Statssekretær Torstein Rudihagen, Samferdselsdepartementet

Gjennomgang av teleproposisjonen på seminar 14. juni 1996

Kort om forslagene i proposisjonen

For å videreføre en utvikling med reduksjoner i teleprisene og for å legge til rette for bedring av eksisterende tjenester og innføring av nye tjenestetilbud, gjør Regjeringen i St.prp. nr 70 (1995-96) om konkurranse i telesektoren fremlegg om at hele telemarkedet blir åpnet for regulert konkurranse fra 1. januar 1998. For levering av tjenester som i dag allerede er åpnet for tilbud fra flere aktører (f.eks. dataoverføringstjenester), foreslås at det frå 1. november d.å. skal være lov å nytte eksisterende alternative nett, som f.eks. telenettene til el-forsyningen og kabel-TV-nettene. I fremlegget er det også foreslått at mobilkommunikasjons- området blir utviklet videre ved å lyse ut nye konsesjonar og ved å oppheve restriksjoner på bruk av egne nett.

Fakta om telesektoren

Før jeg går videre inn på innholdet i proposisjonen, la meg først slå fast at landet har en godt utbygd og moderne telesektor. Alle husstander og virksomheter som ønsker det, har i dag tilgang på offentlig taletelefoni og et stort utvalg av andre tjenester som tilbys i nettet. Ved utgangen av 1995 var 82 pst. av nettet digitalisert . Det tas sikte på å digitalisere alle sentraler i løpet av 1997, slik at alle som ønsker det vil kunne få tilknytning til digitalt nett. ISDN abonnement er et eksempel på dette. I løpet av 1997 vil 95 pst. av abonnentene ha mulighet for ISDN-tilknytning. I tillegg til det landsomfattende faste nettet har vi fire mobiltelefonsystemer utbygd i alle landsdeler (NMT 450, NMT 900 og GSM systemene til NetCom GSM AS og Telenor Mobil AS).

Prisnivået på teletjenestene er reelt sett redusert med over 50 pst. i perioden 1989 til i dag. Telebrukerne vil i 1996 betale omlag 6,5 mrd. kroner mindre for teletjenester sammenlignet med pris og bruk i 1989. Av dette er omlag 2/3 innsparinger for næringslivet. Ifølge sammenligninger utført av OECD, Tarifica og andre er norske priser i dag av de laveste i verdenen.

Siden slutten av 1980-årene er det trinnvis åpnet for flere aktører på de fleste deler av telemarkedet. Mobiltelefonutviklingen gir et bilde av den utvikling som har skjedd på disse områdene. Siden 1993 har det vært konkurranse på GSM-systemet mellom NetCom GSM AS og Telenor Mobil AS. Vi har fire systemer - dvs to GSM, NMT 450 og NMT 900 - utbygd i alle landsdeler. Konkurranse har medført lav inngangsbillett til mobiltelefonsystemene i form av billigere telefoner og alternative kundegruppetilpassede tariffer. Dette har gitt Norge verdens høyeste mobiltelefontetthet målt pr innbygger.

For å kunne følge med i den industrielle utviklingen og tilby de tjenester kundene etterspør til rimelige priser, er det nødvendig å innføre ny teknologi og ta ut gevinstene dette gir. Isolert sett kan dette medføre færre arbeidsplasser og usikkerhet for de sysselsatte innen sektoren. Nye tjenester og aktører bidrar imidlertid til økt sysselsetting. Som et eksemple kan nevnes at mobiloperatørene har ansatt over 800 siden det ble åpnet for flere aktører. Også indirekte medfører utviklingen innen telesektoren økt sysselsetting, slik at televirksomhet i dag gir arbeid til flere enn for noen år siden.

