Miljøvernminister Thorbjørn Berntsen

Regional planlegging i lys av internasjonale utviklingstrekk og nasjonale utfordringer

Regjeringens kontaktkonferanse med fylkeskommunene, Gamle Logen, Oslo, 29.05.96

Tenke globalt og handle lokalt

Budskapet fra Verdenskommisjonen for miljø og utvikling om å tenke globalt og handle lokalt er mer aktuelt enn noensinne. Det har ingen mening å snakke om bærekraftig utvikling i ett land. Vi er alle - over hele kloden - deler av et uløselig fellesskap. Vi kan løse en del nasjonale problemer hver for oss, men de virkelig store utfordringene, fattigdommen, klimatruslene, tap av arter og økosystemer - alle de grenseoverskridende problemene - de løser vi enten sammen eller vi løser dem ikke. Dette er en enorm utfordring for måten vi utformer vår politikk og lever våre liv på.

Denne grunnleggende økologiske forståelsen er derfor et viktig fundament for utformingen av norsk miljøpolitikk: Vi må makte å se hvordan vår egen politikk og våre egne bidrag henger sammen med det resten av verden gjør, og hvordan dette påvirker de globale økologiske systemene. Utslipp som kan gi klimaendringer har samme virkning uavhengig av hvor på koden de slippes ut, og virkningen vil også ramme hele kloden.

Drivhuseffekten og trusselen mot det biologiske mangfoldet illustrerer at vi er over i en ny fase i samfunnsutviklingen hvor det ikke er nok med bare helhetlig tenkning, men hvor det også kreves helhetlig handling. Miljøpolitikken må etter hvert bli mer konsentrert om vårt levesett, forbruk og produksjonsmønster, og de miljøproblemene det skaper, enn på forurensende punktutslipp og klassisk natur- og kulturminnevern. Mens punktutslipp og klassiske verneutfordringer kan håndteres ved hjelp av én lov eller én avgift, må de sammensatte problemene løses ved en riktig kombinasjon av virkemidler.

Jo mer komplekst samfunnet blir, jo viktigere er det med redskaper som setter oss i stand til å se sammenhenger og konsekvenser. Å planlegge er å tenke gjennom muligheter og konsekvenser før en handler. Planlegging er ikke et alternativ til handling, men en viktig forutsetning for handling. Samfunnsplanlegging er - eller bør være - både et redskap for å utforme politikk og tiltak, og for å sikre en effektiv gjennomføring av politikken. Derfor er samfunnsplanlegging i dag mer nødvendig enn noensinne for å sikre en positiv samfunnsutvikling til beste for framtidige generasjoner.

I plan- og bygningslovens formålsparagraf står det at den skal "gi grunnlag for vedtak om bruk og vern av ressurser og om utbygging". Det er viktig å holde fast ved at plan- og bygningsloven er et redskap for bruk på alle deler av Regjeringens politikk.

Inn i neste århundre skal vi fortsatt legge til rette for en effektiv samfunnsutbygging, men vi vil samtidig legge svært stor vekt på at planlegging etter plan og bygningsloven bidrar til å forebygge miljøproblemer og sikre miljø- og livskvaliteter. Det å forebygge alvorlige langsiktige miljøproblemer vil framover bli minst like viktig som å sikre vår kortsiktige materielle velstand. Det er økende forståelse i dag for at det globale bærekraftsperspektivet må ligge til grunn for praktiseringen av loven, slik at vi kan sikre "riktige" avveininger mellom økonomisk vekst, sosiale behov og hensynet til miljøet.

Og det er dere, fylkespolitikere og administrasjon, som i samarbeid med kommuner og statlige etater, skal få denne politikken "til å virke" på fylkesnivået.

Regional planlegging i europeisk perspektiv

Det er sjølsagt ikke bare i Norge vi har funnet det nødvendig å gjøre miljøhensyn til et grunnleggende premiss i regional planlegging. I Europa har miljøutfordringene blitt koblet til den regionale planleggingen særlig gjennom det arbeidet EU har drevet. I rapporten "Europa 2000 +" pekes det på en rekke miljøutfordringer, særlig i byområder og i kystsonen. For å møte disse miljøutfordringene framheves den regionale planleggingen og samarbeid over regionale og nasjonale grenser som helt sentrale virkemidler.

