Bruk og vern av våre kystområder - Innlegg under «høringskonferansen» «Vern gjennom bruk»

Miljøvernminister Thorbjørn Berntsen

Bruk og vern av våre kystområder.

Innlegg under høringskonferansen «Vern gjennom bruk»
Folkets Hus, Vega, 26. september 1995

Innledning

Først vil jeg takke for invitasjonen hit til Vega. Som jeg forstår er dette møtet kommet i stand som ett ledd i arbeidet med kystverneplanen for Nordland som for tiden er på lokal høring. Jeg ber om forståelse for at jeg ikke her kan fremføre spesielle synspunkter på konkrete forhold i denne planen da planen senere skal til sluttbehandling i mitt departe-ment bl.a. på basis av de uttalelser som kommer inn under den lokale og sentrale høringen.

Behovet for planlegging i sjø og kystnære områder har i de senere år økt som følge av en stadig økende grad av konflikter mellom ulike arealinteresser. Vi har et mangfold av interesser og hensyn som gir en intensiv og sammensatt bruk av arealene. Vi har fiskeri, havbruk og ta-retråling, sjøtrafikk, forsvarsaktiviteter og industri, bolig- og hytte-bygging, turisme og friluftsliv, og natur- og kulturminnevern.

Jeg vil i mitt innlegg redegjøre nærmere for mitt departements arbeid med verneplaner som berører kystområdene våre og planlegging av våre kystom-råder etter Plan- og bygnigslovsystemet.

Regjeringens politikk

Vi skriver september 1995 og vi er kommet godt ut i det europeiske na-turvernåret. I den norske kampanjen er bevaring av biologisk mangfold ett av hovedtemaene. Regjeringens politikk her er basert på to hovedelemen-ter: vern og bærekraftig bruk.

Opprettelse og forvaltning av spesialområder vernet etter naturvernlo-ven, er et sentralt ledd i vårt arbeid med å få til en helhetlig forvaltning av vår felles naturarv. Norge har tiltrådt en rekke internasjonale kon-vensjoner knyttet til vern av flora og fauna og deres leveområder. Gjennom dette har Norge forpliktet seg til å ta vare på typisk og sære-gen natur som ledd i et verdensomspennende arbeid med å sikre jor-dens biologisk mangfold for kommende generasjoner. Det er viktig å ha klart for seg av vern etter naturvernloven ikke nødvendigvis innebæ-rer at et verneområde ikke skal kunne brukes til andre formål. Et ver-neområde har et verneformål og ofte er det slik at ulike aktiviteter kan fortsette uhindret så lenge det ikke vil skade verneformålet.

Verneplanarbeidet berører imidlertid en liten del av totalarealet - idag er bare 6.4% av fastlandsarealet vernet. Selv om vi har ambisjoner om å fordoble vernearealet, vil det likevel være tilbake minst 85% av area-let som fortsatt skal reguleres og forvaltes etter annet lovverk - i første rekke Plan- og bygningsloven. Her er det Regjeringens politikk at det skal legges til grunn en bærekraftig ressursbruk.

Verneplanarbeidet

Verneplanarbeidet i Norge er oppdelt i ulike typer planer så som fyl-kesvise verneplaner, nasjonalparkplanen, og marin verneplan. Når vi i tillegg snakker om en kystverneplan og kystsoneplanlegging, kan jeg ha forståelse for at flere rister oppgitt på hodet og lurer på hva som foregår. La meg si noen ord om dette tilsynelatende virvar.

Arbeidet med fylkesvise verneplaner startet opp allerede på 70-tallet. Na-turtyper som våtmark, edelløvskog, myr og sjøfugllokaliteter er prioritert. Arbeidet skjer på grunnlag av en helhetsoversikt som viser alle de naturom-råder en har av vedkommende type innenfor fylket. Utformingen av utkas-tet til verneplan skal skje på grunnlag av prioritering av de viktigste områ-dene. Deretter skal verneforslagene behandles og presenteres i en samlet form slik at arbeidet med enkeltsaker i større grad kan unngås. Av 69 fyl-kesplaner gjenstår 19 planer som skal sluttføres innen år 2005. Her vil jeg forøvrig opplyse at våtmarksplanen for Nordland ligger inne hos oss til sluttbehandling, og at vi tar sikte på å gjøre den ferdig inneværende år.

