorganisering (NOU 1995:17, Om organisering av kommunal og fylkeskommunal virksomhet). Utvalget foreslår viktige endringer i styringen av kommunale bedrifter. Det foreslås også en egen lov for interkommunale selskaper. Eierne i selskapene vil ha ubegrenset ansvar for virksomhetenes forpliktelser. Dette kan tilsi at aksjeselskapsformen bør vurderes i tilfeller der kommuner og fylkeskommuner engasjerer seg i risikoutsatt virksomhet. Utvalget legger opp til at kommuner og fylker får stor valgfrihet i valg av selskapsform. Det gjenstår å se hvordan Regjeringen vil behandle de forslagene som utvalget har lagt fram. NOU-en er sendt på høring med høringsfrist 5. januar 1996. En nærmere orientering om utvalgets forslag blir gitt av utvalgslederen, advokat Gudmund Knudsen, i morgen.

Struktur innen kraftsektoren - risikoavveininger

Kraftomsetning og produksjon er konkuranseutsatt virksomhet. Nettverksvirksomheten er naturlig monopol, men tariffene reguleres av NVE. E-verkene kan derfor ikke uten videre dekke økte kostnader ved å heve prisene. Den tidligere begrunnelsen for at eierne ikke skal kunne overføre midler fra e-verket til kommunekassen har falt bort. Mange e-verk har nedfelt i vedtektene at eierne ikke skal ta utbytte. Et utbytte kan imidlertid gi rom for å finansiere kommunale og fylkeskommunale tjenester og investeringer. Når eierne stiller krav til utbytte stimulerer de samtidig e-verkenetil økt effektivitet.

Produksjon- og omsetning er konkurranseutsatt og preget av risiko. Vi husker alle hvordan mange e-verkseierne så på situasjonen bare for et par-tre år tilbake. Statsråd Gunnar Berge holdt i januar 1993 i Polyteknisk forening et foredrag med den pessimistiske tittelen "De kommunale energiverkene - et pengesluk for kommunene?". Dette var da langt på vei det som syntes å være det rådende syn på det kommunale eierskap på den tiden. Så pessimistisk ser en ikke på situasjonen i dag, men en har ingen garanti for at ikke en tilsvarende situasjon kan gjenoppstå. Ihvertfall kan dette bli situasjonen for enkelte, dersom en ikke har et klart og bevisst forhold til de rammebetingelser som gjelder.

Det krever god økonomisk kompetanse for å håndtere risikoen på en forsvarlig måte. Men vi trenger ikke å være eksperter for å skjønne at tapene kan bli svært store i e-verk som sitter med langsiktige innkjøpskontrakter og kortsiktige salgskontrakter. Eller for den del kortsiktige kjøpskontrakter og langsiktige salgskontrakter. Markedet har allerede etablert instrumenter for å håndtere risikoen. Det omsettes kjøpsopsjoner og terminkontrakter. Hvor stor risiko man kan ta må vurderes i forhold til e-verkenes egenkapitalsituasjon. Porteføljeforvaltningen må håndteres profesjonelt gjennom en riktig sammensetning av kjøps- og salgskontrakter. Eiere av e-verk som er organisert som kommunale eller fylkeskommunale bedrifter må selv spørre seg hvor store eventuelle tap (fylkes)kommunen kan håndtere. Er det riktig å eksponere kommunen for risiko i det hele tatt? Nærings- og energidepartementet har ved flere anledninger tatt til orde for at kommunene bør organisere e-verkene som aksjeselskaper. Kommunenes ansvar blir da begrenset til egenkapitalen.

Vi er selvfølgelig klar over forhistorien. I e-verk organsiert som aksjeselskap har det vært vanlig at kommunene har garantert for gjelden. Kommunale garantier kan gi en viss reduksjon i lånekostnadene. Dette bør imidlertid eierne vurdere opp mot den risikoen de eksponeres for. Kommunene investerer i liten grad i annen forretningsmessig virksomhet som kan bidra til å spre risikoen. De kan derfor være mer risikoutsatt enn andre investorer. Risikoen, og omfanget av virksomheten i e-verket gjør at konsekvensene for kommuneøkonomien kan bli stor dersom garantiforpliktelsene må innfris.

Med kommunale garantier på gjelden blir eierne nesten like mye risikoeksponert som i tilfeller der e-verket er kommunal bedrift. Jeg sier nesten, fordi risikoen for tap er begrenset til egenkapitalen og gjelden. I kommunale bedrifter har kommunen ansvaret for all virksomheten i e-verket; også kjøps- og salgskontrakter som viser seg å være økonomisk ugunstige. I følge garantiforskriften til kommuneloven er det forbudt å garantere for ny gjeld i e-verk som driver kraftomsetning og produksjon.

