Miljøvernminister Thorbjørn Berntsen

Hvor er den offentlige innsatsen når sentrum skal styrkes?

Foredrag på Sentrumskonferansen 13.06.96 i regi av Varehandelens høgskole

Tittelen på denne konferansen: "Hvordan skape et levende bysentrum" framstår som et stort paradoks. I vår forestilling er sentrum det levende, sydende og mest spennende området i enhver by. Det er i virkeligheten sentrum som er byen. For det var her vegene møttes. Det var hit folk dro for å kjøpe og selge varer, treffe folk og spørre nytt, skaffe seg adspredelse og moro. Virksomheter trengte seg sammen på de mest attraktive plassene. Etterhvert som byen vokste, la det seg lag på lag med ny bebyggelse utenpå, samtidig som sentrum vokste i betydning.
Aldri har så mange mennesker bodd i byer, verken i Norge eller verden som i dag. Og så må vi likevel stille oss spørsmålet om hvordan man skal skape levende bysentrum! Ja, dessverre. Utviklingen har rammet sentrum. Butikkdød, forslumming og kriminalitet er dystre stikkord som brukes på mange bysentre. Ikke fordi noen har ønsket å svekke sentrums betydning, men fordi utviklingen og drivkreftene på forskjellige områder i samfunnet har hatt konsekvenser for sentrum som vi ikke har sett, eller ønsket å se rekkevidden av, før det nesten er for sent.

• det bor nesten ingen i sentrum lenger, mange bygninger forfaller
• sentrum lider under støy og forurensninger fra vegtrafikken
• industri og annen produksjon er lagt ned eller flyttet ut
• sentrumshandelen reduseres som følge av konkurransen med kjøpesentra og andre forretninger som blir lokalisert i utkanten av eller utenfor byene

Etableringen av City Syd utenfor Trondheim førte f.eks. til 10-15 prosent omsetningsnedgang i Midtbyen. I Fredrikstad anslås det at sentrumshandelen årlig taper 300 millioner kroner pga. kjøpesenterutbyggingen utenfor byen. I Oslo sentrum står over 500 butikklokaler tomme.

Men heldigvis er ikke bildet bare dystert. Vi har sett at eldre bebyggelse tas vare på og pusses opp. Gater, parker, havneområder og elvebredder settes istand og syklistene blir igjen synlige i bybildet. Kommunale og statlige myndigheter, private organisasjoner og enkeltpersoner har begynt å arbeide for å ta vare på sentrum og holde bykjernen levende. Dette har vært med på å høyne interessen for sentrum, også blant investorer både i forretningsbygg og boligbebyggelse.

(Nasjonal politikk for å styrke sentrum)

Jeg tror det er noe mer enn bekymring for varehandelen som ligger bak denne konferansen her i dag. Jeg antar at vi har et felles ønske om å bidra til å holde det historiske handelssentrum levende fordi vi forstår at dersom bysentrum ødelegges, river vi opp våre røtter og mister mye av vår identitet. Interessen skyldes ikke varehandelens avhengighet av et levende sentrum, men sentrums avhengighet av fortsatt handelsvirksomhet.

Det er mange som har interesser i dagens sentrum. Derfor er det så vanskelig å gå inn og legge planer for utvikling og revitalisering av sentrum. Folk har eiendommer de vil utnytte med mest mulig fortjeneste og virksomheter som skal drives med størst mulig lønnsomhet. Den enkelte ser det ikke som sitt ansvar å bidra til et levende sentrum.

Skal vi lykkes i å dreie utviklingen i retning av levende og allsidige bysentra, må vi få en omforent nasjonal politikk for sentrumsutvikling og vi må utvikle byvisjoner og retningslinjer for sentrumsutviklingen som flest mulig aktører føler lojalitet til og dermed er innstilt på å følge som ramme for sin virksomhet.

Dere har bedt meg om å belyse det offentliges rolle når sentrum skal vitaliseres. Selv om dette temaet ikke har stått høyt på den politiske dagsorden, har vi både fra kommunalt og statlig hold begynt å engasjere oss i byutvikling og sentrumsutvikling.

