Statsråd Gunnar Berge

Kommunal- og arbeidsdepartementet

Distriktspolitikk i et fremtidig inntektssystem

Innlegg til møte med HAFS-kommunene i Solund 12. april 1996

Debatten om distrikts-Norges framtid og kommuneøkonomien har preget nyhetsbildet de siste månedene. Utbyggingen av offentlig sektor på 1970 og -80-tallet har bidratt til å utvikle kommunen til en "hjørnesteinsbedrift" i mange av våre lokalsamfunn. Bare her i HAFS-regionen står kommunesektoren for hele 19,4 % av den totale sysselsetting. Kommunen er, som produsent av sentrale velferdstjenester og som arbeidsplass, blitt en viktig del av folks hverdagsliv. Dette er også noe av bakgrunnen for at oppfølgingen av Rattsø-utvalgets innstilling og Regjeringens innsats i forhold til distriktene vies så stor oppmerksomhet. Det er naturlig, og ikke minst nødvendig, at dere som er lokalpolitikere, med ansvar for lokale valg og prioriteringer, engasjerer dere i denne debatten.

Den store og den lille regionalpolitikken

Jeg skal ta for meg to tema her i dag; distriktspolitikken og det kommunale inntektssystemet. Dette er to politikkområder som på mange måter griper inn i hverandre og som begge er av avgjørende betydning for den regionale utvikling.

Gjennom distriktspolitikken har vi satt inn en ekstra innsats i de regioner der dette har vært nødvendig. Ved hjelp av virkemidler rettet mot næringsutvikling er det skapt alternative sysselsettingsmuligheter i de områder av landet der avhengigheten av jordbruk og fiske var størst, og der lite befolkningsunderlag og store avstander har vært til hinder for at nytt næringsliv kunne gro fram av seg selv.

Denne ekstra innsatsen inngår bare som en liten del av den samlede offentlige innsatsen for regional utvikling. Det kommunale inntektssystemet utgjør, sammen med bl.a. landbruks- og fiskeripolitikken, utdanningspolitikken og samferdselspolitikken, andre politikkområder med stor regionalpolitisk effekt. Vi omtaler ofte denne samlede innsatsen for regional utvikling som den store regionalpolitikken, mens de bedriftsrettede virkemidlene over KADs budsjett omtales som den lille regionalpolitikken.

Den siste regionalmeldingen "By og land, hand i hand", ble lagt fram våren 1993. I denne meldingen peker Regjeringen på at regional utvikling er nødvendig og viktig i alle regioner. Hovedmålet er at vi gjennom en helhetlig regionalpolitikk skal bidra til å utvikle levedyktige regioner i alle deler av landet. Den enkelte region skal med utgangspunkt i sine ressurser gis muligheter til å utløse sitt potensiale for økt verdiskaping og styrket sysselsetting. Den regionalpolitiske innsatsen må derfor tilpasses situasjonen i den enkelte region. De store avstandene og det lave befolkningsunderlaget er, og vil nok alltid være, den viktigste regionalpolitiske utfordringen i Norge. Den regionalpolitiske ekstrainnsatsen vil derfor også i framtida i hovedsak rette seg mot distriktene.

Regionalpolitiske utfordringer for HAFS-regionen

Slik jeg ser HAFS-regionen, er den en kystregion som trass i store geografiske variasjoner, har mange fellestrekk når det gjelder næringsstruktur, befolkningsutvikling og bosettingsmønster. Slik sett står kommunene i regionen foran mange av de samme utfordringene. Jeg har allerede nevnt at avhengigheten til offentlig sektor er stor. Et sterkt offentlig engasjement er nødvendig for å sikre velferden i hele landet. Men offentlig sektor må videreutvikles. Vi må hele tiden være sikre på at vi får et best mulig tjenestetilbud ut av de midlene vi setter inn. I mange kommuner, særlig i distrikts-Norge, fører avhengigheten av det offentlige til for stor sårbarhet. Derfor trenger vi en sterkere og mer variert privat sektor i distriktene, både i vareproduserende og tjenesteytende næringer.

