Taler av øvrig politisk ledelse -Nye utfordringer i det innenlandske flyktningarbeidet

Statssekretær Erik Orskaug

Kommunal- og arbeidsdepartementet

Nye utfordringer i det innenlandske flyktningarbeidet

Foredrag, KS-konferanseserie om flyktningarbeid våren 1996, 11. mars 1996

INNLEDNING

Når jeg i dag er bedt om å holde et innlegg om utfordringer i det innenlandske flyktningarbeidet, vil jeg ta utgangspunkt i det som har preget dette arbeidet de siste årene, nemlig krigen i Bosnia-Hercegovina og de mange bosniske flyktningene som er kommet til Norge som en følge av denne krigen.

Krigen i det tidligere Jugoslavia skapte den største flyktningkatastrofen Europa har opplevd siden 2. verdenskrig. Mer enn 3,5 millioner mennesker ble fordrevet fra sine hjem. De første bosniske flyktningene kom til Norge sommeren og høsten 1992. Det største innrykket skjedde imidlertid i løpet av 3 hektiske måneder sommeren og høsten 1993. Da ankom det til sammen over 8000 bosniske flyktninger. I alt er det nå mer enn 12  000 bosniske flyktninger her i landet.

I første omgang besto utfordringen i å fremskaffe innkvarteringsløsninger i det omfang som var nødvendig. Samtidig eskalerte konflikten i Bosnia. Det var derfor helt urealistisk at noen skulle kunne vende tilbake etter kort tid i Norge. Dette ga støtet til den såkalte "bosettingsdugnaden", som tok til allerede på tampen av 1993, og som faktisk har vart nesten helt frem til i dag.

I 1994 var det hele 277 kommuner som var aktive bosettingskommuner, - en økning på over 150 kommuner bare dette ene året. I 1995 var antallet noe lavere, men fortsatt var det godt over 200 kommuner som bosatte flyktninger. Når det gjelder inneværende år, derimot, er bosettingsbehovet redusert til under ¼ av toppåret 1994. Dette gjør at en rekke kommuner vil bosette få eller ingen nye flyktninger i år.

Nå foreligger det en fredsavtale mellom de stridende partene i konflikten. Dette gir håp om at mange av de bosniske flyktningene i Norge allerede i løpet av dette året kan vende tilbake til hjemlandet. Dette gjør at både vårt eget blikk og flyktningenes blikk, i enda større grad enn tidligere, rettes mot utviklingen i Bosnia. Den store og vesentlige forskjellen er at det er med håp og forventning vi nå retter blikket mot det krigsherjede landet, - ikke med fortvilelse og pessimisme.

Det vi alle spør oss om er: - Vil forholdene stabilisere seg? Vil det bli en varig fred? Vil det bli forsoning mellom partene? Kan man vende tilbake?

Hele det internasjonale samfunn er opptatt av dette. Vi håper alle at fredsavtalen vil bli overholdt, slik at gjenoppbyggingen av de krigsherjede områdene kan komme i gang.

Når blikket rettes mot det som skjer utenfor landets grenser, vil kanskje de utfordringene vi står overfor i det innenlandske flyktningarbeidet få noe mindre oppmerksomhet? Svaret er trolig både ja og nei. Dersom det går slik vi håper, at tilbakevending virkelig blir mulig for de mange bosniske flyktningene som er i Norge, vil alle kommuner som har bosatt bosniere bli berørt. Derfor er det viktig å være i forkant av utviklingen, slik at en er best mulig forberedt på å takle de utfordringer vi vil stå overfor i tiden som kommer.

UTFORDRINGER I BOSETTINGSARBEIDET

Som nevnt skal det sannsynligvis bosettes langt færre flyktninger i år enn tilfellet har vært de to siste årene. Hva innebærer så det?

Omstilling

På samme måte som det for 2 år siden var en utfordring å få bosatt de mange flyktningene som på det tidspunkt oppholdt seg i statlige mottak, er det en ny utfordring å tilpasse det "bosettings- og integreringsapparatet" kommunene har etablert, til fremtidens behov. Spørsmålet blir hvordan en kan få til en god og hensiktsmessig omstillingsprosess.