Flere statlige forsøksordninger har vært med på å gi erfaringer som vi kan bygge videre på i praktisk arbeid og i utforming av bedre virkemidler lokalt og sentralt. Jeg vil bare kort nevne:

• Sykkelbyprosjektet i samarbeid mellom Miljøverndepartementet, Statens vegvesen og kommunene Tønsberg/Nøtterøy og Sandnes.
• Vegdirektoratets forsøk med miljøprioritert gjennomkjøring i 5 by- og tettstedsområder.
• Et prosjekt om trafikk, oppvekst og nærmiljø i samarbeid mellom Miljøverndepartementet og 4 byer. (TON)
• Kulturdepartementets engasjement i utforming av byrom og handlegater, blant annet gjennom en tilskuddsordning fra Kulturrådet og arbeidet til Norsk Form.
• Det pågående miljøbyprosjektet som er et samarbeid mellom mange departementer, direktorater og fem byer og har som hovedmål å utvikle modeller for bærekraftig byutvikling.

Miljøbyprosjektet er sentrumsutvikling ett av seks satsingsområder. Målet er å styrke sentrum som møtested for handel, næringsliv og kultur. Det er flere grunner til dette:

• Sentrum inneholder store kulturelle, miljømessige og økonomiske verdier som må utvikles og utnyttes.
  • I bygninger, parkanlegg og infrastruktur ligger store verdier nedlagt gjennom generasjoner. En bærekraftig utvikling innebærer at vi må ta vare på og bruke disse verdiene i framtidig verdiskaping framfor bare å forbruke nye ressurser.
• Sentrum har et stort potensiale for miljørettet utvikling.
  • Vi har mange ledige lokaler, bygninger og tomter som kan brukes til sentrumsfunksjoner, og det finnes områder som er meget attraktive til boliger, f.eks. tidligere havneområder.
• Sentrum er den delen av byen som er mest tilgjengelig for miljøvennlig transport.
  • Kollektivtransporten kan lett styrkes inn mot sentrum fra de fleste steder i byregionen. Og sentrum med sine korte avstander, ligger godt til rette for gangtrafikk og bruk av sykkel; i hvert fall i sommerhalvåret.

  Miljøbyene arbeider med å utvikle felles mål og visjoner for utvikling av byens sentrum og for å få til det nødvendige samarbeidet mellom de mange interessene i sentrum, både offentlig og private.

  Men miljøbyene er ikke alene. Jeg tror de fleste her kjenner til at det i mange byer er opprettet sentrumsforeninger som har godt samarbeid med de kommunale myndighetene. Norsk sentrumsforum omfatter i dag 10-11 slike sentrumsforeninger. For å delta i dette forumet kreves at foreningen har inngått samarbeid med kommunen. Dette er et arbeid jeg har stor tro på når det gjelder å få en vitalisering av sentrum. Det er også helt i tråd med erfaringer fra andre land og internasjonale trender når det gjelder byutvikling.

  Som eksempel på forpliktende samarbeid mellom private interesser og det offentlige, vil jeg særlig nevne Drammen der samarbeidet mellom handelstanden, eiendomsbesittere i sentrum, andre næringsdrivende og kommunen er formalisert i organisasjonen "Byen vår Drammen" og der alle parter forplikter seg i driften, også økonomisk.

Erfaringer fra andre land, hva kan vi lære?

Vi må innrømme at det i andre europeiske land i langt større grad enn hos oss har vært en bevisst politikk for å ta vare på bykjernene. Dette har både gitt seg utslag i restriksjoner på eksterne etableringer, pietet for det gamle, historiske sentrum og istandsetting av dette.

Restriksjoner på eksterne etableringer

De landene som har tatt best vare på bykjernen, har også hatt de strengeste restriksjonene på eksterne etableringer. Dette gjelder f.eks Nederland som har hatt et generelt forbud mot eksterne kjøpesenteretableringer. Dette er nå avløst av et enkelt regelverk for lokalisering av virksomheter, det såkalte ABC-systemet.

