Statssektrtær Erik Orskaug - Arbeidslinja - blindspor eller himmelstige ?

Statssektrtær Erik Orskaug

Kommunal- og arbeidsdepartementet

Arbeidslinja - blindspor eller himmelstige ?

Foredrag på symposium i regi av Sosial Trygd i Folkets hus i Oslo 22. mai 1996

Takk for invitasjonen fra Sosial Trygd, som har tatt initiativ til å holde et symposium om dette viktige tema. Jeg er i denne anledning glad for å kunne presentere noen hovedlinjer i Regjeringens politikk overfor yrkeshemmede og om arbeidslinjas betydning for vårt mål om å videreføre og videreutvikle velferdsstaten.

I programmet står det at jeg skal snakke om "Arbeidslinja er bred nok?" og om "arbeidslinja vil gi oss den økonomiske ryggdekning vi trenger for å kunne vedlikeholde hovedlinjene i velferdspolitikken". Først vil jeg komme inn på regjeringens sysselsettingspolitikk og resultatene av den, som har stor betydning for yrkeshemmedes situasjon og muligheter. Dernest vil jeg si noe om hvorfor regjeringen har valgt arbeidslinja som en viktig strategi i sitt arbeid for å trygge velferdsstatens framtid. Til slutt vil jeg trekke fram noen sider ved dagens attføringsarbeide og hvilke utfordringer vi anser som de viktigste i årene som kommer.

Hovedutfordringer i sysselsettingspolitikken

Hovedmålet for Regjeringens økonomiske politikk er å sikre arbeid for alle. I Regjeringens Langtidsprogram ble det slått fast at politikken må rettes inn mot økt sysselsetting og varig styrking av grunnlaget for arbeid og verdiskaping.

Som dere vet økte arbeidsledigheten i Norge betydelig på slutten av 1980-tallet. Offentlige budsjetter har siden 1989 blitt brukt aktivt for å motvirke tilbakeslaget i økonomien og erstatte noe av bortfallet av arbeidsplasser i privat sektor. Samtidig har arbeidsmarkedspolitikken og arbeidsmarkedstiltakene vært innrettet mot å bedre de arbeidssøkendes kompetanse og opprettholde deres tilknytning til arbeidslivet.

Sysselsettingsutviklingen er nå meget gunstig. Tallene tyder på at vi i 1994, 1995 og 1996 får en samlet vekst i sysselsettingen på over 100.000 personer. Dette er i historisk sammenheng en meget sterk sysselsettingsvekst. Og ledigheten går ned, fra 6% i 1993 til ned mot 4% i år. I forhold til Solidaritetsalternativet ligger vi "foran skjema" både når det gjelder vekst i sysselsettingen og når det gjelder å få arbeidsledigheten ned.

Sysselsettingen er nå like høy som i 1988. Vi går med dette inn i en ny fase. Hovedutfordringene i sysselsettingspolitikken er nå å legge forholdene til rette for en varig forbedring på arbeidsmarkedet.

For å oppnå varig nedgang i ledigheten er det fire viktige punkter som Regjeringen legger til grunn i sitt arbeid:

1. Budsjettpolitikken utformes slik at den skaper vilkår for en stabil og balansert økonomisk utvikling. Budsjettet for 1996 har dette som et sentralt siktemål.
2. Arbeidsmarkedspolitikken skal bidra til et best mulig fungerende arbeidsmarked.
3. Inntektspolitikken må bidra til en fortsatt lav pris- og kostnadsvekst.
4. Utdannings- og næringspolitikken, skal bidra til økt kompetanse i arbeidsstyrken og stimulere til økt verdiskaping og flere sysselsatte.
   