Som en oppfølging av Europa 2000+, holder medlemslandene i EU på å utforme et felles europeisk planperspektiv. Dette er ment som et rammeverk for å koordinere nasjonal og regional planpolitikk med de av EU sine politikkområder som har særlig betydning for arealbruken i medlemslandene. EU s planperspektiv er en visjon, eller en politisk referanseramme, for den regionale planlegging og utbygging i det enkelte EU-land, og er ikke juridisk bindende.

Dette planperspektivet har klar kobling til miljøinteressene ved at det overordna målet er å bidra til bærekraftig utvikling og økonomisk og sosial utjevning. De tre hovedinnsatsområdene er byutvikling, infrastrukturutvikling, og fornuftig forvaltning av natur- og kulturlandskapet. Om tre uker skal vi arrangere et seminar for å drøfte betydningen av EU sitt planperspektiv for norsk regional planlegging. Alle fylkeskommunene har mottatt invitasjon til å delta her.

I oppfølgingen av EUs femte handlingsprogram for miljø framhever EU-kommisjonen at regional planlegging har et langt større potensiale for å bidra til bærekraftig utvikling enn hittil antatt. Den regionale planleggingen kan bl.a. bidra til sektorsamordning og til avklaring av arealbrukskonflikter. Samtidig vektlegges det at EU bør vedta regler om miljøkonsekvensutredninger for planer og programmer.

Som Kommunalministeren har vært inne på, har EU sine Strukturfond, som er deres regionalpolitiske virkemidler. For å få tildelt midler fra fondene, må det utarbeides en regional plan som inkluderer miljøvurderinger. I denne planen skal det gis en vurdering av miljøstatus før tiltakene, hvilke følger for miljøet tiltakene antas å få og hvordan miljømyndighetene skal trekkes med i gjennomføring av planen.

Strukturfondene har bl.a. midler til samarbeid om næringsutvikling, transport, miljø og naturressursforvaltning over nasjonale grenser, de såkalte Interreg-programmene. Disse midlene kan anvendes til medlemslandenes samarbeid også med land utenfor EU, slik Norge nå deltar i samarbeid om næringsutvikling langs hele grensa mot Sverige, Finland og Russland. Nylig ble det vedtatt at Interreg-midler også kan brukes der denne regionale planleggingen er en del av et program for regional utvikling.

Som eksempel kan jeg nevne at det i regi av Nordsjøkommisjonen utformes et program for samarbeid om regional planlegging og utvikling. Flere norske fylkeskommuner er allerede aktive i dette planarbeidet, som har som mål å bidra til sosio-økonomisk utvikling i Nordsjøområdet innenfor områdets sårbare kyst- og sjømiljø. Et annet mål er å stimulere til å styrke samarbeidet om regional planlegging over nasjonale grenser. Samtidig skal programmet være et bidrag til å utvikle regional planlegging som politikkområde på fellesskapsnivå i EU.

Det faglige innholdet i Nordsjøprogrammet er et godt eksempel på koblingen mellom regional planlegging og miljøinteressene: Det skal utvikles prosjekt bl.a. innenfor infrastruktur, der det legges vekt på overgang til mer miljøvennlige transportformer, og det skal utformes prosjekt innenfor naturressursforvaltning, der kystsoneforvaltning, naturvern og avfallshåndtering nevnes som aktuelle samarbeidsområder. Her ser vi klare koblinger til Nordsjøkomitèens arbeid, som vi i Miljøverndepartementet vil arbeide for å utvikle.

Fylkeskommunenes økende internasjonale orientering

Arbeidet i Nordsjøkommisjonen er et godt eksempel på at fylkeskommunenes internasjonale virksomhet har skutt fart de siste årene. Den internasjonale virksomheten har særlig skjedd innenfor Interregprogrammene som kom i gang i fjor. Samtidig har vi nærmere tredve års erfaring med nordisk grenseregionalt samarbeid å støtte oss til.