ABC-systemet som går ut på å lokalisere de mest publikumsrettede virksomheter som forretninger i knutepunkter for offentlig transport (A-lokalisering). De kan også lokaliseres til steder med både god tilgjengelighet med offentlig transport og biladkomst (B-lokalisering). Men de skal ikke plasseres på steder med bare biltilgjengelighet (C-lokalisering)

Storbritannia vedtok omfattende rikspolitiske retningslinjer etterat regjeringen fikk øynene opp for hvilken byødeleggelse som var i ferd med å skje som følge av store eksterne handelsetableringer.

Planning Policy Guideline No6 har som hovedmål å

• styrke bysentrene, gi publikum valgmuligheter og økt tilgang uten bil
• se til at bysentrene foretrekkes i forbindelse med utbygging av handelen
• kreve konsekvensanalyse for forretninger eller handlesentra over 5000 kvm
• sikre at nye handelssentra tilpasses lokale forhold
• sikre en regional parkeringspolitikk for å minske konkurransen bysentrene imellom.

I Danmark ble det i 1995 vedtatt midlertidig planleggingsstopp for eksterne kjøpesentre samtidig som det ble nedsatt et hurtigarbeidende detaljhandelsutvalg. Bakgrunnen for dette var sterk bekymring for at "bymidterne" skulle dø ut.

Reaksjonene på planleggingsstoppen var i alt overveiende grad positive, også fra næringslivet, de fleste ønsket en forlengelse. Detaljhandelsutvalget leverte sin rapport april i år med anbefalinger om virkemidler for å styre lokaliseringene, spesielt knyttet til planloven. Samtidig ble planleggingsstoppen forlenget til rapporten og dens anbefalinger er behandlet i Folketinget.

Tiltak i bykjernene

Den danske arkitekten Jan Gehl er vel kanskje den som klarest og med størst erfaring har summert opp hva som kjennetegner et attraktivt sentrum og som har formulert noen enkle prinsipper for hvordan det bør planlegges:
Sentrum skal ha mange og varierte funksjoner, små enheter og mange innganger til husene, aktive fasader i første etasje. Mange og vakre detaljer, ingen eller rolig biltrafikk

Hovedstikkordene for vitalisering av sentrum er attraktivitet og tilgjengelighet. Og da er tilgjengelighet bredere definert enn parkeringsplasser. Det satses i dag ute i Europa stort på å øke kollektivbetjeningen i byene, både med buss og bane.

Erfaringer fra land der man nå har tatt sentrumsutvikling på alvor, har vist at samarbeid mellom kommunen, de private næringsdrivende og gårdeiere er helt nødvendig for å få til en vitalisering av sentrum. Det trenges et organ eller en profesjon for å ivareta samarbeidet mellom det offentlige og private i sentrum.

Forbildet for de norske sentrumsforeningene, som jeg tidligere har nevnt, finner vi først og fremst i Storbritania der aktiviteten, som kalles "Town-center management" i stor grad forplikter både næringsliv og kommuner.

Der er det også opprettet nasjonale fonds hvor man kan søke penger til byutviklingsprosjekter, og det er eksempler fra mange byer på at det offentlige har tatt initiativ til og gått inn i tunge revitaliseringsprogram. Det er også stort faglig og økonomisk engasjement fra nasjonale kjeder.

Vi bør studere erfaringene fra utlandet for å se hva vi kan lære derfra. Det er mye som tyder på at vi organisasjonsmessig har mest å lære fra Storbritannia, men at de spennende eksemplene på levende bysentra finnes i Mellom-Europa, i Tyskland og Nederland. Der kan vi hente inspirasjon til de konkrete fysiske løsningene.

Hva bør stat, fylke og kommune gjøre?

Stikkordene for vitalisering av sentrum, tilgjengelighet og attraktivitet, krever altså en omfattende offentlig innsats, både for å gjøre det attraktivt å etablere virksomhet i sentrum og hindre etableringer utenfor. Hovedtyngden i denne innsatsen må ligge i kommunene, men både fylkeskommuner og staten må medvirke.

• Staten må utforme en klarere nasjonal politikk for sentrumsutvikling og utvikle retningslinjer og rammebetingelser som støtter opp om en slik prioritering.

