Statsråd Gunnar Berge

Kommunal- og arbeidsdepartementet

Er næringspoltikk for alvorlig til at den kan overlates til kommunene?

Foredrag på NHO's årskonferanse, 4. januar 1996

Kjære forsamling !

Aller først vil jeg takke for invitasjonen til å delta på denne konferansen. Det er viktige tema som er satt på dagsorden. Sesjonen vi er på har tittelen "Kommunen - medspiller eller hinder for verdiskapingen ".

Jeg håper vi på denne sesjonen kan rydde av veien enhver tvil om at kommunene bør og skal bidra positivt til næringsutviklingen. - Om verdiskaping bare foregår i næringslivet, slik tittelen, og av og til andre utsagn; kan tyde på, er en annen sak. Jeg skal komme litt tilbake til den, men ikke gjøre den til noen stor sak. - For mitt foredrag her har jeg fått tildelt temaet "Er næringspolitikk for alvorlig til at den kan overlates til kommunene ?". - Jeg er helt uenig, på flere måter, i at dette spørsmålet kan stilles; og håper det jeg vil si forklarer hvorfor. Jeg håper også å vise at svært mye av det kommunene arbeider med i det store og hele, nødvendigvis har næringspolitisk betydning; "enten vi vil det eller ikke".

Til å begynne med vil jeg slå fast at næringspolitikken selvfølgelig ikke er eller vil bli "overlatt" til kommunene, alene. Det er det vel heller ingen som har ment. Alle tre forvaltningsnivåer har næringspolitiske oppgaver og ansvar. Innenfor kommunesektoren har særlig fylkeskommunene viktige næringspolitiske oppgaver, - men jeg har et bestemt inntrykk av at man i denne konferansen mener å sikte mot kommunenes (dvs."primærkommunenes") rolle i næringssammenheng, og skal for det meste ta for meg dette nivået.

Imidlertid er det klart at Staten har hovedansvaret for næringspolitikken i Norge; for en vesentlig del direkte, og for de øvrige delene av offentlig næringspolitikk indirekte, gjennom de betingelser, forpliktelser og andre oppgaver med næringsmessig betydning som staten stiller kommunesektoren overfor. - Regjeringens mål og retningslinjer for næringspolitikken er trukket opp bl.a. i Langtidsprogrammet og i Revidert Nasjonalbudsjett 1995. Storting og Regjering arbeider til enhver tid for å fremme en sterkest mulig næringsøkonomi i Norge som helhet. I tillegg til å utarbeide og tilpasse sentrale rammebetingelser, tilrettelegge infrastruktur mv. er det logisk at staten også må se til, og bidra til, at kommuner og fylkeskommuner trekker i den samme retningen; vi må huske at det er delene som til sammen skaper hele landet.

Den viktigste "biten" når det gjelder kommunenes forhold til næringslivet tror jeg ikke er kom- munenes direkte næringspolitikk, men virkningen for næringslivet av den almene, ordinære virksomheten til kommunene. Alle kommuner har alltid et forhold til næringslivet, og vice-versa, uansett grad av bevisst lokal næringspolitikk. Jeg vil derfor først ta for meg kommunenes betydning generelt og noen spørsmål som gjelder reformer i denne forbindelse. Deretter vil jeg si endel om betydningen for næringslivet av den ordinære kommunale virksomheten og om den direkte kommunale næringspolitikken. Mot slutten vil jeg så peke konkret på noe av det vi fra statens side vil gjøre for videre forbedring av kommunalt næringsengasjement.

Et mål, eller kanskje selve formålet, med denne konferansen er å sette igang en "debatt om offentlig verdiskaping", går det fram av invitasjonen. Hva som er verdier og hvordan de skapes er vel egentlig et vanskelig filosofisk spørsmål, som vi bare må hoppe over. - Som et mer hånd- fast mål på verdiskapingen i samfunnet kan vi f.eks ta det årlige bruttonasjonalproduktet. Her er produktet fra både privat og offentlig sektor tatt med.

De fleste her finner det vel innlysende at næringslivet og særlig vareproduksjonen står for verdiskaping. - Jeg vil nevne noen enkle eksempler for å belyse det logiske i at virksomhet langt ut over dette også er verdiskaping. - Det gir f.eks. ikke mening å påstå at industrien som produserer medisiner og helsemateriell skaper verdier, mens det offentlige helsevesenet som sørger for at folk får medisiner og pleie, ikke gjør det. Eller at frisøren som klipper folks hår ikke skaper verdier, mens industrien skaper verdier når den produserer saksen han bruker og stålet den lages av. Poenget må være at verdier blir skapt både i industrien og i tjenesteytende næringer, både i privat og i offentlig sektor.

