Statssekretær Siri Bjerke

Regjeringens kontaktkonferanse med fylkeskommunene

Oslo, 29. mai 1996.

REGIONALE FOLKEVALGTE ORGANERS ROLLE I INTERNASJONALE SAMARBEIDSORGANISASJONER

Jeg vil i dette innlegget konsentrere meg om den rolle regionale folkevalgte organer, det vil i praksis si fylkeskommunene, spiller i internasjonale, regionale samarbeidsorganer - særlig i Barentssamarbeidet, men også i Østersjøsamarbeidet. Jeg vil også snakke litt om hvordan det regionale samarbeidet har utviklet seg i Europa. Når jeg særlig retter søkelyset mot Barentssamarbeidet, er det ikke fordi det er viktigere enn de andre internasjonale sammenhengene fylkeskommunene opererer i, men fordi det er der fylkeskommunenes rolle er mest utviklet og etablert og hvor vi derfor har bredest erfaringer. Jeg vil legge hovedvekten på å beskrive hvordan Utenriksdepartementet oppfatter denne rollen og regner med at representanter fra fylkeskommunene selv vil utfylle med synspunkter sett fra deres ståsted.

NORSK TRADISJON - INTERNASJONALT ENGASJEMENT I FYLKESKOMMUNENE

I utgangspunktet kan det synes paradoksalt at regionale folkevalgte organer er tildelt en rolle i internasjonalt samarbeid. Utenrikspolitikk oppfattes som statens, særlig regjeringens, ansvarsområde, mens fylkeskommunene har ansvaret for spesielt definerte politikkområder innen sine fylkesgrenser. Slik er det selvfølgelig fortsatt. Likevel har vi en tradisjon i Norge med internasjonalt engasjement i fylkeskommunene. Det mest nærliggende eksemplet er kanskje Nordkalottsamarbeidet der de nordligste fylkeskommunene har vært engasjert i et samarbeid med nordsvenske og nordfinske fylker siden 50-tallet. Dette har vært et praktisk samarbeid som særlig har vært opptatt hvordan en gjennom felles innsats kan bidra til utvikling av de nordligste delene av de tre landene. Det kan være ulike oppfatninger av hvordan dette samarbeidet har gått, men det har i alle fall medført en jevnlig kontakt mellom naboer i tre ulike land om løsning av felles oppgaver.

Med etableringen av Barentssamarbeidet 11. januar 1993 fikk fylkeskommunene en ny, mer "synlig" rolle. Fra starten av ble Barentsregionen etablert med to styringsnivåer, et interstatlig der utenriksministrene møtes i Barentsrådet, og et regionalt der politiske og administrative ledere fra de åtte fylkene eller tilsvarende enhetene som inngår i regionen - samt en urfolksrepresentant - utgjør Regionrådet. På norsk side er det de regionale, folkevalgte organene, fylkeskommunene representert ved fylkesordførerne, som er medlem i Regionrådet. Dette er ikke tilfelle på svensk, finsk og russisk side der statlige, regionale representanter tilsvarende vår fylkesmann er medlemmer. På norsk side var det et bevisst valg å la fylkeskommunene få ansvaret for dette arbeidet, noe en nok kan si gjenspeiler folkevalgte organers sterke rolle i norsk forvaltning sammenlignet med situasjonen i våre naboland.

Dette kombinert med stadige understrekinger fra norsk side om at det er det regionale nivå som er selve motoren i samarbeidet, understreker at norske sentralmyndigheter har gitt fylkeskommunene et stort ansvar og store muligheter til å påvirke samarbeidet i regionen. Dette kan en selvfølgelig velge å se på som en belastning, som en ekstra oppgave for fylkeskommunene. Jeg tror det er mer fruktbart å betrakte det som en mulighet for fylkeskommunene til å påvirke utviklingen i sitt område og til å utvide det politiske spillerommet for fylkesnivået. Fylkespolitikken i de nordnorske fylkene har fått en utenrikspolitisk dimensjon som går utover det tradisjonelle Nordkalottsamarbeidet.