Med utgangspunkt i fiske, landbruk og fiskeoppdrett er sysselsettingsandelen i primærnæringene relativt høy i HAFS-regionen. Regionen har også en ikke uvesentlig industriproduksjon med hovedvekt på virksomheter innen skipsbygging, mekanisk industri og fiskeforedling. Sysselsettingen innen handel og privat tjenestevirksomhet ligger noe under landsgjennomsnittet. I likhet med fylket forøvrig har HAFS-regionen, med en arbeidsledighet på ca. 3 %, det laveste ledighetsnivået i landet. Samtidig viser levekårsundersøkelser at Sogn og Fjordane er et godt fylke å bo i. Slike svært så positive utviklingstrekk ved regionen overflødiggjør imidlertid ikke en fortsatt innsats for næringsutvikling og verdiskaping.

En vellykket næringsutvikling krever økt nyskaping. Vi trenger flere bedrifter som skaper nye produkter og som kan konkurrere på nye markeder. I stor grad skjer nyskaping ved omstillinger og videreutvikling av eksisterende bedrifter. Men dette er ikke nok. Vi trenger mer entreprenørskap og nyetableringer i næringslivet. Vi må ta konsekvenser av at vi blant de mange, nye små bedriftene kan ha et viktig potensiale for utvikling av morgendagens næringsliv. Vi trenger derfor en politikk som legger til rette for denne typen næringsvirksomhet på en bedre måte enn i dag.

Som kjent har vi i norsk distriktspolitikk i hele etterkrigstiden lagt vekt på å opprettholde hovedtrekkene i bosettingsmønsteret. Det er derfor gledelig at vi fra 1990 igjen kan registrere en positiv utvikling i bosettingen i våre fylker. Men går vi under fylkesnivået opplever vi en fortsatt sentralisering av befolkningen. Også HAFS-regionen har i løpet av det siste tiåret opplevd befolkningsnedgang som følge av utflytting og negativt fødselsoverskudd. Samtidig med dette ser vi at en stadig økende andel av barna fødes og vokser opp i sentrale områder av landet. Det er slutt på den tiden da høyere fødselskull i distriktene kunne kompensere for høy utflytting. Regionen har en lavere andel av befolkningen i yrkesaktiv alder enn i fylket forøvrig, samtidig som andelen eldre er høyere en gjennomsnittet. Videre har HAFS-regionen den laveste kvinneandelen i fylket.

Den utdanningseksplosjonen som vi nå er inne i, vil også kunne få store virkninger for utviklingen framover. Siden 1980-tallet har en stadig økende andel av ungdommen tatt høyere utdanning. Denne ungdomsgenerasjon stiller helt andre og større krav til arbeidsmarkedet og lokalsamfunnet enn generasjonene før dem gjorde. Et av de viktigste slagene om distriktenes framtid kommer til å stå nettopp her. De lokalsamfunn som vinner slaget om ungdommen, vil stå best rustet i framtida.

De utfordringer vi ser i HAFS-regionen, og som også gjør seg gjeldende i mange av våre distrikts-kommuner, krever en målrettet regional- og distriktspolitikk der både sentrale, regionale og lokale myndigheter bidrar aktivt. Jeg tror det er et klart behov for å effektivisere eller målrette bedre den regionalpolitiske innsatsen for å møte de framtidige utfordringene. Med effektivisering mener jeg at vi må få mer utviklingseffekt ut av den innsatsen som settes inn. Vi må ta utgangspunkt i de problemer den enkelte region står overfor, og sette virkemidlene inn for å løse disse problemene. En effektivisering må også gå på måten vi bruker virkemidlene innen den lille regionalpolitikken, og ikke minst måten denne virker sammen med den totale innsatsen innen den store regionalpolitikken. Dette forutsetter en bedre samordning av den samlede offentlige innsatsen med betydning for regional utvikling. Jo bedre samordning og tettere samarbeid vi kan få mellom ulike sektorer og forvaltningsnivå, jo bedre tror jeg vi vil være i stand til å se helheten i de oppgaver vi skal løse.