Dersom nettvirksomheten organiseres som et eget selskap adskilt fra den konkurranseutsatte virksomheten, er det under visse forutsetninger adgang til å garantere for ny gjeld i det rene nettselskapet. Rene nettselskap er lite risikoutsatt dersom virksomheten drives effektivt. I følge forskriftene til energiloven kan nettvirksomheten beregne kostnadsdekning inkludert en rimelig avkastning på den investerte kapitalen dersom virksomheten drives effektivt.

Dersom eieren ønsker å begrense sitt ansvar og redusere risikoen, kan reforhandlinger av låneavtale medføre høyere lånekostnader. Egenkapitalen i virksomhetene vil ha betydning for hvor stor denne effekten blir. Ved en eventuell oppsplitting av e-verket må gjeld og egenkapital fordeles mellom selskapene på en måte som gir begge selskapene en forsvarlig kapitalbase.

Jeg snakker mye om risiko og økonomiske vanskeligheter. Dette er fordi jeg føler ansvar for å gjøre eierne oppmerksomme på denne siden av e-verkene. Realiteten er at de aller fleste e-verkene har en svært god egenkapitalsituasjon. De kan også tåle en del tap. Dersom e-verkene tar risiko kan de også få en gevinst. Men eierne må vurdere hvor stor risiko de vil ta, herunder hvor mye de eventuelt er villige til å tape.

Forholdet mellom pris til innbyggerne og utbytte til eierne

Kommunale og fylkeskommunale eiere har gjerne et mål om at (fylkes)kommunens innbyggere skal få lavest mulig strømregninger. Jeg tror at dette er en målsetning som det er verdt å holde fast ved. Men den må veies mot andre mål; og da særlig ønsket om å ta utbytte fra virksomheten. Lav strømregning og godt utbytte er tilsynelatende uforenelige mål. Men jeg tror likevel det er mål som kan forenes.

Et e-verk må ta kraftprisene i markedet for gitt. Prisen på kraftinnkjøp bestemmes i markedet, og markedet setter tak på prisen til sluttbrukerne. Subsidier kan gi rom for å selge kraften billigere enn markedspris, for eksempel ved å stille små krav til avkastning fra egen billig kraftproduksjon. En annen lovlig form for subsidiering er å overføre overskudd fra nettvirksomheten til omsetningsvirksomheten. Denne formen for kryssubsidiering skal gå fram av selskapets regnskaper. For eierne kan det være vanskelig å holde oversikt over kryssubsidieringen og de økonomiske konsekvensene. Dette gjelder særlig i den grad en romslig økonomi bidrar til lavere effektivitet innen kundehåndteringen og porteføljeforvaltningen. Det er klart at eierne ikke kan påvirke prisen til sluttbrukere uten å subsidiere, men de kan påvirke overskuddet i omsetnings- og produksjonsvirksomheten ved å stille krav til effektivitet.

En viktig forutsetning for at innbyggerne skal få lavest mulig kraftpris er at de får god adgang til kraftmarkedet. De må kunne velge den kraftleverandøren som gir det beste tilbudet uten vesentlige kostnader; i form av tid, penger og kunnskap. Nettvirksomheten er gjennom energilovens forskrifter pålagt å legge til rette for en god markedsadgang for kundene. Men det er lett å se at det vil oppstå en konflikt i e-verket mellom den konkurranseutsatte virksomhetens mål om å beholde kundene i området, og nettvirksomhetens mål om å legge til rette for markedsadgang.

Overføringstariffene skal reflektere kostnadene i effektivt drevne verk. Også dette er det NVE sin oppgave å kontrollere. Men til dere eiere vil jeg si at vi foreløpig vet lite om effektiviseringspotensialet i nettvirksomheten. Dersom det er effektiviseringsgevinster å hente vil overføringstariffen til innbyggerne kunne reduseres. Effektivisering er en vei å gå for å holde innbyggernes strømregninger lave. Effektivisering kan også gi grunnlag for et godt utbytte.

Hensynet til forbrukerne

Energiloven representerer noe nytt og fremmed i kommunene. Det tar tid å tilpasse seg. Når det gjelder forbrukssiden, kan vi neppe vente at alle kundene vil ta bryet med, eller sjansen på å gå ut i det åpne markedet og reforhandle strømkontrakten. Det er forresten heller ikke noe mål. Det viktige er at kundene har muligheten til å henvende seg til en annen leverandør dersom det lokale e-verket tar for høye priser. Jeg tror at det vil virke tilstrekkelig disiplinerende på e-verkene slik at de ikke forlanger høyere priser enn det som er vanlig i markedet.