BARENTSSAMARBEIDET OG REGIONALISERING I EUROPA

Hvorfor har vi lagt så stor vekt på fylkeskommunenes rolle i dette samarbeidet? Jeg tror det beste svaret på dette er å vise konkret til Barentssamarbeidet. Samarbeidet ble etablert på norsk initiativ etter Berlinmurens fall og Sovjetunionens sammenbrudd. Man så på denne formen for samarbeid som en måte å tilnærme seg et Russland i en dramatisk endringsprosess for å bidra til en politisk og økonomisk stabil og positiv utvikling. Samtidig så en muligheten som åpnet seg for å gjenoppta gamle historiske handels- og samarbeidsbånd mellom de nordlige delene av de nordiske land og Nordvest-Russland på en måte som kunne bidra til vekst og utvikling i Nord-Norge. Barentssamarbeidet er altså motivert både av klassiske utenrikspolitiske og regionalpolitiske problemstillinger, noe som gjenspeiles i måten det er organisert på.

Samtidig var initiativet inspirert av tanker om regionalisering ute i Europa. Den europeiske utviklingen berører norske fylkeskommuner. Det skjer på to måter. Vi påvirkes alle av ideer og tanker fra den europeiske debatten om regionenes rolle. Og norske fylkeskommuner møter denne europeiske virkelighet gjennom konkrete samarbeidsordninger som de må forholde seg til.

Den europeiske regionaliseringsdebatten går tilbake til 1960-årene. Her var den nye tanken at regionene måtte spille en større og mer selvstendig rolle i europeisk utvikling. Med regioner mener vi enheter som ligger mellom nasjonalstaten og kommunene. Slik sett kan vi si at de norske fylkeskommunene er regioner.

Europeiske regioner har en historie som er eldre enn nasjonalstatenes historie. Mange spilte en viktig politisk rolle før vi fikk de europeiske nasjonalstatene for et par hundre år siden. Da nasjonalstatene trådte innpå den historiske scene, ble det mindre plass til regionene. Nasjonalstatene var lite innstilt på å dele makten - eller på desentralisering, som vi ville sagt i dag .

Den europeiske regionaliseringsdebatten som tok til i 1960-årene, var uttrykk for en uvilje mot det mange følte var en for sterk oppsamling av makt på nasjonalt plan. Nå kom krav om at regionene måtte få en sterkere og mer selvstendig rolle. De måtte få mer ansvar for egen utvikling. Noen kalte dette til og med "regionenes opprør".

Ønsket om desentralisering gjorde seg også gjeldende i Norge og etableringene av direkte valg til fylkestingene i 1975 kan ses på som et ønske om å gi større politisk innflytelse til det regionale nivå.

Regionaliseringstanken tok av i slutten av 1980-årene i den forstand at man begynte å se på regionene som aktører også i grenseoverskridende samarbeid. Vi hadde fra før hatt et visst regionalt samarbeid i nord i form av Nordkalottsamarbeidet som jeg allerede har nevnt, og i regi av Nordisk Ministerråd. Men ministerrådet er et statlig styrt samarbeid, og regionene eller fylkeskommunene har egentlig ingen selvstendig rolle. Det var først da regjeringen utviklet Barentssamarbeidet i 1992 at det ble lagt opp til at fylkeskommunene skulle få en egen rolle. Vi ønsket å gi Barentssamarbeidet en forankring i Nord-Norge og la opp til at det skulle etableres et Regionråd der de tre nordnorske fylkeskommuner, Norrbotten i Sverige, Lappland i Finland og Murmansk og Arkhangelsk fylker i Russland fikk en rolle. Siden er også republikken Karelen og det autonome område Nenets i Russland kommet med. Vi mente at regjeringens oppgave i første rekke var å legge forholdene til rette på fylkesplan. De nordnorske fylkeskommunene grep de nye utfordringene med en entusiasme og energi som imponerte oss. De bygde opp kontaktnett og ble enige om prosjekter og avtaler på tvers av landegrensene. I dag, vel tre år senere, tror jeg vi kan si at dette eksperimentet var en suksess.