Regjeringen har i de siste årene lagt vekt på å føre en helhetlig og konsekvent politikk for å øke sysselsettingen og redusere ledigheten. Denne politikken bygger på det såkalte Solidaritetsalternativet fra Sysselsettingsutvalget. Jeg vil understreke at ledigheten er altfor høy. Vi vil derfor videreføre hovedtrekkene i Solidaritetsalternativet. Solidaritetsalternativet er ikke et godt norsk skippertak, men en samlet strategi for å gjenreise full sysselsetting og gi oss mulighet til å videreutvilkle velferdssamfunnet i ei tid hvor dette er vanskeligere enn før. Denne politikken forutsetter en større satsing på arbeidsmarkedstiltak, utdanning og attføring.

Når Regjeringen i 1992 la fram Stortingsmelding nr. 39, Attføringsmeldingen, var arbeidsmarkedet meget vanskelig. Svært mange mente på dette tidspunkt at satsingen på yrkesrettet attføring ikke var en riktig strategi. De hevdet at det ville være bedre å la folk med problemer på arbeidsmarkedet heller få passive trygdeytelser. I dag ser vi at ledigheten går nedover og at dette også har ringvirkninger for de yrkeshemmede. Det var altså en riktig satsing den gangen. Det er ikke sikkert vi hadde fått politisk støtte for denne viktige reformen om vi hadde ventet med å fremme saken for Stortinget. Med andre ord var det riktig timing. Og det er også viktig i politikken.

Arbeidslinja

Til grunn for arbeidslinja ligger det særlig tre dokumenter som jeg vil komme litt nærmere inn på:

• Stortingsmelding nr. 4, Langtidsprogrammet 1994 - 1997
• Stortingsmelding nr. 39, Attføringsmeldingen 1991 - 1992
• Stortingsmelding nr. 35, Velferdsmeldingen 1994 - 1995
  

I Langtidsprogrammet presenterte Regjeringen en del beregningsillustrasjoner fram til år 2030 som tok hensyn til ulike langsiktige utviklingstrekk i samfunnet. Framskrivingsmodellene ble basert på en politikk som ga en rimelig utvikling i offentlige finanser. For å oppnå dette ble det forutsatt begrensninger i statens utgiftsvekst, bl.a. for å kunne møte de økte forpliktelsene i folketrygden utover i neste århundre. En viktig forutsetning bak beregningene i Langtidsprogrammet var imidlertid at vi etter hvert skulle greie å løse problemene på arbeidsmarkedet. Det ble konkludert med at for å få ned arbeidsledigheten og løse andre oppgaver i samfunnet, måtte det legges et grunnlag for økt verdiskapning i hele den norske økonomien. Målet for Langtidsprogrammet er at vi må skape grunnlag for den velferd vi ønsker.

Attføringsmeldingen, som Regjeringen la fram i 1992, må sees i dette lys. Hva kunne selve folketrygdsystemet bidra med til en slik økt verdiskapning? En verdiskapning som altså er nødvendig for å sikre at vårt trygdesystem får et solid økonomisk fotfeste i det neste århundre. Attføringsmeldingen tok utgangspunkt i det faktum at vi skal ha et trygdesystem som gir sikkerhet for dem som av helsemessige grunner ikke kan delta i innteksgivende arbeid, eller som midlertidig står utenfor arbeidsmarkedet av andre grunner. Det ble imidlertid sagt at man samtidig la til grunn at den enkeltes rettigheter ikke bare er knyttet til kontantytelser. Den enkelte har også en rett og ikke minst en plikt til å arbeide, delta i aktive attføringstiltak eller gjennomgå utdanning der dette er mulig. Regjeringen la her opp til en langsiktig investering. Vi foretok en kraftig økonomisk styrking av de deler av folketrygdesystemet som kunne fremme økt yrkesrettet aktivitet. Samtidig satte man inn ulike tiltak for å redusere veksten, eventuelt redusere graden av passive kontantytelser.