La meg med en gang si at hverken jeg eller statlige myndigheter som sådan har fasitsvarene på dette. Det vi vet, er at dette kan være en tøff utfordring for kommunene, både ut fra en ren faglig / administrativ vurdering, og ut fra en mer økonomisk vurdering. En del av oppgavene som flyktningkonsulenten har ivaretatt, vil gradvis falle bort. Det som blir igjen er det mer langsiktige arbeidet: - Norskopplæring, kvalifisering og andre integreringstiltak. Hvordan løse denne utfordringen? Det som er viktig, er at kommunene ikke foretar så drastiske omlegginger at man "heller barnet ut med badevannet" - som det heter. Løsningene som må velges vil antakelig gjenspeile det mangfold kommune-Norge utgjør. Det er med andre ord ikke snakk om bare én modell eller én løsning.

Organisering

Når det gjelder organiseringen av det kommunale flyktningarbeidet, vil jeg også fremheve betydningen av at det ordinære kommunale tjenesteapparatet må ha et like naturlig ansvar for flyktningene som for alle andre som bor i kommunen. En bevisstgjøring omkring dette er kanskje særlig viktig i tilfeller hvor eventuelle særtjenester for flyktningarbeidet bygges ned.

Det viktige er at man så tidlig som mulig planlegger for og forbereder seg på den utviklingen vi nå ser, og velger løsninger som både ivaretar hensynet til flyktningene, til de ansatte i kommunen og til kommunen som helhet. Det er selvsagt også viktig med en god dialog mellom de berørte kommunene og Utlendingsdirektoratet, slik at kommunene kan trekke mest mulig veksler på den kompetansen og de erfaringer direktoratet har, og samtidig sikre at planleggingsforutsetningene er så presise som mulig, f.eks. når det gjelder hvor mange flyktninger det er behov for å bosette i tiden som kommer.

Tempo i bosettingen

Det vil fortsatt være behov for å bosette nye flyktninger. Det er mange hensyn som skal ivaretas i dette arbeidet. For det første er det viktig at ventetiden på bosetting ikke trekker i langdrag. Det er et mål at ingen skal vente lenger enn 6 måneder på bosetting etter at det er gitt oppholdstillatelse. Erfaring har vist at lange mottaksopphold vanskeliggjør integreringsarbeidet i kommunene etter bosetting. Rask bosetting er med andre ord et mål i seg selv. Dessverre er dette en målsetting vi hittil ikke har klart å nå for alle som bosettes. Men med utgangspunkt i at bosettingsbehovet i år er stipulert til ca. 2400 personer, - det laveste antallet på mange år, bør det være håp om at Utlendingsdirektoratet og bosettingskommunene i fellesskap klarer å nå denne målsettingen.

Spredt bosetting

Geografisk spredning er et annet viktig hensyn. Det er viktig at et bredt spekter kommuner trekkes med i bosettingsarbeidet. Vi ønsker ikke en utvikling med for stor konsentrasjon av innvandrere og flyktninger i de største kommunene. Derfor vil vi fortsatt bosette i alle landets fylker, og beholde et større antall bosettingskommuner enn strengt tatt nødvendig. For å illustrere hva jeg mener, kan jeg nevne at de tre kommunene Oslo, Bergen og Trondheim (alene) bosatte mer enn 2400 flyktninger i 1994. - Vi ønsker å beholde langt flere enn disse tre kommunene som aktive bosettingskommuner. Jeg mener det er en verdi i seg selv at det er mange kommuner som tar ansvar for flyktningarbeidet - og for våre nye landsmenn.

En aktiv tilpasning til det norske samfunnet - som motvirker sekundærflytting

Et tredje viktig hensyn er å gi flyktningene mulighet til en aktiv tilpasning til det norske samfunnet. Jeg vil derfor fremheve betydningen av å videreføre bosettingen i kommuner som vektlegger norskopplæring, kvalifisering og utdanning, og der en har erfaring for at flyktningene etterhvert får innpass på arbeidsmarkedet. Dette vil skape større stabilitet innen flyktninggruppene, slik at vi kan unngå at flyktningene bryter opp og flytter - lenge før de er kommet i en selvforsørgende situasjon.