ØSTERSJØREGIONEN

Denne regionaliseringstenkningen, som altså først slo gjennom i nord, har senere spredt seg til de flere norske fylkeskommuner. De engasjerer seg i en rekke opplegg som Nordsjøsamarbeidet og Østersjøsamarbeidet. Tidligere i år hadde østlandsfylkene en stor konferanse i Oslo der de drøftet samarbeidsopplegg med danske, svenske og tyske regioner langs en akse Lillehammer/Kiel.

Østersjøregionen omfatter ikke bare de områder som geografisk sogner direkte til Østersjøen. Det omfatter også det sørlige Norge Og det er gode grunner for dette. Norge har alltid hatt sterke historiske og handelsmessige bånd til regionen. Mange av våre viktigste handelspartnere, som Sverige, Danmark og Tyskland, omfattes av samarbeidet. Nye markeder åpner seg i Polen, Russland og i de baltiske statene. Østersjørådet binder Nord-Europa som region tettere til den viktigste politiske drivkraften i Europa idag, nemlig EU.

På norsk initiativ er det etablert en fast, årlig konferanse for det sub-regionale samarbeidet innen Østersjørammen. Stavanger-konferansen i 1993 indikerte begynnelsen på samarbeidet mellom myndigheter på fylkes, amts-, lens-, og oblastnivå.

På den siste sub-regionale konferansen innenfor Østersjøsamarbeidet, som fant sted i Västerås i fjor, deltok representanter fra fylkeskommunene i Oslo, Akershus, Vestfold, Østfold, Hedmark og Rogaland. Konferansene tjener som arena for informasjonsutveksling og kontaktskaping, men har hittil ikke hatt ressurser eller en struktur som sikrer mer konkrete resultater. Et forslag har vært å gi Østersjørådet et mer permanent sekretariat på linje med Barentssamarbeidet. Under Østersjø-toppmøtet i Visby nylig ble det klart at det ikke er aktuelt å opprette et slikt sekretariat. På norsk side bør vi foran det neste sub-regionale møtet i Vasa til høsten foreta en gjennomgang av hvordan vi selv samordner våre synspunkter på det sub-regionale samarbeidet og blinke ut noen sentrale samarbeidsområder. Det ville i denne sammenheng være en styrke om man på fylkeskommunalt plan i Norge hadde etablert et fast kontaktpunkt for Østersjøsamarbeidet.

I dag kan praktisk talt alle norske fylker vise til samarbeidstiltak med andre fylker på tvers av landegrensene. Vi ser et mønster der de nordnorske fylkene først og fremst orienterer seg østover mot Barentsregionen, fylkene på grensen mot Sverige vender seg østover, østlandsfylkene sørover og Nordsjøfylkene vestover og sørover mot Danmark, Tyskland og England. Dette er en utvikling vi må regne med vil fortsette. Stavanger vil nok oppleve at Aberdeen blir stadig viktigere, Østfold vil finne flere og flere partnere i Bohuslen, og Finnmark i Murmansk.

EUROPEISKE NETTVERK

Regionalt grenseoverskridende samarbeid behøver ikke nødvendigvis rettes mot nærliggende områder. Vi har mange eksempler på det vi kaller fjernregionalisering, men så vidt jeg vet få norske eksempler. Jeg vil her nevne at Utenriksdepartementet fikk en interessant henvendelse fra ordføreren i Ålesund som vurderte mulighetene for å bygge opp et samarbeid omkring den gamle klippfisk-kontakten med deler av Portugal.

Det er i dag etablert en rekke viktige europeiske nettverk mellom regioner som kan være av interesse for oss. Det gjelder for eksempel EUs nettverk for kystregioner. Vi har også nettverkene mellom byer, som nettverket av Hansabyer, som nylig hadde en samling i Bergen.