Jeg vil gjerne legge til at passive trygdeytelser er et helt legitimt alternativ for mennesker som er ute av stand til å ta inntektsgivende arbeid eller som i perioder ikke får arbeid. Men arbeidslinja sier at det ikke skal være et automatisk førstevalg. Mange personer med yrkeshemminger har nemlig en betydelig arbeidsevne og i ikke minst arbeidslyst. Dette skal også være utgangspunktet når disse kommer til trygdekontoret og arbeidskontoret.

I Attføringsmeldingen ble det, kort fortalt, lagt fram en langsiktig og samlet strategi for å hindre utstøting og utestengning av yrkeshemmede fra arbeidslivet.

Her er noen eksempler på tiltak som ble foreslått i meldingen og som regjeringen senere har fulgt opp.

• samling av yrkesmessig attføring i arbeidsmarkedsetaten
• bedring av den trygdemedisinske ekspertise
• tidligere intervensjon ved sykemelding
• bedre overgangen skole - arbeid
• etablering av Arbeidslivstjenesten
• utprøving av attføringsmetoden Arbeid med Bistand
• reformere arbeidsmarkedsbedriftene og andre attføringstiltak
• kraftig bemanningsmessig øking av A-etaten
• reaktivisering av uføretrygdede
  

I Stortingsmelding nr. 35 - Velferdsmeldingen, understrekes det at denne strategien skal videreføres. Men meldingen sier også noe mer. Den sier at denne verdiskapingsstrategien er viktig fordi vi trenger store ressurser til andre utbyggingsområder i velferdssamfunnet. Her tenker jeg særlig på behovet for økt satsing på pleie- og omsorgstjenester for den eldste og mest tjenestetrengende del av befolkningen.

For nå å rette blikket mer mot yrkesrettet attføring så kan vi si at følgende hovedlinjer ligger til grunn for dagens attføringspolitikk:

• Alle mennesker bør få mulighet til å forsørge seg selv. Flest mulig bør kunne få anledning til å bidra til fellesskapet etter evner og muligheter. Samtidig er det fellesskapets oppgave å sørge for stønad til den enkelte som midlertidig eller permanent ikke kan være i arbeid.
• Arbeid er grunnlaget for den enkeltes velferd. Det at flest mulige personer deltar i verdiskapingen er som nevnt en forutsetning for velferdsstatens fremtidige bærekraft. Utgiftene til uførepensjon og andre trygdeytelser betyr faktisk en ganske sterk belastning på statsbudsjettet, og begrenser mulighetene til å løse andre samfunnsoppgaver.
• Yrkeshemmede ønsker ofte selv å delta i arbeidslivet. Det er bl.a. mange uføretrygdede som har en betydelig arbeidsevne som ikke utnyttes p.g.a. manglende muligheter. Dessuten er det viktig å huske på at deltakelse i arbeidslivet gir mulighet for en bedre integrering i samfunnet generelt.
• Aktiv satsing på attføring kan gi personer med yrkeshemminger nye muligheter. Jeg tenker her bl.a. på utnytting av den enkelte sine sterke sider, og kompensere for yrkeshemmingen ved kvalifisering eller tilrettelegging av arbeidssituasjonen. På dette viset kommer de i en bedre posisjon i forhold til arbeidslivet.
• Ansvaret for den yrkesrettede attføring er lagt til arbeidsmarkedsetaten. Dette fordi det er denne etaten som kan arbeidsmarkedet som bistår folk med å skaffe seg et arbeid. I henhold til de normaliserings- og integreringstanker som er vårt samfunns generelle mål, er det naturlig at den serviceetat som har arbeidsformidling som ansvarsområde også har ansvaret for å hjelpe yrkeshemmede ut i arbeidslivet. Jeg regner dette punktet som kanskje det viktigste enkeltelement i hele attføringsreformen.
• Hovedvekten legges på integrering i ordinært arbeidsliv. Her vil jeg legge til at for de mest utsatte gruppene yrkeshemmede er varig skjermet sysselsetting allikevel et mulig alternativ.
  Attføring bygger på aktiv innsats fra individet selv. Allikevel er arbeidsgiver og offentlige etater viktige parter. Det er faktisk avgjørende for å lykkes med arbeidslinja at arbeidslivet i større grad tar ansvar for integrering av yrkeshemmede. Sysselsetting av personer med redusert arbeidsevne er ikke bare et offentlig ansvar. Mulighetene til å forebygge og å sette inn tiltak tidlig, for dermed å hindre utstøting, ligger først og fremst der hvor problemene gjerne oppstår, nemlig ute i arbeidslivet. For å understøtte arbeidsgivers ansvar for attføring har Regjeringen etablert Arbeidslivstjenesten som er en del av arbeidsmarkedsetatens tjenestetilbud til arbeidslivets parter. Denne tjenesten ble innført i 1994 og er nå gjenstand for en aktiv utviklings- og evalueringsprosess.
  