Den offentlige virksomheten i stat, fylker og kommuner kan vi forenklet dele i to; på den ene siden tjenesteproduksjon, og på den andre siden politikk og forvaltning. - Like forenklet kan vi dele det offentliges bidrag til den samlede verdiskapingen i samfunnet i to. Den ene delen av bidraget kommer fra den direkte tjenesteproduksjonen som vi i vårt samfunn har valgt å legge hovedsakelig til offentlig sektor; slik som undervisning, helsetjenester, osv. - Den andre delen kommer fram gjennom hele det rammeverket for annen virksomhet i samfunnet som den offentlige forvaltningen (inkludert den politiske styringen) utgjør. Dette kan vi si bidrar indirekte til verdiskapingen; f.eks gjennom lovverket, eller gjennom kommunal tilrettelegging.

En utdyping av denne problematikken ville kreve noe helt annet enn et 20 minutters foredrag. Så jeg skal videre bare nevne noen aktuelle spørsmål når det gjelder den videre utviklingen av kommunesektoren generelt, siden denne sektoren av det offentlige er i fokus her i dag.

Som andel av BNP utgjorde verdiskapningen i kommunesektoren vel 20 pst. i 1994. Kommunesektoren sysselsetter rundt 500.000 personer og har et totalbudsjett på 160 milliarder kroner. I tillegg kommmer investeringer på ca.15 mrd som utgjør nesten 10 prosent av de samlede bruttoinvesteringene i Norge. - For det private næringslivet er det selvsagt av stor betydning hvordan kommuner og fylkeskommuner disponerer disse midlene til tjeneste- produksjon, utbygging av infrastruktur osv.

Viktige forutsetninger for videreutvikling av velferdssamfunnet har forandret seg. På en rekke områder står vi overfor store utfordringer som krever reformer og omstillinger. Som aktuelle eksempler på Regjeringens arbeid med å få til nødvendige endringer vil jeg kort nevne tre tema som ofte diskuteres i næringspolitisk sammenheng.

Dette gjelder først spørsmålet om fylkeskommunen er overflødig som forvaltningsnivå; videre gjelder det grunner til at Regjeringen mener det er behov for endringer i dagens kommune- og fylkesinndeling: - og så gjelder det arbeidet med å forbedre inntektsfordelingen og finansieringssystemet i kommunesektoren. - Jeg antar ellers at det kanskje kan vise seg interessant å utdype noen spørsmål i forbindelse med den samlede kommunesektoren i mitt sluttinnlegg på denne konferansen.

Jeg vil understreke at det har stor indirekte betydning for næringslivet hvordan kommune- sektoren er organisert og drives: men vil etter de mer generelle temaene også komme inn på konkret daglig virksomhet i kommunene og den direkte næringspolitikken.

Men altså først litt om fylkeskommunens framtid.

Regjeringen har klargjort sitt syn på oppgavefordeligen mellom forvaltningsnivåene i meldingen om kommune- og fylkesinndelingen som nå ligger til behandling i Stortinget.

Det er krystallklart at nedlegging av fylkeskommunen er uaktuell politikk.

Etter Regjeringens syn vil en modell med bare to nivåer neppe gi noen klare gevinster. Det har Regjeringen kommet til etter nøye studier av konsekvensene av å ta bort fylkeskommunen. Det er dessverre altfor mange som diskuterer dette uten at konsekvensene av en slik omfattende forvaltningsreform trekkes inn. Jeg tenker da konkret på hvem som skal overta ansvaret for bl.a. sykehusdriften, de videregående skolene, kollektivtrafikken og regionalpolitikken.

Det kan bl.a. ikke argumenteres med store innsparingsgevinster eller bedre tjenester. Den fylkeskommunale sentraladministrasjonen utgjør mellom 2 og 4 prosent av fylkeskommunens totale utgifter. Denne administrasjonen forsvinner ikke dersom andre, f.eks et statlig embetsverk overtar oppgavene.