Når flytting til en annen kommune skjer som følge av at den enkelte har fått jobb, eller i forbindelse med utdanning og kvalifisering, er dette noe alle må stille seg positive til. Men når flyktningene etter kort tid bryter opp fra et godt tilrettelagt tilbud, der kanskje norskopplæringen inngår som den viktigste "komponenten", da er det en type flytting som jeg ikke kan se gagner den videre integreringen, og som dessuten skaper problemer både for fraflyttings- og tilflyttingskommunen.

Dette er bakgrunnen for at det for en tid tilbake ble utarbeidet nye forskrifter til sosialtjenesteloven, som gir "tilflyttingskommunene" en tydeligere adgang enn tidligere til å vise flyktninger tilbake til den kommunen de kom fra.

Innspill fra KS og kommunene

- Jeg har for øvrig merket meg at dette med hvordan en kan forebygge såkalt "sekundærflytting", som altså hverken staten eller kommunene i utgangspunktet ønsker, er tema for ett av delseminarene senere i dag. Jeg tror dette er en viktig diskusjon.

KS har allerede tatt opp med departementet enkelte problemer knyttet til deling av integreringstilskuddet ved flytting. Jeg går ut fra at disse problemene blir luftet på dagens seminar. Mine medarbeidere fra departementet vil delta i diskusjonen, og fange opp kommunenes synspunkter. Dette vil være verdifulle bidrag til vår videre behandling av saken.

Øvrige hensyn i bosettingsarbeidet

Andre viktige hensyn i bosettingsarbeidet er at flyktninger med (nær) familie i Norge, må få bo så nær familien som mulig. Dette gjør det aktuelt å be kommuner som ikke er anmodet om å bosette flyktninger i år, om likevel å motta enkeltpersoner eller enkeltfamilier. Jeg tror det er stor forståelse for dette. Jeg synes også det er viktig at flyktninggruppene i kommunene blir av en slik størrelse at den enkelte gis mulighet til å bevare forankringen til sin egen kultur.

Styrt bosetting

De mange hensynene jeg nå har nevnt, tilsier at bosettingen av flyktninger (i stor grad) må være styrt. Hvis mulig, skal man selvsagt ta hensyn til den enkelte flyktnings ønsker. Relativt ofte vil imidlertid flyktningenes ønsker ikke være sammenfallende med kommunenes mulighet (eller vilje) til å ta imot vedkommende person eller familie. Ikke minst tidsaspektet ("timing") blir viktig i denne sammenhengen. Hensynet til rask bosetting vil med andre ord i mange tilfeller måtte gå foran flyktningenes eventuelle ønske om å bli bosatt i en bestemt kommune. Ergo må Utlendingsdirektoratets regionkontor ofte søke alternative løsninger. Slik har det vært, og slik må det være.

Velkjente eller nye utfordringer?

Mange vil kanskje si at de utfordringer jeg har nevnt, er mer velkjente enn nye. På den annen side har vi aldri opplevd så markante svingninger i bosettingsbehovet som det vi har sett de siste 2-3 årene. For det andre har vi aldri nådd målsettingen om at alle skal være bosatt innen 6 måneder etter positivt vedtak om opphold. Dersom vi heller ikke i år når dette målet, når antallet som skal bosettes er det laveste på 10 år, må det være lov til å spørre om hvor skoen trykker - og hva som eventuelt er årsakene til de flaskehalsene som oppstår.

ARBEIDSMARKEDSPOLITIKKEN RETTET MOT INNVANDRERE OG FLYKTNINGER

Generelt

Arbeidsmarkedsetatens innsats overfor ulike innvandrergrupper er en viktig del av den generelle arbeidsmarkedspolitikken. Særlig prioriterte grupper er:

• Ungdom under 20 år uten skoleplass eller tilbud om arbeid skal tilbys arbeidsmarkedstiltak
• Langtidsledige mellom 20 og 24 år som har vært uten tilbud om jobb, utdanning eller arbeidsmarkedstiltak i 6 måneder, skal få et tilbud om arbeidsmarkedstiltak
• 80-ukers garantien må også nevnes. Den innebærer at ledige som nærmer seg slutten av dagpengeperioden på 80 uker, skal få tilbud om arbeid eller arbeidsmarkedstiltak

Dette omfatter selvsagt også innvandrere, når disse faller innenfor de gruppene som ble nevnt.