Jeg er positiv til at fylkene satser internasjonalt, men det må skje etter en grundig avklaring av målene for det internasjonale samarbeidet. Gjennom å være aktive internasjonalt, videreutvikler fylkeskommunene sin regionalpolitiske rolle, som jeg tror vil gi positive ringvirkninger også nasjonalt.

I regionalt samarbeid over fylkes- og nasjonale grenser tror jeg fylkesplanleggingen har et stort potensiale. Vi så i arbeidet med en plan for de fire nordligste fylkene i 1994, den såkalte mål 6-planen, at Norge på kort varsel var i stand til å utarbeide en samlet regional utviklingsplan for dette området. Årsaken til dette lå helt klart i den politiske og planfaglige kompetansen som lå i fylkeskommunene, og de strategiske avklaringene som allerede var gjort i forbindelse med fylkesplanlegginga. I tillegg ga vel tradisjonen med samarbeid gjennom Landsdelsutvalget for Nord-Norge et positivt bidrag til det gode resultatet.

En spennende faglig utfordring for fylkesplanlegginga tror jeg blir å utvikle de store linjene i den regionale planleggingen, det som på engelsk kalles "spatial planning". Dette vil bety å utvikle et norsk motstykke til det våre naboland gjør gjennom deltakelse i arbeidet med EU-landenes felles planperspektiv, og ikke minst til det arbeidet det enkelte land nå gjør for å følge opp disse planperspektivene. Her vil det trolig være stort behov for samarbeid over fylkes- og nasjonsgrenser.

Jeg er derfor svært fornøyd med at fylkene utvikler sitt samarbeid gjennom organisasjoner som Østlandssamarbeidet, Samarbeidsrådet for Vestlandet og Sørlandet og Landsdelsutvalget for Nord-Norge. Jeg tror også at det er svært nyttig at fylkeskommunene etablerer faste nettverk for internasjonalt arbeid, slik konferansen i Bergen i begynnelsen av mai var et konkret uttrykk for. Det vil være en viktig utfordring i slikt arbeid å ha mål og strategier fra fylkesplanleggingen som basis for de internasjonale aktivitetene. Dette vil bidra til politisk og faglig konsistens mellom det nasjonale og internasjonale regionalpolitiske arbeidet.

Nye miljø- og planutfordringer for fylkeskommunen

Summen av små bidrag vil være nøkkelen til forståelsen av drivhuseffekten og klimaendringene og av trusselen mot biologisk mangfold. Det som i en kommune framstår som trivselselementer eller forhold som i hovedsak har med livskvalitet å gjøre, har også en global dimensjon. Det som i et nærmiljø eller en kommune dreier seg om å bygge ned et grøntområde eller sette i gang bygging i et verdifullt myrområde, kan summere seg opp til å bli en trussel mot det biologiske mangfoldet. Et lokalt, eller regionalt utbyggingsmønster som undergraver mulighetene for kollektive transportløsninger, bidrar til økningen av den globale drivhuseffekten.

Utfordringen i forhold til denne typen problemstillinger blir derfor å synliggjøre de ulike aktørenes ansvar. Vi kan ikke tillate at hver enkelt av oss unnskylder seg med at våre bidrag er uendelig små, fordi det nettopp er summen av små utslipp som skaper problemene.

Forventningene og kravene til det kommunale miljøengasjementet vil derfor bli gjennomgått, med sikte på å klargjøre hvordan de kommunale virkemidlene kan brukes. Det vil bli lagt vekt på å fremme engasjement og medvirkning i utvikling av Lokal Agenda 21 i alle kommuner og videre på å samordne innsatsen på nasjonalt nivå, for å tydeliggjøre at dette er deler av et samlet bidrag for vår felles framtid.