Jeg vil tydeliggjøre dette politikkområdet i en ny stortingsmelding om regional planlegging og arealpolitikk som skal legges fram våren 1997. Bare det å sette sentrumsutvikling på den politiske dagsordenen, vil i seg selv bidra til å legitimere og styrke den lokale innsatsen på dette området.

Ellers har vi etter min mening rimelig gode styringsmuligheter i plan- og bygningsloven hvis vi er innstilt på å bruke dem aktivt:

• Rikspolitiske retningslinjer for samordnet areal- og transportplanlegging, som ble vedtatt av Regjeringen i 1993, er et virkemiddel som kan brukes for å styre lokaliseringer inn mot sentrum.
  Ifølge retningslinjene skal publikumsrettede funksjoner som handel og service lokaliseres til knutepunkter for kollektivtrafikken, f.eks. til lokale bydelssentra og til byens hovedsentrum. Disse retningslinjene skal være premisser for planleggingen i alle landets fylker og kommuner, og også for statlig virksomhet.
• Kommunene skal fastsette arealbruken i kommuneplan og reguleringsplan, og har dermed stor innflytelse på lokaliseringen av alle typer virksomheter.

På et overordnet nivå må kommunen ta ansvar for å utvikle et utbyggingsmønster, en bystruktur, som bygger opp under sentrum og de lokale sentrene. Dette må gjøres gjennom kommuneplanleggingen.

Det skjer imidlertid ofte at investorer ønsker å gjennomføre enkeltprosjekter, f.eks. et kjøpesenter, som ikke er i samsvar med kommuneplanens arealbruk. Jeg skjønner at det kan være lokalpolitisk vanskelig å avvise en investor fordi man er redd for at arbeidsplasser og mulige skatteinntekter skal komme på andre siden av kommunegrensen. Det er i slike tilfeller behov for regionale retningslinjer, som gjelder for flere kommuner.

• Regionale retningslinjer for lokalisering og arealbruk bør nedfelles i en fylkesplan.

Det er fylkeskommunen som har det praktiske og politiske ansvaret for fylkesplanleggingen, men det forutsettes et nært samarbeid med og aktiv innsats fra de berørte kommuner.

Godkjent fylkesplan kan gi grunnlag for innsigelse til kommunale planer hvis de vedtatte retningslinjene fravikes. Dersom innsigelsen ikke finner sin løsning lokalt, vil planen havne på mitt bord.

• Utkast til nye forskrifter om konsekvensutredninger, som for tiden er på høring, foreslår at alle kjøpesenteretableringer over 12.000 m2 skal konsekvensutredes. Dette vil gjelde fra 1997.
  Det vil også kunne stilles krav om konsekvensutredninger for mindre etableringer dersom det antas at etableringen kan få betydelige regionale eller miljømessige virkninger. Konsekvensutredningen vil gi kunnskap om alternative lokaliseringer og legge grunnlag for beslutninger som kan styre utviklingen i tråd med målene for bærekraftig byutvikling.
• Kommunene bør utarbeide sentrumsplaner som fastlegger hvordan byens sentrale områder bør utvikles.
  Dette kan være kommunedelplaner som mer detaljert avklarer omfang og lokalisering av boliger og ulike sentrumsfunksjoner, transportsystem og grønnstruktur.

En av de største utfordringene vi står overfor, er å gi sentrum god tilgjengelighet og samtidig sørge for at alle som bor og ferdes i sentrum skjermes mot forurensning, støy og fare fra trafikken, og at bilene ikke legger for mye beslag på verdifullt sentrumsareal.

Dette krever at biltrafikken i sentrum må reduseres og tilpasses miljøet bl.a. gjennom vegutforming og parkeringspolitikk, og at kollektivtrafikken og fotgjengerne har høyeste prioritet. Det må legges særlig vekt på tilgjengelighet for funksjonshemmede.

Her finnes ingen fasitsvar, men løsningene må framkomme i et samspill mellom stat, fylke, kommune og private interesser i byene.

Det er særlig nødvendig å se de ulike delene av transportsystemet i sammenheng. Dersom biltrafikken skal begrenses, må det legges til rette for et kollektivtilbud som fører folk effektivt inn til sentrum og rundt i sentrum .