Arbeidet med opprettelsen av nasjonalparker har vi drevet på med siden 1960- tallet. Den første landsplanen for nasjonalparker fra 1964 ble slutt-ført i 1989. I 1992 la Regjeringen fram sin andre landsplan for nasjonal-parker. I hovedtrekk fikk den full oppslutning i Stortinget. I løpet av de neste 15 årene skal det opprettes ca 40 nye, større verneområder hvorav halvparten nasjonalparker. Videre skal 10 av våre 18 eksisterende nasjo-nalparker utvides.

I tillegg har vi en egen barskogplan som jeg ikke skal komme inn på i denne sammenheng.

Når alle disse planene er gjennomført, vil vi ha mer enn fordoblet ver-nearealet i Norge; fra 6 til ca 14 %. Tar vi med Svaldbard blir det ca 20%. Dette innebærer at vi har oppfylt våre internasjonale forpliktelser med hensyn til å ta vare på representative og verdifulle naturområder i Norge.

Kystverneplanen

Så litt om verneplanarbeidet her i Nordland. Flere av forslagene i lands-planen for nasjonalparker berører kystområdene våre. Tre forslag i Nordland - Helgelandsøyene, Røst og Svellingsflaket er av hensiktmes-sighetshensyn videreført i kystverneplanen for fylket. Det som er viktig å presisere er at kystverneplanen ikke er en marin verneplan. I den ut-strekning kystverneplanen berører sjøarealene, dvs ressursene under vann, er dette av hensyn til fuglelivet, ikke av hensyn til vern av marine ressurser i seg selv. Jeg vil her vise til hva vi har sagt i nasjonalparkpla-nen, St. meld. nr. 62, s. 53 hvor det heter at vernevedtak for områder med sjøområder i landsplanen vil kunne gjelde vannoverflaten og ikke under vann. Når det gjelder sikring av verneinteressene under vannover-flaten vil jeg senere komme tilbake til dette i forbindelse med arbeidet med marint vern. Når det forøvrig gjelder deltaljene i kystverneplanen har fylkesmannen allerede redegjort for denne.

I forbindelse med fylkesmannens arbeid med kystverneplanen for Nord-land har det vært reist kritikk fra fiskerihold, bl.a. fra fiskerisjefen, om manglende informasjon og samarbeid under planprosessen. Jeg skal ikke uttale meg om hva som kan ligge til grunn for dette, men erfaringer viser at gode samarbeidsrelasjoner ikke oppstår av seg selv. Også mellom statsetatene kan nødvendig samarbeid svikte. Vi er ikke ukjent med at f.eks. miljøvernavdelingene hos fylkesmannen har problemer med å få forståelse hos andre statsetater, kommuner og fylkeskommunene for sin rolle som formidler og oppfølger av nasjonale miljømål. Fylkesmannen har et viktig ansvar for å legge til rette for gode kontakter over etatsgrenser - ikke minst gjelder dette i forbindelse med vernesaker . Det må skapes ak-sept for at ulike statsetater har ulike roller og funksjoner å fylle, og det må bygges bro over ulike fagkulturer. Og ikke minst må det etableres en kul-tur for åpenhet og tidlig kontakt. Bare slik kan vi sikre at nødvendig fag-kunnskap som f.eks. fiskerimyndighetene besitter, vil komme naturlig inn i de ordinære verne- og planprosesser. Jeg vil også minne om at betydnin-gen av samarbeid og lokal medvirkning i forbindelse med verneplanarbei-det ble understreket av Stortinget under behandlingen av nasjonalpark-meldingen.

Når det gjelder kontaktproblemene i Nordland registrerer jeg med gle-de at det etter et møte i begynnelsen av september iår er igang kon-struktiv dialog mellom berørte direktorater og regionale fiskeri- og miljøvernmyndigheter for å få til bedre kontakt og samarbeid. Jeg vil imidlertid i denne sammenheng understreke betydningen av at de parter som anser seg berørt av verneforslagene både får anledning til å kom-me med sine merknader under høringsprosessen og benytter hørings-prosessen til å komme med sine synspunkter. Dette gjelder både under meldingsfasen og selve høringsrunden. Lokal og regional medvirkning er avgjørende for å få fram alle nødvendige opplysninger som best mu-lig kan belyse ulike sider ved saken. Hvorvidt alle innspill blir imøte-kommet får så bli neste skål som fylkesmannen må ta stilling til når han skal fremme forslag overfor Direktoratet for naturforvaltning som skal forestå den sentrale høringen. Derfra går saken til departementet for sluttbehandling i Regjeringen.