Selv om vi i dag har gode gode kommunikasjoner, vil mange se fordeler i å etablere et fast kontor ute. Jeg noterer at flere fylkeskommune alt har etablert faste representasjoner i utlandet. Akershus fylkeskommune har et Berlin-kontor, Stavanger-området har et Brussel-kontor, Hordaland fylkeskommune og Bergen kommune har planer om å etablere et Brussel-kontor, mens Kommunenes Sentralforbund har et interessekontor i Brussel.

I det mønstret av regionale kontakter som nå vokser fram over hele Europa, spiller EU-samarbeidet en viktig rolle. Det henger sammen med at EU, mer en noen annen internasjonal organisasjon, har åpnet for at regionene skal kunne delta som selvstendige aktører. Vi ser dette i den såkalte regionkomiteen i EU der regionale representanter fra hele EU-området møtes jevnlig. Vi ser det også i Nordsjøsamarbeidet som er en del av EU-systemet. Her hjemme merker vi EU-kontakten først og fremst gjennom EUs INTERREG-programmer. Det er en serie meget omfattende programmer som skal stimulere samarbeid mellom regioner på tvers av landegrensene i EU. Da Sverige og Finland ble medlemmer av EU, så vi en fare for at svenske og finske fylker som lå vendt mot oss, skulle bruke disse programmene til å bygge ut kontakter i andre retninger på bekostning av samarbeidet med norske fylker. Derfor tok Regjeringen et initiativ slik at også Norge kunne delta i INTERREG på like vilkår mot å dekke egne utgifter. Kommunalministeren har i sitt innlegg gjort nærmere rede for den norske ordningen, så jeg skal ikke bruke tid på det her, bortsett fra å understreke at INTERREG-Barents er av spesiell interesse for Utenriksdepartementet. Dette programmet er nå til godkjenning i EU-kommisjonen. Dersom programmet blir godkjent slik det nå foreligger, vil det tilføre Barentssamarbeidet ytterligere økonomiske ressurser. Det vil også bidra til å styrke EUs engasjement i Barentssamarbeidet. EU er fullverdig medlem av Barentsrådet, og det er viktig for Norge at EU og andre interesser utenfor regionen selv engasjerer seg i samarbeidet - både for å gi det politisk tyngde og for å bidra med økonomiske ressurser for å møte de mange utfordringene som ligger spesielt i den russiske delen av Barentsregionen. Som kommunalministeren har gjort rede for, bygger INTERREG-programmene på at det regionale nivået skal ha stor innflytelse, og det ser ut til at den modellen vi har valgt i Barentssamarbeidet, passer INTERREG-programmene godt.

Fylkene får på denne måten en rolle i norsk politikk både overfor våre nordiske naboland, Russland og Europa. Det er viktig for regjeringen at vi får etablert flest mulig berøringspunkter med EU, og da særlig med EU-Norden. Derfor ser vi positivt på at ikke bare statlige organer, men også fylkeskommuner bygger opp samarbeid på tvers av landegrensene. Det er naturlig at næringsutvikling står helt sentralt i slikt samarbeid.

SAMORDNING

Flere kokker kan lett gi mer søl og større sprik. Det er derfor naturlig at vi som sitter i departementene, gjør vårt for at det skjer en viss samordning, ikke minst mellom regjeringens politikk og de internasjonale kontakter som legges opp på fylkesplan. Vi kan ikke komme i en situasjon der norske aktører i nord fører en politikk overfor russerne som avviker fra norsk utenrikspolitikk. For å unngå dette er det nødvendig med tette kontakter mellom departementet og de lokale aktørene basert på gjensidig åpenhet og tillit. Det er også behov for en samordning når det gjelder deler av det eksportfremmende arbeidet som finner sted på fylkesplan. Regjeringen har lagt opp til at offentlige finansierte næringslivsrettede aktiviteter overfor utlandet skal samordnes ved norske utenriksstasjoner. Det er derfor nyttig om fylkeskommunene organiserer sitt eksportfremmende arbeid sammen med Norges Eksportråd.