Antall yrkeshemmede og tiltak for denne gruppen

I perioden 1987 - 1995 økte antallet registrerte yrkeshemmede personer i arbeidsmarkdesetatens registreringssystem med 250%. Dette var bl.a. et resultat av at ansvaret for yrkesrettet attføring ble overført fra trygdeetaten til arbeidsmarkedsetaten. Ved utgangen av 1995 var det registrert ca. 54 500 yrkeshemmede. Av disse var omlag 62% under 30 år, mens den tilsvarende andelen i 1987 var 34 %. I tillegg har yrkeshemmede gjennomgående lav utdannelse. Omlag 38% hadde kun fullført grunnskolen, mens 50% hadde fullført videregående skole.

Yrkeshemmede fordelt på de største diagnosegruppene pr. 4. kvartal 1995

Yrkeshemmede personer kjennetegnes i dag bl.a. med en stor andel unge mennesker som ikke nødvendigvis skal attføres, dvs. rehabiliteres til yrkeslivet, men snarere habiliteres til et ordinært yrkesliv. Vi har i stadig mindre grad relativt klart definerte somatiske og nevrologiske lidelser, men mer komplekse blandinger av somatiske og psykiske lidelser, sosiale vansker og kvalifikasjonsmessige yrkesvalghindre. Mange personer med yrkeshemminger har store motivasjonsproblemer med å komme i gang med et yrkesrettet attføringsopplegg. Vi ser også i dag at endel personer unødvendig lenge vandrer mellom de ulike etater uten å få den hjelp som er nødvendig for å komme ut i arbeidslivet. Her er også de personer som er for syke til å bli attført og for friske til å bli trygdet. En slik situasjon skaper nye og store utfordringer for vårt attføringsapparat. Jeg vil komme tilbake til disse utfordringene litt senere.

I de om lag siste 10 år har arbeidsmarkedsetaten registrert en sterk vekst i antall yrkeshemmede personer på de aktive attføringstiltakene. Det har vært en økning på nesten 30 000 tiltaksdeltakere fra 1986 til 1995. I 1995 var faktisk så mange som omlag 80 % av alle yrkeshemmede i tiltak. Jeg vil gjerne i denne sammenheng berømme de ansatte på arbeidskontorene for at de har klart å hjelpe så mange yrkeshemmede ut i aktive tiltak. Jeg vil også bemerke at tallene viser tydelig at Regjeringen satser store økonomiske ressurser på attføring.

Personer som er registrert som yrkeshemmede i arbeidsmarkedsetaten skal som hovedregel inn på det attføringstiltak som anses som nødvendig og hensiktsmessig for at vedkommende skal ha mulighet til å komme inn på arbeidsmarkedet. Sett bl.a. på bakgrunn av de yrkeshemmedes karakteristika, som jeg allerede har vært inne på, er tiltakene viktige fordi:

1. det er behov for høyere formell kvalifisering som er tilpasset den yrkeshemmedes sine begrensninger og hva arbeidsmarkedet etterspør
2. en aktiv attføringstilværelse kan motivere den yrkeshemmede for mer aktiv deltakelse i retning av arbeidslinjas intensjoner
3. det kan motvirke utstøting fra arbeidslivet
4. blant attføringstiltakene inkluderes også de varig skjermede arbeidstiltak for personer som ikke uten videre kan integreres i ordinært arbeidsliv.
   

