Miljøvernminister Thorbjørn Berntsen

Regjeringens vernepolitikk med vekt på nasjonalparkplanen

Foredrag i Trondheim 7 mai 1996

Bærekraftig utvikling og biologisk mangfold Vi er ved slutten av et århundre som omfatter de største forandringer i verdenshistorien. Vårt århundre spenner over en periode med enorm økonomisk vekst, med store materielle- og naturmessige ødeleggelser, men også med enorme framskritt. Vår kunnskap er økt på en måte som savner sidestykke. Ved inngangen til dette århundret hadde vi mennesker knapt muligheter til å gripe inn i jordens livsløp. I dag har vi mulighetene til å endre den biosfæren vi lever i. Men vi har også muligheter til å redde den for framtida gjennom en bærekraftig utvikling.

Bærekraftig utvikling er definert som en utvikling som tilfredsstiller dagens behov uten å ødelegge framtidige generasjoners muligheter til å tilfredsstille sine behov. Bærekraftig utvikling er et bredt begrep som tar opp i seg både de økologiske, sosiale og økonomiske aspektene ved utviklingen - nasjonalt og internasjonalt. Bærekraftig utvikling krever grense- og generasjonsoverskridende solidaritet. Det setter særlig krav til forvaltningen av felles ressurser som luft, vann, jord og biologisk mangfold.

Vi lever i en verden med raske forandringer. En verden der en befolkning på 5.7 milliarder mennesker, som øker med nesten 90 millioner i året, legger beslag på en stadig større del av jordens landområder og naturressurser for å dekke vitale grunnbehov. Samtidig skaper kløften mellom dem som har og de som ikke har, et økende økologisk press. Med denne veksten i menneskenes behov for landområder og naturressurser, blir det stadig trangere i biosfæren. I et stadig raskere tempo omformes naturen for å tilfredsstille kortsiktige behov for en enkelt art - mennesket. Med denne utviklingen blir det mindre plass til det som er igjen av urørt natur og til de millioner av andre arter som vi deler planeten Tellus med.

Vi har alltid hørt at her hjemme har vi veldig god plass. Men i likhet med mange andre steder på jorden, "krymper" også våre arealer med urørt natur. Reduksjonen av urørte eller tilnærmet urørte naturområder har vært betydelig siden 1900. Mens villmarksområdene utgjorde ca 48% av landarealene i 1900 er disse redusert til ca 12% i 1994. Ser vi bort fra de tre nordligste fylkene er prosenten nede på 5. Dette innebærer at vi i styrket grad må rette søkelyset om å ta vare på de restende villmarkspregede naturområdene våre både for å sikre leveområdene for plante- og dyrelivet, men også for å sikre områder for friluftsliv og naturopplevelse, forskning og undervisning samtidig som områdene kan nyttes til andre formål som ikke reduserer de verdier vi ønsker å ta vare på.

Sikring av det biologiske mangfold trekkes stadig oftere fram for å begrunne hvorfor en bærekraftig ressursutnyttelse er så viktig. Det biologiske mangfoldet er så innfløkt at det knapt lar seg forstå, og så verdifullt at det ikke lar seg måle. Vi snakker om det totale mangfoldet av liv på Jorden. Ingen kjenner hvor mange livsformer menneskene deler planeten med, ja, vi kjenner ikke engang tallets størrelsesorden. Omkring 1,4 mill. arter er oppdaget til nå, men vitenskapsmennene mener at det totale antalet ligger mellom 10 og 80 mill. De fleste er små insekter og bløtdyr. Selv om kunnskapene våre har mange hull er det stor samstemmighet om at det biologiske mangfold - økosystemene, artene og genene som tilsammen muliggjør et godt liv på jorden - er i ferd med å bli redusert i et omfang vi har vanskelig med å forestille oss.

I forvaltningen av natur og naturressurser er det et sentralt spørsmål hvorvidt vi har moralsk rett til å ødelegge naturtyper og utrydde arter som har utviklet og tilpasset seg gjennom millioner av år. Ønsker vi å unngå dette er det en avgjørende forutsetning at vi klarer å bevare artenes livsmiljø. Klarer vi ikke det - klarer vil heller ikke å sikre det biologiske mangfoldet i vår naturarv. Gjenskaping av arter er en umulighet. Gjenskaping av biotoper eller naturtyper er meget kostbart og tar land tid.

Truslene mot verdens biologiske mangfold gjør at arbeidet med sikring av de biologiske ressursene som grunnlag for en bærekraftig utvikling, får stadig økt prioritet. I denne forbindelse står flere internasjonale avtaler eller konvensjoner som Norge har ratifisert, sentralt. Disse forplikter oss til å verne ville planter- og dyrarter og naturområder. Særlig påligger det oss et ansvar for å verne arter og naturtyper vi er alene om eller som vi har hovedforekomstene av.

For ytterligere å understreke i hvilken grad det internasjonale samfunn nå vektlegger hensynet til å bevare det biologiske mangfold vil jeg nevne Brundtlandkommisjonens rapport om miljø og utvikling og Riokonferansen 1992 hvor handlingsplanen for 21 århundre ble vedtatt på FNs konferanse om miljø og utvikling. Denne planen har et eget avsnitt om biologisk mangfold og det er utarbeidet en egen internasjonal avtale om vern og bærekraftig bruk av biodiversitet. I denne konvensjonen heter det at bevaring av naturområder med de arter og naturlige prosesser som finnes der er ett av de viktigste virkemidler for å oppnå målsettingene med konvensjonen. Konvensjonen forutsetter at det alt vesentlige av mangfoldet skal bevares i sitt naturlige miljø.