Når det gjelder å få fram relevant informasjon er det i forbindelse med de tre verneforslagene Helgelandsøyene, Røst og Svellingsflaket gjennom-ført spesielle konsekvensutredninger for å få en nærmere oversikt over i hvilken grad verneforslagene vil berøre aktivitet knyttet til primærnæring og reiseliv og forholdet til lokalsamfunnet. Disse utredningene er finansi-ert av Miljøverndepartementet. Ønsket om konsekvensutredninger ble fremmet fra lokalt hold i forbindelse med stortingets behandling av nasjo-nalparkmeldingen og fikk støtte fra et flertall i Stortinget. Utredningene ligger nå ved det høringsmateriale som er ute i forbindelse med kystver-neplanen.

Marin verneplan

Så noen ord om vårt arbeid med en marin verneplan. Til nå har vern av sjøarealer vært motivert ut fra behovet for å verne leveområder for sjøfugl og kystsel. Vern der verneformålet er rettet spesielt inn mot un-dersjøiske naturforekomster - altså marine verneområder - er et nytt arbeidsfelt i Norge. Startskuddet for denne verneprosessen går i disse dager når Direktoratet for naturforvaltning publiserer karleggingsrap-porten over egnede marine verneområder i Norge.

Fordi vern av marin natur i fremtiden kan berøre næringsinteresser langs kysten og fordi denne prosessen ofte blandes sammen med kystvernepla-nene, skal jeg her kort skissere hvordan det videre arbeidet med marine verneområder er tenkt lagt opp.

Områdevern i sjø vil være motivert ut fra de samme forhold som vern av landarealer, nemlig ønsket om å bevare eksempler på typisk eller særegen natur i mest mulig upåvirket tilstand. Slike områder vil også bidra til å opprettholde biologisk produksjon og biologisk mangfold foruten å fungere som referanseområder for bl.a. forskere. Sjø er imid-lertid vesensforskjellig fra land. Marint vern vil kunne omfatte både bunnen, bunnorganismene og vannsøylen over. Vi kan derfor ikke uten videre bruke de samme prosesser i sjø som hittil har vært brukt på land. Her må vi tenke nytt.

For det første må vi ha et nært samarbeid med fiskerimyndighetene - som jo forvalter vesentlige interesser i kystsonen og sjøområdene. Våre to departementer drøfter derfor for tiden sentrale rammer og ret-ningslinjer for det videre arbeidet. I denne sammenheng vil jeg spesielt nevne at vi i utgangspunktet ser for oss en variert prosess der hvert verneområde får et skreddersydd opplegg etter verneformålet. Dette gjelder både avgrensing av området, utforming av vernebestemmelsene og hjemmelsgrunnlaget. Her kan det være aktuelt å bruke både natur-vernloven, saltvannsfiskeloven og lov om norsk økonomisk sone, kan-skje i kombinasjon med plan- og bygningsloven. Behovet for vern vil variere. Derfor vil lokal ferdsel og næringsvirksomhet kunne foregå i områdene eller deler av områdene dersom det er forenlig med verne-formålet.

For det andre ser vi behov for innspill og konfliktavklaring tidlig i pro-sessen slik at vi til en viss grad sikrer oss at de verneforslagene som fremmes er realistiske og ikke utløser de store konfliktene når de sene-re skal ut på høring. For å få til dette, må viktige næringsinteresser væ-re med i prosessen. Miljøverndepartementet og Fiskeridepartementet har derfor bestemt at det i løpet av høsten skal nedsettes et nasjonalt rådgivende utvalg bestående av representanter fra fiskeri- og miljøvern- myndighetene, fiskerinæringen, oppdrettsnæringen og aktuelle natur-vernorganisasjoner. Dette utvalget vil få i oppgave å fremme forslag om konkrete verneområder, avklare mulige konflikter og lage forslag til vernebestemmelser og bruk av lovverk. Vi ser for oss at utvalget vil trenge 3-5 år til å gjøre denne jobben. Forslaget vil så bli sendt på hø-ring.

Vern er også forvaltning, og som innen all forvaltning er det viktig at ver-neforslagene bygger på vitenskapelig rådgivning. Utvalgets første oppga-ve vil derfor bli å ta fatt i rapporten over egnede marine verne- områder. Denne rapporten vil foruten å danne grunnlag for framtidige verneområ-der også gi viktig naturfaglig informasjon i forbindelse med bærekraftig bruk av kystområdene generelt. Rapporten vil bli sendt alle berørte kom-muner og fylkeskommuner i tillegg til departementenes ytre etater til ori-entering. Miljøvern- og Fiskeridepartementet har i samarbeid utarbeidet et informasjonsbrev som vil følge utsendelsen. I dette brevet vil bl.a. fiskeri-sjefer og fylkesmenn få retningslinjer om hvordan de skal forholde seg til rapporten i tiden frem til formelle verneforslag foreligger.