Behovet for videre deregulering

Televirksomheten har på relativt kort tid endret seg fra å være en noenlunde stabil og avgrenset virksomhet, preget av bl.a. utstrakt offentlig enerett, til å bli en av de mest dynamiske og grensesprengende bransjer i økonomien. Utviklingen er i særlig grad teknologisk drevet. Digitalisering av informasjon innebærer at kringkasting kan overføres i telenett og telefon og data i kringkastingsnett. Opprettholdelse av et i voksende grad kunstig skille mellom overføring av tale, data og bilde i separate nett, er uønsket fordi det hindrer effektiv utnyttelse av landets samlede nettressurser, samvirkegevinster og hemmer fremveksten av nye tjenester som i økende grad etterspørres i både nærings- og privatmarkedet. Det er økende muligheter for leverandører fra forskjellige bransjer (bl.a. tele-, data-, informasjons- og underholdningsbransjene) til å utvikle og markedsføre tjenester som kombinerer tale, data og bilder. At en ikke lenger kan skille mellom tale, data og bilder i overføringsmediene gjør det vanskelig å hindre omgåelse av eneretten, f.eks. ved å overføre tale (telefoni) i datanett.

Økt konkurranse bidrar forhåpentligvis til høy tjenesteutviklingstakt, reduserte priser og utvikling av ny tjenester. Dette vil ha positive virkninger for distriktene og legge grunnlaget for høyere vekst og sysselsetting. Som omtalt er erfaringene fra områdene som er åpnet for konkurranse positive.

Det er de land og bedrifter som ligger lengst fremme i bruk av informasjonsteknologi som har de beste forutsetningene for å hente ut de gevinstene dette kan gi av økt verdiskapning, sysselsetting og velferd. Dette er en av hovedkonklusjonene i Statssekretærutvalget for IT sin rapport "Den norske IT-veien - Bit for bit". Utviklingen innen kommunikasjons- og informasjonsteknologi får større og større betydning innen de forskjellige næringer, for vår hverdag og for landets økonomi og konkurranseevne. En godt fungerende telesektor er avgjørende for denne utviklingen ettersom telekommunikasjon utgjør infrastrukturen (veiene) i informasjonssamfunnet.

En konsentrasjon av virksomheten hos bare èn operatør er ikke nødvendig for å sikre finasniering av nettutbygging og pålagte landsdekkende tjenester. Det er i dag teknisk og økonomisk mer lønnsomt å ha flere aktører enn det var tidligere. Prisfallet på netkomponenter og kapasitetsøkning i nettene har medført stort fall i overføringskostnadene. Resultatet er at avstand har fått mindre betydning, noe som spesielt kommer distriktene til gode. Grunnlaget for å oppfylle kravet om et godt utbygd tilbud av pålagte landsdekkende tjenester er nå bedre enn tidligere.

Norge bør ha et tilsvarende regulatorisk regime som EU/OECD-landene for å lette handelen over landegrensene. Et ulikt regulatorisk regime i Norge i forhold til EU/OECD-landene vil kunne gi en konkurranseulempe for norske bedrifter i utlandet. Våre naboland Sverige, Finland og Storbritannia har avskaffet alle eneretter og innført full konkurranse på teleområdet. Danmark innfører full konkurranse fra juli i år.

Norge har forpliktelser internasjonalt. EØS-avtalen vil kunne forplikte Norge til å følge regelverket EU utarbeider. Alternativet er å legge ned veto. Videre deltar Norge i forhandlinger om handel med basis teletjenester innenfor Verdens handelsorganisasjon.

Dette er kort fortalt begrunnelsen for forslagene om åpning av hele telemarkedet for flere aktører. Dette innebærer at gjenværende eneretter for Telenor AS avvikles. Enerettene omfatter i dag generell teleinfrastruktur, offentlig taletelefoni og telekstjenester.

Regelverk / Regulering av markedet

Et telemarked med flere aktører innen nåværende enerettsområder krever nye regler og endring av dagens regelverket. Konsesjoner, landsdekkende tjenester og samtrafikk er tre viktige områder i regelverket. Jeg vil her konsentrere meg om disse områdene av regelverket. I proposisjonen omtales også tilpassing av RNT.regelverket til en konkurransesituasjon, begrensede ressurser (nummer, frekvenser og fremføringsrett av infrastruktur) og behovet for standarder.