Som et hovedgrep på miljøvernpolitikken vil Regjeringen legge fram en Stortingsmelding om bærekraftig utvikling der vi går systematisk gjennom hva som er gjort, på hvilke områder vi fortsatt har mye ugjort og hva vi kan gjøre i årene framover nasjonalt og internasjonalt for å nå målet om bærekraftig utvikling. Det er Regjeringens ambisjon at Norge skal ligge i tet-troppen gjennom vår nasjonale miljøvernpolitikk og de resultatene denne fører til, og at vi fortsatt skal være en pådriver på den internasjonale arena. De store utfordringene vi står overfor, forutsetter at vi viderefører en systematisk og målrettet miljøvernpolitikk.

Konvensjonen om biologisk mangfold pålegger oss å utarbeide en nasjonal handlingsplan. Vi er godt i gang med dette, og vil presentere planen for Stortinget i meldingen om bærekraftig utvikling. I planen legges det vekt på å sikre en effektiv og målrettet politikk gjennom forbedring av beslutningsgrunnlaget og utviklingen av sektorovergripende styrings- og rapporteringssystemer. Hensynet til det biologiske mangfoldet vil også bli prioritert i områdeforvaltningen. Vi må erkjenne den tette sammenhengen mellom arealbruk og reduksjon i det biologiske mangfoldet, og vi er i ferd med å komme til et punkt der dette ikke bare er et knapphetsproblem, men et kritisk problem.

Verneplanarbeidet

Opprettelse og forvaltning av spesialområder vernet etter naturvernloven, er et sentralt ledd i vårt arbeid med å få til en helhetlig forvaltning av vår felles naturarv. Som nevnt har Norge tiltrådt en rekke internasjonale konvensjoner knyttet til vern av flora og fauna og deres leveområder. Gjennom dette har Norge forpliktet seg til å ta vare på typisk og særegen natur som ledd i et verdensomspennende arbeid med å sikre jordens biologisk mangfold for kommende generasjoner.

Verneplanarbeidet berører imidlertid en liten del av totalarealet - idag er bare 6.4% av fastlandsarealet vernet. Av dette utgjør nasjonalparkene våre 4.25%. Selv om vi har ambisjoner om å fordoble vernearealet, vil det likevel være tilbake minst 85% av arealet som fortsatt skal reguleres og forvaltes etter annet lovverk - i første rekke Plan- og bygningsloven. Her er det Regjeringens politikk at det skal legges til grunn en bærekraftig ressursbruk.

Ansvaret for gjennomføring av vernepolitikken er tillagt Regjeringen. Retningslinjene for hvilken vernepolitikk som skal gjennomføres er forelagt Stortinget bl.a. gjennom en rekke stortingsmeldinger og de årlige fremleggelse av statsbudsjettet.

Verneplanarbeidet i Norge er oppdelt i ulike typer planer så som fylkesvise verneplaner, nasjonalparkplanen, barskogplanen, verneplan for vassdrag og marin verneplan.

Arbeidet med fylkesvise verneplaner startet opp allerede på 70-tallet. Naturtyper som våtmark, edelløvskog, myr og sjøfugllokaliteter er prioritert. Av 69 fylkesplaner gjenstår 19 planer som skal sluttføres innen år 2005.

Landsplanen for barskog har en verneramme på 250 km2 produktiv barskog. I tillegg kommer 15 km2 i Oslomarka og inntil 30 km2 ved en eventuell utvidelse av Øvre Pasvik nasjonalpark. I Stortingsmeldingen om opptrapping av barskogvernet fram mot år 2000 og som nå ligger til behandling i Stortinget, går Regjeringen inn for å øke rammen med 120 km2 produktiv barskog. Barskogplanen skal gjennomføres ved 4 regionale verneplaner. Planen er forutsatt gjennomført innen 2001.

Verneplanen for vassdrag omfatter ialt ca 315 vassdrag med tilhørende nedslagsfelt som er vernet mot kraftutbygging. Vedtaket om vern er fattet av Stortinget og ikke i medhold av naturvernloven som våre andre verneplaner. Regjeringen har gitt rikspolitiske retningslinjer for forvaltningen av vernede vassdrag slik at verneverdiene i vassdragene ikke skal bli ødelagt av andre inngrep.

Arbeidet med en marin verneplan er i sin spede begynnelse. Det foreligger nå en kartleggingsrapport over egnede marine verneområder i Norge. Det er utarbeidet sentrale rammer og retningslinjer for det videre arbeidet. Det skal nedsettes et nasjonalt rådgivende utvalg bestående av representanter fra fiskeri- og miljøvern- myndighetene, fiskerinæringen, oppdrettsnæringen og aktuelle naturvernorganisasjoner. Dette utvalget vil få i oppgave å fremme forslag om konkrete verneområder, avklare mulige konflikter og lage forslag til vernebestemmelser og bruk av lovverk. Vi ser for oss at utvalget vil trenge 3-5 år til å gjøre denne jobben.

