Statssekretær Bernt Bull

VA-investeringer - miljøtiltak som monner

Anleggsdagene 1996 - anleggsbransjens årlilge fagsamling Hamar 18. Januar 1996

Innholdsfortegnelse:

Innledning

Jeg vil først få takke for invitasjonen til å komme hit for å snakke om politikken på VA-sektoren. Jeg skal i hovedsak konsentrere meg om avløpsdelen av feltet, siden vi i Miljøverndepartementet ikke har ansvaret for vannforsyning.

Det har skjedd mye på og i tilknytning til "kloakksektoren" de siste årene. Jeg tror derfor det kan være bra at vi gir en oversikt over politikken fra tid til annen, selv om politikken har ligget og fortsatt vil ligge fast.

Jeg vil dele innlegget i tre. Først vil jeg gå gjennom mål og ambisjoner for politikken, herunder internasjonale rammer. Deretter vil jeg kort ta opp virkemidler og omfanget av investeringer. Til slutt vil jeg si litt rundt det svært interessante spørsmålet som arrangørene har stilt meg: "Hva venter myndighetene av bransjen?".

Nasjonale mål

De nasjonale målene for avløpspolitikken er trukket opp i Stortingsmelding nr. 46 (1988-89) om oppfølgingen av verdenskommisjonen for miljø og utvikling og i St.meld. nr. 64 (1991-92) om oppfølgingen av nordsjødeklarasjonene.

Hovedmålene er:

* Full opprydding på avløpssektoren innen år 2000, og

* 50% reduksjon av nitrogen- og fosforutslippene til utsatte deler av Nordsjøen i forhold til utslippene i 1985.

Utsatt område er som kjent fastsatt til strekningen svenskegrensen - Lindesnes. Ut fra en vurdering av resipientforholdene har det imidlertid ikke vært foreslått å gjennomføre nitrogenfjerning fra kommunalt avløpsvann lenger vest enn Jomfruland.

Nordsjøsamarbeidet

Den fjerde internasjonale nordsjøkonferansen ble arrangert i Esbjerg i juni i år. Disse konferansene er et miljøvernsamarbeid mellom landene rundt Nordsjøen som dekker et bredt felt, som miljøgifter, utslipp fra skip, oljevirksomhet, dumping, radioaktivitet og nå også fiskeri- og naturforvaltningsspørsmål. Målet om halvering av utslippene av nitrogen og fosfor er et resultat av tidligere Nordsjøkonferanser i 1987 og 1990.

Det er viktig å få fram at arbeidet med næringssaltproblematikken knyttet særlig til landbruk og kloakk bare er en del av bildet - selv om den er svært viktig. Både internasjonalt og på hjemmebane blir miljøgifter sett på som en særlig viktig utfordring.

Jeg vil framheve tre vedtak fra Esbjerg-konferansen på temaet næringssalter:

(i) Ministrene stadfestet at alle tidligere mål om reduserte utslipp står fast - også 50%-målet for nitrogen og fosfor til "utsatte områder". Tidsfristen for dette målet ble endret fra 1995 til "snarest mulig".

(ii) Som et middel til å nå dette målet var det videre enighet om å betrakte hele Nordsjøen nord til 62 breddegrad som sårbart område i forhold til EU's direktiv om avløpsrensing, hvis ikke det kan dokumenteres at mindre omfattende tiltak er tilstrekkelig. Vi regner ikke med at dette "speilvendingsvedtaket" i Esbjerg vil gi noen merkbare endringer i våre målsettinger, arbeidsmåte eller politikk i Norge.

(iii) Esbjergkonferansen takket ja til tilbudet fra Norge om å være vertskap for nordsjøsamarbeidet i perioden fram til den femte konferansen i år 2000-2002. En viktig oppgave blir å arbeide for at ytterligere næringssaltreduksjoner til Nordsjøen etter år 2000 skal bygge på en ny "annengenerasjons" miljøavtale, med størst reduksjonsforpliktelser for de landene som har størst miljøproblemer og mulighet for billige tiltak.