Men de sentrale myndigheter har utfordret e-verkene til å opptre forretningsmesssig, kundene skal være mer aktive i markedet, og vi oppfordrer eierne til å splitte e-verkene i to selskaper. I Nærings- olje- og energidepartementet opererer en med et enkelt kontrollspørsmål for å sikre at omleggingene er forsvarlige. Hvordan slår markedstankegangen ut for en vanlig strømforbruker? Man mener at den vanlige borger (strømforbruker) alltid får strøm så fremt hun/han betaler strømregningen som før." Selv om eierne har splittet e-verket i to selskaper, og kunden ikke er spesielt ivrig på å undertegne kontrakt med en kraftleverandør, så skal hun/han få strøm. Leveringsplikten er knyttet til nettvirksomheten. Det betyr at selv rene nettselskaper må håndtere et ansvar for krafomsetning på en eller annen måte. Tradisjonelt har e-verkene ivaretatt leveringsplikten ved å tilby kundene et abonnement. E-verkene har hatt egen kraftproduksjon og vært aktive på innkjøpssiden og levert kraften med en stabil pris over tid. Det betyr at e-verkene har hatt posisjoner i markedet og dermed hatt forretningsmessige interesser i denne virksomheten. Dersom et nettselskap ivaretar leveringsplikten uten å ta posisjoner i markedet, vil ikke virksomheten være forbundet med risiko eller særlig fortjeneste. Netteieren har bare rett til å få dekket kostnadene ved at han ivaretar avregnings- og faktureringsplikten. Det må betraktes som service overfor kunder som selv ikke ønsker å være aktive i markedet. Selskaper som ivaretar leveringsplikten på denne måten må kunne betraktes som rene nettselskaper.

Det kan være flere måter å ivareta leveringsplikten på uten at netteieren tar posisjoner i markedet. En mulighet er å anmelde kundenes forbruk hos Statnett Marked AS og deretter avregne og fakturere dem for uttak av spotkraft. En annen mulighet er å inngå avtale med en kraftleverandør om at han skal ivareta leveringsplikten i området. Den praktiske utformingen av avtalene må være slik at kundene ikke opplever tilbudene som mer kompliserte enn dagens regninger fra e-verket.

Samfunnsmessige oppgaver

I debatten omkring markedsreformen har de offentlige eierne og e-verkene ofte fokusert på de samfunnsmessige oppgavene som kraftsektoren har ansvar for. Dette er en viktig påpekning. Men det kan noen ganger synes uklart hva som menes med samfunnsmessige oppgaver i denne sammenhengen.

Ved omorganiseringen av Statkraft har staten skilt mellom sin rolle som eier av Statkraft og Statnett, og sin rolle som forvalter av kraftsektoren. Som sektorforvalter behandler Næring-, olje og energidepartementet selskapene på samme måte som ikke statlige selskaper. I den grad selskapene er pålagt samfunnsmessig ansvar, har staten gjort dette gjennom pålegg i den generelle lovgivningen og konsesjonsvilkårene. I konsesjonsvilkårene kan staten kreve at selskapene tar hensyn knyttet til miljø, arealdisponering, sikkerhet, beredskap, leveringskvalitet, rasjonering, kraftsystemplanlegging, enøkinformasjon og nøytral veiledning til kundene, adgangen til nettet og tariffene. Dette skulle være tilstrekkelig for at virksomhetene skal kunne ivareta de samfunnsmessige hensyn som er spesielt knyttet til denne sektoren.

Statkraft har også ansvaret for å forvalte kontraktene med kraftintensiv industri. Men rammene for dette er fastlagt i selskapet vedtekter. Det er tatt hensyn til forpliktelsene ved fastsettelsen av åpningsbalansen. Statnett, som er et naturlig monopol, er underlagt monopolkontroll i likhet med andre netteiere. I tillegg er det etablert et brukerråd med representanter fra kraftselskapene og kraftforbrukerne. Innenfor de generelle rammene skal selskapene drive etter forretningsmessige prinsipper både når det gjelder finansiering, investeringer, organisering og for Statkraft sin del også inngåelse av kraftkontrakter. Staten utøver sin rolle som eier vesentlig gjennom å stille krav til utbytte. Eieren har tilgang til viktig informasjon gjennom foretaksmøtene, men vi er svært tilbakeholdne med å komme med pålegg på foretaksmøtene.

Jeg mener at dette er en ryddig måte å utøve eierskapet på. Styret for virksomhetene vet hva de har å forholde seg til fra eiernes side. Denne forutsigbarheten fra eierne er viktig for at selskapene skal få ro til å gjøre rasjonelle forretningsmessige avgjørelser.