Generelt / konsesjoner

Målet med regelverket som skal gjelde i et marked med full konkurranse er at det skal utgjøre et redskap for best mulig oppnåelse av fastlagte telepolitiske målsetninger. Regelverket må således utformes slik at det bidrar til å sikre husstander og bedrifter over hele landet grunnleggende teletjenester. Det er videre en forutsetning for et godt fungerende telemarked og for oppnåelse av viktige telepolitiske mål at regleverket fremmer oppfyllelse av nasjonale behov for telekommunikasjon, teknisk kvalitet og sikkerhet, tilgang til åpne telenett og teletjenester, samvirke av telenett eller teletjenester, behovstilpassede teletjenester, forbrukerinteresser, personvern og privatlivets fred.

Det legges opp til å bruke forskrifter hvor reglene skal gjelde alle aktører på lik linje. I endel tilfeller vil imidlertid ikke generelle reguleringsordninger være en fullt ut tilstrekkelig reguleringsform for å sikre oppnåelse av fastlagte telepolitiske målsetninger. Den nødvendige styring vil her måtte sikres ved bruk av konsesjoner tildelt av telemyndigheten. Et annet virkemiddel, som vil bli benyttet, er registreringsordninger. Det legges opp til bruk av konsesjoner for å sikre landsdekkende tjenester, for å pålegge enkelte aktører bestemte plikter eller for å regulere tilgang eller fortrinnsrett til begrensete ressurser.

Det er lagt opp til at konsesjonsplikten for nett og tjenester vil omfatte virksomhet som

• har markedsmakt,
• tilbyr offentlig taletelefonitjeneste,
• har plikt til å tilby leide samband i hele eller bestemte deler av løandet, eller
• anlegger, innehar eller driver telenett og som får adgang til radiofrekvenser, fremføringsrett over offentlig eller privat grunn eller rett til å kreve og plikt til å tilby deling av fysisk infrastruktur.

Landsdekkende tjenester

Et hovedmål for norsk telepolitikk er å sikre alle husstander og bedrifter over hele landet grunnleggende teletjenester av høy kvalitet til lavest mulig pris. Pålagte landsdekkende tjenester, også omtalt som universelle tjenester - USO, har til nå omfattet offentlig taletelefoni, leide samband og enkelte datatjenester. Taletelefoni skal være tilgjengelig for alle husstander, bedrifter og virksomheter, mens leide linjer og datatjenester i tillegg skal være tilgjengelig for alle bedrifter og virksomheter. Målet er sikret ved at Telenor AS er pålagt leveringsplikt. Jeg kan forsikre at målet vil bli ført videre ved en åpning av taletelefoni og infrastruktur for flere aktører.

USO-kostnaden knyttet til landsdekkende taletelefoni er beregnet til 200 - 220 mill. kroner av et konsulentfirma (Coopers & Lybrand) på oppdrag av Samferdselsdepartementet. Dette tilsvarer 2,5 - 2,8 pst. av Telenors taletelefoniomsetning. USO-kostnaden utgjør forskjellen mellom operatørens tilpasning med og uten en leveringsforpliktelse. Beregnet kostnad utgjør endringen i Telenors overskudd ved ikke å tilby telefon i ulønnsomme områder og til ulønnsomme kunder i lønnsomme områder. Kommersielle fordeler (selskapets omdømme, navnigjenkjennelse, vissheten om tilstedeværelse i hele landet mv.) ved å være USO-leverandør er ikke beregnet / inkludert pga metode og data problemer. Ifølge konsulentfirmaet er kun 17-25 pst. av USO-kostnaden knyttet til ulønnsomme områder (lokale sentraler). USO-kostnaden som en andel av omsetning synes å være vesentlig høyere i Norge enn i f.eks. Sverige, Storbritannia og Australia. Norges befolkningsmønster med liten befolkning og spredt bosetning kan være forklaringen ettersom kostnaden ved lang linjelengde til abonnenten og få abonnenter pr. lokal sentral erutslagsgivende. Konsulentfirmaet anbefaler et USO-fond hvis USO-kostnaden anses stor nok til å begrunne fordeling av kostnadene på aktørene og avhenger således av begrensningene i prisfleksibilitet og vurderingen av kommersielle fordeler.