Hvorfor forteller jeg dette til dere? Jo, fordi jeg oppfatter det slik at fylkeskommunene har virkemidlene for å arbeide med svært mange av de viktigst miljøutfordringene, i et nært samarbeid med kommunene og de statlige etatene i fylket. Disse vil i neste omgang gi viktige føringer for planleggingen i kommunene. Gjennom ansvaret for fylkesplanleggingen er fylkeskommunene engasjert i viktige arbeidsoppgaver innenfor den forebyggende miljøpolitikken, som:

• arealforvaltning i byregioner- med vekt på å utvikle et utbyggingsmønster for redusert transport, god hverdagsorganisering og kopling mellom næringsutvikling og effektiv utbygging
• arealforvaltning utenom byer og tettsteder - med vekt på å ivareta hensynet til biologisk mangfold, natur- og kulturminnevern og friluftsliv
• miljø- og levekårsutvikling - med vekt på å forebygge helseskader
• miljø- og næringsutvikling - med vekt på sammenhengen mellom plan og virkemidler og på miljøvennlige produksjonsprosesser og produkter

La meg starte med arealforvaltning i byregioner. Vi må stille krav til den måten vi bygger ut samfunnet på. Samtidig som vi må skape muligheter for en effektiv utbygging for å sikre næringslivets interesser, må vi sikre at rammevilkårene er slik at vi skaper gode utbyggingsmønstre i et langsiktig tidsperspektiv.

En samordnet areal- og transportplanlegging i tråd med de rikspolitiske som retningslinjene Regjeringen har utarbeidet, vil på sikt redusere forbruket av areal til transportformål, og kan gi grunnlag for redusert transportavhengighet og reduserte støy- og støvplager. Arealplanlegging har i denne sammenhengen også nære koplinger til de forebyggende sidene av helsepolitikken ved at den vil bidra til å redusere helseskadelige utslipp.

Jeg mener derfor at regionale retningslinjer for arealbruk med hensyn til transport og næringslokalisering er et viktig arbeidsområde for fylkeskommunene. Fylkesdelplaner for strategisk næringsplanlegging, og for samordnet areal- og transportplanlegging bør være aktuelt for de fleste fylker, og det er viktig at de samme overordnede miljøpremissene legges til grunn.

Jeg vil spesielt nevne samarbeidet mellom og Samferdselsdepartementet og Miljøverndepartementet om såkalt "Strategisk areal- og transportplanlegging". Dette går i korthet ut på å videreutvikle konsekvensutredninger og plan- og beslutningssystem som kan fange opp de komplekse sammenhengene i samordnet areal- og transportplanlegging på en god måte.

I teorien er fylkesplanleggingen godt egnet for å gi samordnede rammer for utviklingen i større sammenhengende regioner. I praksis kommer fylkeskommunen lett i press mellom sterke statlige etater og kommuner som har de iverksettende virkemidlene.

Vi kunne nok kanskje ha ønska oss andre ansvarsdelinger innenfor areal- og transportplanleggingen. Men vi kan uansett ikke organisere oss bort fra disse komplekse samordningsproblemene. Fylkesplanlegginga vil være et viktig redskap for å håndtere slike utfordringer på en ryddig måte, med avklarte roller for de involverte. Jeg kan love dere politisk støtte både fra miljøvernministeren og samferdselsministeren til initiativ fra fylkeskommunene for å bedre denne samordningen.

Utenfor byregionene vil utvikling av det ressursbaserte næringslivet være et sentralt tema i planleggingen. Samtidig vil en langsiktig forvaltning av naturressursene i disse områdene være en viktig oppgave for fylkeskommunene. Det er knyttet særlige nasjonale interesser til bruk og vern av arealressurser i store sammenhengende naturområder. Her vil ressursforvaltning og naturvern være sterke interesser i planleggingen. I praksis vil dette ofte si planlegging i fjellområder, langs større vassdrag og i kystsonen.

Det er de siste årene etablert plansamarbeid for flere store fjellområder i Sør-Norge: I Rondane, Dovrefjellområdet, Setesdal Vesthei - Ryfylkeheiene og Hardangervidda øst. I flere av disse planene er det lagt opp til samordnet arealforvaltning etter plan- og bygningsloven, fylkesdelplaner i naturområdenes randsoner, og med verneplaner etter naturvernloven i kjerneområdene.

Fylkesdelplanlegging er også et aktuelt virkemiddel i vassdrag og i kystsonen. Eksempler på samordnet vannbruksplanlegging finnes i Glomma, Numedalslågen og Femund-/Trysilvassdraget. Fylkesdelplan for kystsonen er utarbeidet for Østfoldkysten, og det arbeides med tilsvarende planer i andre fylker.