Jeg vil oppfordre kommunale eiere til å gjøre seg opp en klar formening om hva som er kraftsektorens spesielle samfunnsmessige oppgaver, og hva som er de konkrete politiske målene som de ønsker å nå gjennom e-verket. De bør vurdere om dette er politiske mål som kan nås gjennom andre virkemidler. Dersom de likevel ønsker å benytte e-verket, bør de konkretisere målene så godt som råd er. Dette er svært viktig for driften av selskapet.

Jeg vet at mange eiere er redd for tap av arbeidsplasser dersom de stiller strenge krav til effektiviteten. Dette kan jeg ha forståelse for. Men dersom dette hindrer eierne i å stille krav til virksomheten, bør de ha en klar formening om hva kostnadene ved dette er. Husk at alternativet kan være lavere strømregninger til innbyggerne og eventuelt høyere utbytte til eierne.

Det kan synes vanskelig å få grep om ulike hensyn som en må ta som eier av et e-verk. Jeg har ovenfor etablert et skille mellom samfunnsmessige hensyn som er spesielt knyttet til kraftsektoren, og politiske hensyn som kunne vært ivaretatt på andre måter. Mange av de samfunnsmessige hensynene i sektoren er ivaretatt gjennom reguleringen fra de sentrale myndighetene. Men eierne har ansvaret for organiseringen og styringen. Dette ansvaret kan det bli vanskelig å ivareta på en god måte dersom en ikke greier å navngi eventuelle politiske mål for e-verket som en måtte ha lokalt. Først når de eventuelle politiske målene er klart formulert, er det mulig å forene dem med en god styring og kontroll for virksomhetene. Da bør det også være aktuelt å vurdere om et politisk mål som tradisjonelt har vært ivaretatt av e-verket, kan nås på andre måter.

Nye skatteregler for kraftforetak

Før jeg gir noen avsluttenede merknader skal jeg kort si noe om den nye proposisjonen om kraftverksbeskatning som Regjeringen vil legge fram om kort tid. Siktemålet med omleggingen er at skattesystemet for kraftforetak i større grad skal være basert på lønnsomhet og skattemessig likebehandling. Det er Regjeringens syn at inntekten som skattlegges bør gi et mest mulig korrekt uttrykk for det faktiske økonomiske resultat, i tråd med skattereformen av 1992. Siktemålet med omleggingen er også å bidra til at offentlig- og privateide e-verk blir mer like i skattemessig forstand. Det er regjeringens syn at dette vil bidra til en best mulig effektivitet i kraftsektoren.

I Regjeringens arbeid med de nye skattereglene er det også lagt vekt på hensynet om stabile skatteinntekter til kraftkommunene. Det er derfor foreslått innført en såkalt vannkraftinntekt. Siktemålet med denne er å gi en nedre stabilitet i inntektsskatten. Vannkraftinntekten skal imidlertid ikke påvirke skattenivået over kraftverkets levetid. Dette oppnås ved å samordne skatt på overskudd med skatt på vannkraftinntekt. På denne måten vil således de fleste kraftforetak over tid betale skatt som etter ordinære overskuddregler.

Avslutning

Jeg var gitt i oppdrag å snakke om energiloven - nye muligheter og utfordringer for kommunenes energipolitikk. Jeg har fokusert på at kommunene og fylkeskommunene kan utnytte de nye mulighetene i kraftsektoren dersom de organiserer virksomhetene slik at de sikrer seg kontroll og styring innenfor de rammebetingelser som gjelder. Mine betraktinger må vurderes på bakgrunn av energilovens forarbeider der det heter at: "det er ikke aktuelt å framtvinge endringer i organisasjonsstrukturen". Jeg tror organiseringen av sektoren best utvikles gjennom eiernes eget ønske om å utnytte sine styringsmuligheter til fordel for sine innbyggere og for å sikre god forvaltning av formuen. Dette krever en bevisst holdning til virksomhetens karakter, og særlig til ulikhetene i den konkurranseutsatte virksomheten og monopolvirksomheten. Dette er virksomheter med ulike styringskrav. Eierne bør på nytt gjennomgå målene for virksomheten og vurdere hvordan målene kan nås på en best mulig måte.

Riskoen i kraftsektoren må vurderes særskilt i lys av dette. Eierne bør begrense ansvaret. Et selskapsmessig skille vil åpenbart bidra til å sikre eiernes styringsmuligheter. Sammenslutninger med tilgrensende nettselskaper og andre omsetning- og produksjonsselskaper kan bidra til bedre effektivitet.

Med en god eierstyring bør det være mulig å nå sentrale mål om at innbyggerne skal få rimelige strømregninger, og at eierne skal få en rimelig avkastning av den investerte kapitalen. Eierne kan også ha andre mål for virksomheten, men da bør det være aktuelt å sikre kontrollen med kostnadene som er knyttet til slike mål.