Sentrale styringsverktøy for regionalt utviklingsarbeid

På regionalt nivå er fylkesplanleggingen et sentralt redskap og styringsverktøy for regional utvikling og samordning. Fylkesplanleggingen skal være grunnlag for regionalt samarbeid mellom statlige etater, kommuner, næringslivet og fylkeskommunen selv, slik at det blir en mest mulig samordnet innsats i den enkelte region til å løse viktige samfunns- og utviklingsoppgaver. Dere er selv, i samarbeid med fylkeskommunen, i ferd med å sette igang en prosess med utarbeidelse av en egen fylkesdelplan for HAFS-regionen. Dette ser jeg på som svært positivt. De erfaringer med samarbeid og samordning fylkesplanleggingen har gitt oss, vil være sentrale i den videre utvikling av en mer helhetlig regionalpolitikk.

I løpet av de siste årene har de fleste fylkeskommuner og mange kommuner utarbeidet egne strategiske næringsplaner. Gjennom et samarbeid mellom det offentlige og næringslivet har regionale og lokale utviklingstrategier blitt utarbeidet. Problemet med slikt planarbeid har særlig vært knyttet til en for svak kobling mellom plan og konkrete virkemidler. I tiden framover vil vi prøve å styrke nettopp denne forbindelsen, slik at virkemidlene i større grad knyttes opp mot programmer for regional utvikling.

Kommunenes rolle i næringsutviklingsarbeidet

Kommunene har i lang tid hatt ansvar for mange oppgaver av stor betydning for næringslivet. Jeg tenker her på tjenester slik som barnehage, grunnskole og ulike tekniske tjenester som finansieres gjennom kommunenes skatteinntekter og overføringer gjennom inntektssystemet. En rekke distriktskommuner, deriblant dere her i HAFS-regionen, har gjennom ordningen med kommunale næringsfond fått midler til å initiere tiltak og støtte opp under private initiativ for næringsutvikling. Målet med bevilgningen er å styrke kommunenes mulighet til lokalt næringsutviklingsarbeid med utgangspunkt i lokalmiljøenes forutsetninger og muligheter. Kommunenes medvirkning og aktive engasjement er en forutsetning for tildeling av midlene. Ved tildeling av kommunale næringsfond stiller vi bl.a. krav om at kommunene må ha utarbeidet en strategisk næringsplan. Dette er med på å understøtte lokale plan- og samarbeidsprosesser, der kommune og næringsliv spiller på lag. Jeg mener at vi gjennom denne ordningen har fått større bevissthet og styrket engasjement i forhold til lokal næringsutvikling i distriktskommunene. Videre har opprettelsen av kommunale næringsfond bidratt til at mange kommuner har fått tettere kontakt med næringslivet i kommunen.

Departementet har satt i gang en evaluering av de kommunale næringsfondene, med ferdigstillelse nå til våren. Denne evalueringen vil gi oss mer kunnskap om bruken av fondene, lokale næringsmessige effekter av støtten, samt fondenes næringspolitiske aktivisering av kommunene. Evalueringen vil bli fulgt opp i neste regionalmelding som blir lagt fram våren 1997. Her vil vi bl.a. gjennomgå den rolle kommunen har hatt til nå i næringsutviklingen, samt foreta en vurdering av hvordan denne rollen bør være i fremtiden.