Et godt kollektivt transportsystem i bysentrum må tilpasses ulike transportbehov og krever traseer, holdeplasser og materiell av høy kvalitet samt god informasjon. En god del av denne tilretteleggingen må kommunen ha ansvar for, i samarbeid med fylkeskommunens samferdselsetat og trafikkselskapene.

Vi må heller ikke glemme sykkelen, et miljøvennlig men i mange år undervurdert framkomstmiddel. Nå ser vi stadig flere syklister i bygatene. Forutsetningen for en høy sykkelbruk er imidlertid at folk både kan sykle trygt til sentrum og i sentrum. Kommunene kan legge forholdene til rette for økt sykkelbruk, i samarbeid med vegmyndighetene.

Kommunen har også hovedansvaret for å utforme en lokal parkeringspolitikk hvor det kan være aktuelt å prioritere handlende framfor arbeidspendlere. Fylkeskommunen bør bidra til å utvikle en felles regional parkeringspolitikk for å motvirke uheldige konkurransevridninger mellom bysentrene og andre deler av regionen.

Miljøvennlige transportløsninger og demping av biltrafikken er en forutsetning for å utvikle mer attraktive bysentra.

Standard på utforming og vedlikehold av det offentlige rommet, gater, torg, plasser og parker er et offentlig ansvar, først og fremst for kommunen, men også for andre myndigheter, f.eks. Statens vegvesen. De har ansvar både for å rydde opp i de gatene som er, eller tidligere har vært, riksveger. De har også ansvar for det overordnede sykkelvegnettet.

Samarbeid mellom kommunen, næringslivet og gårdeiere har også i Norge ført til forbedringer i mange byer, og flere prosjekter har fått tilført statlige stimulerings- og forsøksmidler.

Kommunen har også gjennom plan- og bygningslovens nye estetikkbestemmelser fått et bedre virkemiddel til å sikre at bebyggelsen gis en estetisk utforming tilpasset omgivelsene. Stat, fylke og særlig kommunene har også mer direkte interesser i de enkelte byene og byenes sentrum ved å være grunneiere, drive offentlige institusjoner og ha ansvar for infrastrukturen. Det offentlige må ha som mål å gå foran med godt eksempel når det gjelder både lokalisering, utforming, vern og vedlikehold av sine institusjoner og eiendommer. Betydningen av godt renhold av gater og plasser blir også framholdt som viktig for å øke sentrums attraktivitet.

Avslutning

Selv om sentrumsutvikling hittil ikke har hatt en sentral plass i norsk politikk, ser vi både på kommunalt og statlig nivå et økende engasjement og interesse for å utvikle feltet. Jeg vil summere noen av utfordringene i det videre sentrumsutviklingsarbeid slik:

• Det er viktig å ha tydelige nasjonale mål, klare retningslinjer og gjennomtenkte planer for lokalisering av virksomheter inn mot sentrum og lokale bysentra og framfor alt en konsekvent oppfølging av disse.
• Det må satses på å redusere biltrafikken, på god organisering av den nødvendige trafikken, styrking av kollektivtransporten og bedre framkommelighet for syklister og folk til fots. Samordning av ulike tiltak i sentrum er en klar forutsetning for å lykkes.
• Det må utvikles et mangfold av aktiviteter i bysentrum gjennom et forpliktende samarbeid mellom kommunen, eiendomsbesittere og næringslivet.
• Kommunen som lokal planmyndighet må ha et hovedansvar for arbeidet i byene, og er det eneste organ som har nødvendig legitimitet og mulighet til å samle de mange interessene i sentrum til en felles strategi.

Aktivt sentrumsarbeid og sentrumsplanlegging stiller store krav til faglig kapasitet og kunnskap hos de samarbeidende partene, både det offentlige og det private. Miljøverndepartementet ser det som sin oppgave å videreutvikle plansystemet og fortsatt bidra aktivt i utviklingsarbeid i samarbeid med andre parter. Det er vårt beste virkemiddel for å øke kunnskap og formidle erfaringer til alle som både i det offentlige og det private arbeider med byutvikling og sentrumsplanlegging.