Tidlig kontakt - stimulere til aktiv jobbsøking

A-etaten gjør en særskilt innsats overfor flyktninger i mottakene, gjennom å informere om ulike arbeidsmuligheter og norsk arbeidsliv. Det som er viktig i denne fasen, er at flyktningene kan danne seg et mest mulig realistisk bilde av det norske arbeidsmarkedet. Et vel så sentralt aspekt er å stimulere til aktiv jobbsøking. For de fleste vil det nok likevel være urealistisk å skaffe seg jobb før de har nådd et visst ferdighetsnivå i norsk. Den tidlige kontakten med arbeidsmarkedsetaten vil derfor kanskje i første rekke bidra til at flyktningene kommer raskt i gang med dokumentering av utdanning og yrkespraksis - og oversetting av vitnemål, arbeidsattester. - Alt sammen svært viktig i formidlingssammenheng.

Kartlegging og avklaring av kvalifikasjoner

Et annet særskilt tiltak er arbeidet med kartlegging eller avklaring av flyktningenes kompetanse, samt hvilke kvalifikasjonsbehov de eventuelt har for lettere å få innpass på arbeidsmarkedet. Dette for å kunne utarbeide realistiske handlingsplaner for hver enkelt.

Formidling og rekrutteringsbistand

A-etaten har intensivert informasjonen om innvandreres kompetanse overfor arbeidsgivere, særlig i forhold til innvandrere med høy kompetanse fra hjemlandet. A-etatens viktigste rolle ved formidlingen er å bringe arbeidssøker og arbeidsgiver i kontakt med hverandre. På et arbeidsmarked hvor det er mange godt kvalifiserte arbeidssøkere innen de fleste sektorer, har det vist seg at arbeidsgiver ofte velger norske arbeidssøkere. Gjennom rekrutteringsbistanden kan A-etaten stimulere arbeidsgivere til også å satse på innvandrere som arbeidskraft i sin bedrift.

Arbeidsmarkedstiltak

Arbeidsmarkedstiltak benyttes dersom ordinær formidling ikke strekker til for å få innvandrere over i arbeid. I 1995 deltok i gjennomsnitt knappe 45  000 personer på ulike arbeidsmarkedstiltak for ordinær arbeidskraft, hvorav 6  200 innvandrere fra ikke-nordiske land.

Innvandrere fra ikke-nordiske land er overrepresentert på arbeidsmarkedsetatens tiltak i forhold til arbeidsledigheten i gruppen. Gjennomsnittlig utgjorde innvandrere fra ikke-nordiske land om lag 10 prosent av alle ledige i 1995, mens de utgjorde om lag 14 prosent av alle deltakere på ordinære arbeidsmarkedstiltak.

Det foregår en utstrakt tilpasning og tilrettelegging av tiltak i forhold til innvandrere. Ofte vil den enkelte innvandrer ha behov for lengre kvalifiseringsopplegg, hvor det veksles mellom opplæring og arbeidspraksis. Det er viktig at deltakelsen på ulike tiltak ses i sammenheng- for å oppnå best mulig effekt (såkalt tiltaks-kjeding).

Eksempler på tilrettelagt bruk av arbeidsmarkedstiltak overfor innvandrere er avklaringskurs, forberedende AMO-kurs og yrkesspesialiserte AMO-kurs, og sist, men ikke minst: Kurs i regi av Introduksjonsprogram for fremmedspråklige - IFF:

IFF - Introduksjonsprogram for fremmedspråklige

Introduksjonsprogram for fremmedspråklige gir praktisk opplæring om norske samfunnsforhold og situasjoner innvandrere møter på ulike arbeidsplasser. Dette programmet har vist seg godt egnet for personer med store vanskeligheter å skaffe seg jobb og å tilpasse seg norsk samfunnsliv. Mange innvandrerkvinner har fått innpass i arbeidslivet gjennom dette programmet. IFF er etablert i Oslo, Kristiansand, Bergen og Trondheim, men IFFs kompetanse kommer også resten av landet til gode - i det de fire IFF-fylkene har ansvar for hver sine landsdeler.