Den verneplanen som berører de største arealene er nasjonalparkplanen. Arbeidet med opprettelsen av nasjonalparker har vi drevet på med siden 1960-tallet. Den første landsplanen for nasjonalparker fra 1964 ble sluttført i 1989. I 1992 la Regjeringen fram sin andre landsplan for nasjonalparker. Dette er en rammeplan for nasjonalparkpolitikken i årene som kommer som både omfatter forslag til nye verneområder og forslag knyttet til forvaltningen av disse. I hovedtrekk fikk den full oppslutning i Stortinget. Fram mot år 2008 skal det opprettes ca 40 nye, større verneområder hvorav halvparten nasjonalparker. Videre skal 10 av våre 18 eksisterende nasjonalparker utvides. Planen omfatter et areal på ca 20.000 km2. Selv om naturvernloven vil være hovedvirkemidlet for gjennomføring av planen, vil en også søke å bruke PBL-instituttet sammen med naturvernloven. Et slikt samordnet planleggingsopplegg har vi som kjent satt igang for Dovre/Rondane-regionen og for Setesdal/Vesthei. Dette gir oss mulighet for å se store områder under ett og å få til en mer differensiert forvaltning av arealene.

Når de fylkesvise verneplanene, barskogplanen og nasjonalparkplanen er gjennomført, vil vi ha mer enn fordoblet vernearealet i Norge; fra 6.4 til ca 14 %. Tar vi med Svaldbard blir det ca 20%. Dette innebærer at vi har oppfylt våre internasjonale forpliktelser med hensyn til å ta vare på representative og verdifulle naturområder i Norge.

Når det gjelder nasjonalparkplanen har vi allerede satt igang arbeidet med en rekke av de foreslåtte verneområdene senest ved oppstart av arbeidet med et nasjonalparkforslag for Indrefjord/Øksfjord i Nordland. Ved videreføringen av landsplanen vil alle nødvendige opplysninger bli innhentet gjennom en omfattende høringsprosess for hvert enkelt område, med sikte på å avklare eventuelle konflikter. Dette materialet vil være med å danne grunnlag for Regjeringens endelig standpunkt i den enkelte vernesak. Dette innebærer altså at det gjenstår et stort og omfattende arbeid før Regjeringen kan fattes vedtak om vern av det enkelte område ette naturvernloven.

Verneplanprosessen Det er fylkesmennenes miljøvernavdelinger som i første hånd skal utarbeide forslag til avgrensing, vernebestemmelser mv. i samråd med og etter en omfattende lokal høringsrunde overfor berørte kommuner, fylkeskommuner, grunneiere, bruksbrettigede, organisasjoner mv. Dette er en svært viktig jobb. Konfliktgraden og muligheten til å løse uoverensstemmelser og interessemotsetninger vil ofte være avhengig av den første kontakten mellom myndighetene og dem som berøres av enkeltvedtaket. Det er derfor helt sentralt at det allerede i registreringsfasen etableres god kontakt med grunneiere slik at alle berørte parter er kjent med at det foretas registreringer med tanke på et fremtidig vernevedtak . I forbindelse med nasjonalparkplanen er det lagt opp til at det paralellt med melding om oppstarting av planarbeidet, gjennomføres et eget oppstartingsmøte hvor berørte parter blir invitert og det blir gitt orientering om verneplanarbeidet og ikke minst hvordan selve planprosessen skal organiseres og gjennomføres. Disse prosessene kan organiseres på ulike måter enten ved at det etableres kontakt- og samrådsgrupper hvor berørte parter deltar og hvor miljøvernmyndighetene løpende drøfter ulike spørsmål i tilknytning til verneplanarbeidet eller at det kjøres prosesser som omfatter mer åpne møter etter behov. Ordfører Buttingsrud vil nok komme nærmere inn på disse spørsmålene i sitt innlegg senere. Når fylkesmannen har bearbeidet alt innkommet materiale i saken, kommer han med sin innstilling som sendes over til Direktoratet for naturforvaltning som klargjør forslaget bl.a gjennom en sentral høring, for endelig vedtak som fattes av Kongen i statsråd.

Fylkesmannen får i ulike sammenhenger kritikk for at han ikke er lydhør nok overfor de innspill han får under høringsprosessen og at grunneier- og næringsinteressene ikke får tilstrekkelig gjennomslag ved utformingen av verneforslaget. Erfaringene viser imidlertid at miljøvernmyndighetene ofte justerer grenser og bestemmelser som følge av de uttalelser som kommer inn. Ikke sjeldent frafaller man også verneforslag dersom det viser seg at andre samfunnsinteresser bør veie tyngre enn verneinteressene.

KU ved store vernetiltak

Som følge av stortingets behandling av nasjonalparkmeldingen er det åpnet adgang for konsekvensutredninger ved store vernetiltak. Fram til forskriften om dette trer i kraft - etter planen fra og med 1.1.97 - har departementet gått ut med en egen orientering om hvordan spørsmålet om KU skal håndteres i mellomtiden. Intensjonen med KU er at den skal omfatte store vernetiltak som vesentlig endrer dagens bruk og at den skal gjelde virkninger for nåværende primærnæringer og reiselivet i forhold til lokalsamfunnet. Fylkesmannen vil ved melding om oppstarting av verneplanarbeidet vurdere om det skal åpnes for KU.