I denne sammenheng vil jeg nevne at Fiskeridepartementet, Administrasjonsdepartementet og Miljøverndepartementet, i samarbeid har tatt initiativet til et prosjekt for utvikling av fylkesdelplaner for kystsonen. Fylkeskommunen, fylkesmannen og fiskerisjefen i kystfylkene fra Aust-Agder til Finnmark er invitert til å utarbeide prosjektskisser og søke om å være prosjektfylker i dette arbeidet. Fristen for å sende inn skisser er i neste uke, så jeg håper alle som vil henge seg på er godt i gang.

Jeg har stor tru på dette prosjektet. For det første er både sjø- og landsiden av kystsonen svært viktige områder for store befolkningsgrupper i Norge. Den er kilde for næring, transport, bolig og rekreasjon. Samtidig er den også et område som har viktige naturvern- og kulturminnevernverdier. Dette er med andre ord et område der samordnet planlegging uten tvil er berettiget. Dette blir ikke mindre viktig når vi vet at det er mange offentlige aktører som skal ha et ord med i laget i forvaltningen av kystsonen, både på kommunalt og regionalt nivå. Jeg trur fylkeskommunene - med fylkesplanleggingen som politisk planredskap- kan og bør spille en mer aktiv rolle i kystsoneplanleggingen. Departementene vil derfor følge prosjektet nøye, både for å lære og for å ta opp problemer undervegs som kan kreve avklaring fra sentrale myndigheter.

Jeg vil også nevne utviklingen av det vi kan kalle forebyggende helse- og miljøplanlegging på regionalt nivå. Dette er relativt nytt og jeg vet at flere fylker prøver ut ulike veger i dette viktige levekårsarbeidet. Noen legger vekt på forebygging av hjemmeulykker og belastningslidelser i arbeidslivet. Andre satser på forebygging av helseproblem som følger av ytre miljøfaktorer som f.eks. støy, støv og utrygge veger. Jeg håper vi får fram gode eksempler fra fylkes- og kommuneplanleggingen på dette området.

Jeg vil også nevne at Kommunal- og arbeidsdepartementet nå arbeider med måter å forsterke sammenhengen mellom bruk av distriktspolitiske virkemidler over KAD sitt budsjett, og mål og strategier i fylkesplaner og strategiske næringsplaner. Denne sammenhengen mellom plan og virkemidler er etter min mening svært viktig. Vi bør snarest komme så langt at hovedlinjene for disponering av virkemidlene legges i fylkesplanene eller i brede strategiske næringsplaner, og slik at konkrete årlige program eller andre føringer for behandling av søknader lettere kan hentes ut. Miljøkriterier for differensiering av støttesatser til bedrifter i Statens nærings- og distriktsutviklingsbank, er en annen spennende utviklingslinje i snittflaten mellom miljøhensyn og næringsutvikling.

Vi må skarpstille fylkesplanredskapet

Nye krav til fylkesplanleggingen stiller nye krav til fylkesplanredskapet. De siste årene har Miljøverndepartementet i samarbeid med fylkeskommunene og Kommunenes Sentralforbund drevet et utstrakt utviklingsarbeid for å styrke fylkesplanleggingen som politisk planredskap. Jeg nevner kort Utviklingsprogrammet for fylkesplanleggingen 1990-94, med sluttrapporten "Med nye kort" som kom i vår, videre "Staten og fylkesplanleggingen" i 1992, og nå sist "Sammen om fylkesplanleggingen", som jeg skal gå litt nærmere inn på.

Som en oppfølging av "Staten og fylkesplanleggingen" og av utviklingsprogrammet for fylkesplanleggingen nedsatte Miljøverndepartementet i fjor vår en arbeidsgruppe, med representanter for både fylkeskommuner, fylkesmenn, KS, Administrasjonsdepartementet, Kommunal- og arbeidsdepartementet og Miljøverndepartementet. Mandatet for arbeidsgruppen var å se nærmere på samarbeidet i fylkene om fylkesplanleggingen mellom fylkesmannen, fylkeskommunene og statlige etater, og komme med anbefalinger om hvordan dette samarbeidet kan videreutvikles. Rapporten fra denne arbeidsgruppen er nå på en omfattende høring i fylkene, departementer og etater, med frist ut juni i år.