Ved at kommunene har anledning til å støtte bedrifter, kan de gå inn i prosjekter på et tidlig stadium i utviklingsprosessen. På denne måten kan kommunen medvirke til at privat initiativ på et senere stadium blir realisert i form av nye arbeidsplasser. Mange gode prosjekter som har fått støtte gjennom kommunale næringsfond, ville ikke uten videre blitt fanget opp av det øvrige virkemiddelapparatet. Til det var ikke prosjektidéen kommet langt nok. Jeg vet også at mange av disse prosjektene, etter at de har vært bearbeidet ved hjelp av støtte fra kommunen, har kommet på fylkeskommunens/SNDs bord på et senere stadium. Jeg tror at denne førstekontakten er av avgjørende betydning for nyetableringer i distriktene. For som vi alle vet, er det i de fleste tilfeller snakk om svært små etableringer, ofte enmannsbedrifter. Det er særdeles viktig at kommunene tar vare på, får fram og utvikler de potensialer som ligger i befolkningen for etablering av egen virksomhet.

Satsing på nyskaping

For å styrke innsatsen rettet mot nyskaping og nyetableringer har vi i de siste årene fått egne virkemidler og iverksatt prosjekter for å stimulere entreprenørskap og etablering av nye virksomheter. Etablererstipendordningen gir potensielle etablerere muligheter for å starte egen virksomhet. Ordningen ble evaluert sist høst, og vi har fått stadfestet at den fungerer etter hensikten. Evalueringen viste bl.a. at halvparten av etablererne i 1989-90 har etablert egen virksomhet som de fremdeles driver.

Gjennom EtablererService-prosjektet, som ble startet i 1990, var målet å bedre etablereropplæringen og å utvikle bedre miljømessige betingelser rundt nyskapingsarbeidet. Dette prosjektet har gitt oss viktig kunnskap. I forlengelsen av dette arbeidet har vi satt igang flere prosjekter der hensikten er å bedre den faglige kunnskapen om betingelsene for næringsutvikling og å øke kompetansen og motivasjonen i det regionale og lokale apparatet.

For å videreutvikle innsatsen regionalt og lokalt er Sogn og Fjordane og Sør-Trøndelag valgt ut som prøvefylker i videreføringen EtablererService-prosjektet. Målet videre er å få innsatsen for nyetablering bedre integrert i de strategiske næringsplanene og øke politikernes rolle i dette arbeidet. I HAFS-regionen vet jeg at dere har hatt gående en prosess i tilknytning til dette programmet, som har resultert i en egen handlingsplan for nyskaping og etablererarbeid i regionen. Dette er et svært godt eksempel på hvordan man gjennom bredt samarbeid politiske og administrative aktører imellom, på tvers av kommunegrenser og mellom ulike forvaltningsnivå (kommune, fylkeskommune og stat) har samordnet innsatsen for regionalt nyskapingsarbeid.

Det er også nødvendig med holdningsendringer på bred front i samfunnet til nyskaping og nyetablerere. Vi må få mer positive og offensive holdninger til nyetableringer i alle deler av samfunnet. Vi planlegger derfor i samarbeid med bl.a. Kommunenes Sentralforbund å sette igang en kampanje der siktemålet er å øke engasjementet for nyetablering og nyskaping i kommunene. Nyetablerere og småbedrifter er avhengig av velvilje og en positiv innstilling fra kommunenes side for å lykkes. Det er ikke nok at kommunen i sin strategiske næringsplan trekker fram etablerere og småbedrifter som et satsingsområde. Dette må følges opp i alle deler av den kommunale organisasjon. Etablereren eller småbedriftseieren må møte velvilje ikke bare hos kommunens næringskonsulent, men også i teknisk etat, hos reguleringsmyndighetene osv. Målet med kampanjen som vi nå planlegger er å fokusere på kommunens rolle overfor etablerere og småkommuner, og å vise på hvilken måte kommunene kan følge opp denne delen av næringslivet. Kampanjen vil bli gjennomført i siste halvdel av 1996.