EU's avløpsdirektiv

Gjennom EØS-avtalen er EU's lovgivning om avløpsrensing gjort gjeldende i Norge. Også EU-direktivet bygger på prinsippet om resipientorientering, og kan derfor i rimelig grad passes inn i den norske forurensningspolitikken. Rensekravene i direktivet varierer med resipientforholdene og kildenes størrelse. Departementet legger opp til at direktivets krav skal oppfylles gjennom en videreføring av norsk politikk, uten ekstra tiltak som vi ikke ville ha gjennomført uansett.

Den praktiske politikken

Strategien for å nå de nasjonale målene bygger på at det skal gjøres konkrete vurderinger av miljøeffekter og kostnader i hvert tilfelle. Behovet for rensing er utgangspunktet for rensekrav. Dette grunnprinsippet er likt for hele landet. Fylkesmannens miljøvernavdeling står for disse vurderingene, og gir pålegg om rensetiltak mm. til de aktuelle kommunene.

Vi har derfor ikke fra sentralt hold satt noen faste krav om hvilke renseløsninger som skal velges i ulike geografiske områder - dette skal avgjøres av fylkesmannen i hvert tilfelle. Behovet for rensing avgjør dermed også ambisjonsnivået for oppryddingen. Internasjonale mål og forpliktelser har først og fremst hatt betydning for tidsfrister og framdriften i arbeidet.

For den vanlige fosforrensingen, som også fjerner smittestoffer og organisk materiale fra kloakken, er vi allerede kommet langt i de mest belastede og folkerike områdene. Når gjenstående tiltak som det er gitt pålegg om i bl.a. Vestfold og Aust-Agder er gjennomført, har vi gjort en viktig del av oppryddingsjobben innen Nordsjøområdet.

Nitrogenrensing av avløpsvann har i hovedsak bare vært aktuelt i området rundt ytre Oslofjord på strekningen svenskegrensen - Jomfruland. Som kjent er en forskergruppe under ledelse av Havforskningsinstituttet i Bergen i ferd med å avslutte arbeidet med å gjennomgå og klargjøre det naturvitenskapelige grunnlaget for å gjennomføre slik rensing. En beslutning om omfanget av nitrogenrensing vil på dette grunnlaget bli fattet i løpet av vinteren.

Virkemidler

Vi har to hovedvirkemidler i arbeidet med å nå målene om avløpsrensing. Det grunnleggende er de utslippstillatelsene for kommunale kloakkutslipp som fylkesmennene gir i medhold av forurensningsloven.

I tillegg opprettet staten i 1974 en midlertidig tilskuddsordning på avløpssektoren. Formålet var å sikre framdrift i oppryddingstiltakene og avhjelpe kommunene med høye investeringskostnader. Siden den gang har staten bidratt med et betydelig beløp; nærmere 2,5 mrd. kr er utbetalt til kommunene.

Tilskuddene

Tilskuddsbudsjettet for året 1994 kom nok som et sjokk på mange. Dette var året da alt ble snudd opp ned og en tilskuddspolitikk som hadde vært stabil over en 20-års periode p.g.a. en generell innstramming i utgiftene over statsbudsjettet plutselig ble lagt om.

Jeg har ingen problemer med å forstå at dette gjorde det vanskelig for mange kommuner som hadde kalkulert med statstilskudd i budsjettet sitt. Men 1994 kan også sies å være det året da kommunene "våknet", og tok inn over seg at kloakkposten aldri har vært ment å skulle vare evig. Målet er at vi skal ha ryddet opp på kloakksektoren i Norge innen år 2000. Etter årtusenskiftet kan vi med andre ord ikke kalkulere med at "kloakkposten" eksisterer.

Formålet med tilskuddsordningen er nå først og fremst å utjevne de økonomiske belastningene mellom kommuner. Midlene vil derfor bli benyttet til å jevne ut belastningen mellom de kommunene som blir pålagt nitrogenfjerning og de øvrige som slipper dette. Videre vil ordinære fosfortiltak være tilskuddsberettiget i de kommunene som har høyest kostnader til avløpssystemet pr husstand.