En av de store utfordringene knyttet til marint vern i framtiden vil være muligheten av å forene bruk og vern. For å bidra til at fiskeriorganisa- sjonene skal være godt rustet til å gå inn i slike problemstillinger i ut-valgets arbeid, har Miljøverndepartementet vært med å finansiere et prosjekt i regi av Norges Fiskarlag og Norske Fiskeoppdretteres Foren-ing om vern og planlegging i kystsonen. I dette prosjektet skal en kartlegge hvilke effekter vern av marine kystlokaliteter kan ha for fis-kerier og fiskeoppdrett og hvilken effekt disse næringsvirksomhetene kan ha for de naturverdier verneområdene skal beskytte. Det skal vide-re legges vekt på å avklare på hvilken måte vern og næringsvirksomhet kan forenes.

Bruk og vern av arter og områder er to sider av samme sak. Noen gan-ger kan de forenes, andre ganger er ikke dette mulig. Jeg er overbevist om at vi bl.a. gjennom arbeidet med marine verneområder kan komme nærmere en felles forståelse av forvaltningen av kystens natur og res-surser som ikke minst kystbefolkningen vil være tjent med.

Kommunal- og fylkeskommunal planlegging i kystsonen

Det er viktig å presisere at statlig vern etter naturvernloven - i sjøen som på land - bare vil omfatte små deler av de totale arealene. Således utgjør sjø- og kystarealene bare ca 6% av det areal som er vernet i lan-det etter naturvernloven - totalt sett drøytt 1.000 km2, eller ca 70% av Senja. I det alt vesentlige snakker vi her om holmer og skjær. De reste-rende arealer vil i hovedsak vil være underlagt kommunal- og fylkes-kommunal planlegging etter Plan- og bygningsloven.

Forvaltning av kystsonen berører svært mange aktører og interesser. Dette stiller krav til samarbeid om planlegging og forvaltning av kystsonen som alle brukerne kan leve med, og der hensynet til allmennhetens interesser, forurensningssituasjonen, vernebehov og næringsinteressene er forsvarlig i-varetatt. Plansystemet etter plan- og bygningsloven er et godt redskap for å få til dette, fordi det legger til rette for en helhetlig vurdering og avveining mellom mange ulike hensyn og interesser.

Plan- og bygningsloven er hittil bare i liten grad tatt i bruk i sjøområdene, når vi sammenligner med situasjonen på land. Det er derfor knyttet en rekke utfordringer til arbeidet med å utvikle kystsoneplanleggingen. Som ett ledd i dette har Miljøverndepartementet og Fis-keridepartementet samarbeidet om et rundskriv for å klargjøre de juri-diske sidene i forholdet mellom planlegging etter plan- og bygningslo-ven og andre lover som berører forvaltning av sjøområder, som f.eks. saltvannsfiskeloven, havne- og farvannsloven og oppdrettsloven. I det samme rundskrivet vil vi ta opp spørsmål om medvirkning i den kom-munale planprosessen og spesielle forhold knyttet til kommunal kyst-soneplanlegging. Vi har godt håp om at informasjonen og veiledningen i rundskrivet vil legge et atskillig bedre grunnlag for den konkrete planleggingen i kommunene og dermed også for beslutninger om en-kelttiltak. Rundskrivet skal etter planen foreligge før jul i år.

I tillegg til arbeidet med rundskrivet har Miljøverndepartementet støttet opp om samarbeidet om kystsoneplanlegging mellom 18 kommuner på Helgelandsskysten, som vi hørte om i et tidligere innlegg i dag. Motivet vårt for å støtte dette arbeidet var både å få igang planleggingen i den enkelte kommune, og ikke minst å få til et samarbeid mellom kommu-nene om forvaltningen av kystsonen. Et slikt felles løp bør legge grunnlaget for mer forpliktende oppfølging av planen i den enkelte kommune. Jeg skjønner at arbeidet her på Helgeland går framover. Den uenigheten som finnes må vi regne med oppstår i et slikt arbeid. Ja, jeg ville faktisk si at det er ett av poengene med samordnet plan-legging å få potensielle konflikter på bordet slik at de kan bli gjenstand for skikkelig behandling etter de prosedyrene vi har etablert.