I overkant av 43 000 personer var på attføringstiltak ved utgangen av 1995. Av disse var omlag 16 500 på opplæring, nesten 15 000 på tiltak integrert i ordinært arbeidsliv mens omlag 11 500 var i skjermet sysselsetting.

I overkant av 43 000 personer var på attføringstiltak ved utgangen av 1995. Av disse var omlag 16 500 på opplæring, nesten 15 000 på tiltak integrert i ordinært arbeidsliv mens omlag 11 500 var i skjermet sysselsetting.

Selv om et høyt tiltaksnivå i seg selv kan ha positive sider, måles i hovedsak attføringsarbeidet etter hvilken situasjon den yrkeshemmede utskrives til når yrkesrettet attføring er avsluttet. I 1994 overtok arbeidsmarkedsetaten ansvaret for all yrkesrettet attføring. Siden da har andel yrkeshemmede utskrevet til aktive løsninger økt fra 32% i 4. kvartal 1994 til 41% i 1. kvartal 1995. Det vil si en økning på 9 prosentpoeng. Med aktive løsninger mener jeg: Arbeid, egenfinansiert skolegang eller formidlingsklar for ordinært arbeid. Vi er altså på rett vei.

Utfordringene videre framover

Jeg vil nå utdype nærmere det faktum at det er omlag 60 % som ikke kommer i aktive løsninger når de utskrives fra yrkesrettet attføring. Dette skyldes ulike årsaker.

En viktig side ved arbeidsmarkedsetatens attføringsarbeide er at yrkesrettet attføring som hovedregel skal ha vært prøvd før trygdeetaten tilstår en uføretrygd. Av denne grunn vil en ganske stor andel av de personer som ikke går til aktive løsninger overføres til trygdeetaten med anbefaling om tilståelse av uføretrygd. I 4. kvartal 1995 utgjorde dette 14% av de som ble utskrivet fra yrkesrettet attføring. Arbeidslinja er som jeg nevnte tidligere et førstevalg, men trygd er og skal være et legitimt alternativ for mennesker som er ute av stand til å ta inntektsgivende arbeid. Avklaring av arbeidsevne og i en del tilfeller anbefaling om uføretrygd, vil derfor være en viktig oppgave for arbeidsmarkedsetaten.

Endel yrkeshemmede viser seg ikke å være klare for yrkesrettet attføring. Denne gruppen går tilbake til medisinsk rehabilitering eller utskrives til såkalt sosial utredning. I denne gruppen finner vi også de som er for syke til å bli attført og for friske til å bli trygdet. Andre personer møter ikke opp på arbeidskontoret ved gjentatte innkallinger og blir dermed utskrivet.

En årsak til at denne gruppe personer ikke blir attført kan være at det tverretatlige attføringsarbeidet ikke har fungert godt nok. Denne situasjonen ser departementet alvorlig på. Mange yrkeshemmede personer har behov for at ulike etater må samarbeide godt for at vellykket attføring skal oppnås. I dag er det etablert et nært samarbeid mellom trygde- og arbeidsmarkedsetat. Egnede samarbeidsformer vil også bli utviklet for å inkludere den kommunale helse- og sosialtjeneste. I Velferdsmeldingen slås det fast at det er viktig med formelle samarbeidsavtaler for ansvarsavklaring og oppfølgingsarbeid mellom sosialkontor og arbeidskontor. I tillegg tar Regjeringen sikte på at det opprettes et samarbeidsforum mellom helse-, sosial-, trygde-, og arbeidsmarkedsetaten i kommunene tilpasset lokale forhold og behov. Et slikt samarbeidsopplegg vil bli formalisert med klar oppgave- og ansvarsfordeling mellom de ulike etatene kombinert med et forpliktende samarbeid. Dette anses som viktig siden mange yrkeshemmede har problemer som krever en innsats fra flere etater. Slike problemer må etatene i sterkere grad bli flinkere til å se i sammenheng for at personen skal kunne veiledes i retning av arbeidslivet.