Jeg tror både vi i departementene og dere i fylkene bør bruke en del tid på å drøfte og følge opp anbefalingene i denne rapporten. Vi i Miljøverndepartementet vil bidra så godt vi kan til at det blir gjennomført konstruktive diskusjoner og etablert avtaler for hvordan fylkesplanleggingen for neste periode skal gjennomføres.

Det vil særlig være en utfordring å se nærmere på handlingsdelen og gjennomføringen av fylkesplanleggingen. Mange statsetater har i rapporten pekt på at fylkesplanleggingen kan være vanskelig å forholde seg til fordi planene blir for lite konkrete. Det viser seg også å være svært lite formalisert samarbeid om oppfølgingen av fylkesplanene. Dette er jo avgjørende spørsmål. Vi må ikke tro at overordnete mål, strategier og planer blir gjennomført på grunnlag av drøftinger og planprosesser. Disse må konkretiseres videre i prioriterte oppgaver, som kan gi føringer for samarbeidsprosjekt og virksomhetsplaner. Jeg vil derfor spesielt vise til forslaget i rapporten om at fylkeskommunene og statsetatene i samarbeid utvikler ulike former for partnerskapsmodeller og forpliktende avtaler om samarbeidsprosjekt som en del av fylkesplanleggingen.

Avslutning

Tida er inne for å avrunde. Jeg velger å ta utgangspunkt i en landskonferanse fylkeskommunene arrangerte i Skien i forrige uke om fylkeskommunenes arbeid med miljøspørsmål.

Jeg kunne dessverre ikke delta, men departementet, Direktoratet for Naturforvaltning, Statens Forurensingstilsyn og fylkesmennenes miljøvernavdeling var godt representert. Og jeg har fått svært gode tilbakemeldinger om det spennende samarbeidet som nå er i ferd med å utvikles i landets fylker mellom fylkeskommunene, regionale statlige etater og kommunene for å løse de komplekse miljøutfordringene vi nå må ta fatt i, knyttet spesielt til drivhuseffekt og biologisk mangfold.

Fylkesnivået er på mange måter nøkkelnivået i dette arbeidet, og en fornyet, politisert fylkesplanlegging står fram som det viktigste arbeidsredskapet. Det var en klar felles virkelighetsforståelse om dette fra representantene for fylkeskommunen, staten og fra forskningen på denne konferansen.

I denne situasjon må fylkeskommunen slutte å tenke smått om sin regionalpolitiske rolle. Berges og mitt innlegg tilsier det motsatte. Det er denne regionalpolitiske rollen- som bare blir viktigere og viktigere ut fra såvel et nærings- og sysselsettingsperspektiv, miljøperspektiv og også et bredt velferdsperspektiv- som virkelig gir fylkeskommunen eksistensberettigelse. Dermed har jeg ikke sagt noe negativt om fylkeskommunen som tjenesteprodusent, hverken når det gjelder sykehus eller videregående skole. Det temaet kommer vel opp med stor tyngde i morgen.

Et politisk nivå som tenker langsiktig, som er stort nok til å se miljø- og næringsutvikling i sammenheng, og som har som oppgave å samordne politikk til beste for innbyggerne er et livskraftig politisk nivå.

For å oppsummere: Fylkesplanleggingen har gjennomgått store forandringer de siste fire - fem årene, og statens forhold til fylkeplanleggingen har utviklet seg tilsvarende. En styrking av det regionale nivået er også i tråd med de utviklingstrekk vi ser internasjonalt. Jeg er innstilt på at fylkesplanleggingen skal utvikles videre som det sentrale møtestedet for statlig etater, fylkeskommunen og kommunene i fylkene. Men jeg føler likevel at det viktigste utspillet er deres -med en historisk mulighet til å starte med nye kort.

Jeg vil derfor bare avslutte med å ønske dere lykke til videre, og å si:
TAKK FOR MEG.