Jeg vil i denne forbindelse minne om det brev som departementet sendte ut høsten 1992 om forholdet mellom nasjonalparkplanen og kommunal/regional planlegging og iverksetting av tiltak i planleggingsperioden. Her ber departementet for planleggingsperioden at berørte kommuner og fylkeskommuner unngår planlegging og/eller iverksetting av tiltak og naturinngrep som vil redusere/ødelegge verneverdier i de områder som er til behandling i forbindelse med den nye landsplanen for nasjonalparker. Jeg konstaterer at den anmodning i det alt vesentlige er fulgt opp fra bl.a. kommunenes side i sin ordinære arealplanlegging.

Forvaltning av verneområdene

Vi kan ikke stikke under en stol at det ved forvaltning av arealer ofte vil oppstå konflikt mellom brukerinteresser og verneinteresser. På de 85% av landarealet vårt som ikke blir vernet i medhold av naturvernloven, må det derfor alltid foretas en avveining når planlagte inngrep vil berøre et naturområde. De såkalte villmarksområdene i Norge er blitt kraftig redusert som følge av ulike typer inngrep, noe som viser at det ofte er de ulike brukerinteressene som blir prioritert framfor verneinteresser.

Utgangspunktet for naturvernområder er jo at disse er etablert for å ivareta verneinteressene. Ved forvaltningen av slike områder må derfor hensynet til verneinteressene veie tyngst i forhold til andre brukerinteresser.

Spørmålet om forvaltningen av våre nasjonalparker og større verneområder ble tatt opp i nasjonalparkplanen. Her slo Regjeringen fast at forvaltningen av våre nasjonalparker fortsatt burde være et statlig ansvar. Det ble videre understreket at det måtte settes klare krav til den ansvarlige forvaltningsmyndighet, bl.a om evne/ kompetanse til å ivareta en effektiv, enhetlig og helhetlig forvaltning.

Under stortingsbehandlingen ble det ikke reist tvil om statens forvaltningsansvar, men en samlet komite understreket betydningen av at lokale interesser ble trukket med i et positivt samarbeid. Komiteen uttrykte at "man gjør naturvernet en bjørnetjeneste ved å gjennomføre forvaltningsmodeller og regler som resulterer i lokal fremmedgjøring." På denne bakgrunn ba et flertall i komiteen om at Miljøverndepartementet kom tilbake til Stortinget med endelige forslag til folkevalgt medvirkning og medbestemmelse på bakgrunn av Stortingets behandling av nasjonalparkmeldingen. Jeg viser her til Innst. S. nr. 124 for 1992-93, s. 12

Idag er det slik at forvaltningsmyndigheten for verneområder er lagt til fylkesmannen dvs. fylkesmannsembetet i hvert fylke. Direktoratet for naturforvaltning (DN) er delegert det overordnede forvaltningsansvaret.

Unntakene fra denne hovedregelen i forvaltningsstrukturen gjelder Hardangervidda nasjonalpark med tilhørende landskapsvernområder hvor forvaltningsmyndigheten er lagt til Miljøverndepartementet, Statskog SF og lokale tilsynsutvalg på kommunenivå. Miljøverndepartementets forvaltningsmyndighet ivaretas av DN. Denne forvaltningsmodellen er for tiden under revisjon.

Videre er dispensasjonsmyndigheten for motorferdsel i mange nasjonalparker tillagt Statskog SF ved delegasjonsvedtak fra 1979. En vesentlig del av forvaltningsansvaret for nasjonalparkene Jotunheimen og Dovrefjell ble lagt til Statskog SF (daværende Direktoratet for statens skoger) i 1980-81. Myndighetsoverføringen til Direktoratet for Statens Skoger hadde sammenheng med at vernemyndighetene på denne måten også kunne ivareta statens grunneierinteresser, bl.a. i saker om motorferdsel og byggevirksomhet. Fylkesmennene fikk ikke egen miljøvernavdeling før i 1982.

Den norske forvaltningsmodellen bygger, i likhet med de fleste andre land det er naturlig å sammenligne seg med, i det alt vesentlige på de samme forvaltningsprinsipper som er nedfelt i retningslinjer utarbeidet av IUCN (Den internasjonale naturvernunion). Her slås det bl.a. fast at forvaltningsansvaret for nasjonalparker skal tilligge vedkommende lands høyeste kompetente myndighet. I de senere år er det imidlertid også i den internasjonale debatten kommet til at de nasjonale vernemyndigheter i større utstrekning bør trekke inn berørte lokalsamfunn i områdeforvaltningen.

Ansvaret for forvaltningen av vernebestemmelsene er tillagt forvaltningsmyndigheten. Grunneiers rettigheter berøres ikke så lenge disse ikke er begrenset av vernevedtaket eller vedtak truffet i medhold av dette.

Forvaltningsmyndighetens oppgaver følger dels av at den har rettslig kompetanse til å treffe bestemte avgjørelser, dels oppgaver av annen art. Den rettslige kompetansen er fastlagt gjennom vernevedtaket/forskriftene. Kompetansen er i det alt vesentlige knyttet til myndigheten til å dispensere fra ulike forbud i vernebestemmelsene og til myndighet til å gi utfyllende bestemmelser om forvaltning, skjøtsel mv. gjennom forvaltningsplaner.

Øvrige arbeidsoppgaver for forvaltningsmyndigheten er ellers knyttet til budsjett og administrasjon, generell veiledning og informasjon, organisering av feltoppsyn, oppfølging av brudd på vernebestemmelser, kontakt med brukere av verneområdet, grunneiere, kommuner, interesseorganisasjoner osv.