Kommuneøkonomi

Dagens ordning for finansiering av avløpstiltak er i tillegg til eventuelle statstilskudd til investeringene basert på at kommunene kan gjennomføre tiltakene uten å belaste sine egne budsjetter. Kommunene kan dekke sine kostnader til investering og drift fullt ut gjennom å kreve avløpsgebyr fra tilknyttede bedrifter og husholdninger. Videre kan de fullfinansiere investeringene gjennom lån i kommunalbanken.

Norge óg andre land

Om vi sammenligner oss med andre land, kan vi ikke si at vi utmerker oss ved høyt tempo i arbeidet med å rense avløpsvannet vårt. I Danmark er alle nitrogen- og fosforrenseanlegg allerede bygget, bortsett fra et stort hovedanlegg i København som er under bygging. Den danske stat har aldri hatt tilskuddsordninger på avløpssektoren! I Sverige er alle fosforrenseanlegg ferdigbygget, 15 nitrogenanlegg står ferdig og 30 er under bygging. T.o.m. 1981 bidro den svenske stat med investeringstilskudd. Etter dette har kommunene selv betalt regningen for bygging av renseanleggene, inkludert alle nitrogenanlegg.

Vannforsyning

Vannforsyning er som nevnt ikke "vårt bord", men jeg skal likevel kort nevne noen momenter.

- Vannforsyning til husholdninger og næringsliv er et kommunalt ansvar. Det sentrale ansvaret er fordelt på flere departementer. Sosial- og helsedepartementet har det sentrale ansvar for helsemessig godkjenning av vannverk.

Miljøverndepartementet har ansvaret for vannressursforvaltning og for vern mot forurensning. Nærings og energidepartementet har faglig ansvar for grunnvann og sterk interesse for tilfredsstillende vann til næringsmiddelindustri og annet næringsliv.

- I følge en rapport fra l994 fra en interdepartemental arbeidsgruppe er det i alt l.200 vannverk over hele landet om leverer vann av så dårlig kvalitet at utbedringer er nødvendig. Disse vannverkene forsyner ca. 1,1 millioner personer. I halvparten av landets fylker har minst 30% dårlig vannkvalitet.

- Kostnadene til utbedring er stipulert til 3,1 mrd. kr. Kommunene kan velge å dekke kostnadene gjennom vannavgiftene. Dette vil føre til større prisforskjeller fra kommune til kommune enn det er i dag.

For å avhjelpe dette skal det gjennom statsbudsjettet etableres et tidsavgrenset prosjekt på fem års varighet med mulighet for en utvidelse til ti år. Bl. annet skal det opprettes en tilskuddsordning for kommuner hvor vannforsyningssituasjonen er kritisk. Det er foreslått bevilget 100 mill. kr over Sosialdepartementets budsjett hvert år i 5 år fra og med 1995, og dette er hittil fulgt opp for 1995 og 96.

- Sosial- og helsedepartementet har fra 1. januar l995 gitt ny forskrift om vannforsyning. Forskriften bygger i stor utstrekning på tidligere forskrifter som ble fastsatt i 1951. Det har siden da imidlertid vært en sterk utvikling innen helsefag, tekniske fag og lovgivning, bl a. ny kommunelov. Deler av forskriftene er utarbeidet som følge av EØS-avtalen.

ADK- og driftsoperatørforskriftene

Den nye kommuneloven som trådte i kraft 1. januar 1993 gir kommuner og fylkeskommuner større frihet til å bestemme over sin egen organisering. Derfor fastsatte Regjeringen retningslinjer for tilpasning av andre statlige regler som pålegger kommuner og fylkeskommuner bestemte oppgaver til den nye loven. Til sammen er ca 90 lover og forskrifter blitt kartlagt og vurdert. Retningslinjene har vært at opprettholdelse av bindende regler om kommunal og fylkeskommunal tjenesteproduksjon og forvaltning, herunder krav om særskilt kompetanse bare skal skje når nasjonale hensyn gjør dette nødvendig.

For avløpssektoren er det forskriftene om krav til faglige kvalifikasjoner for henholdsvis driftspersonell ved renseanlegg og utførende personell av ledningsanlegg (ADK- og driftsoperatørforskriften), samt to bestemmelser i forskrift om separate avløpsanlegg som har vært vurdert. Miljøverndepartementet har konkludert med at vi ikke ønsker å endre forskriftene nå, men at vi vil gå inn for en endring i nær framtid når alternative virkemidler vurderes å fungere tilfredsstillende.