Mitt forsvar for fylkeskommunen betyr ikke at alt er perfekt og at dagens oppgavefordeling mellom forvaltningsnivåene skal være statisk. Regjeringen ser et klart utviklingsbehov knyttet til fylkeskommunen og behov for en stadig vurdering av oppgavefordelingen.

I den nevnte stortingsmeldingen har Regjeringen konkludert med at det er behov for endringer i både kommune- og fylkesinndelingen. Problemet er at dagens administrative grenser hemmer oppgaveløsningen i kommunesektoren på en rekke områder, inkludert den virksomheten som er viktig i næringspolitisk sammenheng.

Vi har flere typer inndelingsproblemer, - ett eksempel er vanskene i flerkommunale byområder. I disse byområdene går kommunegrensene på kryss og tvers av både tettsteder og felles bolig- og arbeidsmarkeder. Den administrative oppsplittingen har konsekvenser for hele den kommunale virksomheten. Vi får dublering av en rekke administrative funksjoner. Det oppstår en lite produktiv konkurranse om å opprette samme slags tilbud overfor den samme befolk- ning og det samme næringsliv. Byområdets samlede interesser taper ofte mot særinteresser i den enkelte kommune. De flerkommunale byområdene mangler beslutningsdyktige organer som kan se tjenesteproduksjonen, planleggingen, næringsutviklingen og miljøvernet i sammenheng.

Også mange periferikommuner er sterkt berørt av endringer i geografi og oppgaver. Det kan være behov for grensereguleringer som et svar på nye kommunikasjoner eller endringer i bosettingsmønsteret. Kompetansemiljøene blir for små og ustabile og samordningen av virkemiddelbruken blir for dårlig. Den negative utviklingen må møtes med kommuner som har styrke til å utvikle det lokale næringslivet og som kan mobilisere ressurser i distriktspolitikken.

Det finnes også en rekke eksempler på at fylkesinndelingen ble foretatt ut fra helt andre hensyn enn de som er viktige for våre dagers tjenesteproduksjon, regionalpolitikk og samfunns- planlegging. I Norge har vi nå etter mitt syn behov for et sterkere regionnivå til å løse viktige fellesoppgaver på nivået mellom kommunene og staten.

Siden professor Rattsø har innledet i plenum tidligere i dag skal jeg bare helt kort minne om det arbeidet som nå er igang og delvis under sluttføring for å reformere inntektssystemet og finansieringen av kommunesektoren. - Jeg er imidlertid forberedt på å komme tilbake til dette under oppsummeringen hvis det er interesse for det.

Etter å ha sett oversiktlig på kommunesektoren skal jeg nå si litt om kommunenes virksomhet sett "nedenfra", eller iallefall fra en annen kant, det vil si fra den siden som vi opplever som privatpersoner og som jeg også tror sees fra bedrifter flest. - Også her kan det være hensikts- messig med en to-deling; i ordinær kommunal virksomhet, og kommunal næringspolitikk.

Kommunenes ordinære virksomhet

Som alle vet har kommunene en lang rekke viktige oppgaver i samfunnet. Mange av dem består i produksjon av tjenester; vi kan tenke på barnehage, grunnskole, eldreomsorg; vannforsyning, renovasjon og en rekke andre. Jeg minner også igjen om fylkeskommunens viktige tjenesteproduksjon, f.eks videregående utdanning. Men kommunenes politiske virksomhet, på vegne av befolkningen, inklusive næringslivets aktører, er ikke mindre viktig. I denne sammenhengen er alle kommuner, i tillegg til og forbindelse med sine sentrale økonomi- oppgaver, bl.a. pålagt å drive planlegging for den videre utviklingen av sitt område.

Jeg nevner dette innledningsvis her, fordi man hittil kanskje lett har oversett at disse ordinære oppgavene, som alle kommuner har, er svært viktige også for næringslivet i vedkommende kommune eller fylke. Jeg skal ikke bruke tiden til å behandle konkrete eksempler på hvordan kommunenes ordinære virksomhet virker inn på næringslivet, men bare minne om at den "menneskelige faktor" blir stadig viktigere for all produksjon; menneskers kompetanse, nettverk, motivasjon, helse, trivsel og mye annet. Kommunene har i og med sine ordinære oppgaver et betydelig ansvar for menneskene som arbeider i bedriftene på alle plan.- I tillegg kommer en rekke oppgaver som det kanskje er mer nærliggende å tenke på likeoverfor bedriftene, som tekniske tjenester, fysisk infrastruktur og annet.