Jeg mener at gjeldende forvaltningssystem med fylkesmannen som regional, statlig forvaltningsenhet for områder sikret i medhold av naturvernloven til nå har fungert svært godt. Erfaringene viser også at samarbeidet mellom fylkesmannen og Statskog SF i de verneområder hvor forvaltningsansvaret er delt, har fungert tilfredsstillende.

Som regional forvaltningsmyndighet representerer fylkesmannen en enhetlig forvaltning av verneområdene på tvers av lokale administrative grenser. Dette sikrer etter min mening en i størst mulig grad ensartet forvaltningspraksis innenfor det enkelte verneområde. Det fylkesvise forvaltningsapparatet omfatter rasjonelle enheter med forholdsmessig lave kostnader vurdert på bakgrunn av arbeidsomfang og ansvarsområde.

Fylkesmannsembedet er i de senere år blitt tillagt et bredere forvaltningsansvar, ikke minst gjennom at det tidligere fylkeslandbrukskontoret er lagt til embedet som egen avdeling på linje med bl.a. miljøvernavdelingen. Fylkesmannsembedet fremstår i dag som et bredt sammensatt forvaltningsorgan med stor faglig bredde og kompetanse knyttet til forvaltningen av norsk utmark.

Et generelt inntrykk er at det i de fleste fylker er god kontakt mellom fylkesmannen, kommunene og berørte grunneiere og bruksbrettigede. Det kan likevel være slik at grunneiere og brukere av verneområdene i enkelte situasjoner kan oppleve at det er for stor "avstand" og at deres synspunkter ikke når fram til og får gjennomslag hos de ansvarlige vernemyndigheter. Jeg ser det som en klar utfordring å knytte berørte lokalsamfunn nærmere til forvaltningen av verneområdene og på denne måten øke forutsetningene for lokalt engasjementet og forståelse for vern av viktige naturområder i eget nærmiljø samt bringe lokal kompetanse inn i forvaltningen.

Det er viktig å understreke at vern av et område i medhold av naturvernloven legger rammer for forvaltningen av området. Rammene varierer bl.a. etter vernetype og verneverdi, men vil ikke på noen måte være uttømmende regelverk for forvaltning av områdene. Som eksempel vil vilt- og fiskeforvaltningen innenfor de store verneområdene som hovedregel bli forvaltet på samme måte, etter det samme lovverk og av de samme forvaltningsorganer som for resten av arealene i kommunene.

I denne sammenhengen vil jeg vise til den betydelige overføring av oppgaver og myndighet som har skjedd de senere årene fra staten til kommunene innen naturforvaltning, jfr. bl.a. meldingen om miljøvern i kommunene ( St.meld.nr.34 for 1990-91). Utviklingen de senere årene har derfor gitt kommunene generelt flere oppgaver og større myndighet innen naturforvaltning, noe som også gjelder for verneområdene.

Som ledd i programmet for Miljøvern i kommunene (MIK) er det gjennomført forsøk med overføring av statlige forvaltningsoppgaver til kommunene for områder vernet i medhold av naturvernloven. Forsøket ble gjennomført i 7 kommuner og omfattet naturreservater og landskapsvernområder. Oppgavene har vært knyttet til utarbeidelse av forvaltningsplaner, behandling av dispensasjonsaker, organisering og oppfølging av oppsynstjenesten, merking og informasjon samt gjennomføring av skjøtsels- og tilretteleggingstiltak.

Det er vanskelig å trekke entydige konklusjoner på bakgrunn av det evalueringsmateriale som er innhentet bl.a fordi målene for prosjektet har vært lite målbare, få kommuner inngikk i forsøket, prøveperioden var svært kort og tilbakerapporteringen mangelfull. En kan imidlertid med en viss rimelighet slå fast at delegasjon av forvaltningsoppgaver har ført til økt interesse for å ivareta nasjonale verneinteresser i de kommuner som deltok. Særlig synes engasjementet å ha vært rettet mot informasjonstiltak og skjøtsel hvor delegasjonen har vært fulgt opp med overføring av midler fra fylkesmannen. Av større områder er det grunn til å nevne at forvaltningen av Lusaheia og Vormedalsheia landskapsvernområder i Rogaland er tillagt Hjelmeland kommune. Miljøvernmyndighetene er så langt godt fornøyd med kommunens forvaltning av disse områdene.

Jeg vil understreke betydningen av å finne fram til en forvaltningsstruktur som på best mulig måte ivaretar hensynet til bredest mulig demokratisk deltagelse, ikke minst fra lokalsamfunnets side. I en slik sammenheng vil det for regjeringen være viktig å ivareta verdier som lokal tilhørighet, lokal stolthet over verneområdene og medvirke til større engasjement og forståelse for vern. Det vil derfor være viktig at lokalsamfunnet trekkes mer aktivt med i forvaltningen av verneområdene enn det som har vært vanlig til nå. Det må etableres faste rutiner for kontakt med kommunene og store brukergruppene innen f.eks landbruk, reindrift og friluftsliv. Åpenhet og direkte kontakt med brukere, grunneiere og lokalsamfunn skal være viktige elementer i forvaltningen.