Omfanget av investeringer i avløpstiltak

SFT har anslått de samlede investeringene i kommunale avløpstiltak i perioden 1974 - 93 til om lag 25 milliarder 1993-kroner. Investeringene nådde en topp på slutten av 70-tallet, men har også økt igjen de siste årene i denne perioden. Ut fra de tallene som kommunene selv har innrapportert til Statistisk sentralbyrå går det fram at kommunene legger opp til fortsatt høye investeringer i årene framover; planlagte bruttoinvesteringer er på omlag 1,5 mrd kr fram til år 2000. Fordelingen av de investeringene som ble gjennomført i 1993 var 53% til nye ledninger, 21% til rehabilitering av eksisterende ledningsnett og 26% til renseanlegg og slambehandling.

Siden vi legger så stor vekt på den lokale vurderingen av miljøforhold og tiltakskostnader i hver enkelt sak, er det vanskelig for sentrale myndigheter å si noe konkret om hva som gjenstår av avløpstiltak. SFT har grovt antydet at de større gjenstående tiltakene som faller inn under de nasjonale miljømålene omfatter anslagsvis 6 mrd. kr for hele landet. Anslaget er fordelt med 2 mrd til ledningsnett, 3 mrd til renseanlegg og 1 mrd til slambehandling. I tillegg til dette vil det komme investeringer som kommunene setter i verk ut fra lokale hensyn, spesielt på ledningsnett og eventuelt i spredt bebyggelse. Disse tallene er meget usikre.

Skal vi se litt på hva disse tallene betyr i økonomiske ringvirkninger, kan vi grovt anta at hver million investert gir 2-3 årsverk i sysselsettingseffekt. Driftskostnadene er av samme størrelsesorden som investeringene, og inneholder også en betydelig andel til arbeidskraft. Samlet sett vil derfor VA-sektoren være av en viss betydning for omfanget av aktiviteten i anleggsbransjen, og dette kan vare ved ennå en del år. Vi må imidlertid forvente at aktiviteten etter år 2000 kan gå nedover, spesielt på sør-østlandet hvor mye er gjort allerede. Vi må også forvente en dreining med større vekt på drift, vedlikehold og rehabilitering av ledningsnett. Forbedringer av anlegg og styringsverktøy for å sikre optimal drift av hele avløpsanlegget fra bolig- og industri-dør helt til utslippspunktet i fjorden vil også være en viktig oppgave hvor kommunene vil trenge bistand fra fagfolk av ulike slag.

Forventninger til bransjen

Det vi først og fremst forventer er vel det samme som kundene - seriøsitet, fagkunnskap, kvalitetssikring og økonomisk effektivitet. Et av hovedprinsippene i miljøpolitikken er at alle sektorer, både sektormyndigheter og bransjene selv, har et selvstendig ansvar for miljøvern i sin egen virksomhet og på sitt arbeidsområde. Innføringen av internkontroll som redskap for arbeidet med helse, miljø og sikkerhet er helt i tråd med dette. Det samme gjelder ulike frivillige ordninger for miljøledelse, standardisering og miljørevisjon, som dels er EU-ordninger. Denne type arbeid er nå godt forankret i industrien, og vi presser på for at det samme skal skje i kommunene. Utfordringen om innføre internkontroll som forebyggende miljøvern og en dokumentasjon på kvalitet og seriøsitet gjelder selvsagt også anleggsbransjen - og vi forstår at dere er godt igang med dette.