Samferdselsdepartementet vurderer å utvide omfanget av pålagte landsdekkende tjenester ved å pålegge leveringsplikt for tilknytning til digitalt nett. Digitalt nett gir et større utvalg av netttjenester og bedre kvalitet og er fremtidsrettet fordi dette vil åpne for bruk av et bredere spekter av avanserte tjenester og multimediatjenester.

I et marked med flere aktører vil det være et vedvarende press om å sette prisen på tjenestene i samsvar med underliggende kostnader. I tillegg kan det hende at enkelte aktører i dette markedet vil prise tjenester lavere enn kostnadene som et virkemiddel for å komme inn på spesielt attraktive deler av markedet. For å hindre eventuelle urimelige regionale forskjeller for ulike brukergrupper, vil det bli innføret en maksimalprisordning.

For å oppnå likest mulige konkurransevilkår mellom aktørene vil USO-kostnaden bli fordelt mellom aktørene som tilbyr tilknytning til offentlige nett. To mekanismer er aktuelle, nemlig et fond (avregningsadministrasjon) eller et særskilt tillegg til samtrafikkavgiften. Det er lagt til grunn at Samferdselsdepartementet skal vurdere fordelingsordningen på nytt senest i 1998 med tanke på innføring av en ordning fra 1999.

Samtrafikk

I et telemarked med flere nettoperatører og tjenesteleverandører vil det være nødvendig å sikre samtrafikk mellom ulike nett og tjenester. Formålet med samtrafikk er at enhver bruker av teletjenester skal kunne kommunisere med enhver annen bruker og kunne benytte seg av det totale tilbudet av teletjenester. For nye aktører i markedet er det en forutsetning for å kunne etablere seg at han får avtaler om samtrafikk med eksisterende aktører i markedet. Det legges til grunn at aktørene selv har de beste forutsetninger for å forhandle seg frem til avtaler om samtrafikk. Telemyndighetene har imidlertid behov for en viss kontroll med avtalene for å ivareta brukernes interesser og fremme konkurransen i markedet. Dette kan gjennomføres ved at det trekkes opp retningslinjer for inngåelse av samtrafikkavtaler og ved at myndighetene har anledning til å gripe inn i urimelige avtaler. For øvrig er det aktuelt ø etablere en klageordning som gir aktørene anledning til å klage saken inn for telemyndigheten om de ikke kan oppnå enighet om en samtrafikkavtale. Det vil bli innført en generell plikt for alle som tilbyr offentlige telenett og offentlige teletjenester til å ha samtrafikk med hverandre.

Begrensede ressurser

(Nedenfor er gitt noen momenter om begrensede ressurser - jf transparent -, hvis det er aktuelt å si noe om begrensede ressurser)

Den store veksten i bruk av radiokommunikasjon gjør det nødvendig å bruke den begrensede naturressursen radiofrekvenser mer effektivt. For å fremme dette og motivere brukerne til bl.a. å ta i bruk ny teknologi, vil det bli innført vederlag for bruk av frekvenser til teleformål. Det fremheves at vederlag ikke vil bli innført for andre virksomheter, som f.eks. nærradio.

Nummer er også en begrenset ressurs og enkelte nummer/nummerserier vil ha stor markedsverdi for bl.a. bedrifter. For å skape like konkurransevilkår og effektiv bruk, tas det sikte på prising av femsiffrede nummer. Femsiffrede nummer vil bli tilgjengelig i markedet med det første.

I en situasjon med flere aktører, vil det være behov for å kunne velge/bytte operatør uten at tilhørende kostnader hindrer dette. Valg av operatør (carrier selection) og medflytting av nummer (nummer portabilitet) vil derfor bli mulig.

Forbrukerhensyn tilsier at det bør være èn (evt. flere) opplysningssentral som har opplysninger om alle abonnenter, uavhengig av hvilken operatør abonnenten er tilknyttet. Aktørene vil derfor bli pålagt en plikt til å melde inn opplysninger om abonnentnummer slik at dette kan oppnås.

For å skape like konkurransevilkår vil nye teleoperatører gis like vilkår og mulighter til å anlegge teleinfrastruktur. Dersom dette vanskeliggjøres av f.eks. miljøhensyn, bør det legges tilrette for at det i stedet gis tilgang til eksisterende teleinfrastrukturfremføringer.