Jeg vil imidlertid understreke at hovedansvaret for forvaltningen av verneområder etter naturvernloven fortsatt skal tilligge statlige myndigheter. Dette betyr at fylkesmannen også skal spille en sentral rolle som forvaltningsmyndighet i fremtiden. Videre mener jeg at DN fortsatt skal ha det overordnede, samordnende forvaltningsansvar for våre verneområder. Dette ansvaret omfatter bl.a. utvikling av retningslinjer for utøvelse av forvaltningsmyndigheten, gi faglig veiledning til underliggende forvaltningsorganer og avgjøre klager på enkeltvedtak fattet av underliggende organ. Lokalsamfunnet skal på sin side i stor grad trekkes inn i konkret forvaltnings-, skjøtsels-, informasjons- og oppsynsarbeid og være en betydelig bidragsyter ved utformingen av/fremme konkrete forslag i forvaltningsplaner for verneområder. Fylkesmannen som forvaltningsmyndighet skal i større utstrekning nyttiggjøre seg lokalkunnskap, bruke lokale ressurser - og i langt større grad enn tidligere kjøpe varer og tjenester i tilknytning til forvaltningsoppgaver fra lokalsamfunnet.

Delegasjon av forvaltningsmyndighet må etter min mening skje etter en helt konkret vurdering og vil i første rekke være aktuelt for en del landskapsvernområder, naturreservat og naturminner. For å sikre at myndighetsoverføring skjer etter de samme kriterier, og blir vurdert tilnærmet likt over hele landet, bør myndigheten til å beslutte slik delegasjon legges til DN.

Ved vurdering av ulike forvaltningsordninger for områder vernet etter naturvernloven, bør det åpnes mulighet for skille mellom de ulike verneformer.

Våre nasjonalparker omfatter som regel store, sammenhengende naturområder som ofte ligger i flere kommuner og fylker. Verneverdiene er som oftest av nasjonal/internasjonal interesser. Stortinget har ved behandlingen av nasjonalparkmeldingen sagt at det bør legges opp til en forholdsvis restriktiv linje for tillatte aktiviteter når det gjelder områder som får nasjonalparkstatus, jf. Innst.S. nr. 124 for 1992-93, s. 7. Dette innebærer at et statlig organ bør ha hovedansvar for forvaltningen av den enkelte nasjonalpark. Dette organ bør etter min oppfatning fortsatt være fylkesmannen.

I den utstrekning det er hensiktmessig av hensyn til ivaretagelse av verneformålet for nasjonalparken og det reises krav om det, bør lokalsamfunnet trekkes aktivt med i nasjonalparkforvaltningen gjennom etablering av egnete samarbeidsorganer (utvalg). Eventuelle lokale tilsynsutvalg skal etter nærmere retningslinjer bistå naturvernmyndigheten gjennom råd og uttalelser til saker som vedkommer nasjonalparkforvaltningen. Slike utvalg kan ivareta interessene til store brukergrupper (inkl. samiske interesser) og vil kunne tilføre myndighetene nyttig informasjon og bli et viktig korrektiv til forvaltningen. Utvalgene bør også kunne bli viktige bindeledd mellom statlige myndigheter og lokalsamfunnet. Utvalgene vil særlig kunne ha en nyttig funksjon i bruksintensive områder, og områder hvor det er konflikter mellom bruk og vern. Erfaringene med rådgivende utvalg har generelt vært gode. Slike utvalg bør etter min oppfatning ikke gis dispensasjonsmyndighet.

For landskapsvernområder kan rammen være noe bredere for mulige, akseptable tilpasninger. Spørsmålet om hvorvidt kommunene kan delegeres direkte forvaltningsmyndighet i enkelte saker, bør være åpent for drøfting under saksprosessen dersom slike krav blir reist lokalt. For å gå inn på slike modeller må visse forutsetninger og rammer for eventuell delegasjon foreligge. Disse er:

• a. av administrative hensyn bør verneområdet ligge innenfor en kommune. Vedkommende kommune må selv være interessert i myndighetsoverføring da staten ikke kan pålegge kommuner å overta forvaltningsansvar. Kommunen må være interessert i å arbeide for å opprettholde verneformålet og hindre at viktige verneverdier går tapt eller blir redusert. Kommunen må ha fast tilsatte personer med tilstrekkelig naturfaglig kompetanse.
• b. forvaltningsmyndigheten skal i forskrift være tillagt fylkesmannen, men det kan åpnes for delegasjon av myndighet til kommunen i enkelte saker etter vernebestemmelsene. Slik delegasjon skal avgjøres av DN som også kan trekke tilbake myndigheten dersom kommunen ikke opptrer i samsvar med intensjonene for vern av av området. Delegering av dispensasjonsmyndighet forutsetter at fylkesmannen kan påklage kommunale vedtak til DN som er klageinstans.
• c. delegasjon av forvaltningsmyndighet skal bare kunne knyttes til eksisterende virksomhet som fortsatt skal være tillatt innenfor verneområdet, men hvor konkrete tiltak bare kan gjennomføres gjennom dispensasjon fra vernebestemmelsene.
• d. det skal foreligge en godkjent forvaltningsplan for verneområdet før forvaltningsmyndighet kan bli delegert til kommunen. En detaljert manual for dispensasjonspraksis/myndighetsutøvelse skal være en del av denne planen.
• e. det kan også være aktuelt å delegere andre oppgaver til lokalt nivå så som fremme av forslag til forvaltningsplan/skjøtselsplan for området til fylkesmannen. Dette gjelder også for nasjonalparker.
• f. det må være en klar forutsetning at spørsmålet om forvaltningsordning ikke må være avgjørende for valget av verneform.