Det er svært positivt at betydningen av kommunenes ordinære virksomhet i forhold til nærings- livet nå ser ut til å komme stadig mer fram i lyset. Rapporter som den om "Næringslivets favorittkommuner" som FAFO har utarbeidet for NHO og Oslo kommunes brukerundersøkelse om behov og tilfredshet hos næringslivet er interessante i denne sammenheng. Jeg ser fram til videre debatt og økende erkjennelse av disse faktorenes betydning for næringsutviklingen.

Kommunal næringspolitikk

En bevisst og direkte kommunal næringspolitikk har først de senere årene vokst fram i større bredde. Tidligere har man mer sett ad-hoc-tiltak, og kanskje en større bevissthet spesielt hos kommuner i distriktene, hvor "skoen har trykket" mest. Vi har derfor mest erfaring med kommunal næringspolitikk i distriktene, og jeg synes det kan passe her å trekke fram ordningen med kommunale næringsfond som konkret utgangspunkt for noen synsmåter.

Som jeg var inne på har kommunene ansvar for mange oppgaver som også er av stor betydning for næringslivet. Disse oppgavene finansieres gjennom kommunenes skatteinntekter og overføringer gjennom det kommunale inntektssystemet. Dette er ordinære offentlige oppgaver som kommunene er satt til å ivareta. Jeg har ikke inntrykk av at det er noen motforestillinger mot at kommunene må ha et slikt ansvar. Og da kan jeg heller ikke forstå at det skal være noen motforestilinger mot at kommunen skal ha en rolle i næringsutviklingsarbeidet. Gjennom sin ordinære virksomhet har de fått tildelt slike funksjoner. - Det er her forholdet til kommun- ale næringsfond kommer inn: Når kommunene først har en sentral rolle i å tilrettelegge for sine innbyggere og sitt næringsliv, er det viktig at de ivaretar denne rollen på en best mulig måte. For å ivareta rollen er det en forutsetning at de har kjennskap til næringslivets behov. Dette krever igjen at de har en tett kontakt med næringslivet i kommunen.

Gjennom Kommunaldepartementets ordning for tildeling av kommunale næringsfond har vi fremmet et større engasjement på næringslivssiden i distriktskommunene. Ved at vi stiller krav til at kommunene må ha utarbeidet strategisk næringsplan, er vi med på å understøtte lokale plan- og samarbeidsprosesser - samarbeidsprosesser der kommune og næringsliv spiller på lag. Dette kravet har nettopp ført til at næringslivet kan delta sammen med kommunene i tilretteleggingen. På denne måten kommer deres behov og synspunkter allerede inn i plandokumentene, og ikke i etterkant når konkrete tiltak skal gjennomføres. Jeg kan ikke forstå annet enn at dette må være en styrke for næringslivet. Jeg mener at gjennom denne ordningen har vi i distriktskommunene fått en større bevissthet og styrket engasjementet i forhold til lokal næringsutvikling.

Ved at kommunene har anledning til å gi støtte til bedrifter, kan de gå inn i prosjekter på et tidlig stadium og på den måten medvirke til at et privat initiativ på et senere stadium blir realisert i form av nye arbeidsplasser. Mange gode prosjekter som har fått støtte av det kom- munale næringsfond, ville ikke uten videre blitt fanget opp av det øvrige virkemiddelapparatet. Til det var ikke prosjektideen kommet langt nok. Jeg vet også at disse prosjektene, etter at de har vært bearbeidet gjennom støtte fra kommunen, har kommet på fylkeskommunens/SND's bord på et senere stadium. Og midlene som tildeles gjennom kommunale næringsfond er små i forhold til den finansiering som kan bli aktuell når prosjektene virkelig viser seg levedyktige.

Som nevnt har fylkeskommunene en viktig rolle innen det offentliges arbeid for nærings- utvikling. Det blir ikke tid til å utdype videre her: som kjent er deler av den også i støpeskjeen. Fylkeskommunens næringspolitiske rolle har mange sider, men jeg trekker her bare fram den strategiske næringsplanleggingen. Erfaringene fra denne virksomheten på fylkesnivå under- streker hvordan lokal og regional næringspolitikk bidrar til større verdiskaping i samfunnet.