Nytt kommunalt inntektssystem

Jeg har nå presentert noen tanker om hvordan vi kan møte de regionalpolitiske utfordringene, og hvilke rammebetingelser vi vil legge for lokalt og regionalt utviklingsarbeid. Av vel så stor interesse og betydning for kommunesektoren er utformingen av det kommunale inntektssystemet. Regjeringen oppnevnte i februar 1995 et utvalg som skulle gjennomgå inntektssystemet og finansieringen av kommunesektoren. Snaut 1 år etter i januar 1996 avga utvalget sin første delutredning.

Det kan være viktig å framheve at oppnevningen kom som et resultat av at et enstemmig Storting hadde bedt om en bred faglig gjennomgang av hele inntektssystemet.

Hovedtrekkene i det nåværende inntektssystemet har ligget fast siden systemet kom i 1986. Jeg tror at få vil være uenig med meg hvis jeg sier at det var helt nødvendig med en samlet faglig gjennomgang av inntektssystemet.

Rattsø utvalget har hatt tre klare mål for sitt arbeid knyttet til første delutredning: Utvalget har ønsket å få:

• Mer enkelt og forståelig overføringssystem.
• Større stabilitet i tilskuddene til den enkelte kommune.
• Et mer rettferdig inntektssystem.

Min vurdering er at utvalget har nådd langt i forhold til alle disse tre punktene. I arbeidet med å lage et nytt inntektssystem vil jeg derfor legge stor vekt på utvalgets forslag.

Utvalget har beholdt prinsippene i den gamle inntektsutjevningsordningen. De har imidlertid foreslått to endringer. Minstenivået for inntektsutjevningen økes betraktelig fra 96,2 til 110 pst for kommunene. Utvalget foreslår samtidig at kompensasjonsgraden skal reduseres fra 100 til 90 pst. Samlet effekt av utvalgets forslag er at en legger sterkere vekt på utjamning/omfordeling av skatteinntektene. Dette vil klart favorisere kommuner med svakt skattegrunnlag. Bl.a. vil dette gjelde for mange kommuner i Sogn- og Fjordane. Samtidig oppnår en en klarere kobling mellom skatteinntektene og verdiskapning ved at kompensasjonsgraden settes lavere enn 100.

Utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel medfører at det legges større vekt på befolkningssammensetning og sosiale kriterier og mindre vekt på bosettingsmønster og kommunestørrelse. De foreslåtte endringene vil for små utkantkommuner kunne bety en forholdsvis kraftig inntektsreduksjon.

Utvalgets forslag reduserer de fylkesvise forskjellene i beregnet utgiftsbehov. Med utvalgets forslag vil fremdeles kommunene i Akershus og Sogn- og Fjordane være ytterpunktene. Avviket fra landsgjennomsnittet blir likevel mindre enn etter den gamle kostnadsnøkkelen. Kommunene i Sogn- og Fjordane vil altså etter utvalgets forslag ha et høyt beregnet utgiftsbehov pr. innbygger, men det vil være lavere enn etter den nåværende kostnadsnøkkelen.

Utvalget peker selv på at det kan være svakheter med de målene utvalget har brukt for bosettingsmønster og ber derfor departementet om å sette i gang analysearbeid for å utvikle et bedre mål for bosettingsmønster. Flere av høringsinstansene har også vært opptatt av at det er viktig å få utviklet et bedre kriterium for bosettingsmønster. Dette er et arbeid som departementet vil følge opp.

Kommunenes Sentralforbund utformet på sitt landsting en høringsuttalelse som med unntak av Senterpartiet hadde full tilslutning fra delegatene på landstinget.

KS uttrykker tilfredshet med at regjeringen har lagt opp til en bred og helhetlig evaluering av inntektssystemet. KS gir videre sin tilslutning til de forenklingene i systemet som utvalget legger opp til. De forenklingene som utvalget har foreslått, vil ifølge KS gi et mer oversiktelig system som også vil forenkle budsjett- og planprosessen i kommuner og fylkeskommuner.