Vi har også forståelse for at seriøsitet i arbeidet med helse, miljø og sikkerhet må koste noe, selv om kvalitetssikring og dokumentasjon av dette også vil være en bedriftsøkonomisk fordel. Det kommer fra tid til annen fram at de "useriøse" firmaene som kan gi billige anbud og vinne oppdrag på grunn av at de ikke følger regelverket eller endog ikke betaler skatter og avgifter til rett tid, utgjør et problem for bygg- og anleggssektoren. Dersom dette er et viktig problem innen avløp, er vi villige til å se på virkemiddelbruken vår. En mulighet som kan vurderes, er å stille krav til oppdragstakerne som vilkår for utbetaling av tilskuddsmidler. Slik kan vi påvirke kommunene til å stille strengere vilkår til de som kan legge inn anbud. Skal dette bli aktuelt, må vi imidlertid ha mer dokumentasjon på problemomfanget.

For det jeg nå nettopp har sagt må ikke tolkes som et signal om at det ikke er så farlig med høye kostnader! Tvert imot er det et overordnet mål å få mest mulig miljøvern ut av hver krone vi har til rådighet. Miljøvernmyndighetene har derfor klare forventninger til bransjen om at den stadig arbeider for å effektivisere virksomheten sin, og utvikle og ta i bruk nye metoder og teknikker som er bedre eller billigere i ulike situasjoner.

Utvikling av billige løsninger er særlig viktig nå framover, når vi går løs på de noe mer marginale miljøproblemene. Tradisjonelle løsninger med lange rørledninger og kostbare renseanlegg er rett og slett altfor kostbart i mange tilfeller hvor det er få og mer spredtbygde husstander å fordele kostnadene på. Dette er hovedgrunnen til at vi har satt igang prosjekter for å utvikle og forbedre alternative rensemetoder.

Et eksempel på et slikt tiltak er utviklingen av en filtermaskin som alternativ til konvensjonell rensing med siler eller sedimentering for små anlegg. Et annet eksempel er det 5-årige programmet for Naturbaserte avløpsløsninger (NAT) som drives av JORDFORSK på Ås i samarbeid med bl.a. Landbrukshøgskolen, NTH og ulike vertskommuner. Gjennom dette programmet satser vi på å unytte moderne teknologi og nyeste forskning i å finne praktisk gode metoder for jordrenseanlegg, våtmarksfiltre, infiltrasjon mm. Inderøy kommune er nå i ferd med å gjennomføre en sanering i kommunal regi av omlag 100 husstander basert på slike metoder. Dette vil gi viktige erfaringer.

Vi tror slike alternative løsninger vil få økt utbredelse framover. En forutsetning for å få dette til er at det finnes entreprenører med kompetanse og kvalitetsbevissthet. Dette handler på ingen måte om å "kaste rør og sand i en grøft", men om å bygge opp og utnytte fintfølende biologiske systemer. Dette krever høy kompetanse og til dels meget stor nøyaktighet i byggingen. Det er derfor skuffende at JORDFORSK har problemer med å få deltakere til sine formidlings-kurs under NAT-programmet. Disse kursene er spesielt myntet på de som skal stå for den praktiske planleggingen og byggingen av slike anlegg. Her bør flere av deres forbunds medlemmer kunne se muligheter.

NAT-programmet tar også opp kildeseparerering av svartvann og gråvann, med sikte på at næringsstoffene i kloakken kan tilbakeføres til ny matproduksjon i jordbruket direkte, uten å gå veien om sentrale renseanlegg. Denne typen løsninger har nok et noe lenger tidsperspektiv før gjennomføring i større omfang.

Avslutning

Det har vært mye media-oppmerksomhet og strid rundt enkelte saker og avgjørelser de siste månedene, og i en slik periode er det jo ekstra hyggelig å tale til en forsamling som har uttrykt en så klar positiv holdning til nye rense- og oppryddingstiltak på avløpssektoren. Miljøvernmyndighetene har imidlertid ansvaret for at miljøtiltakene først og fremst skal monne i naturen og bidra til befolkningens velferd på lang sikt, og ikke for at tiltakene skal monne i anleggsbransjens regnskaper!

Vi ser fram til aktive år på avløpsområdet, og håper på et fortsatt godt og konstruktivt samarbeid. For samarbeid og god vilje både fra statlig, kommunalt og privat hold vil være helt nødvendig også fremover om vi skal få gjort den viktige jobben som ennå gjenstår.

---

Lagt inn 25 januar 1996 av Statens forvaltningstjeneste, ODIN-redaksjonen