Hvis vi kan slå fast at kommuner og fylkeskommuner uansett må utføre mange samfunns- messige oppgaver er det etter mitt syn en klar fordel for både næringslivet og det offentlige at de mange ulike delene av virksomheten blir samordnet også med et næringsmessig siktemål. Og at arbeids- og næringslivets representanter deltar i prosessen for å få til dette. Dette bidrar til å skape en gjensidig forståelse og kontakt som gjør oss bedre i stand til å "trekke det samme lasset" i en retning vi kan enes om. Det er dette som skjer gjennom prosessene i forbindelse med strategisk næringsplanlegging. Spesielt erfaringene med disse prosessene på fylkesnivå, men også i kommuner, vitner om økende engasjement og motivasjon også på næringssiden.

Noe av det mest interessante i rapporten "Næringslivets favorittkommuner" er at bedriftene selv peker på samarbeid i næringslivet som en viktig lokaliseringsfaktor, som det ofte er mangler ved.. Prosessene innenfor rammen av strategisk næringsplanlegging er nettop egnet til å fremme kontakt og nettverksbygging. Det offentlige skaper her en arena for videre utvikling. Det er viktig at næringslivets organer følger opp.

Bl.a. den nevnte FAFO-rapporten tyder på at bedriftene ønsker et bedre og sterkere nærings- politisk engasjement fra kommunenes side. Kommunaldepartementet arbeider nå med flere tiltak for å bedre samarbeidet mellom kommunene og næringslivet. I 1996 vil vi bl.a. iverksette en kampanje for å stimulere til bedre serviceholdninger i det kommunale apparatet. I kampanjen vil vi vise at det er flere ting kommunene kan forbedre i arbeidet med næringsutvikling. Som det ble understreket i FAFO-rapporten kan kommunens organisering av næringspolitikken forbedres. Målet vil være å få til et bedre samarbeid mellom ulike etater for å bidra til at servicetilbudet til brukerne blir mer oversiktlig og helhetlig.

En annen utfordring er å utvikle kommunen som serviceorgan. Næringslivet må i mange sammenhenger henvende seg til kommunen. Det er et gjennomgående trekk at næringslivet ikke er fornøyd med kommunens innsats vis a vis dem. Når det gjelder kommunen som serviceorgan er de vanligste innvendingene:

• Vanskelig å få tak i rett person
• Treg saksbehandling
• Liten forståelse for næringslivets behov
• Dårlig service og informasjon
• Dårlig tilgjengelighet (bl.a. åpningstider)

Oslo kommune har tatt dette på alvor og utpekt 1996 til det store service-året for kommunen. Oslo kommune har nylig gjennomført det største brukertesten noen kommune i landet har gjennomført. 14 etater i kommunen har på denne måten blitt satt under lupen. Tilgjengeligheten overfor brukerne vil stå sentralt i Oslo kommunes videre arbeid med å utvikle kommunen som serviceorgan i 1996.

I kampanjen planlegges det å lage et enkelt testverktøy som kommunene selv kan bruke for å skaffe seg informasjon om brukerne er fornøyd med det kommunale apparatet. Hensikten er at kunnskapen om sterke og svake sider vil motivere kommunene til å forbedre seg.

Vi vil oppfordre kommunene til å organisere arbeidet slik at det blir lettere å nå fram til rett person, til bedre forståelse for næringslivets arbeidsbetingelser, til rask og korrekt saksbehandling og god informasjon. Arbeidet vil bli fulgt opp fra departementet etter at kampanjen er avsluttet.

Næringspolitikken kan ikke bare overlates til kommunene. Alle har et ansvar for å fremme næringsutvikling. Det er viktig at kommunene også har en næringspolitikk for sin egen del, for at mennesker og bedrifter skal ønske å være der i framtida. Og ikke minst for at kommunene skal bidra til verdiskapingen for hele landet. Men næringslivet må også selv ta et betydelig ansvar for å utløse potensialet i egne rekker.

Mitt hovedpoeng i dette foredraget har vært at vi må se kommunenes innsats for verdi- skapingen i den store sammenheng. Det er samspillet mellom kommunenes ordinære oppgaver og dens avgrensede innsats for næringsutvikling, samspillet mellom næringslivet og kommunale myndigheter og samspillet mellom næringspolitikk i kommunene, fylkeskommunene og i statlig regi som er det avgjørende for verdiskapingen gjennom myndighetens innsats. I denne store sammenhengen har kommunene så desidert en plass - det viktige spørsmålet er hvordan vi kan gjøre den bedre.

Takk for oppmerksomheten!