KS peker også på at omfordelingsvirkningene av utvalgets forslag henger sammen med at de nåværende kostnadsnøkler innehar elementer av regionalpolitisk karakter. KS kan imidlertid ikke se at det er noen regionalpolitisk målsetting å redusere det kommunale tjenestetilbudet på sentrale velferdsområder noe sted i landet. Samtidig slutter KS seg til Rattsø- utvalgets understrekning av at kostnadsnøklene må være faglig begrunnet og ikke underlagt skiftende politiske skjønnsvurderinger.

KS' landsmøteuttalelse stemmer bra overens med min egen vurdering av utvalgets forslag. Utvalget har etter min vurdering gjort en faglig god jobb og har også fått aksept for dette i svært mange av de avgitte høringsuttalelsene.

En del av fordelingsvirkningene er likevel etter min vurdering større enn det som er ønskelig. Dette gjelder i særlig grad utslagene for små utkantkommuner.

Regjeringen vil i det videre arbeidet fram til fremleggelsen av Kommuneøkonomiproposisjonen vurdere ulike måter å bøte på uheldige fordelingsutslag. Det er et klart mål for Regjeringen at kommuner med et høyt utbygd tjenestetilbud i hovedtrekk skal kunne opprettholde dette tjenestetilbudet også etter at et nytt inntektssystem er innført.

Vi må likevel kunne akseptere at det kan skje en viss omfordeling av inntekt mellom kommuner. Omfordelingen kan imidlertid ikke være så sterk at det nødvendiggjør store kutt i eksisterende tjenestetilbud i enkeltkommuner.

Det kan også være regionalpolitiske grunner til at en ønsker å opprettholde et noe høyere inntektsnivå i utkantkommuner enn i mer sentralt plasserte kommuner. Dette er forhold som Rattsø-utvalget ikke har vektlagt og som heller ikke har ligget inne i utvalgets mandat. Her vil jeg imidlertid vise til at det såkalte Gundersen-utvalget i Arbeiderpartiet foreslår å etablere et eget regionaltilskudd for å sikre et godt tjenestetilbud i alle regioner.

Regjeringens forslag til nytt inntektssystem vil bli framlagt 10. mai i Kommuneøkonomiproposisjonen. De forslagene som regjeringen nå arbeider med vil klart kunne bidra til at kommunene i denne regionen vil komme bedre ut enn etter Utvalgets forslag. Dette vil jeg imidlertid komme tilbake til den 10. mai.

Avslutning

For å møte mange av de utfordringene vi står overfor er det fortsatt nødvendig med en ekstra innsats som sikrer at kommunene i distrikts-Norge framstår som attraktive bosted for befolkningen og lokaliseringssteder for næringslivet. Mye er opp til den enkelte kommune selv, samtidig som et målrettet utviklingsarbeid i mange tilfeller vil kreve samarbeid på tvers av sektorer, kommunegrenser og forvaltningsnivå. For meg er det klart at vi må styrke regionenes rolle i formuleringen av mål og strategier for utviklingen av den enkelte region. Det må bli en klarere kobling mellom utviklingsstrategi og bruken av konkrete virkemidler. Det må også bli et nærmere samarbeid mellom myndighetene på de ulike nivåer og partene i næringslivet. Og ikke minst må vi sørge for at innsatsen som gjøres i de ulike sektorer i størst mulig grad rettes inn mot felles mål, slik at den totale utviklingseffekten blir størst mulig.

Ved å se på noen av de utfordringer som dere her i HAFS-regionen står overfor har jeg forsøkt å bidra med noen tanker om framtidas regionalpolitikk. Jeg vil gi dere ros for den innsats og det engasjement som dere har vist i arbeidet med handlingsplanen for nyskapingsarbeid i regionen. Erfaringene som dere har høstet gjennom denne prosessen tror jeg også dere vil ha nytte og glede av i andre former for regionalt utviklingsarbeid, slik som den fylkesdelplanprosessen dere nå skal igang med.