Jeg vil her kort legge til at Regjeringen også arbeider med en Stortingsmelding som bl.a. tar for seg rehabilitering av kriminelle. For en del tilfeller er dette en gruppe som er sosialt yrkeshemmede. Et tilsvarende sterkt etatssamarbeid overfor denne målgruppen synes svært aktuelt dersom de i sterkere grad skal klare å tilpasse seg det vanlige samfunnslivet.

Siden midten av 1970-årene har det skjedd en økende integrering av funksjonshemmede elever i det ordinære skoleverket. I 1990 var det for eksempel omlag 5000 elever med ulike funksjonshemminger i ordinære videregående skoler. Integreringen i skoleverket har allikevel ikke ført til god nok arbeidslivsdeltakelse. Ansvaret for å tilpasse denne målgruppen til arbeidslivet ligger både hos arbeidsmarkedsetaten og hos skolemyndighetene. Det er derfor nødvendig at også skolene trekkes inn i det formaliserte samarbeidet som etableres med de øvrige lokale ansvarlige etater.

Selv om det overordnede målet med attføring er at flest mulige personer kommer ut i arbeidslivet må arbeidsmarkedsetaten også få aksept for resultater som ikke fører til vellykket attføring. Etaten må kunne ta sjansen på å prøve attføring og mislykkes uten at den blir kritisert for det. Attføring er også et spørsmål om å prøve og feile. Yrkeshemmede kan ha sykdommer som forværrer seg, arbeidsgivere kan trekke seg. Det er altså en kompleks helhet som ikke alltid kan lykkes. Det vi imidlertid skal forvente av et profesjonelt attføringsapparat er en høy faglig profil innrettet slik at brukerens behov står i sentrum.

I forlengelsen av den aktive attføringspolitikk ser Regjeringen derfor det som naturlig med en økt vektlegging på aktiv brukermedvirkning for den yrkeshemmede. Regjeringens handlingsplan for funksjonshemmede (1994-1997) presiserer at brukermedvirkning er viktig for å fremme deltakelse og likestilling. Brukerne skal ha rett til innsyn, til å bli tatt på alvor, bli hørt og kunne påvirke avgjørelser av stor betydning for dem selv. Disse nye idealene om brukerinnflytelse og medvirkning bunner i et ønske om å utvise mer respekt for enkeltindividets integritet. Økt brukermedvirkning vil derfor i sterkere grad bli vektlagt i det framtidige attføringsarbeidet i arbeidsmarkedsetaten. Jeg er sikker på at yrkeshemmede som er aktivt deltakende og føler kontroll over egen attføringssituasjon er et best mulige utgangspunkt for en vellykket attføring.

Oppsummering

Jeg har i dette foredraget prøvd å trekke fram enkelte elementer som jeg mener er viktige for å forstå Regjeringens satsing på arbeidslinja, hvilke betingelser denne satsingen setter og hva det innebærer for attføringspolitikken. Som jeg har vært inne på er det mange faktorer som skal falle på riktig plass for at arbeidslinja skal kunne gi oss den økonomiske ryggdekning vi trenger for å kunne vedlikeholde hovedlinjene i vår velferdspolitikk. Alt i alt vil jeg hevde at Regjeringen har staket ut den riktige kursen for å sikre at vi fortsatt skal kunne ha et trygt og godt velferdssamfunn.

Noe alternativ til arbeidslinja har vi ikke. Dessuten er arbeidslinja god sosialdemokratisk politikk hvor vi gir økte muligheter til de som har det vanskelig i forhold til arbeidsmarkedet.