Men i tillegg til kystsoneplanlegging i kommunene må vi få bedre sving på kystsoneplanlegging for større områder, i form av fylkesdelplaner for kystsonen. Målet bør være å få fylkesdelplaner som inneholder styringssignaler for den kommunale kystsoneplanleggingen som i sum gir en balansert arealdisponering og som de regionale aktørene kan ha et felles eierforhold til. Mange ser på arealplanlegging som kommune-nes ansvar alene, i og med at vi her finner de formelt juridisk bindende planene. Men plan- og bygningsloven er klar på at fylkesplanleggingen skal gi retningslinjer for arealbruk i spørsmål som får vesentlige virk-ninger ut over grensene for en kommune eller som må ses i sammen-heng for flere kommuner. Slike retningslinjer skal utarbeides i samar-beid mellom kommunene, fylkeskommunen og statlige etater. Fylkes-tinget skal så foreta politiske avveininger i eventuell konflikter ved vedtak av planen, og planen skal til slutt godkjennes i Miljøverndepar-tementet eller av Regjeringen. Etter at en fylkesplan eller fylkesdelplan er godkjent er den retningsgivende for f.eks. kommunal planlegging, og da også et grunnlag for innsigelse dersom det skulle bli aktuelt.

Regional kystsoneplanlegging gjennom fylkesplanleggingen bør også kunne være grunnlag for lokalisering av statlige investeringer og støtte- og utbyggingstiltak, og planleggingen bør i framtiden koordineres bedre med verneplanarbeid etter naturvernloven. Men dette krever at det dri-ves en aktiv fylkesplanlegging på kystsonen i fylkene. Til tross for inten-sjonen i plan- og bygningsloven har fylkesplanlegging i praksis vært et lite operativt virkemiddel for samordnet planlegging, både når det gjel-der arealbruk og annen samfunnsplanlegging.

Dette er i ferd med å endre seg. Det har skjedd en utvikling de siste fire - fem årene, bl.a. i og med et fylkesplanutviklingsprogram der alle fylkes-kommunene var deltakere. Jeg tror vi nå har kommet et godt stykke på vei med den politiske forankringen av fylkesplanleggingen i fylkeskom-munen. Utfordringen framover er å gi fylkesplanleggingen og plandokumentene et innhold som omfatter sentrale spørsmål og som er ope-rative. Denne utfordringen må i stor grad gå til fylkeskommunen, statlige etater på fylkesnivå og kommunene. Og jeg har skjønt at Nordland har tatt utfordringen, i og med det påbegynte arbeidet med en fylkeskystso-neplan og at en tar sikte på at en slik plan blir vedtatt neste år. Jeg re-gistrerer også at fylkesmannenog fylkeskommunen har kommet fram til et omforent opplegg slik at en får til en samordning av den lokal-/regionale behandlingen av kystverneplanen og fylkesdelplanen for kyst-sonen. Dette ser jeg som svært positivt.

Men vi på sentralt nivå har også et ansvar for å bidra til utviklingen av regional kystsoneplanlegging, ikke minst fordi flere av problemstillingene i kystsonen angår statlige etater og nasjonale mål. Jeg kan opplyse at Fiskeri-, Miljøvern- og Administrasjonsdepartementet er i ferd med å lage et opplegg for et utviklingsprosjekt om fylkeskystsoneplanlegging. Meningen er å få etablert et samarbeid med noen fylker der det er aktuelt å gå i gang med kystsoneplanlegging, og få prøvd ut ulike samarbeidsordninger, planprosesser og konkretiseringer av pla-ner. Målet må være å få samlet erfaringer og eksempler som kan bli vi-dereformidlet til andre fylker, og som også kan være grunnlag for vide-re forbedringer i planleggingen. Erfaringene dere nå gjør her i Nord-land vil være interessante innspill til dette arbeidet.

Avslutning.

Avslutningsvis vil jeg si at mitt inntrykk nå er at arbeidet med de ulike planene som berører kysten i Nordland nå er inne i et godt spor. Jeg håper videre at dette møtet vil gi svar på en del spørsmål som folk har lurt på. Med dette ønsker jeg alle aktørene lykke til med det videre ar-beidet.

---

Lagt inn 27 september 1995 av Statens forvaltningstjeneste, ODIN-redaksjonen