Samarbeid med kommuner, fylkeskommuner og partene i arbeidslivet

A-etaten legger vekt på et omfattende samarbeid med kommuner, fylkeskommuner og partene i arbeidslivet i forbindelse med gjennomføringen av arbeidsmarkedspolitikken. Dette gir større mulighet til å samordne aktuelle tilbud, og samarbeide om planleggingen og gjennomføringen av ulike arbeidsmarkedstiltak.

Fra og med 1993 har det overordnete samarbeidet mellom a-etaten fylkeskommunene og utdanningsetatene blitt organisert innenfor rammen av arbeidsmarkedsråd i stadig flere fylker (som et alternativ til de tidligere sysselsettingsstyrene). Arbeidsmarkedsrådene behandler spørsmål knyttet til områder som næringsutvikling, kvalifisering og opplæring. Den fylkeskommunale oppfølgingstjenesten samarbeider også med arbeidsmarkedsetaten om innsatsen overfor ungdom som ikke benytter seg av retten til videregående opplæring. Jeg har stor tro på at denne typen tverrsektorielt samarbeid er den riktige veien å gå.

Kvalifisering for relativt nyankomne flyktninger

Gode norskkunnskaper er viktig for å klare seg i arbeidslivet. Kommunene har ansvar for grunnleggende norskopplæring. Arbeidsmarkedsetaten går i en del tilfeller, etter individuell vurdering av flyktningenes behov for kompetanse og behov i det lokale arbeidsmarkedet, inn med tiltak som utfyller den kommunale norskopplæringen. De mest brukte tiltakene i denne sammenheng er praksisplass med fadderordning og AMO (arbeidsmarkedsopplæring).

Forpliktende kvalifiseringsplaner

I Velferdsmeldingen legges det vekt på at det utarbeides forpliktende kvalifiseringsplaner for den enkelte og for de berørte offentlige instanser. Det finnes gode eksempler på at sosialhjelpen en del steder benyttes slik at den stimulerer til arbeid. Sosialtjenesten og arbeidsmarkedsetaten samarbeider i forhold til arbeidsledige sosialhjelpsmottakere, også når det gjelder innvandrere. Mens det er arbeidsmarkedsetaten som avgjør hvem som får tilbud om arbeidsmarkedstiltak, er det viktig at sosialtjenesten gir en vurdering av den enkeltes forutsetninger og muligheter i forhold til arbeid.

TILBAKEVENDING

Generelt

Som nevnt er det allerede gått 2-3 år siden vi fikk det store innrykket bosniske flyktninger til Norge. Engasjementet omkring de bosniske flyktningene har vært stort, - så godt som alltid med positivt fortegn. Mange kommuner og mange enkeltpersoner har gjort en betydelig innsats for at flyktningene skal få en god tilpasning til det norske samfunnet. Også de bosniske flyktningene har vært positive og aktive, og vist vilje til å ta ansvar for sin egen situasjon.

Bosnierne har fått kollektiv oppholdstillatelse i Norge. Helt fra 1992 har dette vært politikken: - Beskyttelse så lenge det er nødvendig, tilbakevending når det blir mulig. Stortinget ga sin tilslutning til dette prinsippet ved behandlingen av St.meld. nr. 17 (1994-95) Om flyktningpolitikken. Budskapet i meldingen er blant annet tuftet på den linjen FNs Høykommissær for flyktninger har lagt seg på. Tilbakevendingspolitikken er dessuten i samsvar med den bosniske regjeringens syn. Jeg tror også de fleste bosniske flyktningene er innstilt på at tilbakevending er en riktig løsning - når de ikke lenger har behov for beskyttelse utenfor sitt eget land.

Tilrettelegging for tilbakevending

Så kommer spørsmålet: - Hva kan vi gjøre for å legge forholdene til rette for tilbakevending?

For de første skal vi ta oss tid. Det vil, og det må ta tid å gjennomføre en gradvis tilbakevending. For det andre må verdenssamfunnet bidra til at boliger, skoler, veier, vann- og kloakknett, og øvrig infrastruktur, settes i stand. For det tredje må grunnleggende menneskerettigheter sikres. - Norge er innstilt på å bidra til dette. Vi vil gi støtte til gjenoppbyggingen - og bidra til å sikre en demokratisk utvikling i Bosnia. Dette er viktig for den enkeltes trygghet og frihet.