I likhet med for nasjonalparker og landskapsvernområder bør forvaltningsmyndigheten for naturreservat og naturminner i forskrift tilligge fylkesmannen, men det skal være adgang til å delegere deler eller hele forvaltningsmyndigheten til kommunen. Blant vilkårene for slik delegasjon er at området i sin helhet ligger innenfor en og samme kommune, fylkesmannen skal kunne påklage kommunale vedtak til DN og det skal foreligge forvaltningsplan i de tilfeller det er knyttet konflikter til arealforvaltningen innenfor verneområdet.

Jeg vil understreke at spørsmålet om forvaltningsmodell vil være gjenstand for vurdering i forbindelse med den enkelte vernesak. Dette innebærer at det ikke kan fremlegges en forvaltningsmodell for verneområdene, men at denne kan variere slik jeg her har beskrevet. Jeg tror dette er fornuftig når en ser spennvidden i verneområdene. Samtidig er det viktig å beholde noen faste knagger i organiseringen slik at viktige samarbeidspartnere vet hvor de skal henvende seg. Jeg er ikke minst opptatt av politiet som har en viktig rolle å spille også i forvaltningen av verneområdene.

Derfor bør fylkesmennene og DN fortsatt være ankerfester i forvaltningen selv om vi får en sterkere lokal medvirkning i dette arbeidet i årene fremover, en medvirkning som også kan innebære at kommunene får delegert myndighet i medhold av verneforskriftene.

Nasjonalparksentra

Et viktig sak i forvaltningen av våre nasjonalparker er styrkingen av naturinformasjon. Siden begynnelsen av 80-årene har naturforvaltningen vært engasjert i opprettelsen av ulike typer informasjonssentra for natur og kulturminner rundt omkring i landet. Pr. idag er det opprettet 26 slike sentra.

Søknader om midler til prosjektering og drift av slike sentra er mange, men våre budsjettrammer tillater ikke at vi kan engasjere seg i og økonomisk gå inn å støtte alle planer om naturinformasjonssentra som dukker opp. Vi må gjøre et valg. Jeg har kommet til at det vil være mest riktig å satse på naturinformasjonssentra knyttet til våre mest benyttede eksisterende eller framtidige nasjonalparker. Slike sentra kan enten være enkeltstående, mindre prosjekter, muligens flere små informasjonssentra rundt en nasjonalpark og hvor statlige myndigheter er økonomisk tungt inne, eller større prosjekter som forutsetter samarbeid/samlokalisering mellom mange aktører så som statlige-/ kommunale-/fylkeskommunale myndigheter, organisasjoner og næringsliv.

Det skal stilles spesifiserte krav og kriterier for at slike sentra skal få status som nasjonalparksenter. Slike krav vil bl.a. bli knyttet til lokalisering, innhold og kompetanse ved sentrene. Sentrene må videre vurderes i forhold til framtidig publikumstilstrøming og økonomi. Et sentralt krav vil være at det er økonomisk bærekraftighet. Det er videre klart at enkelte av nasjonalparksentrene kan få en sentral plass ved organisering og drift av Statens naturoppsyn (SNO), bl.a. som egnet kontorsted. Det bør videre være en målsetting at "autoriserte" nasjonalpaksentra sikres forutsigbare driftstilskudd.

Vi har allerede etablert naturinformasjonssentra bl.a. i tilknytning Jostedalsbreen, Jotunheimen og Stabbursdalen nasjonalparker. I en 10 års periode framover (1996 - 2005) vil vi satse på etablering av nasjonalparksentre i tilknytning til følgende eksisterende og/eller framtidige nasjonalparker:

• Folgefonna Vest
• Hardangervidda
• Jostedalsbreen
• Jotunheimen
• Rondane
• Dovrefjell
• Femundsmarka
• Gressåmoen/Verdal-Snåsa-Lierne
• Hartkjølen
• Saltfjellet/Svartisen
• Reisa
• Stabbursdalen
• Øvre Pasvik

Andre nasjonalparker kan også være aktuelle, men her er det behov for nærmere avklaring av behov/egnet lokalisering. Ved siden av at sentrene skal gi informasjon om nasjonalparkene til folk utenfra som ønsker å besøke områdene, håper vi ikke minst at sentrene også skal kunne bli møtested mellom nasjonalparkforvaltningen og lokalsamfunnene til glede og nytte for begge parter.

Statens Naturoppsyn

Over Miljøverndepartementets budsjett bevilges det årlig betydelige beløp til naturoppsyn; for 1996 vel 27 mill. kr. Formålet med oppsyner er å ivareta viktige miljøverdier gjennom informasjon, veiledning, skjøtsel, drift og kontroll.