Alternativ infrastruktur

Teknologiutviklingen har bl.a. medført at kapasiteten i nettene til el-forsyningen, kabel-TV selskapene m.v. har økt , slik at det i dag er betydelig overkapasitet. Utnyttelse av denne kapasiteten er ønskelig og bør kunne brukes til fremføring av tjenester som allerede er åpnet for konkurranse. En rask åpning av den såkalte alternative infrastrukturen vil bidra til lavere telekostnader og utvikling av nye tjenester. Dette er kjernen i begrunnelsen for å tillate bruk av eksisterende alternativ infrastruktur til tilbud av konkurransetjenester og tillate tjenesteleverandører å anlegge egen infrastruktur.

Mobiltelefoni

Åpningen av GSM for to aktører har som nevnt medført stor vekst i antall abonnenter og mobiltelefonområdet er i ferd med å utvikle seg til et forbrukerorientert massemarked. Det legges opp til at mobiltelefonoperatørene skal kunne bruke alternativ infrastruktur eller selv anlegge nett for å føre frem sine tjenester. Videre, delvis pga. at GSM båndet er fullt utnyttet, legges det opp til å åpne for at nye aktører kan starte mobiltelefoni på 1800-båndet, dvs. DCS-1800. Dette vil kunne stimulere til reduserte priser, nye tjenester og bruk av mobile løsninger i flere sammenhenger.

Tekst på transparenter:

Til fakta om telenettet

A)

• Alle sentraler digitalisert i løpet av 1997
• Prisene er av de laveste i verdenen
• 2/3 av sektoren er åpnet for konkurranse
• Høyest mobiltelefontetthet i verdenen
• Nye aktører og tjenester gir økt sysselsetting

B) Prisutvikling 10 min samtale Oslo Hammerfest

C) Utviklingen i telpriser og konsumprisindeks

D) Månedlig telefonkostnader for en bedrift

Til behovet for videre deregulering

E)

• Teknologiutviklingen
  • muliggjør overføring av tale, data og bilder i samme nett
  • bryter ned grensene mellom tele, data, media og underholdning
  • gjør det vanskelig å hindre omgåelse av eneretten
• Konkurranse bidrar til reduserte priser og nye tjenester
  • Telesektoren er viktig for fremveksten av informasjonssamfunnet
  • Ø nskelig med tilsvarende regulatorisk regime som i EU/OECD
  • Internasjonale forplitelser etter EØS-avtalen og GATS

Til tanker om fremtidig regulering

F) (Viktige områder for regulering)

• Konsesjoner
• Landsdekkende tjenester
• Samtrafikk

G) Om konsesjoner

Bruk av konsesjoner for:

• å sikre landsdekkende tjenester
• pålegge bestemte plikter
• tilgang eller fortrinnsrett til begrensede ressurser

H) Landsdekkende tjenester - telepolitisk mål:

Å sikre alle husstander og bedrifter over hele landet grunnleggende teletjenester av høy kvalitet til lavest mulig pris

I) Konsulentrapporten

• USO-kostnaden for taletelefoni er beregnet til 200-220 mill. kr
• Dette tilsvarer 2,5 - 2,8 pst. av Telenors taletelefoniomsetning
• Kun 17 - 25 pst. knyttet til ulønnsomme områder
• USO-fond anbefales hvis USO-kostnadene er store nok

J) Fremtidig regulering vedr. USO

• Leveringsplikt for tilknytning til digitalt nett
• Maksimalpriser for å hindre regionale forskjeller
• Fordeling av kostndene

K) Samtrafikk

Enhver bruker skal kunne kommunisere med enhver annen bruker og kunne benytte seg av det totale tilbud av teletjenester

L) Samtrafikk II

• Kommersielle forhandlinger
• Anledning for myndighetene til å gripe inn
• Klage- / meklingsordning

M) Alternativ infrastruktur / mobiltelefoni

• Tillate bruk av alternativ infrastruktur for tilbud av konkurransetjenester
• Regulatoriske endringer for mobiltelfoni
• Utlyse konsesjoner på DCS-1800

N) Mobiltelefonabonnenter