Nå er det freden som må vinnes

Nå foreligger det en fredsløsning. Forhåpentligvis har vi sett slutten av krigen. Nå er det freden som må vinnes, og landet må bygges opp igjen. Hvis den positive utviklingen fortsetter, vil det forhåpentligvis ikke gå så lang tid før vi kan si at det beskyttelsesbehovet de bosniske flyktningene har hatt, er i ferd med å falle bort.

Vi vet ennå ikke om tilbakevending i stor skala blir mulig allerede i år. Vi må også være forberedt på at det kan bli tilbakeslag i fredsprosessen, og at det kan ta lenger tid enn det vi håper før tilbakevending blir en reell mulighet. Men selv om det fortsatt er enkelte usikkerhetsmomenter, må vi ikke tape av syne at tilbakevending er den beste løsningen, forutsatt at det er trygt.

Flyktningene - en viktig ressurs for hjemlandet

Mange av de bosniske flyktningene i Norge er ressursrike personer, ofte med høy utdanning fra hjemlandet. De er leger, ingeniører, jurister, sykepleiere, lærere, økonomer, og personer med bakgrunn fra ledende stillinger i næringslivet, for å ta noen eksempler. Hver for seg er dette personer det vil være stor etterspørsel etter når gjenoppbyggingen av landet kommer i gang for alvor. De trengs alle sammen for å holde fredsprosessen og gjenoppbyggingen i riktig spor.

Jeg vil også kort nevne en annen gruppe det er mangel på i dagens Bosnia, nemlig journalister. Den bosniske journalistforeningen ser det som et problem at vestlige medier og hjelpeorganisasjoner "stjeler" deres medlemmer. Foreningen ser faktisk dette som en trussel mot den frie bosniske pressen, og ønsker at flest mulig journalister vender hjem for å motvirke denne tendensen, og dermed styrke den frie pressens rolle i fredsprosessen.

Dette handler ikke om at dette er mennesker vi ikke kunne ha god nytte av også her i Norge. Men det kan neppe være tvil om at hjemlandet trenger sine egne enda mer! Også ut fra slike hensyn er det viktig at vi holder fast i tilbakevendingsperspektivet, og ser det som positivt at flyktningene etterhvert kan reise hjem.

DEN NYE STORTINGSMELDINGEN

I likhet med de fleste andre land i Vest-Europa står Norge overfor en rekke utfordringer som har sitt utspring i innvandringen de siste 20-25 årene. Regjeringen har derfor tatt initiativ til en bredt anlagt stortingsmelding om dette.

Meldingen skal oppsummere den eksisterende kunnskapen om innvandringen til Norge og innvandrernes situasjon, - og, i forlengelsen av dette, rette fokus mot de utfordringer vi som samfunn står foran. Viktige stikkord for meldingsarbeidet er arbeid, opplæring, helse- og sosialspørsmål, bolig og kultur, og diskriminering.

Målet er at meldingen skal være klar på tampen av dette året.

Mitt ønske er at meldingen vil gi grunnlag for en mer nyansert og konstruktiv debatt om innvandringen til Norge, enn det vi har sett eksempler på det siste året. En unyansert debatt, som i tillegg skaper rom for ytterliggående synspunkter, vil ingen være tjent med på lang sikt. Vi må unngå en utvikling der enkelte grupper i samfunnet føler seg utstøtt og marginalisert.

Allerede i dag er Norge hjemlandet for mennesker med ulik opprinnelse i første, andre og tredje generasjon, - med ulike religiøse oppfatninger, og ulike oppfatninger om hva som er "et godt liv". En utfordring i meldingen er å klargjøre vårt felles verdigrunnlag, - i en fremtid som vil bli preget av økt mangfold.

- Jeg håper denne konferansen vi er med på her i dag også vil være noen skritt i riktig retning, der vi kan ha en god og meningsfull dialog om de utfordringer vi står overfor, og som vi må løse i fellesskap.