Departementet har selv ikke stillingshjemler til det praktiske oppsynet, og arbeidet blir derfor gjennomført ved kjøp av tjenester og ed å stille midler til disposisjon, spesielt for politiet. På denne måten er over 1000 personer årlig engasjert av statlige miljøvernmyndigheter til å utføre oppsyn

En gjennomgang av denne virksomheten har vist muligheter for forbedringer som kan gi et mer effektivt oppsyn. Dette er helt nødvendig for å få mer oppsyn ut av hver krone. Samtidig er det fattet politiske vedtak som vil øke behovet for oppsyn i årene framover. Også hensynet til miljøkriminalitet tilsier en sterkere fokusering på utmarksoppsynet. Regjeringen har derfor lagt fram for Stortinget forslag om lovfesting og organisering av Statens Naturoppsyn. Dette vil være et viktig grunnlag for en effektivisering og bedret organisering av dagens oppsynsordninger. Jeg er spesielt opptatt av å øke kompetansen i oppsynet. Dagens ordninger med kjøp av oppsynstjenester lokalt har flere åpenbare fordeler. Men den store ulempen er at det er meget vanskelig å få tilstrekkelig kompetanse hos så mange personer som driver dette arbeidet på deltidskontrakter. Tilsetting av heltidsansatte personer innen det statlige naturoppsynet vil være aktuelt for å løse de tyngste oppsynsoppgavene. De kan ha kontorsted forskjellige steder, avhengig av de lokale forholdene, men kontorsted i nærområdet til nasjonalparkene vil være viktige bidrag til å få en åpen og direkte kontakt med grunneiere, brukere og organisasjoner som har interesser i området. Naturoppsynet vil være et viktig tiltak for å skape mindre avstand og bedre kontakt mellom forvaltning og lokalsamfunn.

Allemannsretten og motorisert ferdsel i utmark.

Tilslutt vil jeg ikke unnlate å nevne ytterligere to elementer i vår vernepolitikk og som ligger meg spesielt på hjertet når vi snakker om forvaltningen av utmarka vår. Det gjelder sikring av allemannsretten og styring av motorisert ferdsel i utmark.

Friluftsliv og ferdsel i skog, mark og fjell er en utbredt fritidsaktivitet i Norge. Utmarksressursene er en viktig forutsetning for friluftslivet. Videre er friluftslivet avhengig av den såkalte allemannsretten - at det er rett for alle og enhver til ferdsel og aktivitet i utmarka. Allemannsretten har lang og god tradisjon i Norge, og er som kjent nedfelt i friluftsloven. Denne loven er derfor svært viktig for folk flest, den er viktig for innenbygdsboende og for tilreisende. Kommunene har et viktig ansvar for å sikre at allemannsretten og mulighetene for friluftsliv ivaretas best mulig i praksis, bl.a. også gjennom praktiseringen av plan- og bygningloven.

Vi har sett at allemannsretten fungerer svært bra i Norge. Folk benytter seg av sin rett til ferdsel, og det oppstår sjelden konflikter i den forbindelse. Det er full enighet om at denne tradisjonen vil vi bevare.

Økende turisme og mer kommersiell bruk av utmarka, masseferdsel og nyere former for friluftsliv og bruk av natur, krever at vi vier allemannsretten økt oppmerksomhet. Det er nok nødvendig at det i større grad enn tidligere fokuseres på de plikter allemannsretten fører med seg, i form av kravene til hensynsfull og varsom ferdsel. Ferdselen skal ikke gjøre skade på naturen eller være til ulempe eller skade for grunneieren. Enkelte steder der det f.eks. oppstår konflikter mellom ulike former for ferdsel eller oppstår store slitasjeskader, kan det kanskje være behov for nærmere regulering av ferdselen, innenfor de rammer lovverket gir. Det kan også være behov for å underlegge enkelte områder særskilt vern, bl.a. for å sikre mulighetene for friluftsliv.

I Naturvernåret i fjor ble søkelyset spesielt rettet mot allemannsretten. Selv om Naturvernåret er over, er det fortsatt viktig nøye å følge utviklingen i forhold til allemannsretten. For Miljøverndepartementet vil dette derfor være en sentral oppgave framover.

Siden motorferdselloven kom i 1977, har vi i Norge hatt strenge restriksjoner på adgangen til motorferdsel i utmark og vassdrag. Loven hviler på et grunnleggende "føre-var-prinsipp", og formålet med loven er bl.a. å ta vare på naturen eller utmarksressursene.

I Miljøverndepartementet har vi inntrykk av at loven og den tilhørende nasjonale forskriften, som regulerer bruken sv snøscooter og barmarkskjøretøyer, stort sett fungerer tilfredsstillende. Motorferdsel er tillatt til en rekke angitte nytteformål, mens fornøyelseskjøring er forbudt. Dispensasjon kan gis av den enkelte kommune innenfor nærmere angitt rammer, og kommunene har også ellers muligheter til å tilpasse regler og praksis til lokale forhold. I områder som er vernet etter naturvernloven, vil det normalt være noe strengere regler for motorferdsel.

Enkelte steder er det misnøye med reglene; man ønsker seg større adgang til å kjøre snøscooter. Utviklingen viser dessuten at antallet snøscootere øker, og at barmarkskjøring er et økende problem. Ulovlig snøscooterkjøring forekommer også noen steder. I Miljøverndepartementet får vi jevnlig henvendelser som viser at det er et kontinuerlig press for å få liberalisert regler og praksis, bl.a. når det gjelder motorferdsel i forbindelse med reiseliv. Jeg mener imidlertid at reiselivsnæringen bør satse på andre tilbud til turister enn utvikling av snøscootersafarier og liknende.

Etter min mening er derfor en liberalisering i forhold til motorferdsel lite aktuelt. Dagens regler gir etter min oppfatning uttrykk for et rimelig komprosmiss mellom miljøinteressene og behovet for kjøring.