Men nå er det selvsagt viktig at behovet for samordning ikke drives så langt at det demper det fylkesengasjement som vi ønsker å stimulere. For selve tenkningen må være at det regionale nivået må ta et større ansvar, og sentrale myndigheter må legge forholdene til rette for det. Jeg noterer at utviklingen i samspillet mellom regionale og sentrale myndigheter har gått svært smertefritt i Norge. Vi har nok av eksempler fra andre land på at det blir strid mellom de to nivåene. Når vi har klart denne prosessen så greit i Norge, ser jeg det i sammenheng med den samarbeidsmodell som hele vårt politiske system er bygd opp på. Vi setter oss ned og drøfter saker sammen og finner fram til ordninger som alle kan leve med. Slik må det også være i fremtiden.

Sentralt i tenkingen bak etableringen av Barentssamarbeidet var behovet for og ønsket om å gjenopprette kontakten mellom mennesker i regionen. Vi må huske på at det bare er få år siden grensen mellom Norge og Russland i nord var konfrontasjonslinjen mellom NATO og Warszawa-pakten og så godt som stengt for folk flest. Situasjonen i dag er dramatisk endret. Det foregår en livlig trafikk over den norsk-russiske grensen i Sør-Varanger og svært mange enkeltpersoner, bedrifter, organisasjoner - og ikke minst kommuner og fylkeskommuner - har etablert varige kontakter på russisk side. Det har vært et ønske at lokale og regionale folkevalgte organer skulle spille en viktig rolle i dette samarbeidet. I begynnelsen av mai ble det arrangert et møte i det såkalte utvidede Regionrådet i Tromsø. Dette er en forsøksordning som gir mulighet for at flere personer i hvert enkelt fylke kan engasjere seg i samarbeidet. Jeg noterer med interesse at flere fylkespolitikere på møtet i Tromsø uttrykte ønske om å delta mer i samarbeidet. Det tror jeg er et tegn på at interessen for Barentssamarbeidet i fylkeskommunene er stor, noe jeg er sikker på at fylkesordførerne merket seg.

SAMARBEID

Når jeg har sagt dette, bør jeg vel også føye til at det hefter noen problemer med dagens fylkeskommuner sett fra et utenrikspolitisk ståsted. Fylkeskommunene er svært små i europeisk sammenheng. Vi ser det i Barentssamarbeidet hvor Finnmark med sine 76.000 innbyggere skal forholde seg til Murmansk fylke med over en million innbyggere. Vi ser det når østlandsfylkene skal forholde seg til en tysk region som Schleswig-Holstein. Mange tyske regioner, eller Länder som tyskerne sier, har flere innbyggere enn Norge. Fordi norske fylkeskommuner er svært små regioner i europeisk sammenheng, ser jeg det som svært interessant at flere fylker gjør felles framstøt. Et eksempel på dette finner vi nettopp i Barentssamarbeidet der de tre nordnorske fylkene samarbeider tett for å dele på oppgavene og for å kunne opptre samlet. Vi har også andre eksempler på at fylkeskommuner samarbeider om felles oppgaver. Jeg tenker her på samarbeidet mellom Hordaland og Sogn og Fjordane, på samarbeidet i Agderfylkene og flerfylkessamarbeidet i SAVOS, på kontaktutvalget for østlandsfylkene og på Landelsutvalget for Nord-Norge. Slike samarbeid kan gjøre det lettere for fylkeskommunene å bygge opp den kompetanse som er nødvendig for å samvirke på tvers av landegrensene.

KONKLUSJON

Kommunalministeren har tidligere i dag understreket at fylkeskommunenes rolle i internasjonale samarbeidsorganer i fremtiden vil bli styrket. Det er en oppfatning jeg deler fullt ut og en utvikling som vi fra Utenriksdepartementets side ønsker velkommen. Jeg tror at det internasjonale aspektet tilfører arbeidet i fylkeskommunene en ny, interessant dimensjon. Det er et engasjement som er krevende i form av ressurser og kompetanse, men som jeg samtidig tror vil være en styrke for fylkeskommunene og som vil gi dem større muligheter til å påvirke utviklingen i sine områder i positiv retning.